公共政策的基本要素以及公共策劃課件

第一講公共政策的基本要素

──以《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》為例

一、引言

公共政策是社會公共生活中常見的現(xiàn)象，也是政府主要的行為方式之一。公共政策的有無以及公共政策質(zhì)量的高低，都影響著我們每個人的利益和現(xiàn)實生活。作為社會公眾，我們更多地關(guān)心那些與我們切身利益密切相關(guān)的政策。作為政府，我們更多地關(guān)心公共政策能否解決社會的公共問題，實現(xiàn)社會的公共利益。作為公共政策的研究者，我們更多地關(guān)心公共政策產(chǎn)生和發(fā)展的基本規(guī)律。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心第一講公共政策的基本要素

──以《1第二講政策的本質(zhì)與功能按照現(xiàn)行理解，公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則，也可以理解為“旨在維護、增進和分配社會公共利益，對全社會具有普遍影響力的行為準則”。從中可以看出，政策的本質(zhì)可以概括為兩個內(nèi)容：一是政策首先是作為一種行為準則而存在的，二是政策與利益密切相關(guān)。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心第二講政策的本質(zhì)與功能.2238迅達2一、作為行為準則的公共政策

（一）正式規(guī)則與非正式規(guī)則

社會公共生活總是需要一定的規(guī)則來規(guī)范各個社會行為主體的行為，包括社會公眾的行為，也包括政府自身的行為，當然也包含著政策制定主體對政策執(zhí)行主體行為的規(guī)范。很多時候，最終制定和出臺政策的主體是政府擁有決策權(quán)力的機構(gòu)，政策執(zhí)行主體則具有雙重身份，一是執(zhí)行政策的主體，二是他們自己也要接受政策對他們的規(guī)范，扮演著政策對象的角色。

一般來講，規(guī)則包括正式規(guī)則和非正式規(guī)則。正式規(guī)則多指那些成文的法律法規(guī)和規(guī)章制度。政策的若干規(guī)定就具有這個特點。非正式規(guī)則是指基于習(xí)慣、習(xí)俗、道德和倫理規(guī)范而形成的不成文的規(guī)則。它是一種潛在的規(guī)則，但對人們的影響也很深刻。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心3需要注意的有兩點：

1．并不是涉及道德、習(xí)俗和倫理的都是非正式規(guī)則。

象《美國公務(wù)員道德法》應(yīng)該理解為一種成文的正式規(guī)則，是對公務(wù)員道德行為所做的要求和規(guī)范。盡管涉及道德，但仍舊是正式規(guī)則。由此我們可以區(qū)分正式規(guī)則和非正式規(guī)則的特點，即：成文的和不成文的。

2．正式規(guī)則和非正式規(guī)則之間是相互影響的。

非正式規(guī)則往往內(nèi)在地影響了正式規(guī)則，比如有什么樣的價值觀和設(shè)計理念就會有什么樣的政策。我們探討決策者的價值觀對政策的影響部分地就是探討非正式規(guī)則對正式規(guī)則的影響。正式規(guī)則也往往對正式規(guī)則起著約束和引導(dǎo)的作用，比如政策上要求破除封建迷信，要求全國使用普通話等等。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心4第三講公共政策與公共利益從公共政策的定義當中，我們也可以看出公共政策是以公共利益的實現(xiàn)為目標的。所謂公共利益的實現(xiàn)包含著三個層次的內(nèi)容：維護公共利益、增進公共利益和分配公共利益。三者之間的關(guān)系就好比是“看著蛋糕不被偷吃”、“把蛋糕做大”和“公平地切蛋糕”。

但由于人們對公共利益的認識還不夠充分，所以對公共政策能否實現(xiàn)公共利益這一點還是有一些懷疑的。本講將重點說明公共利益的內(nèi)涵，以此佐證公共政策應(yīng)該以公共利益為主要目標。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心5一、利益

（一）利益的含義：

通俗地理解，利益就是對人們“有好處的東西”。這樣說可能過于寬泛。

進一步的理解，利益就是人們對人們有好處的資源。這里的資源既是指物質(zhì)資源也是指精神資源。

最確切的定義是，人們?yōu)榱松婧桶l(fā)展，追求自由、幸福和享受所必須具備的資源和條件。從中可以看出，我國將生存權(quán)和發(fā)展權(quán)作為最基本的人權(quán)是非常有道理的，也是站得住腳的。它與馬斯洛的需要層次理論也是基本一致的。

需要特別說明的就是“條件”。比如空氣質(zhì)量就是人們不能忽略的生活條件。它與資源最大的區(qū)別就是：資源是看得見、摸得著的；條件往往是外部的。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心6(二)利益的兩種存在形態(tài)：獨享的和共享的

可以認為，利益通常以兩種形態(tài)存在：獨享的和共享的。

1．私人利益：

社會公眾（主要是指個人）獨享的那部分資源和條件，可以稱之為私人利益。個人對這部分利益享有所有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，帶有明顯的“產(chǎn)權(quán)”的味道。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心7私人利益通常有三個層次：

（1）正常利益：不因人的身份、種族、性別等屬性而改變，也是所有人都應(yīng)該獨享的資源和條件。比如，衣食住行。它具有比較明顯的共通性。

（2）角色利益：因為人們扮演的社會角色不同，也可以獨享的那些“超?！钡馁Y源和條件。這是利益差異的主要根源。

（3）失常利益：一般指通過非法手段獲得的那些利益。

以往我們是忌諱提私人利益的，把它等同于提倡個人主義。事實上不是這樣的，私人利益保持在適當?shù)南薅葍?nèi)，并不見得就會損害社會的發(fā)展。過度地限制了私人利益的發(fā)展會導(dǎo)致“利益饑渴”，造成不良的社會后果。

特別需要注意的是，正常利益和角色利益都需要由公共政策來保護的，失常利益則需要公共政策來禁止和打擊。但不能因為反對失常利益而把所有的私人利益都一并反對掉了。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心82．共同利益：

部分或全體社會公眾共享的那部分資源和條件。通常是不可能分割的。社會公眾共同地受這些資源和條件的影響，可能是共同受益，也可能是共同受害。

共同利益有兩種表現(xiàn)形式：

（1）基于利益關(guān)系而形成的第三種利益

這與人們之間的交往和利益關(guān)系相關(guān)。比如深圳彩電峰會和彩管生產(chǎn)行業(yè)的停產(chǎn)都是很好的說明。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心2．共同利益：

部分或全體社會公眾共享的那部分資源和條件9（2）共同體的利益：

任何結(jié)構(gòu)松散和結(jié)構(gòu)嚴密的組織都是利益共同體，也都具有共同體利益。

①正式組織的共同體利益：

政府、企業(yè)、事業(yè)單位、非政府組織都有共同體利益。不過，企業(yè)的共同體利益，特別是私人企業(yè)的共同體利益實際上是私人利益的放大。政府機構(gòu)也有共同體利益，比如工作條件、工資福利待遇、機構(gòu)的生存和發(fā)展等等。這就等于承認政府利益的存在。

總體而言，這類共同體的利益都涉及的部分社會成員。

②非正式組織的共同體利益

我們所講的階層利益或群體利益都沒有正式的嚴密的組織結(jié)構(gòu)，但卻有共同體利益。社會就是這樣一個共同體。不過，社會這個共同體的利益比較特殊，由于是涉及全體社會成員的利益，所以我們把它稱之為具有“社會共享性”的利益，也就是公共利益。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心10二、公共利益

簡單地說，公共利益就是那些具有社會共享性的資源和條件。不過，人們通常認為公共利益是抽象的，是虛幻的。如果這樣，那公共政策就失去了目標和依托。事實上，資源和條件都是人們可以感知或把握的，所以我們把公共利益看成是客觀的、現(xiàn)實的。

（一）公共利益的縱向?qū)哟?/p>

1．社區(qū)性公共利益：社區(qū)的治安、環(huán)境和生活保障設(shè)施。

2．地方性公共利益：地方的經(jīng)濟秩序、發(fā)展環(huán)境、治安狀況等。

3．全國性公共利益：國家的憲法和法律、經(jīng)濟形勢、社會秩序等。

4．全球性公共利益：主要是指可持續(xù)發(fā)展問題。

區(qū)分這些層次的意義在于：不同層次的公共利益應(yīng)該由不同層次的公共政策來實現(xiàn)。這樣，公共政策就形成了一個縱向的體系。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心11（二）公共利益的橫向維度：

1．秩序性的公共利益：需要通過強制手段來實現(xiàn)的。比如社會秩序、市場秩序和金融秩序、交通秩序等。

2．基礎(chǔ)性的公共利益：比如，公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程和公共項目等。

3．服務(wù)性的公共利益：比如大多數(shù)的公共服務(wù)。

4．保障性的公共利益：比如，可持續(xù)發(fā)展問題、國防、社會保障等。

區(qū)分橫向性質(zhì)的意義在于，不同類型的公共利益，其實現(xiàn)的手段和主體可以不同。比如秩序性的公共利益通常只能由政府來實現(xiàn)，其他主體并不擁有公共權(quán)力?；A(chǔ)性、服務(wù)性和保障性的公共利益可以由政府的公共政策來實現(xiàn)，也可以通過其他社會行為主本來實現(xiàn)。比較特殊的是，保障性的公共利益大多數(shù)沒有現(xiàn)實的收益，所以企業(yè)一般不愿意涉足，所以需要政府承擔主要責(zé)任。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心12（三）公共政策要維護公共利益

