公共管理學主要內容

公共管理學第一章緒論一、公共管理與私部門管理有本質的區(qū)別（1）公共利益目標與私人利益目標。公共管理必須以公共利益為目標，私部門管理的目標則可以定位于包括管理者在內的私人利益，這是公共管理與私部門管理的最重要區(qū)別。（2）壟斷強制性與自由競爭性。公共管理活動在本質上是國家的活動，這使得公共管理具有明顯的壟斷性和強制性的特點，而私部門管理則不具有這個特點。私部門與外部的關系，更多地體現(xiàn)為公共權威引導下的自由選擇與平等競爭關系。（3）制衡性與自主性。與私部門管理者在管理中具有較多的自主性相比，公共管理主體在實施管理的過程中，通常受到較多的制衡。（4）多元理性與經濟理性。公共管理尤其是政府治理的理性往往是多元理性，需要考慮各種利益和價值的平衡；私部門管理主要是依據經濟理性這一單純考慮而展開，無需對分配和平衡社會價值承擔責任。（5）政府機制與市場機制。公共管理與私部門管理的一個十分顯著的區(qū)別在于，前者主要是通過政府機制來實現(xiàn)，后者則主要通過市場機制來完成。二、現(xiàn)代社會變遷推動公共管理發(fā)展（1）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地擴大；（2）社會生活中的公共事務日益增加；（3）公共管理所面臨的環(huán)境更加復雜多變。三、傳統(tǒng)行政學在公共管理上存在局限（1）理論框架局限；（2）管理主體局限；（3）管理理念與手段局限；（4）管理對象與目標局限。2、公共管理學產生的時代背景一、西方國家擺脫困境的需要，是公共管理學產生的直接動因。（1）政府角色膨脹和規(guī)模擴大引起民眾的不滿；（2）經濟衰退和財政壓力的加??；（3）社會問題與政府不可治理性的增加；二、科技革命和全球化浪潮，提供了公共管理學產生和發(fā)展的宏觀背景。（1）科學技術革命是公共管理學產生和發(fā)展的重要推動力量；（2）全球化是公共管理學產生和發(fā)展的另一推動力。三、政府管理和民主制度方面的矛盾，催化了公共管理學的產生和發(fā)展。（1）以韋伯官僚制思想為基礎的行政體制難以適應時代的要求；（2）西方國家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的“民主需求”。3、公共管理的涵義公共物品：公共物品時和私人物品相對應的概念，根據薩繆爾遜等人的觀點，公共物品是指非競爭性的和非排他性的產品。公共事務：是指涉及社會全體公眾政體的生活質量和共同利益的一系列活動，以及這些活動的實際結果。管理：在一定環(huán)境下，管理主體為了達到特定的目標而運用一定的職能和手段，對管理客體加以調節(jié)控制的過程。公共管理：是指以政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事務的管理，以保障和增進社會公共利益的職能活動。公共管理學：是一門運用包括管理學、經濟學、政治學在內的多學科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規(guī)律性的科學；是關于促進以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務，以增進和公平分配社會公共利益的知識體系。4、公共管理的構成要素：公共管理的主體、對象、資源和手段、環(huán)境。第二章公共管理理論與實踐的發(fā)展1、公共管理學的理論淵源。一、管理理論（1）古典學派理論。泰勒的科學管理，其基本理論觀點是：第一，管理就是要通過設計最佳的工作流程來最大限度地節(jié)約成本，提高工作效率；第二，用一種修改過的計件工作方法支付工資，高出每日工作測量標準就多付酬。泰勒通過強調時間和動作以獲得人與機器的最高效能，開創(chuàng)了一個追求效率的時代。行為學派理論。梅奧霍桑實驗用“社會人”的概念取代了“經濟人”的概念，同時將非正式組織的概念引入管理學；馬斯洛“需要層次理論”；麥克格雷戈“X理論”和“Y理論”；赫茨伯格的“雙因素理論”。決策學派理論。西蒙提出“管理就是決策?！?；林德布洛姆的漸進決策理論系統(tǒng)學派理論。巴納德“組織三要素”：協(xié)作的意愿、共同目標和信息聯(lián)系。一是生態(tài)理論。提出行政生態(tài)的觀點，探討各國的具體國情是如何影響并塑造該國的行政，反過來公共行政又是如何影響社會的變遷和發(fā)展的；二是權變理論。認為不存在一種對所有管理者都適用的一般模式，管理是因時、因地、因條件而變化的。新管理主義理論。企業(yè)再造理論、虛擬企業(yè)、學習型組織。二、當代經濟學理論公共選擇理論。產生于20世紀40年代末，形成于60年代末的一種學術思潮，布坎南是這一理論的代表人物。所謂公共選擇，就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領域的分配，是人們通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉化為集體選擇的一種過程或機制。