為什么一定需要公共政策來維護公共利益呢？

1．由社會公眾集體行動的特點來決定的。集體行動往往具有非理性的結(jié)果。

2．公共利益本身最容易受到最少的照顧。

3．公共利益都是非營利性的，一些社會主體不愿意涉足。

由此可以得出結(jié)論：公共利益應(yīng)該由公共政策來維護、增進和分配。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（三）公共政策要維護公共利益

為什么一定需要公共政策來維13第四講政府、市場與公共政策

關(guān)于政府與市場關(guān)系的討論較多，不同的立論形成了不同的政府理論和市場理論。如何正確認識兩者的關(guān)系？如果理解圍繞這一關(guān)系出現(xiàn)的若干現(xiàn)象：東亞奇跡曾被稱為是“政府主導(dǎo)性經(jīng)濟”或“政府推動型經(jīng)濟”的結(jié)果，但金融危機似乎打破了這一奇跡；美國等西方國家被稱為自由市場國家，卻曾經(jīng)進行了大量的國有化運動，并且政府干預(yù)一直存在；最近，家電市場的競爭政府采取了有限的干預(yù)；為什么自由市場在不同的國家里形成了不同的結(jié)果？

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心第四講政府、市場與公共政策.2214一、政府與市場：兩個并不對等的范疇

（一）政府作為組織與市場主體之間的關(guān)系

1．作為公共權(quán)力組織，作為凌駕于社會之上的組織，政府對各市場主體擁有管轄權(quán)（比如稅收、市場準入、質(zhì)量核準等），也應(yīng)當盡到保護的義務(wù)（比如明確產(chǎn)權(quán)、防止不正當競爭而帶來的損害等）。

2．政府與國有企業(yè)之間的關(guān)系（特別應(yīng)強調(diào)控制制高點）

中國基本上是靠所有制來解決政府與企業(yè)之間的關(guān)系的。改革開放以來國有企業(yè)改革幾乎都在這一框架體系之內(nèi)，“抓大放小”是個例外。美國基本是靠經(jīng)濟管制來實施控制的：在政府干預(yù)時期，進行管制；在政府干預(yù)消退時期，則放松管制（）。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心153．政府與私人企業(yè)之間的關(guān)系

政府為私人企業(yè)提供法律和政策保護（比如《個人獨資企業(yè)法》的頒布實施）；4．政府與消費者的關(guān)系

傳統(tǒng)上政府通過行政手段來保護消費者（如果這一意識是存在的話），同時并未意識到自己也應(yīng)把公民當作消費者；現(xiàn)代，政府力圖通過促進市場競爭來保護消費者，并且越來越不得不把公民當作消費者。

需要特別說明是，企業(yè)和消費者都是市場主體，政府應(yīng)該平衡企業(yè)與消費者之間的關(guān)系，從而在政府、企業(yè)、消費者之間建立相對穩(wěn)定的三角關(guān)系。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心16（二）政府干預(yù)行為和市場交易行為之間的關(guān)系

1．干預(yù)的方式：

（1）是全面干預(yù)還是部分干預(yù)；

（2）通過財政政策和貨幣政策的宏觀調(diào)控，通過行政手段的微觀規(guī)制。前者意味著政府在規(guī)范市場交易行為，后者意味著政府參與市場交易行為。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心172．干預(yù)的合理性：

（1）市場交易行為有合法的和非法的：

①合法的交易行為有時候也需要政府的干預(yù)，比如康泰克禁售事件，藥品不良反應(yīng)信息通報制度。

②非法的交易行為顯然更需要干預(yù)。有交易對象的不合法、交易方式的不合法（比如傳銷）和交易主體的不合法（比如向未成年人銷售香煙）。

一個值得擔心的問題是，干預(yù)合法的交易行為、對非法交易行為置之不理。這將進一步導(dǎo)致市場的無序和政府干預(yù)的不規(guī)范性。

（2）干預(yù)手段的合理性：在法律、經(jīng)濟和行政諸手段之間尋求平衡；市場經(jīng)濟應(yīng)該是法治經(jīng)濟，它屬于一個經(jīng)濟范疇。

（3）干預(yù)結(jié)果的合理性：是一種事后判斷，對政府能力提出了較高的要求，同時也可能帶來財政危機從而影響政府能力.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心18（三）政府政策機制與市場機制之間的關(guān)系

1．政策機制一部分是針對市場機制的，這部分政策旨在完善市場機制；市場機制包括競爭機制和激勵機制。

2．市場機制只能解決有限的問題，而政策機制的涵蓋面較廣，并不僅僅局限于經(jīng)濟領(lǐng)域。

3．從目標上來說，政策機制可以以社會公共福利為目標并通過公共選擇機制來實現(xiàn)，而市場機制則是基于個人利益的目標通過自愿選擇、自主決策機制來實現(xiàn)。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（三）政府政策機制與市場機制之間的關(guān)系

1．政策機制一部19（四）政府的強制性規(guī)則與市場契約規(guī)則之間的關(guān)系

1．政府產(chǎn)出的非市場性和非拒絕性，政策具有相對普遍的約束力和強制力；

2．市場契約規(guī)則是自愿性和互利性的，是市場主體應(yīng)普遍遵守的規(guī)則。

3．政府的強制性規(guī)則是其協(xié)調(diào)經(jīng)濟利益沖突的保障。

可見，如果將政府和市場作為兩種基本的制度安排來討論，二者就幾乎處于同一范疇。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（四）政府的強制性規(guī)則與市場契約規(guī)則之間的關(guān)系

1．政府20二、市場失靈是公共政策存在的前提？

（一）市場失靈的表現(xiàn)：

1．提供公共物品的無效性；

2．存在外部效應(yīng)

3．競爭的不充分性

4．收入分配的不公平性

5．經(jīng)濟的波動.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心21（二）政府在解決市場失靈方面的潛在優(yōu)勢

1．政府財政對一部分社會資源所進行的集中的使用和分配。

2．政府以強制性的公共權(quán)力作為后盾，比如反微軟壟斷。

3．政府所知優(yōu)于市場所知（凱恩斯的觀點）。

4．政府通過產(chǎn)權(quán)制度的安排降低交易成本，從而保證市場經(jīng)濟的運行。

5．政府是最大的投資者和購買者。

（三）政府失靈

1．基于政府能力有限性而必然導(dǎo)致的失靈。

2．基于政府不正當干預(yù)行為而導(dǎo)致的失靈。

3．基于政府自身利益的干預(yù)行為。即使政府意識到這一點，或者被迫在自我利益與公共利益之間作出協(xié)調(diào)，就可能存在失靈。

這就在邏輯上留下一個問題：市場失靈要由政府的公共政策來彌補，政府失靈了怎么辦？恐怕只有尋求政府和市場以外的其他手段了。還有一個問題：如果說市場失靈是公共政策存在的前提，那么在市場產(chǎn)生以前，是否就沒有公共政策呢？

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心22三、政府與市場的社會分工論

一般認為，政策機制在于解決公平問題，市場機制在于解決效率問題。公平和效率都是社會發(fā)展所需要的目標，所以不妨把政府和市場的功能優(yōu)勢理解為社會分工。

（一）社會資源的處置方式：配置和分配

政府和市場都可以配置和分配社會資源。沒有理由認為政府只能分配不能配置社會資源，計劃經(jīng)濟條件下政府通過公共政策對社會資源的配置就是一個實例。也不應(yīng)該否認市場的分配功能，比如初次分配。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心三、政府與市場的社會分工論

一般認為，政策機制在于解決公23（二）社會財富和分配方式：

1．市場分配：是初次分配，按占有的生產(chǎn)要素的多少來分配。通常被認為是會帶來收入分配不公的結(jié)果。

2．政策分配：是再次分配，通常被認為是努力地彌補市場的收入分配不公。

3．道德型分配：依靠道德準則或道德力量來分配，比如慈善行為。

4．關(guān)系型分配：依據(jù)人們的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或社會資本來分配。

5．沖突型分配：采用沖突的形式來分配，有時是社會分配不公的結(jié)果。比如，偷盜、搶劫。沖突型分配的極端形式是戰(zhàn)爭。

（三）政府與市場的優(yōu)勢

政府在分配資源方面有優(yōu)勢，市場在配置資源方面有優(yōu)勢。所以政府和市場實際上應(yīng)該理解為社會分工，而不應(yīng)該理解為簡單的相互彌補關(guān)系。這也就意味著，公共政策有獨立于市場的內(nèi)容。那么公共政策存在的依據(jù)是什么呢？還是應(yīng)該回到公共利益問題上來。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心24第五講政策目標及其實現(xiàn)

政策目標是政策方案的兩大核心要素之一。政策目標也是政策評估的基本依據(jù)。政策目標的特性會影響公共政策效果的取得，政策目標的確定也并不是簡單可以實現(xiàn)的，政策目標的實現(xiàn)也受諸多復(fù)雜因素的影響。

一、政策目標的三個層次

（一）理想目標

理想目標是特定政策所追求的最為理想化的目標。比如，實現(xiàn)共產(chǎn)主義、追求絕對的社會公平等等。它是在假設(shè)一切條件都能夠具備的情況下所要實現(xiàn)的目標。比如，在現(xiàn)在社會保障有待完善的條件下，去追求實現(xiàn)聘任制就是比較理想的一個目標。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心第五講政策目標及其實現(xiàn).223825（二）預(yù)期目標