政府失敗論。所謂政府失敗，是指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動達不到預期的目的的這樣一些情況。在布坎南看來，政府干預行為的局限性的表現(xiàn)及其原因，主要有以下幾個方面：公共決策失效。導致公共決策失效的原因是多方面的：社會實際上并不存在作為政府決策目標的所謂公共利益；即使存在公共利益，公共決策機制因其自身的內在缺陷而難以達到實現(xiàn)這種利益的目的；決策信息的不完全性；選民的“短見效應”；選民的“理性而無知”。政府工作機構的低效率。在布坎南看來，政府機構工作低效率的原因在于：缺乏競爭性壓力；沒有降低成本的激勵機制；缺乏監(jiān)督信息。政府的內部性與擴張。政府的內部性是指公共機構尤其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標而非公共利益或社會福利。政府部門的擴張包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。政府的尋租活動。尋租：是指人類社會中非生產性的追求經濟利益活動，或者說是指那種維護既得利益或是對既得利益進行再分配的非生產性活動。尋租活動的特點是利用各種合法或非法的手段，如游說、疏通、拉關系、走后門等，以獲得擁有租金的特權。尋租對社會政治經濟的負面影響：尋租活動將導致“政府失敗”，因為它導致經濟資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個根源。作為一種非生產性活動，它并不增加任何新產品或新財富，只不過是改變生產要素的產權關系，把更大部分的國民收入裝進私人腰包；它也導致不同政府部門間官員的爭權奪利，影響政府的聲譽和增加廉政成本，導致社會資源浪費。代理理論和交易費用理論代理理論。代理理論的一個基本假定是出于委托一代理關系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍的現(xiàn)象。交易費用理論。所謂交易費用，是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關的費用。公共管理學科的發(fā)展歷程：公共管理學的學科史，可以分為公共行政和公共管理兩大時期，對于公共行政時期，還可以細分為傳統(tǒng)公共行政和新公共行政兩個階段。公共行政學關注的核心是政府機構的運行問題，爭議的焦點主要是政治與行政的關系；公共管理學關注的核心是公共管理職能在政府與其他組織、其它方面之間的分配，以及如何全面提升公共管理的品質。新公共管理時至20世紀80年代以來在美國等國家出現(xiàn)的關于行政改革的理論和實踐模式，也是現(xiàn)代公共管理學的具體形態(tài)。新公共管理的時代特征：①新公共管理既是西方社會現(xiàn)實問題的產物，也是對公共管理的時代要求積極回應的產物；②新公共管理體現(xiàn)了國家與社會、政府與市場關系的新格局；③新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本轉變的趨勢。新公共管理的借鑒意義：①必須加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實轉變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品的供給的局面；②充分認識市場機制是改善政府績效的一個有效手段，引入競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率；③必須增強政府公務員的管理和服務意識，重塑政府與社會的關系；④注意研究借鑒當代工商管理領域發(fā)展起來的管理經驗、原則、方法和技術，實現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當代新公共管理模式的轉變。第三章公共管理的主體公共管理的主體：政府、非營利組織；領導者、管理者與被管理者。1、公共組織與非公共組織的區(qū)別?；顒拥哪康牟煌?。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會中的相關利益者服務，而不是為全社會服務。公共組織則以實現(xiàn)公共利益為目標，負責有向社會公眾提供公共服務、管理公共事務、供給公共產品，目的是促進社會各項事業(yè)的全面發(fā)展。為社會提供的服務不同。非公共組織以從事商品、勞務生產為活動內容，向社會提供的是各種不同的私人產品，消費者必須支付貨幣，才能購買和享用其產品，公共組織則為社會提供公共產品。管理對象不同。非公共組織只能以本組織成員為管理對象，對于本組織之外的其他社會成員的活動則無權干涉。而公共組織的管轄范圍則可以是整個社會，以全社會的公共事務為自己的管理對象?；顒拥囊罁煌?。非公共組織主要服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動依據；公共組織則以國家強制權力為活動依據，以國家法律為準繩。2、公共組織的基本構成要素。①物質要素：人員、經費、物資設備；②精神要素：目標、責權結構、人際關系。3、公共組織的性質。公共組織在具有社會組織一般共性的同時，也表現(xiàn)出自己獨具的各種特性：社會性、權威性、法制性、系統(tǒng)性、主動性。4、公共組織的結構。（1）公共組織的縱向結構。最高層次的公共組織為決策層、中層公共組織為協(xié)調指揮層、基層公共組織為技術操作層。（2）公共組織的橫向結構。公共組織橫向分工的種類，一般常用的有下列四種：按業(yè)務性質分工、按管理程序分工、按管理對象分工和按地區(qū)分工。（3）公共組織的主要結構形式：直線制、職能制、直線職能制、矩陣制。5、公共組織的類型與作用。（1）政府：是指國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的機關，是國家表達意志、發(fā)布命令和處理事務的機關。政府的主要類型：總統(tǒng)制政府、內閣制政府、委員會制政府。（2）非營利組織：是指不以營利為目的，而是服務社會公眾的非官方性公共組織。非營利組織的主要類型：宗教性、社會性、文化性、學術性、保護性、政治性、慈善性組織。（3）公共組織的作用。公共組織是公共管理的主體，是公共管理活動的物質基礎和力量源泉。公共組織是公共管理活動的基本支點，是公共管理人員的載體。公共組織匯集和放大了管理人員的力量，使組織在實際活動中發(fā)揮出最大的效益。6、公共組織中的領導者。領導者影響力的來源：為了達到組織目標，領導者將權力作為實現(xiàn)目標的手段。因此，領導過程中影響他人的基礎是權力，即權力是領導影響力的來源。領導者的權力基礎在于強制權、獎酬權、合法權、參考權以及專家權。①強制權。強制權是建立在懼怕的基礎上的，組織成員如果不服從，就可能產生不好的結果。②獎酬權。獎酬權能滿足人們所期望的，因而對這種獎勵的追求會促進被領導者去完成組織的目標。③合法權。合法權包括組織成員對職位權威的接受和認可。參考權。參考權是建立在組織成員對領導者的崇拜的基礎上的。⑤專家權。專家權指領導者因具有專門知識和技能而形成權威并影響他人的能力。領導者的素質：思想品德素質、文化知識素質、領導能力素質、心理素質、身體素質。領導活動的基本內容：引導、溝通、指導、獎懲、培育。公共管理的領導者的基本職責是：①規(guī)劃目標，制定規(guī)范，合理用人；②計劃決策，組織協(xié)調，指導激勵，放權考核；③調查和了解情況，制定方針、路線和政策；④培養(yǎng)、挑選、使用干部；⑤組織和動員群眾實現(xiàn)預定的意圖和決定；⑥進行思想政治教育等。領導方式大體上有三種類型：獨裁式、民主式和放任式。⑴獨裁式的領導方式，其主要特征為：①以權力威脅為基礎，不以人格感召為手段；②所有的政策、制度皆由領導者自己決定，部署只能奉命行事，沒有參與和提供意見的機會或權利；③以事為中心，追求生產成果而忽視員工的情緒與利益；④采取嚴密的監(jiān)督，時刻鞭策員工服從；⑤不以客觀事實為依據，常以主觀判斷來批評或決定員工的工作效率；⑥員工對領導所指示的命令不能加以懷疑，即使命令是無效的；⑦有功歸領導者獨享，有過則由部下?lián)?。⑵民主式的領導特征為：機關的決策制定有大家共同參與決定，領導者只是處于決策過程中的最后一步而已；決策制定以后，如果部署發(fā)現(xiàn)有不妥或行不通之處，可以直接請求修正；決策實行的結果，凡有功之處，首長與員工共同分享工作成果；如果有過失，則行政首長先行檢討，然后再去尋求造成過錯的原因；對部屬的獎懲是根據客觀的事實及公平的標準來決定的；領導者與部屬充分合作，沒有心理上的距離感；對部屬作政策性的指導，有關工作細節(jié)則放手讓部屬自行處理；關心部屬的生活及需要，尊重部屬的人格。⑶放任式的領導，其特征可以歸納為：領導者對機關的工作不加過問，完全交由部署自行處理；領導者毫不關心部屬，也不關心工作；領導者與員工的關系疏遠；領導者對員工的獎懲完全是被動的、刻板的，絲毫不能激發(fā)員工的工作情緒。權變理論認為，一種具體的領導方式不可能到處都適用，有效的領導行為應隨著被領導者的特點和環(huán)境的變化而變化。這種關系可以用公式表示：E=f（L,F,S）即領導方式是領導者特征、追隨者特征以及環(huán)境的函數(shù)。管理者與領導者是由區(qū)別的：管理者是被任命的，他們擁有合法的權力進行獎勵和懲罰，其影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權力。相反，領導者則既可能是被任命的，也可能是從一個群體中自然產生出來的，領導者可以不運用正式權力來影響他人的活動。管理者的主要類型與職責：決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員。