考慮到目標約束條件以及現(xiàn)實條件提供的可能性，政策的理想目標往往要打一個折扣。這就是一般意義上的預(yù)期目標。比如我們確定到下個世紀中葉達到中等發(fā)展國家水平。（三）現(xiàn)實目標

是指政策預(yù)期目標的實現(xiàn)程度，也可以理解為政策效果的一部分內(nèi)容。但政策效果并不就是政策目標的全部內(nèi)容，因為政策有預(yù)期的產(chǎn)出和非預(yù)期的產(chǎn)出。預(yù)期的產(chǎn)出與政策目標密切相關(guān)，非預(yù)期的產(chǎn)出也并不見得都是不好的，只是超出了當初預(yù)期的目標，是政策的“副產(chǎn)品”。當然，非預(yù)期產(chǎn)出中有一部分可能是偏離政策目標的產(chǎn)出，是政策帶來的副作用。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心26二、政策目標的特性

（一）政策目標的含糊性

1．公共部門的目標往往都具有含糊性。比如“使社會風(fēng)氣好轉(zhuǎn)”、“根治腐敗”、“實現(xiàn)社會秩序的穩(wěn)定”等等。

2．政策目標往往具有非量化的特性。并不是所有的目標都是可以數(shù)量化的。數(shù)量化的目標也不見得就是科學(xué)的。比如，增長比率的確定。

（二）政策目標的多元化特性

1．總體而言，政策的目標是多元化的。比如公務(wù)員加薪政策要實現(xiàn)的目標就包括：高薪養(yǎng)廉、拉動內(nèi)需、吸引優(yōu)秀人才、穩(wěn)定公務(wù)員隊伍等。

2．多元化的目標有可能帶來目標上的沖突，影響目標的實現(xiàn)。這就要求區(qū)分主要目標和次要目標，也不可能指望政策除了實現(xiàn)預(yù)期目標之外不產(chǎn)生副作用。

（三）政策目標應(yīng)該納入統(tǒng)一的目標體系

政府政策的目標確切地說是個目標體系。有最終目標和直接目標的區(qū)分。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心二、政策目標的特性

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心27三、政策目標的確定

（一）政策問題與政策目標的相關(guān)性

對政策問題做出怎樣的診斷，就會有什么樣的政策目標。比如，認為城市治安問題是由“民工”造成的，就會有“限制民工進城”的政策目標。

（二）政策目標的正確性與合理性

主要是指目標的可行性。包括政治上的可行性、經(jīng)濟上的可行性和技術(shù)上的可行性。

政治上的可行性比如民營、抓大放小的提法。經(jīng)濟上的可行性主要是指政策資源對實現(xiàn)政策目標的限制。技術(shù)上的可行性主要是指政策方案的可操作性，也是指技術(shù)條件或技術(shù)環(huán)境為政策目標實現(xiàn)所提供的支持。

但我們在制定政策時，不應(yīng)該用政策目標的合理性來說明政策本身的合理性或政策手段的合理性。比如公務(wù)員加薪政策。

（三）政策目標應(yīng)該具有超前性，是優(yōu)化了的目標

比如，社會保障制度不健全，并不等于不能實現(xiàn)人才的合理流動。不可能等到社會保障制度健全以后再去實現(xiàn)人才流動的目標。而應(yīng)該邊健全邊實現(xiàn)。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心三、政策目標的確定

（一）政策問題與政策目標的相關(guān)性

28四、影響政策目標實現(xiàn)的因素

（一）對政策目標的共識程度

1．政策制定主體的共識，這是統(tǒng)一思想的客觀要求。

2．政策制定主體與政策執(zhí)行主體的共識。因為兩者往往相互獨立的利益實體，所以未必能夠達成相應(yīng)的共識。

3．政策對象對政策目標的共識。

（二）政策目標的實現(xiàn)并非單因素作用的結(jié)果

特定政策目標的實現(xiàn)可能是多種社會因素綜合作用的結(jié)果。比如計劃生育政策控制人口數(shù)量的目標。當人口數(shù)量“得到控制”時，可能會夸大政策的作用。事實上，人口數(shù)量的減少可能是人們生育觀念改變的結(jié)果，可能是計劃生育政策作用的結(jié)果，可能是人們收入水平的結(jié)果。這樣，在評價政策目標實現(xiàn)程度時，就需要排除其他因素的影響，客觀的評價政策所做的貢獻。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心四、影響政策目標實現(xiàn)的因素

（一）對政策目標的共29（三）政策目標的相互配套性

主要是指政策目標之間是否會相互沖突。比如一些政策鼓勵人們晚婚，另外一些政策特別是福利待遇的分配政策，則在事實上鼓勵人們早婚。再比如，一些政策要實現(xiàn)拉動內(nèi)需的目標，鼓勵人們把錢從銀行里拿出來；另一些政策則要實現(xiàn)其他目標，事實上鼓勵人們把錢存進銀行里去。比如，住房貨幣化政策和教育產(chǎn)業(yè)化政策。（四）政策目標置換現(xiàn)象

政策目標與政策手段之間是一個目的－手段鏈的關(guān)系。但在事實上，往往是政策手段替代了政策目標。比如減員增效。再比如，罰款本身是服務(wù)于一定政策目標的，但最終卻成了追求的目標。（五）政策對象對政策目標的規(guī)避

由于政策對象對政策和政策目標的理解有所不同，對政策的態(tài)度也有所不同，所以現(xiàn)實生活中大量地存在著“繞過政策”或“規(guī)避政策”的現(xiàn)象。比如油改氣，就不利于實現(xiàn)增加稅收收入的目標。再比如，企業(yè)壓低養(yǎng)老保險繳費基數(shù)的做法，會影響?zhàn)B老保險目標的實現(xiàn)。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（三）政策目標的相互配套性

主要是指政策目標之間是否會相30（六）政策環(huán)境的影響

政策環(huán)境有敵對性可能會使政策目標打折扣。燃油稅政策至今未能實現(xiàn)就受到了國際油價的影響。（七）政策目標的有限性

政策目標通常是有限的，由于政策宣傳方面的誤區(qū)，導(dǎo)致人們對政策目標的預(yù)期過高，以致于使他們對政策目標實現(xiàn)程度打了折扣。比如國有企業(yè)三年基本脫困政策。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心31第六講政策對象

公共政策研究往往強調(diào)政府如何制定和執(zhí)行政策，也容易忽略政策對象在政策制定和執(zhí)行過程中的作用。史密斯模型將政策對象納入政策系統(tǒng)當中來考慮是一大進步，不過它只局限于政策執(zhí)行的環(huán)節(jié)之上。從整個公共政策系統(tǒng)來看，政策主體（也就是政府）和政策對象之間相互影響，政策是用來約束或激勵政策對象的，政策對象對政策的理解和態(tài)度也影響著政策目標和效果的最終實現(xiàn)。因此，需要給予政策對象足夠多的關(guān)注：關(guān)注政策主體與政策對象之間的關(guān)系，關(guān)注政策與政策對象之間的關(guān)系，關(guān)注整個公共政策體系在面對不同政策對象時可能面臨的現(xiàn)實選擇。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心第六講政策對象.32一、政策對象的復(fù)雜性

1．政策客體與政策對象

政策客體包含的內(nèi)容更加廣泛，有“人”和“事”兩個方面：不僅包括政策對象，也包括政策需要解決、避免和防止的社會公共問題。政策對象僅僅是“人”的方面，通常理解為社會公眾。有的場合也叫做目標團體，比如在史密斯模型當中；確切的說法應(yīng)該是目標群體，因為政策對象并不總是表現(xiàn)為組織性強、結(jié)構(gòu)嚴密的團體。2．社會公眾

（1）從三種私人利益看政策對象

正常利益的載體是所有社會成員。涉及正常利益的公共政策通常以全體社會公眾作為政策對象。比如，確定糧食的價格。

角色利益的載體是部分社會成員，一部分社會成員扮演這樣的角色，也就擁有這樣的角色利益；另一部分社會成員扮演那樣的角色，就擁有那樣的角色利益。涉及到角色利益的公共政策通常只以扮演特定社會角色的公眾作為政策對象。比如，公車改革和農(nóng)產(chǎn)品價格的問題。

失常利益的載體是部分社會成員，往往與這部分社會成員采取的“非法”行為相關(guān)。涉及失常利益的公共政策通常以從事不法行為的社會成員作為政策對象。比如打擊走私、掃黃打非、嚴打等等。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心一、政策對象的復(fù)雜性

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心33（2）從公共利益看政策對象

全球性、全國性、地區(qū)性、社區(qū)性公共利益涉及到的社會成員通常僅限于相應(yīng)的地域范圍之內(nèi)。政策對象的廣度明顯地有所不同。

秩序性、基礎(chǔ)性、服務(wù)性、保障性的公共利益可能涉及到全體社會成員，也可能涉及到部分社會成員。比如，法律是用來維護秩序的，對所有社會成員都有約束力；社會保障在長期里是以全體社會成員作為政策對象的，只是在短期內(nèi)以部分社會成員作為政策對象。