7、傳統(tǒng)公共組織的困境與變革。一、科層制：是一種采用嚴格的規(guī)章制度來約束公共組織成員的行為，以高效完成工作任務的管理方法。它強調組織標準化、分工專業(yè)化、工作秩序化、管理規(guī)范化?？茖又圃浺馕吨M織方式的理性和效率，但它形成了一種典型的官僚體制，已經不能適應信息社會的需求?？茖又平M織的主要特征有：（1）實現(xiàn)勞動分工，明確規(guī)定每一個成員的權力和責任，并且把這些權力和責任作為正式職責而使之合法化。（2）各種公職或職位按照權力等級組織起來，組織內層級節(jié)制，強調嚴格的隸屬關系，形成一個指揮鏈或者等級體系。（3）根據通過正式考試或者訓練和教育而獲得的技術資格來挑選組織中所有的成員。（4）所有擔任公職的人不都是任命的，而不是選舉的。（5）管理者領取固定的“薪金”。他們是“專職的”公職人員。組織內成員的報酬、晉級和提薪相對固定，并取決于個人的能力和表現(xiàn)，與血緣、地位無關。（6）管理者不是他所管轄的那個企業(yè)的所有者。（7）管理者要遵守有關官方職責的嚴格規(guī)則、紀律和制約。這些規(guī)則和制約將不受個人情感的影響，而且毫無例外地普遍適用于各種情況。二、對傳統(tǒng)科層制理論的評價。（1）傳統(tǒng)科層制理論的基本貢獻是：首先，把專業(yè)化分工原理廣泛地引入組織管理之中，提出了職能化管理的原理，為構造科學管理的組織結構及其發(fā)展演變奠定了一般的原理基礎。其次，總結概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結構的依據，力圖構建高效的等級制組織。第三，倡導“理性化一法律化”的組織形態(tài)，強調組織的運作應以法律為規(guī)范。（2）傳統(tǒng)科層制理論雖然有突出的貢獻，但也有明顯的不足，主要表現(xiàn)為：第一，他們只研究了公共組織的靜態(tài)結構，而忽視了對組織的動態(tài)面的研究。第二，他們在強調組織的非人格化、理性化市，忽視了對人的主觀能動性及多方面的需求的研究。第三，他們只將組織當作一個封閉型的系統(tǒng)來研究，而沒有探討組織與其外在環(huán)境之間的相互關系、相互影響。三、科層制組織的內在缺陷。（1）科層制管理造就了一種剛性的官僚系統(tǒng)，就像一臺機器，沒有靈活性和主動精神，只有齒輪之間的被動運轉。（2）采用標準化的管理和服務，忽視人的差異性和多樣性。（3）排除了競爭的必要和可能，組織成員照章辦事，墨守成規(guī)，以致造成得過且過、不負責任。（4）依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導致機構不斷膨脹，職能交叉重疊。在新興的信息社會，每個人獲得的信息量大大超過從前，人的自我價值大幅度提高，人的個性與要求更加多樣化和復雜化，事物的變化幅度與速度也大大增加了，科層制管理模式已經不能有效地運轉，必須采用新的管理模式。四、公共組織的變革（1）變革的動因：經濟體制的轉軌推動公共組織的變革；政治制度的更迭導致公共組織的變革；社會發(fā)展程度促進或制約公共組織的變革；國際環(huán)境的重大變化影響公共組織的變革。（2）變革的目標：提高公共組織對于外在環(huán)境的適應力、改造力，加強公共組織自身的穩(wěn)定性、協(xié)調性。（3）變革的主要內容：組織職能的變革、組織結構的變革、組織權力關系的變革。第四章公共管理職能1、公共管理職能：是指特定環(huán)境下，公共管理部門在社會公共產品與服務的管理過程中所承擔的基本職責與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。2、公共管理部門及其職能存在的原因：公共管理部門及其職能體系的存在，是社會分工發(fā)展到一定程度的必然要求；也是當代各國社會與市場經濟發(fā)展的基本要求；同時還與特定社會的自制能力密切相關。3、公共管理的程序性職能：決策、組織、領導、控制。公共管理的任務性職能：①經濟職能：宏觀調控、微觀管理；②政治職能：民主建設、社會治安、國家安全；③社會職能：提供社會保障、促進公正的收入分配、環(huán)境保護；④文化職能：涉及科教文衛(wèi)等各個方面。4、西方國家公共管理職能的發(fā)展，可以劃分為三個不同階段：自由放任主義、國家干預主義、新古典主義。5、我國傳統(tǒng)公共管理職能體系具有以下幾方面特征：（1）以階級斗爭作為整個公共管理部門的工作重心；（2）由于實行高度中央集權的計劃經濟體制，我國政府包攬一切經濟管理職能；（3）社會、文化等管理職能也基本是由各級政府統(tǒng)包統(tǒng)攬，服務職能相當薄弱；（4）在公共管理職能運行方面，只注重思想政治教育與行政強制手段的運用。6、我國公共管理職能體系的轉變及其基本方向：（1）職能重心的轉移。由以階級斗爭為綱、以專政職能為重心，轉向以經濟建設為中心、以經濟與社會發(fā)展職能為重心。（2）職能體系的轉變。國內統(tǒng)治職能日益次要化，地位相對弱化；宏觀經濟調控與市場培育職能地位日益突出，且占主導性地位；科教文衛(wèi)等發(fā)展職能將不斷得到重視與加強，以建立起健全、高效的教育體系與科學文化發(fā)展體系；對外交往職能急劇擴張，國家保衛(wèi)職能也適當加強。（3）職能方式的轉變。在社會資源配置方式上，由傳統(tǒng)體系下重計劃反市場機制轉而要求實現(xiàn)計劃與市場有機結合，以市場為主，以計劃為輔的社會資源配置機制。在社會經濟職能的運行方式上，由傳統(tǒng)的微觀、直接管理方式向宏觀、間接管理方式轉移。③在管理手段方面，由以運用行政手段為主轉向以運用經濟、法律手段為主。（4）職能關系的轉變。中央與地方、上級與下級政府間及各職能部門間職能關系。要確保中央與上級政府制定的各項政策、目標得到順利的貫徹落實；要使得各地方及下級政府能夠及時、有效地處理轄區(qū)或職能范圍內的相關事務；要實現(xiàn)同級政府或同一政府內部各職能部門間職能關系，消除職能交叉或界限不清等問題，這些都需要以法律形式明確規(guī)定各自職能范圍與相互關系。政企關系。要理順政企關系，首先，要實現(xiàn)國有資產所有者職能與公共行政者職能分開；其次，要實現(xiàn)以盈利為主要目標的國有企業(yè)予以公共產品的提供為主要目標的國有企業(yè)的分離；最后，要實現(xiàn)國有企業(yè)所有權與經營權相分離。黨政關系及各國家權力機關間關系。要在堅持黨的領導的前提下，改變傳統(tǒng)體制下黨政不分、以黨代政的不正常關系；同時，也要理順政府與人大、司法機關間的職能關系。政府與其他公共管理主體間關系。要理順政府與各種自治性公共組織之間的關系，主要是政府與居民委員會及村民委員會之間的關系。7、市場經濟中的公共管理職能（1）市場失靈。雖然市場機制在經濟發(fā)展中發(fā)揮著巨大的不可替代的作用，但它決不是萬能的。市場機制本身存在著自己無法克服的弊端和缺陷：市場失靈的表現(xiàn)及其原因：①市場不能消除壟斷和非公平競爭；②市場不能解決外部性問題；③市場無法滿足社會對公共產品的需求；④市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題；⑤市場不能確定和控制宏觀經濟總量平衡。（2）市場經濟中公共管理職能的主要內容。市場經濟本身存在缺陷，要求以政府為主的公共組織對其進行調控，履行相應的職能。在市場經濟體制下，公共管理部門主要從以下幾個環(huán)節(jié)對市場機制的不足進行干預與補充：①限制壟斷和促進競爭；②界定和維護財產權，克服外部性；③提供公共物品；④保障收入分配的公正化；⑤調控宏觀經濟。（3）公共管理職能的限度。公共管理部門用來彌補市場缺陷的政策手段本身也并不是完美無缺的，公共部門的過度干預或無效干預，往往可能使事情變得更糟，造成“政府失敗”。政府失敗的原因：政府失敗可能產生于公共部門政策制定和實施的各個階段，以及公共部門機構自身的弊端。①公共政策的復雜性導致政策選擇的偏差；②政策實施的復雜性導致政策結果的扭曲；③尋租活動導致社會資源的極大浪費；④公共部門系統(tǒng)存在低效率常態(tài)。第五章公共管理的過程一、公共政策與公共管理1、公共政策：是公共行為主體在職能范圍內為了某一特定的目的，經過政治活動所選擇的行為方案，并通過公共管理過程實現(xiàn)這一特定目標的過程。2、公共政策與公共管理的關系。①公共管理貫穿于公共政策過程始終。從公共管理的過程來看，始終都包括公共政策的過程，即設計、執(zhí)行、評估和修正的循環(huán)過程；同時，公共管理寓于公共政策過程的每個環(huán)節(jié)中。②公共管理是公共政策實施的重要手段。公共管理既是公共政策的源泉，又是實施、評估、修正公共政策的重要渠道。3、公共政策的性質。利益傾向性。公共政策是在滿足具有統(tǒng)治地位利益集團要求的前提下追求社會利益最大化的，帶有明顯的利益傾向性。目標導向性。一般而言，一項公共政策有一個或一組特定的目標，有一個基本的方針，有一條選定的行動路線或方案，公共政策的選擇始終是有意識、有目的的。合法性與強制性。公共政策的執(zhí)行必須有權威作保障，否則將無法實現(xiàn)政策目標；而為了維護公共政策的合法性和權威性，公共政策的實施必須具有強制權做后盾。穩(wěn)定性與時效性。公共政策的穩(wěn)定性是指公共政策的基本目標是穩(wěn)定的；公共政策的時效性是指公共政策只是在一定的時期內起作用。多樣性與多效性。因社會問題日益復雜、政策效果的無法預測以及政策的綜合功效，公共政策日益顯示出多樣性和多效性特點。4、公共問題與社會問題的關系：公共問題是指社會成員在公共生活中共同受到廣泛影響，具有不可分性，與公共利益密切相關的那些公共性社會問題。社會問題是指由社會的現(xiàn)實狀態(tài)與社會公共期望之間的差距而引起的矛盾或沖突。并非所有的社會問題都會轉化為公共問題，只有那些有廣泛影響，且影響程度較大，人們必須認真對待的問題，才可能成為公共問題。