由于社會公眾扮演著不同的社會角色，也有不同的利益需求，所以他們往往是多個政策的政策對象。當多個政策同時作用于同樣一些社會公眾時，政策配套性的問題就體現(xiàn)出來了：政策不配套，社會公眾的預(yù)期就不明確，有可能出現(xiàn)“政出多門”的情況。另一方面，政策對象可能遵守所有的政策，可能只遵守一部分政策，也可能“利用”一些政策來獲得相應(yīng)的利益。3．特殊的政策對象

政府官員通常被認為是政府主體的一部分，他們事實上也有可能成為政策對象。這種二重性應(yīng)該得到充分的重視。比如，改革福利分房政策，涉及到行政訴訟的相關(guān)法律和政策，就是直接以政府官員作為政策對象的。另一方面，涉及到政府官員正常利益的政策也是很常見的。比如社會保障政策和相關(guān)的價格政策。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心344．現(xiàn)實的政策對象和潛在的政策對象

大多數(shù)政策都有明確而現(xiàn)實的政策對象，比如《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。但至少在三種情況下政策對象會發(fā)生變化：

（1）執(zhí)行政策時無法明確地區(qū)分政策對象（職業(yè)乞討人員算不算政策對象呢？）

（2）政策“牽一發(fā)動全身”的特點決定了會引出一些潛在的政策對象，比如提高農(nóng)副產(chǎn)品的價格。

（3）隨著政策本身或政策環(huán)境的發(fā)展變化，政策內(nèi)容有所豐富，政策對象也會有所變化。比如個人所得稅起征點的變化。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心4．現(xiàn)實的政策對象和潛在的政策對象

大多數(shù)政策都有明確而35二、對政策對象行為規(guī)律的特殊關(guān)注

1．政策對象是理性的

政策發(fā)揮作用的主要媒介就是預(yù)期，政策對象也總是有自己的理性預(yù)期。政策調(diào)整時，政策對象的預(yù)期就會變化。比如，超生罰款給人的預(yù)期可能是嚴厲的，征收社會撫養(yǎng)費給人的預(yù)期是相對寬松的。這會對政策效果產(chǎn)生影響。

2．政策規(guī)避行為是一種理性的行為

政策對象可以規(guī)避政策的目標，可以規(guī)避政策的彈性，也可以規(guī)避政策的條文。由此可以得出的結(jié)論是：政策對象并不必然遵守和服從政策；也不能過多地責(zé)怪政策對象“鉆空子”，而應(yīng)該從政策設(shè)計角度入手完善政策。

3．政策對象的個人理性與公共理性

個人理性體現(xiàn)的是政策對象的私人利益。但作為“社會”的一員，作為“社會”的行為主體，也應(yīng)該體現(xiàn)公共理性。一是要遵守規(guī)則，二是要遵守公共道德，三是需要通過相應(yīng)的政策來培育公共理性。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心二、對政策對象行為規(guī)律的特殊關(guān)注

.2238迅達商務(wù)資364．政策對象對政策本身的理解

政策對象可能愿意遵守和服從政策，但對政策的理解會有偏差。通常講的提高國民素質(zhì)就是屬于這個范疇。5．政策對象的預(yù)期與政策主體預(yù)期的分離

前者更加偏重于個人利益，后者更加偏重于公共利益。問題的關(guān)鍵一是在于“換位思考”，讓政策主體站在政策對象的立場上來思考和完善政策。二是將個人利益和公共利益統(tǒng)一起來，將政策主體的預(yù)期和政策對象的預(yù)期結(jié)合起來。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心4．政策對象對政策本身的理解

政策對象可能愿意遵守和服從37三、政策主體與政策對象的關(guān)系

1．管制與被管制的關(guān)系、服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系

在理論和實踐中，往往強調(diào)管制的一面，強調(diào)政策對象對政策的服從和遵守?；谶@種情形，政策主體與政策對象之間的關(guān)系是管理與被管理的關(guān)系，是權(quán)威與服從的關(guān)系。由于政策對象并不必然服從政策，所以這種關(guān)系模式有一廂情愿的成分，也會影響政策效果的實現(xiàn)。

現(xiàn)在強調(diào)服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系，講政策主體要服務(wù)于政策對象。這在價值理念上是沒錯的，但是政策的全部功能不只是服務(wù)，還要有管制，特別是涉及到秩序性公共利益的政策。這就是說，既要處理好政策各部分功能之間的關(guān)系，又要處理好價值取向上的關(guān)系。

2．政策對象可以參與公共政策的全過程，可以起到輔助政策主體的作用。

聽證會就是政策對象參與政策制定過程的體現(xiàn)，有利于廣泛地吸納意見，讓政策對象“事先”接受政策。政策對象起輔助作用實際上是發(fā)揮政策對象積極作用的表現(xiàn)。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心三、政策主體與政策對象的關(guān)系

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)38第七講政策問題

一、社會問題與公共問題

（一）社會問題

1．社會問題是指社會的實際狀態(tài)與社會期望之間的差距。從產(chǎn)生的原因上來說，不可抗力超出了人們的預(yù)期，是社會問題產(chǎn)生的原因，比如危機性問題。這類問題需要危機管理，需要強調(diào)政府的回應(yīng)性，政策性相對會弱一些。另一方面，社會期望與實際狀態(tài)之間的差異是社會問題產(chǎn)生的主觀原因。這就要求公共政策能夠調(diào)整人們的預(yù)期。

2．根據(jù)影響范圍的不同，社會問題可以分為私人問題和公共問題（公域與私域的劃分）。私人問題不會對他人產(chǎn)生直接效果或者影響的范圍比較小，而公共問題的影響范圍較廣，很多社會成員都可能潛在地受到它的影響。

需要注意的是，私人問題可能會轉(zhuǎn)化為公共問題。比如，離婚通常是個人家庭生活中的私人問題，但全社會的離婚率高到一定程度就上升為公共問題了。家庭暴力問題也是如此。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心第七講政策問題.39（二）公共問題

1．公共問題是與公共利益密切相關(guān)的社會問題，它對大多數(shù)社會成員都有著現(xiàn)實或者潛在的影響?，F(xiàn)實的影響是指人們已經(jīng)感知到了問題的存在，潛在的影響是指人們可能沒有意識到問題的存在，也可能是問題潛在地涉及到其他“不相關(guān)”的社會成員。

2．公共問題的特征：

（1）潛在性：一些問題并沒有被意識到，意識到時已經(jīng)相當嚴重或相對普遍了。比如網(wǎng)絡(luò)犯罪問題，臭氧層破壞的問題。

（2）關(guān)聯(lián)性：一些問題如不及時得到解決，就會產(chǎn)生其他問題。比如，社會保障制度不健全，就會影響聘任制的實施，人才流動方面的問題就會比較突出；政策取向上的問題對社會公共道德的影響。

（3）長期性：一些問題需要得到長期的解決，不是一蹴而就的。大多數(shù)可持續(xù)發(fā)展性問題都屬于這一類，國有企業(yè)改革問題也是長期的。

（4）動態(tài)性：社會現(xiàn)狀和社會期望都是不斷變化的。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心403．公共問題的解決方式探討：

面對特定的不同層次、不同性質(zhì)的公共管理問題，可以設(shè)想如下可行的解決方式：

（1）自發(fā)的、有組織的、小規(guī)模的公眾群體自行解決，比如公共衛(wèi)生問題；

（2）由社區(qū)性或行業(yè)性自治組織來自行解決，比如社區(qū)服務(wù)和行業(yè)自律問題；

（3）出于自利目的的私營部門在客觀上解決公共管理問題，比如增加就業(yè)機會問題；

（4）在政府提供直接資助的前提下，私營部門受托來解決公共管理問題，比如私營部門承攬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；

（5）政府提供激勵性的制度安排，使一些非政府組織為獲得某些補償而參與解決公共管理問題，比如通過免稅措施來鼓勵私營部門投資辦教育；

（6）在政府的指導(dǎo)下，公營企業(yè)或事業(yè)可以輔助或替代政府解決某些管理問題，比如提供國防物品、解決就業(yè)、支持國民經(jīng)濟發(fā)展等問題；

（7）政府直接參與，全面包攬或有選擇地解決某些公共管理問題，這種方式我們已經(jīng)司空見慣了；

（8）政府間的合作或國際組織著眼于區(qū)域性或全球性的公共管理問題，比如可持續(xù)發(fā)展問題。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心3．公共問題的解決方式探討：

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)41二、公共政策問題

（一）公共政策問題的內(nèi)容

1．社會客觀現(xiàn)象：也就是實際存在的狀態(tài)，取決于人們對它們的認識。很多公共問題都不以為人們的意志為轉(zhuǎn)移，不可抗力導(dǎo)致的公共問題尤為明顯。

2．大多數(shù)人對社會現(xiàn)象的覺察、認同并受其影響?，F(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)達可能會夸大公共問題的嚴重程度。

3．價值、利益與規(guī)范的沖突。人們之間的利益沖突會導(dǎo)致社會公共問題的出現(xiàn)。部門利益之間的沖突會產(chǎn)生政策不協(xié)調(diào)的問題，公共資源的稀缺性會導(dǎo)致爭奪有限資源的沖突性社會問題。

4．團體的活動與力量。這使得一些公共問題會進入政策議程，另一些公共問題則被忽略。

5．政府的必要行動：政府的認識程度、能力限度、權(quán)限范圍都會影響公共問題是否會成為公共政策問題。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心二、公共政策問題