這就是說，社會問題既包括私人問題，也包括公共問題，公共問題包含于社會問題之中。5、公共政策問題的特點。公共政策問題除了具有公共性、廣泛性、不可分性等公共問題的特性外，它還具有以下特點：相互關聯(lián)性、主觀性、可變性。6、公共政策問題發(fā)現(xiàn)與提出的途徑：①公共組織在公共管理過程中發(fā)現(xiàn)問題的存在，并加以注意。②各利益集團通過政治途徑反映問題。③部分公民、民間組織或媒體，通過呼吁或請愿的方式提出問題，引起有關公共決策機構的關注；④專家、學者通過發(fā)表學術研究論文的方式提出社會問題和解決這些問題的建議。判別和確定公共政策問題的準則：①公共政策問題應是具有公共性的公共問題；②公共政策問題應是影響程度大的問題；③公共政策問題應是社會公眾普遍關心、強烈要求解決的問題；④公共政策問題應是政府及其公共組織職權范圍內的問題。公共政策問題分析的準則：客觀、清晰地描述政策問題；減少政策問題的傳遞層級；明確政策問題的目標；堅持全面分析和重點分析相結合。公共政策制定原則：公正無偏、資源集中配置、個人受益、延續(xù)性、預見性或挑戰(zhàn)性、信息完備、一致性、彈性政策等8大原則。公共政策制定的基本步驟：確立公共政策目標；估計需要；確定要達到的具體目的；設計公共政策方案;評估公共政策方案；選定公共政策方案；設計執(zhí)行。公共政策合法化：是指經過一系列法定程序使公共政策獲得合法地位、具有權威性和約束性的過程。政策執(zhí)行在政策過程中的地位與作用。①政策執(zhí)行是實現(xiàn)政策目標的根本途徑；②政策執(zhí)行可檢驗與修正政策；③政策執(zhí)行時政策過程中不可缺少的中間環(huán)節(jié)。影響政策有效執(zhí)行的因素。公共政策執(zhí)行的績效受諸多因素的交互影響，可歸納為三個方面的因素，即公共政策問題的性質、公共政策本身的因素以及公共政策以外的因素。政策評估：是利用科學的方法和技術，按照一定的標準和程序，系統(tǒng)地收集相關信息，對政策過程、政策績效進行分析判斷的行為。政策評估的意義：政策評估師衡量政策績效的基本手段；是調整、修正、延續(xù)或終止政策的重要依據；是政策資源配置的有效方法；是政策過程科學化、民主化的必要途徑。公共政策評估的一般標準：效果指標、效率標準、公正標準、政策回應度、生產力標準。激勵理論：期望理論、成就需要理論、強化理論、公平理論。公共管理的控制過程，主要包括：確定標準、衡量績效和采取管理行為。⑴在管理活動過程中，常用的標準有以下幾種類型：①時間標準。完成一項公共組織計劃，應有一個時間期限和工作進度要求；②品質標準。即對公共產品或服務的質量和內容的要求；③行為標準。制定公共管理者的行為準則，規(guī)范公共管理者的行為；④績效標準。對公共組織的投入和產出的評價標準，衡量公共組織的效能、效率和效益。⑵衡量績效。如何理解“衡量績效就是對公共管理過程的控制”？要衡量公共組織的績效，首先要收集有關公共組織績效的信息，并對公共組織的效果與評價標準作比較，較準確地描述公共組織的工作狀況；其次要對公共組織的工作狀況進行分析、比較并做出評價結論。盡管績效是對結果的評價，但這里所指的是公共組織的階段性結果的衡量，而不僅是對最終結果的衡量。因此，衡量績效就是對公共管理過程的控制。⑶采取管理行動。修訂評價標準；糾正行動；維持原狀。第六章公共管理的績效1、績效：是效率和效能的總和，其中效率是對產出與投入的比率進行測量，效能則是將實際成果與原定的預期成果進行比較。2、績效管理：是在設定的公共服務績效目標的基礎上，對公共部門提供公共服務的全過程進行追蹤監(jiān)測，并做出系統(tǒng)的績效評估的過程。3、績效管理的作用：使公共管理的責任落到實處；能較好地滿足服務對象的不同要求；體現(xiàn)了公共管理的結果導向的精神；滿足了評估組織績效和個人績效的雙重要求。4、績效管理的意義：建立了一種誘因機制；提供了一種管理工具。5、公共部門績效評估指標的四要素，即“4E”（經濟Economy，效率Efficiency，效能Effectiveness，公平Equity）6、確定公共部門績效評估指標的要求：客觀性、可比性、時效性、易操作性、綜合性。7、公共部門績效管理的困難有哪些？與私部門相比，公共部門的績效管理，尤其是績效評估要困難得多。具體表現(xiàn)在以下五個方面：①績效管理的一個重要前提就是將所有績效都以量化的方式呈現(xiàn)出來，據此進行績效衡量。公共部門要將公共物品量化，要精確算出投入產出比并不容易，大多數(shù)公共服務的品質好壞，很難用客觀具體的數(shù)據來衡量。功能相同的公共組織有著規(guī)模大小的不同，而以同樣的績效指標來衡量其績效并進行比較并不公平；各分支機構的績效能否加總構成中央機構的績效，不僅在技術上有困難，在實踐上也令人懷疑?？冃Ч芾淼某尚Q于績效指標的制定是否周全、合理、客觀，是否能涵蓋該組織的重要績效。實踐證明，許多公共組織推行績效管理之所以失敗，首先在于績效指標體系的不合理?？