（一）公共政策問題的內(nèi)容

1．社會42（二）公共政策問題的類型

1．結(jié)構(gòu)優(yōu)良的問題：往往包括一個或幾個政策制定者，一組為數(shù)很少的政策選擇方案。對于按照決策者對政策的選擇方案排列成的目標，人們?nèi)〉霉沧R，而每一種政策選擇的結(jié)果是完全確定的。

2．結(jié)構(gòu)適度的問題：包括一個或幾個決策者，政策選擇方案的數(shù)量有限，政策的后果是不確定的，即使在可接受的誤差范圍內(nèi)，預(yù)測結(jié)果也相當困難。

3．結(jié)構(gòu)不良的問題：包括多個決策者，價值觀不能連續(xù)排列。政策問題的目標間存在著沖突性競爭，無法達成共識。政策選擇方案的后果具有不確定性，風(fēng)險難以估計。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（二）公共政策問題的類型

1．結(jié)構(gòu)優(yōu)良的問題：往往包括一43三、公共政策議程

（一）公共政策問題進入議程的途徑

1．社會中部分團體或者個體行動，政府只是有限介入；

原因：（1）政府基本不知道這些問題的存在，源于信息的不對稱；（2）政府知道問題的存在但沒有權(quán)力去處理；（3）政府知道問題存在但沒有能力去解決；（4）政府知道問題存在但不認為需要馬上解決（優(yōu)先性的問題）。

2．政府主動介入發(fā)現(xiàn)和解決公共問題，社會團體或個人只是有限介入。這就要求強調(diào)政府的回應(yīng)性。

3．政府及社會團體與個人都主動。

（1）兩種的期望或價值一致；（2）兩者的期望或價值不一致；（3）兩者的期望或價值既相同又相異。

4．政府與私人都不主動介入：可能源于問題的復(fù)雜性。

但是，一些特別事件的出現(xiàn)會促使某些公共問題進入公共政策議程。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心三、公共政策議程

（一）公共政策問題進入議程的途徑

44（二）公共政策問題的確定程序

1．認定問題：找出實現(xiàn)現(xiàn)象與應(yīng)有現(xiàn)象，經(jīng)過比較發(fā)現(xiàn)偏差；

2．說明偏差：是否存在？在多大程度上存在？在哪里存在？

3．確定原因：公共政策本身可能是一個原因。以交通問題為例。有的研究者強調(diào)，今天的政策方案就是明天的政策問題。里根總統(tǒng)也說，政府并不是解決所有問題的方案，政府本身就是問題。

4．問題表述：主要是體現(xiàn)事實分析的過程（三）公共政策問題的論證

對問題及其嚴重性的論證、對問題解決方案的構(gòu)想。

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（二）公共政策問題的確定程序

1．認定問題：找出實現(xiàn)現(xiàn)象45第八講公共政策制定公共政策制定的過程也就是通常所說的公共決策。它關(guān)注公共政策主體的決策行為，特別是政策出臺的整個過程。需要注意的是，對政策制定的研究與政策制定的實際運作過程還是有一些偏離的。政策制定的實際過程遠比學(xué)術(shù)研究抽象得更加復(fù)雜。

一、公共政策制定是個動態(tài)過程

（一）公共政策制定是由一系列環(huán)節(jié)構(gòu)成的循序漸進的過程

1．赫伯特·西蒙將這個過程描述為：

（1）情報活動：探查環(huán)境、尋求達成決策要求的條件；

（2）設(shè)計活動：創(chuàng)制、分析可能采取的行動方案；

（3）抉擇活動：從可用方案中選擇合理可行的方案，作為行動準則；

（4）審查活動：對過去的抉擇進行評價。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心第八講公共政46

2．一般的決策流程：

（1）提出問題：也就是確定政策問題的過程，包括認定問題、說明偏差、確定原因、表述問題四個主要環(huán)節(jié)。

（2）確立目標：考慮約束條件（政策資源和政策環(huán)境是主要因素）下的預(yù)期目標。

（3）擬定方案：撰寫多個備選方案，提出解決政策問題的思路和可選途徑。

（4）優(yōu)選方案：按一定標準選擇“最優(yōu)”或“次優(yōu)”方案。

（5）實施政策：指政策出臺后，開始進入執(zhí)行過程。

需要說明的是：這些環(huán)節(jié)的劃分都是理論上的抽象，有邏輯上的先后順序；但在政策制定的實際過程中，這些環(huán)節(jié)并不是截然分開的。比如，考慮到政策問題與政策目標的相關(guān)性，“提出問題”和“確立目標”兩個環(huán)節(jié)就可能聯(lián)系很緊密；考慮到政策目標與政策手段之間的統(tǒng)一性，“確立目標”和“擬定方案”兩個環(huán)節(jié)就可能聯(lián)系很緊密；考慮到政策方案與政策質(zhì)量之間的關(guān)系，“擬定方案”和“優(yōu)選方案”就可能聯(lián)系很緊密，決策者自己擬定的方案往往就是“最優(yōu)方案”，參謀者提供的方案才可以供決策者“優(yōu)選”。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心47（二）公共政策制定過程并不是單向的線性過程

容易產(chǎn)生的認識誤區(qū)是：公共決策是一蹴而就的，經(jīng)歷一個由提出問題→確立目標→擬定方案→優(yōu)選方案→實施政策的過程就可以形成高質(zhì)量的公共政策。政策的實際運作過程更加復(fù)雜，要經(jīng)歷一個不斷反饋的過程，形成封閉回路。

1．各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系不是單向的，而是雙向的。有的決策在確立目標之后仍有可能出現(xiàn)新的問題，因此就需要回復(fù)到“提出問題”環(huán)節(jié)，或者重新“確立目標”；有的決策所擬定的方案并無最優(yōu)方案或滿意方案，因此就需要回復(fù)到“擬定方案”的環(huán)節(jié)，擬定新的可供選擇的政策方案。

2．各環(huán)節(jié)實際上都有可能向以前的環(huán)節(jié)反饋，于是構(gòu)成了一個復(fù)雜的封閉回路。這有利于提高公共政策的質(zhì)量，也有利于保證公共決策在充分論證的基礎(chǔ)上進行。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（二）公共政策制定過程并不是單向的線性過程

容易產(chǎn)生的認48二、公共政策制定的兩大核心要素：

（一）政策目標：

“政策目標”問題，我們在第五講中已經(jīng)做出專門講解。

（二）政策方案：

1．政策方案的擇優(yōu)標準：

（1）可行性標準。主要是指政治、經(jīng)濟和技術(shù)的可行性?？梢詤⒁婈P(guān)于政策目標的講解。

（2）社會性標準。這至少有兩層含義：一是按照社會價值觀的準繩來確定和衡量政策方案中體現(xiàn)的價值觀，這是對價值多元化現(xiàn)實的回應(yīng)；二是站在社會的立場來擬定和選擇政策方案，通常所講的要避免決策者的主觀、政策自利性問題、有失公平的政策都是與社會立場相背離的。

（3）滿意性標準。因為公共政策要及時地回應(yīng)政策問題，所以在某個時點上很難找到最優(yōu)的方案。通常都是尋求當時約束條件下的滿意方案，然后按照漸進決策的原則，不斷修正和完善方案。大多數(shù)公共政策的制定都具有這個特點。

（4）合目的性標準。檢驗政策方案的好壞并不能僅僅依據(jù)方案的成本－收益關(guān)系，還需要考慮政策方案是否合乎政策目的，是否能夠有效地實現(xiàn)政策目的。至少從政策方案設(shè)計的角度來講，應(yīng)該緊緊地扣住政策目標，將實現(xiàn)政策目標作為最高準則。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心二、公共政策制定的兩大核心要素：

（一）政策目標：

“政492．政策方案的優(yōu)化技術(shù)：

政策方案的優(yōu)化是為了最大限度地實現(xiàn)政策目標，最少地消耗各種政策資源，能對多種風(fēng)險具有最大的應(yīng)變性，盡可能地使政策在實施過程中產(chǎn)生最小的負面效應(yīng)。

（1）效用分析：主要是指決策者對不同政策方案的偏好；

（2）決策樹法：也就是把某個決策問題未來發(fā)展情況的可能性和可能結(jié)果所做的預(yù)測用樹狀圖反映出來。

（3）靈敏度分析：考察各種因素的變動對最優(yōu)方案選取的影響程度；

（4）優(yōu)序圖分析：將多個因素或多個方案進行兩兩比較，再綜合最終結(jié)果；如果最終結(jié)果相同，再進行下一輪優(yōu)序圖分析。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心2．政策方案的優(yōu)化技術(shù)：

政策方案的優(yōu)化是為了最大限度地503．政策方案的論證：

（1）政策方案的論證通常包括政策信息、政策主張、立論理由、立論根據(jù)、駁論和可行性等6個基本要素。

政策信息是指與政策相關(guān)的信息，它是政策方案論證的出發(fā)點，可以以統(tǒng)計結(jié)果、專家結(jié)論或其他形式得到體現(xiàn)。

政策主張是依據(jù)政策信息推論出來的邏輯結(jié)果，是政策論證的結(jié)論；不同的人所持的論據(jù)不同，其政策主張也不同。

立論理由是指將政策信息轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧鲝埖哪撤N假設(shè)，比如有的政策假定人們是自覺的（社會撫養(yǎng)費政策、《婚姻登記條例》）。