冃Ч芾淼慕Y果有賴于可靠的信息，如果所收集的信息錯誤、不夠全面，就無法真正反映機關的實際績效。公共管理價值取向的多元性，利益機制的復雜性，使公共部門績效評估的價值、利益取向具有更多的爭議性和主觀性，這種爭議性和主觀性也阻礙著公共部門有效地實施績效管理。8、公共部門的績效評估標準：數(shù)量標準、質量標準、時效標準、費用標準。公共部門的績效評估指標：業(yè)績、效率、效能和管理成本。影響公共部門績效的因素：外部因素（政治、經濟、社會、科技）；內部因素（組織、人員）9、組織修煉論：所謂組織修煉，就是采用系統(tǒng)思考的方法使組織向學習型組織轉變。該理論認為，學習型組織必須具有以下五種技能或者說“修煉”：第一，自我超越。自我超越就是學習不斷地理清個人的真實愿望，集中精力，培養(yǎng)耐心，客觀地認識現(xiàn)實；學習如何擴展個人的能力，并塑造出一種組織環(huán)境，鼓勵所有的成員自我發(fā)展，實現(xiàn)自己選擇的目標和愿景。第二，改善心智模式。心智模式通俗地說是只有與過去的經歷、習慣、知識素養(yǎng)、價值觀等形成的基本的固定的思維方式和行為習慣。第三，建立共同愿景。所謂共同愿景，就是被組織成員共同認可、向往、渴望的未來狀態(tài)。第四，團隊學習。團隊學習又稱深度匯談，是發(fā)展團隊成員整體配合與實現(xiàn)共同目標能力的過程。第五，系統(tǒng)思考。系統(tǒng)思考是一種整體性的思考方式，是一種看清復雜狀況背后的結構的修煉。組織修煉對管理者的作用：第一，建立共同愿景。團隊領導必須了解如何讓整個組織參與并集體創(chuàng)造出組織的共同愿景。第二，評估組織狀況。作為領導必須對組織內部的狀況十分了解，因此要對組織內部的信息交流方式進行設計，改變原有的不合理的方式，建立新的、更容易進行溝通的方式。第三，改進組織策略。領導團隊定期地討論并改進各種涉及組織內部管理的策略。第四，組織變革。作為團隊的領導，必須善于進行組織變革。與傳統(tǒng)領導不同的是，團隊領導在進行組織變革的時候，要運用團隊學習的方法，把組織成員的積極性調動起來，讓組織成員都能夠衷心地支持并積極地參與。10、目標管理：由參與管理的各方面制定目標，并經過自我管理和自我控制等管理方式，建立各級人員的責任心和榮譽感，最終以實現(xiàn)組織績效的一套系統(tǒng)管理方式。11、目標管理過程：設定組織目標、目標的具體化、目標完成檢查和業(yè)績考評。12、目標管理的實施：（1）實施目標管理的前提。①組織成員自我管理能力較強；②組織具有統(tǒng)一的價值理念；③組織高層領導重視。（2）有效地設定管理目標。①定性目標向定量目標轉化；②長期目標的階段化；③目標實施的資源配合。（3）目標管理的具體實施。目標管理一般分為四個階段：計劃、執(zhí)行、檢查、改進。13、目標管理的優(yōu)缺點：作為一種管理方式，目標管理與其他管理方式一樣，存在著優(yōu)點于不足。目標管理的優(yōu)點：激勵明顯，管理有效，任務明確，控制有力，自行管理。目標管理的局限：容易注重短期目標；設置目標存在困難；難以權變。目標管理在公共部門應用的局限：目標管理在封閉體系的組織中交易實施，但在變動且難以預測的環(huán)境中則不易使用；目標管理存在信任問題；公共部門的目標往往比較模糊，不易量化，其結果也不容易衡量；目標管理的實施通常以一年或少于一年為周期，這種強調短期目標的管理，容易忽視組織長期目標發(fā)展的規(guī)劃。第七章公共管理的責任與監(jiān)控1、公共權力：是公共管理者或公共組織影響其他個體或組織的能力。公共權力的內涵可歸納為四點：①公共權力的擁有者是全體社會成員，而行使者是公共管理者；②公共管理者獲得的權力是由全體社會成員授權賦予的合法權；③公共權力的最終作用對象是公共事務；④公共權力的目標是謀取公共利益。2、公共權力與一般權力相比，具有其特征：①社會性。公共權力屬于社會全體成員，其基本職能是社會職能，使公共組織管理的基本手段；②政治性。在階級社會中，公共權力是為統(tǒng)治階級服務的，政治過程往往表現(xiàn)為對公共權力的爭奪；③工具性。人們爭奪公共權力本身不是最終目的，而是將公共權力視為實現(xiàn)特定目的的工具；④獨立性。公共權力的獨立性表現(xiàn)為公共權力與公共利益的分離；⑤多元性。公共權力可以發(fā)揮多種職能作用，是公共權力多元性的表現(xiàn)。3、公共責任：是指公共組織的管理者所承擔的責任。它包括兩方面涵義：主觀責任和客觀責任。公共管理者的主觀責任是公共職業(yè)道德的反映，是對公共責任的忠誠、良知及認同；客觀責任的具體形式有兩種：職責和應盡的義務。公共責任的性質可歸納為：①公共責任是一種任務；②公共責任是一種義務；③公共責任是對公共權力行使過程進行監(jiān)控的前提條件，也是對公共權力進行約束的基礎。4、公共責任落實應堅持的原則：公共權力與公共責任應對等；公共權力與公共責任的分配應明確；公共權力行使過程必須受到監(jiān)控；公共權力機構具有行使權力和承擔責任的能力。