立論根據(jù)是將政策信息轉(zhuǎn)變?yōu)檎咧鲝埖纳顚哟卫碛?，它的方式是科學(xué)規(guī)律、專家的權(quán)威以及倫理道德原則。比如，非婚生子女政策中反對性的政策主張就是依據(jù)道德來判斷的。

駁論是指不接受政策主張的原因、假設(shè)或論據(jù)。它有助于認識到預(yù)測的缺陷，或者補充某種政策主張的不足。

可行性是指用以評判政策主張的可行性程度.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心51（2）政策方案論證的方式通常包括：

權(quán)威式：即政策主張以權(quán)威的論點為基礎(chǔ)。

統(tǒng)計式：政策主張是以樣本的抽樣調(diào)查與統(tǒng)計分析中獲得可靠論據(jù)為基礎(chǔ)的。比如，農(nóng)村居民的收入差距，可以用基尼系數(shù)的統(tǒng)計分析結(jié)論來衡量。

類別式：政策主張是以從不同類別的成員那里獲得的論據(jù)為基礎(chǔ)的，但這種論證的合理性在相當程度上取決于所定義的這個類別的特征或性質(zhì)的完整性。比如改革派與保守派的政策主張。

直覺式：政策主張的論證基礎(chǔ)來自見識，如決策者的見識、洞察力、判斷力與不可言傳的知識。

分析式：政策主張是以從多種科學(xué)文法中得出的論據(jù)為基礎(chǔ)。

解析式：政策主張是以從原因中得出的論據(jù)為基礎(chǔ)，主要關(guān)心的是確定公共政策的因果關(guān)系。

重實效式：政策主張是以從動機、相似案例或類比中得出的論據(jù)為基礎(chǔ)。比如長江三峽工程。

價值批判式：政策主張是以倫理學(xué)所提供的論據(jù)為基礎(chǔ)。比如，重利益輕道德的政策取向?qū)ι鐣赖滤剿a(chǎn)生的消極影響。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心52三、決策模型：

（一）理性決策模型：

1．決策者面臨的是既定的或區(qū)別性特征明顯的政策問題。

2．決策者選擇決定的目的、目標和價值是確定的。

3．決策者有多個可供選擇的方案；

4．同一問題有一個或多個客觀的自然狀態(tài)；

5．決策者能計算每個方案在不同自然狀態(tài)下的損益值。

實際上，人們的有理性是有限的，所以決策通常應(yīng)該遵循滿意原則而不是絕對的最優(yōu)原則。滿意原則是指確定一套標準，以說明什么是令人滿意的最低限度的替代辦法。如果替代辦法滿足甚至是超過了標準就是令人滿意的；一旦按原標準獲取不到滿意的替代選擇方案時，則需要重新制定或修訂原有標準。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心三、決策模型：

（一）理性決策模型：

1．決策者面臨53（二）漸進決策模型：

1．現(xiàn)實政治有黨派之爭和利益集團之爭，他們對政策問題及主張的看法有所不同，政策所能調(diào)節(jié)或改變的只是小的枝節(jié)問題。因此，政策是漸進的。

2．漸進決策的方案只限于少數(shù)幾個。

3．人們在價值問題上已經(jīng)達成基本共識，無需再尋求各種不同的價值標準作為決定標準。

4．漸進分析著生以已有有政策為前提，這樣的政策更可能被人們接受，并且與實際差距不大，不至于冒險。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（二）漸進決策模型：

1．現(xiàn)實政治有黨派之爭和利益集團之54（三）精英決策模型：

1．社會分化成掌權(quán)的少數(shù)人和無權(quán)的多數(shù)人。只有少部分人才有權(quán)為社會分配價值，而群眾則不能決定公共政策。

2．精英主要來自社會中社會經(jīng)濟地位較高的那個階層。

3．非精英人物只有接受精英人物的意見才能進入統(tǒng)治階層。

4．精英對社會制度的基本價值觀和維護方面持有一致的看法。

5．公共政策所反映的不是大眾的要求，而是精英人物的主要價值觀。

6．精英人物很少受群眾的直接影響，他們卻能夠超越群眾的影響。

（四）集團決策模型：

1．集團是個人與政府進行聯(lián)系的中介，個人分屬不同的集團。

2．集團之間的爭斗是基本事實，斗爭的結(jié)果是達成妥協(xié)，從而形成政策方案。

3．集團爭斗的結(jié)果取決于集團的相對實力或影響力。影響力發(fā)生變化，公共政策就會發(fā)生變化。

4．集團可以對政府施加壓力，影響政策決策甚至使政府陷于被動地位。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（三）精英決策模型：

1．社會分化成掌權(quán)的少數(shù)人和無權(quán)的55（五）系統(tǒng)決策模型：

1．強調(diào)環(huán)境投入、政治系統(tǒng)和系統(tǒng)產(chǎn)出的相互影響。

2．環(huán)境投入包括來自個人和團體為自身利益而表達的要求，以及個人或團體服從法律、接受政策權(quán)威性的支持。

3．政治系統(tǒng)的運作和決策過程被看作是黑箱。

4．公共政策是政治系統(tǒng)的產(chǎn)了，既是對環(huán)境要求的回應(yīng)，也對環(huán)境有著影響。它反對過來又影響著政治系統(tǒng)。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（五）系統(tǒng)決策模型：

1．強調(diào)環(huán)境投入、政治系統(tǒng)和系統(tǒng)產(chǎn)56第九講政策制定案例分析：燃油稅政策燃油稅政策是20世紀90年代以來，我國公共政策實踐中一項非常特殊的政策。它的特殊性在于：第一，相關(guān)的政策討論持續(xù)時間很長，爭議不斷；第二，政策方案的制定過程一波三折，并且有被立法機關(guān)否決的歷史；第三，政策方案制定的時間較長，方案出臺后一直處于擇機實施的狀態(tài)；第四，就這項政策本身的定位來看，是在費改稅背景下實施稅費改革的突破口。本講希望同學(xué)們能夠通過了解燃油稅政策的始末，了解政策方案的內(nèi)容，并據(jù)此認清政策制定實際過程中的復(fù)雜利益關(guān)系。

一、燃油稅政策的歷史進程：

1．1994年1月，在海南省試點，用征收“燃油附加費”取代“養(yǎng)路費”等項費用。

這里需要解決的問題是：“燃油附加費”和“養(yǎng)路費”從財政收入形式上來說都是“費”，但兩種費用的征收依據(jù)有所不同。養(yǎng)路費基本上是定量征收的，燃油附加費是依據(jù)用油量征稅的。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心第九講政策制定案例分析：燃油稅政策.2238迅達商572．1997年7月3日，《中華人民共和國公路法》頒布實施?！豆贩ā返鹊谌鶙l規(guī)定：“公路養(yǎng)路費用采取征收燃油附加費的辦法……征收燃油附加費的不再征收公路養(yǎng)路費。具體實施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定。燃油附加費征收辦法實施前，仍實行現(xiàn)行的公路養(yǎng)路費征收辦法?！?/p>

這里可以分析內(nèi)容包括：（1）征收燃油附加費，實際上是為了取代養(yǎng)路費；（2）這項政策具有法定的效力，規(guī)定從1998年1月1日開始實施。但至今仍未見養(yǎng)路費取消，也未見燃油附加費在全國范圍內(nèi)普遍征收；（3）一直沒有征收燃油附加費從一個側(cè)面說明了其中的難度，在一定程度上預(yù)示著燃油稅政策的前景；（4）政策權(quán)威的問題。從廣義的層面上來理解政策，法律也是一種政策，只不過它具有更高的效力而已。政策出臺后卻沒能及時付諸實施會影響政策的權(quán)威。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心2．1997年7月3日，《中華人民共和國公路法》頒布實施。《583．1998年10月27日，國務(wù)院提請全國人大就《中華人民共和國公路法修正案（草案）》進行討論，但未付表決。交通部隨后在全國部分省區(qū)進行調(diào)研。

這里可以分析的內(nèi)容包括：（1）政策提上議程，并不代表著政策已經(jīng)出臺。這容易給政策對象造成誤會。（2）新聞媒體的宣傳不夠到位，似乎沒有承擔相應(yīng)的社會責(zé)任。（3）政策討論會引起社會預(yù)期的改變，嚴重的時候可能引起社會震蕩。本項政策在討論時引起了人為油價上漲的社會后果。（4）政策方案在不能達成一致時，需要重新調(diào)整。（5）政策方案的制定是有成本的。調(diào)研需要成本，對社會產(chǎn)生不良后果也應(yīng)該視為政策成本。（6）政策方案未獲得合法效力，原定1999年1月1日實施的目標就無法實現(xiàn)。政府宣布推遲至1999年7月1日實施。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心3．1998年10月27日，國務(wù)院提請全國人大就《中華人民共594．1999年4月29日，國務(wù)院將《中華人民共和國公路法修正案（草案）》提請全國人大表決，結(jié)果以一票之差未獲通過。

這里可以分析的內(nèi)容包括：（1）政策方案自所以被否決，一是因為沒有達成共識，二是因為政策方案準備不足或不夠充分。（2）政策方案被否決，意味著政策沒有合法化，沒有具備法律效力，從而也就不能實施。（3）政策方案被否決，從另一個側(cè)面說明了實施燃油稅政策的難度。（4）政策方案被否決，意味著1999年7月1日也無法實施，只能繼續(xù)推遲。5．1999年10月31日，全國人大通過新修訂的《中華人民共和國公路法》。其中第三十六條規(guī)定：“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護資金，具體實施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定?！?/p>

這里可以分析的內(nèi)容包括：（1）政策方案獲得通過，具備法律效力，政策制定過程基本結(jié)束。（2）新聞媒體認為，2000年1月1日會征收燃油稅，結(jié)果沒有征收，反而引起了社會預(yù)期的再度改變。（3）自所以在沒有征收燃油附加費的情況下，決定征收燃油稅，是為了費改稅。燃油附加費和燃油稅的區(qū)別在于財政收入形式的不同，但兩者的征收依據(jù)是相同的。（4）地方政府至少有兩種反應(yīng)：一是“用足、用好”養(yǎng)路費政策，二是在媒體上聲稱沒有接受到征收燃油稅的命令。（5）政府的口徑是國際油價太高，擇機實施。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心4．1999年4月29日，國務(wù)院將《中華人民共和國公路法修正606．2000年11月16日，國務(wù)院頒布《中華人民共和國車輛購置稅暫行條例》，規(guī)定從2001年1月1日起開始征收車輛購置稅，取代原有的車輛購置附加費。

這里可以分析的內(nèi)容包括：（1）車輛購置稅與燃油稅基本上是“捆綁”的，至少在媒體討論燃油稅問題時是這樣的。因此，車輛購置稅的開征可以視為實施燃油稅政策的一個判斷信號。（2）開征車輛購置附加費并不代表著燃油稅的實施做好了準備。燃油稅政策有自身特殊的處境和命運，應(yīng)該從它的難度、現(xiàn)狀和前景來單獨分析。7．2001年6月5日，朱镕基總理在清華大學(xué)演講時透露：“目前問題是油價太高，28－30美元/桶，去年還是25美元/桶。因此原定下半年實行，但現(xiàn)在看來要推遲?！?/p>

這里可以分析的內(nèi)容包括：（1）政府一再宣布推遲政策，既反映了政策實施的難度，也反映了政策權(quán)威問題的重要性。（2）從形勢或政策環(huán)境來判斷，2001年不征收，也就意味著2002年和2003年不能征收。這項政策的命運就很難估測。8．截至2003年12月20日，燃油稅政策仍未付諸實施。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心6．2000年11月16日，國務(wù)院頒布《中華人民共和國車輛購61二、政策方案的主要內(nèi)容分析：

（一）稅收的性質(zhì)

燃油稅性質(zhì)的界定經(jīng)歷了從中央稅到中央地方共享稅的轉(zhuǎn)變。不管是中央稅還是中央地方共享稅，本質(zhì)上都涉及到中央與地方的財政關(guān)系。界定為中央稅，意味著地方政府的利益“收歸”中央；界定為中央地方共享稅，并沒有從實際上解決問題，因為涉及到共享的份額，或者通俗地說，涉及到中央與地方的分成比例問題。

（二）稅率

按照既定方案，燃油稅的稅率為：汽油1.15元/升，柴油0.95元/升。這里需要考慮的問題是：（1）確定稅率的依據(jù)；（2）稅率是否有彈性，也就是燃油稅政策是否有應(yīng)變性的問題，特別是能否適應(yīng)國際油價變動的問題；（3）稅率的高低涉及到社會的承受能力問題。

（三）征收環(huán)節(jié)

在這一方面，政策上有兩種選擇，選擇在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅或在消費環(huán)節(jié)征稅。如果選擇在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，一會加重石油生產(chǎn)企業(yè)的負擔，二會刺激走私。如果選擇在消費環(huán)節(jié)征稅，就面臨著如果管理成千上萬零售加油站的問題。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心二、政策方案的主要內(nèi)容分析：

.2238迅達商務(wù)資料62（四）與政策對象之間的關(guān)系

1．與農(nóng)民的關(guān)系：原來農(nóng)用車輛不繳納養(yǎng)路費，燃油稅政策實施后面臨繳稅。這里可以分析的問題包括：

（1）政策的變化導(dǎo)致農(nóng)民負擔的變化，這是否意味著政策是公平的。

（2）具體方案上有幾種選擇：

通過在石油中添加顏料來區(qū)分繳稅油和不繳稅油。這一方案面對的主要難題是如何防假。

通過牌照來區(qū)分用油繳稅車輛和非繳稅車輛，面對的主要難題是：如何控制牌照的合理發(fā)放，如果防止避稅的問題。

通過先征收后返還來解決公平的問題，面對的難題是：是否能夠真實返還到農(nóng)民手中。

通過減免其他農(nóng)業(yè)稅收來抵銷增加的負擔部分，一會引起稅法上的變動，二會惠及更多的其他人，政府的負擔可能會加重。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（四）與政策對象之間的關(guān)系

1．與農(nóng)民的關(guān)系：原來農(nóng)用車632．與部分行業(yè)的關(guān)系：

（1）汽車生產(chǎn)行業(yè)：媒體認為會促進汽車生產(chǎn)技術(shù)的進步，但實際上大量看到的是“油改氣”。

（2）公交運營行業(yè)：承擔公共職能，原先繳納養(yǎng)路費時有優(yōu)惠，現(xiàn)在運營成本會增加。

（3）出租行業(yè)：負擔會增加。可以采取的政策方案包括：（1）調(diào)整起價里程；（2）調(diào)整運價；（3）調(diào)整“份兒錢”；（4）倡導(dǎo)出租汽車民營化。3．與軍隊的關(guān)系：軍用車輛原來不繳納養(yǎng)路費；但不管是費和稅，都由財政負擔。問題并不難解決。4．與私家車主的關(guān)系：征稅是否增加負擔。一般地，私家車會受益300－500元。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心64三、其他可以探討的問題：

1．政策的公平性：

燃油稅政策涉及兩個公平標準：一是“多用油多交稅，少用油少交稅，不用油不交稅”，這是“規(guī)則公平”；二是征稅后某些社會群體的負擔是否會加重的問題，這是“結(jié)果公平”。

2．政策方案的合法化：

提請全國人大表決的過程就是將政策方案合法化，使政策具有法律效力的過程。

3．新聞媒體的社會責(zé)任問題：

期間，新聞媒體不斷進行報道，有的屬于理解的不準確不全面，有的屬于純粹的炒作行為，客觀上都增加了燃油稅政策的社會成本。

4．政策面對的問題：

（1）收費和財政收入形式不規(guī)范的問題。一是亂收費，二是收入形式不規(guī)范，規(guī)費收入在財政收入中所占比重過大。（2）中央財政收入在財政總收入中所占比重較小的問題。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心三、其他可以探討的問題：

1．政策的公平性：

燃油稅655．政策環(huán)境：

（1）燃油稅政策是在農(nóng)村費改稅和海南試點的背景下進行的。費改稅的大框架要求，取締不合理費用，規(guī)范合理收費的標準，將部分合理的費用改為稅收。

（2）國際油價的變動影響政策的出臺。朱镕基總理的講話以及原國家稅務(wù)總局官員的多次講話都指出，國際油價是主要的影響因素。6．政策資源：

1．權(quán)威資源：政策的不斷反復(fù)，不斷地改變了社會公眾的預(yù)期，影響了政策的權(quán)威；部分地區(qū)出現(xiàn)了拒繳養(yǎng)路費的情況；少數(shù)地方政府尋求“用足、用好養(yǎng)路費政策”，作為“燃油稅政策的一個對策。

2．社會成本：（1）引起油價的波動；（2）引起社會心理預(yù)期的變化；（3）拒繳養(yǎng)路費。

3．政策制定費用：投入大量人力、物力、財力進行調(diào)研。

7．燃油稅政策的前景問題：

主要包括：（1）是否會出臺？什么時間出臺？（2）是否會按原方案實施？（3）實施后將會產(chǎn)生哪些社會影響？（4）導(dǎo)致燃油稅政策難以出臺的原因是什么？.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心5．政策環(huán)境：

（1）燃油稅政策是在農(nóng)村費改稅和海南試點66第十講政策執(zhí)行

政策效果的實現(xiàn)至少取決于兩個前提：一是政策制定質(zhì)量的高低，也就是好政策壞政策的問題；二是政策執(zhí)行的質(zhì)量高低，也就是好政策能否得到好執(zhí)行。很多政策往往就是因為沒有得到充分有效的執(zhí)行，而被認為是“惡法”。應(yīng)該意識到，政策執(zhí)行受到很多復(fù)雜因素的影響，其中主要的因素有四個，即：理想政策、執(zhí)行機構(gòu)、政策環(huán)境和目標團體。

一、政策執(zhí)行的基本理論

（一）行動理論

認為政策執(zhí)行是指對某一項公共政策所要采取的廣泛行動，其中包括解釋活動、組織活動和實施活動。解釋活動是把政策內(nèi)容轉(zhuǎn)化為民眾能理解且接受的東西，組織活動是要建立執(zhí)行政策的組織機構(gòu)，實施活動是由執(zhí)行機構(gòu)提供一定資源與服務(wù)。

（二）組織理論

認為政策執(zhí)行都需要組織，沒有組織就沒有執(zhí)行。執(zhí)行組織的嚴密程度，正式或非正式的屬性以及對政策的理解能力和立場都會影響政策執(zhí)行的效果。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心

67（三）因果理論

1．把政策決定看成是一種假設(shè)。政策執(zhí)行是按地圖所指引的方向到達目的地。

2．把政策中的潛在因果假設(shè)分為兩個因素：貫徹影響力，主要涉及到政策過程中按既定目標實現(xiàn)政策輸出的能力；技術(shù)能力，是政策輸出導(dǎo)致所希望的結(jié)果產(chǎn)生的能力。

3．重點關(guān)心兩類因果問題：政策制定者在多大程度上理解了影響目標實現(xiàn)的主要因素和因果關(guān)系？決策者在多大程度上授予執(zhí)行機構(gòu)控制這些關(guān)系的權(quán)力，使執(zhí)行機構(gòu)至少有潛力實現(xiàn)目標？

（四）管理理論

認為主要負責(zé)政策執(zhí)行的行政機構(gòu)，不僅受其合法委任權(quán)的影響，而且還要受到與之相關(guān)的利益集團的影響，政策系統(tǒng)中立法機關(guān)干預(yù)的影響，以及特定的政治環(huán)境中其他各種因素的影響。因此，關(guān)鍵的問題就在于如何管理這些復(fù)雜的關(guān)系。

（五）交易理論

認為政策執(zhí)行是一個政治上討價還價的過程。政策執(zhí)行者與政策對象之間通過不同的交易方式，在各種力量的互動過程中，達成某種妥協(xié)、退讓和默契。依據(jù)某種價值標準制定的政策目標與方案是較為理想的結(jié)果，而在實際中是行不通的。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（三）因果理論

1．把政策決定看成是一種假設(shè)。政策執(zhí)行是68（六）系統(tǒng)理論

認為政策執(zhí)行過程的分析，可以理解為外界環(huán)境對政策系統(tǒng)進行物質(zhì)、能量、信息的輸入，系統(tǒng)產(chǎn)生了政策輸出，由政策結(jié)果和反饋提供了政策的評價與再輸入過程。人們自然把力量放在執(zhí)行分析上，比如行政機構(gòu)的政策輸出與實際政策結(jié)果是否與原政策目標一致？

（七）演化理論

認為在提出政策問題、制定政策目標、擬定政策方案的過程中，都存在著許多不確定性和模糊性，多重目標實際上會產(chǎn)生矛盾與沖突。政策方案是粗線條的設(shè)計。內(nèi)部因素、環(huán)境變量不斷變化，都會帶來更大的不可知性。因而在實際執(zhí)行的過程中，會對原有目標不斷地重新設(shè)計。政策制定是反復(fù)的形成、執(zhí)行、再形成的演化過程。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（六）系統(tǒng)理論

認為政策執(zhí)行過程的分析，可以理解為外界環(huán)69二、政策執(zhí)行的兩個主要模型

（一）浴盆模型

公共政策也是基于對社會客觀事物之間的矛盾及其規(guī)律的認識基礎(chǔ)上提出的，有其特定實施對象與范圍。事物的不斷發(fā)展變化，與政策相對穩(wěn)定性之間的矛盾，決定了每一項政策都有其失效過程。要保證政策執(zhí)行的可靠性，就要控制它的失效性。

1．一般說來，政策失效主要表現(xiàn)在三個階段上的三種失效：

（1）早期失效：其原因是傳統(tǒng)習(xí)慣的阻力，使人們對政策的不了解；同時，政策本身還可能存在不少缺陷。在政策執(zhí)行初期，存在著相當高的失效率，即在約束條件下，目標實現(xiàn)的可靠性較差。

比如，現(xiàn)在在很多地方實行的“首次不罰”政策?！笆状尾涣P”政策的假設(shè)是：政策剛出臺時，人們不會了解或完全了解政府的內(nèi)容，有時候甚至根本不知道政策已經(jīng)出臺。因此，首次違反政策是情有可原的，可以“不知者不怪”。從理論上來說，“首次不罰”政策正是對早期失效的認識，同時又反其道而行之。另外，“首次不罰”的政策具有人性化的特點，但需要預(yù)防的問題是如何識別是首次的問題，如何防止政策規(guī)避的問題。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心二、政策執(zhí)行的兩個主要模型

.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客70（2）偶然失效：通過執(zhí)行過程的一段陣痛之后，隨著人們對政策的理解與認同，以及政策本身的自我完善，執(zhí)行過程逐步進入正常狀態(tài)。這時政策功能的設(shè)計可以比較充分地發(fā)揮，盡管失效也存在，但失效率最低。

（3）耗損失效：隨著主客觀條件的變化，政策開始老化，失效率又逐步上升。需要調(diào)整、修改已有政策，或者重新制定政策。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（2）偶然失效：通過執(zhí)行過程的一段陣痛之后，隨著人們對政策的712．對浴盆模型的分析

（1）它的本質(zhì)內(nèi)容是：揭示了政策實施過程中政策效力的變化過程，可以理解為政策實施時間與政策效力的關(guān)系，也可以理解為政策實施時間與政策失效率之間的關(guān)系。

（2）根據(jù)該模型，需要在實踐中注意解決的問題包括：

早期失效是難免的，不要輕易修改政策，造成政策不穩(wěn)定。比如國有股減持政策。

偶然失效出現(xiàn)時，要不斷采取追蹤檢查，提出新措施，修正原方案，盡可能地使這一時期延長。

耗損失效出現(xiàn)時，失效率反映政策老化的程度，要抓緊機會，做好政策創(chuàng)新，必須及時制定出新政策，取而代之。在我國的公共政策實踐當中，有很多過時老化的政策都需要清理，清理的思路是：取消不符合實際需要的政策；在實踐中仍有需要的政策應(yīng)該及時調(diào)整。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心2．對浴盆模型的分析

（1）它的本質(zhì)內(nèi)容是：揭示了政策實72（二）史密斯模型

1．主要內(nèi)容：

史密斯模型概括了政策執(zhí)行過程中的主要影響因素，實際上是對七種政策執(zhí)行理論所做的抽象和概括。具體說，政策執(zhí)行的要素包括：

（1）理想政策：它是政策制定者試圖追求的相互作用形式，特別是政策執(zhí)行機構(gòu)與政策對象之間的相互作用形式。

（2）目標群體：是受政策最直接影響的，必須對政策采取適當反應(yīng)的符合政策要求的群體或個體。目標群體也就是我們所說的政策對象。政策對象包括潛在對象和現(xiàn)實對象。潛在的政策對象可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的政策對象。

（3）執(zhí)行機構(gòu)：是政府機構(gòu)中負責(zé)政策執(zhí)行的組織。

（4）政策環(huán)境：是那些影響政策執(zhí)行和受政策執(zhí)行影響的那些要素。體現(xiàn)了政策要適應(yīng)環(huán)境需要、政策要改變環(huán)境的思想。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心（二）史密斯模型

1．主要內(nèi)容：

史密斯模型概括了政732．對史密斯模型的簡單分析

（1）史密斯模型的主要內(nèi)容可以集中地概括為20個字，也就是理想政策、目標群體、執(zhí)行機構(gòu)、政策環(huán)境和相互關(guān)系。簡單地說，史密斯模型說明了政策執(zhí)行的四個要素及其相互關(guān)系。

（2）可以分析的幾對關(guān)系包括：

理想政策與目標群體之間的關(guān)系。涉及到目標群體是拒絕、違反、服從還是規(guī)避政策。涉及到目標群體是否能夠理解理想政策的真正意圖。

理想政策與執(zhí)行機構(gòu)之間的關(guān)系。組織理論很好地說明了這個問題。執(zhí)行機構(gòu)的立場與理想政策是否一致，執(zhí)行機構(gòu)能否正確、準確地理解理想政策，都會影響政策執(zhí)行后所可能取得的結(jié)果。.2238迅達商務(wù)資料網(wǎng)客服中心2．對史密斯模型的簡單分析

（1）史密斯模型的主要內(nèi)容可74理想政策與政策環(huán)境之間的關(guān)系。政策環(huán)境包括的內(nèi)容非常之多，通常有政治、經(jīng)濟、文化、社會、科技、倫理道德等等。燃油稅政策中，國際油價的影響就是該項政策的重要環(huán)境因素。不同地區(qū)之間的文化差異也會影響理想政策的實施。比如，“只做政策允許的事情”和“凡是政策沒有禁止的事情就可以做”是兩種截然不同的價值觀。這樣的價值觀會影響政策的執(zhí)行。執(zhí)行機構(gòu)與目標群體之間的關(guān)系。執(zhí)行機構(gòu)是管制還是服務(wù)于目標群體是兩種不同的價值取向；執(zhí)行機構(gòu)所采取的政策手段或工具會影響他們與目標群體之間的關(guān)系。執(zhí)行機構(gòu)與目標群體之間的關(guān)系定位，是政策執(zhí)行的基本價值取向問題。執(zhí)行機構(gòu)與政策環(huán)境之間的關(guān)系。與目標群體一樣，執(zhí)行機構(gòu)也會受到政策環(huán)境的影響。比如對上負責(zé)可能帶來嚴格執(zhí)行政策的結(jié)果；社會總體的環(huán)境決定了執(zhí)行機構(gòu)面對有利或敵對的政策環(huán)境時所可能采取的行動。需要注意的