5、對公共權力監(jiān)控：是指包括公共管理組織內部和外部的各種監(jiān)控主體，采取相應的措施，對公共權力運行的合理性、合法性和有效性進行監(jiān)督和控制。其內涵為：第一，對公共權力監(jiān)控的主體是多元化的；第二，監(jiān)控的對象是具有公共權力的所有公共組織或公共管理者；第三，監(jiān)控的內容是公共權力的合法性、合理性和有效性。6、公共權力監(jiān)控機制的必要性：①公共管理者受到自身認識水平的局限，對公共權力的行使過程無法做出正確的判斷，需要外界的監(jiān)督和糾正；②公共管理者也具有“經濟人”的特點，在失去權力監(jiān)督時，他們可能會利用手中的權力牟取私利，損害社會公眾利益；③對公共權力的監(jiān)控機制的建立，不僅要考慮監(jiān)控效率，而且要考慮監(jiān)控方法的科學化；對監(jiān)控者必須賦予相應的權力，同時對監(jiān)控者也要實施監(jiān)控；監(jiān)控者應建立有效的信息收集和處理系統(tǒng)，使監(jiān)控活動更加準確、有效。7、外部監(jiān)控機制：立法監(jiān)控、司法監(jiān)控、政黨和社會團體監(jiān)控、社會監(jiān)控、輿論監(jiān)控。內部監(jiān)控機制：結構監(jiān)控、紀律監(jiān)控、法律監(jiān)控。8、對公共權力監(jiān)控的原則：合法性、公正性、經常性、廣泛性、系統(tǒng)性。公共權力的監(jiān)控方法：指導、績效考核、工作匯報、預算與審計、審核與批準、視察與調查、質詢、受理申訴和控告。9、公共權力監(jiān)控中存在的問題：（1）對被監(jiān)控者實施監(jiān)控的問題：專業(yè)知識與信息不對稱；專職地位的優(yōu)勢；人事制度的保護性質；被監(jiān)控者設法逃避監(jiān)控。（2）對監(jiān)控者實施監(jiān)督的問題：監(jiān)控者內在動力不足；對監(jiān)控者的公共權力的監(jiān)控與約束問題；監(jiān)控者之間的協(xié)調問題。（3）政治指導的監(jiān)控手段缺乏問題。（4）組織結構和功能的分割問題。（5）公共權力的監(jiān)控成本問題。10、正確處理監(jiān)控中的問題：①建立監(jiān)控機構；②完善監(jiān)控機制；③提高監(jiān)控機構績效；④發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。第八章公共管理中的政府角色政府是國家進行階級統(tǒng)治和社會管理的機關，是國家表達意志、發(fā)布命令和處理事務的機關。2.政府職能：是指政府機關在公共管理活動中的基本職責與功能，包括政府應該管什么、怎樣管的問題。3.政府職權：是指某一職位依法具有的權力，這一權力是由法律所規(guī)定的，是與一定職位相聯(lián)系的?！坝邢扌姓钡谋匾裕旱谝唬杀竞褪杖胫g的分離。即政府行政的非市場活動的一個明顯趨勢是成本不斷增加，常出現(xiàn)額外成本，導致產出超出需求。第二，“內在性”影響組織目標。由于組織動力來自內部，它使政府組織偏向于內部成員受益的最大化，并導致預算增加和目標被置換。第三，派生的“外在性”。政府在試圖減少市場缺陷而干預經濟的時候，往往產生無法預料的副作用。第四，分配不公形成特權。政府試圖通過重新分配以克服市場帶來的不平等，但重新分配的公共政策一般是取之于一些人而使另一些人獲益，這就為不公正和濫用職權提供了機會，所以政府活動極有可能導致新的收入、權力方面的分配不公。追求“有限行政”的政府，并不等于它是一個弱政府或低效政府，恰恰相反，有限政府的實質是追求強力政府和高效政府。5、政府與市場的關系：（一）政府與市場的區(qū)別。①運行目的。政府運行的目的主要是提供公共物品和服務，市場運行的基礎是交換，交換的目的是互利。②運行方式及特點。政府的運行方式主要是通過財政稅收政策、貨幣政策、技術貿易政策等來調控市場運行，通過各種法律的制定和執(zhí)行來規(guī)范、約束各個市場主體及其行為。市場行為的作用則主要是通過價格機制來實現(xiàn)的。③運行的結果。政府運行的結果可能是資源的有效配置或者是資源的浪費；可能是公共物品供求平衡或者是供求不平衡。市場運行的結果也有兩種情況：一種是資源得到有效配置，社會秩序井然；一種是經濟劇烈波動，社會秩序混亂。④擔負的職能。政府擔負的職能是提供公共物品、為市場交換界定產權、監(jiān)督約束經濟主體、維護社會正義、宏觀調控等；市場擔負的職能則包括提供私人物品、有效配置社會資源、傳遞價格信息、調整優(yōu)化經濟結構、參與部分公共物品與服務的提供等。（二）政府與市場的聯(lián)系：①市場有效，政府也有效。②市場有效，政府失靈；③市場失靈，政府有效；④市場失靈，政府無效。6、減少政府失靈的措施：（1）盡快培育和發(fā)展市場體系。只有建立健全市場體系，才能將原先由政府承擔的資源配置職能轉移給市場，為正確處理政府與市場關系奠定堅實的基礎。（2）解決市場分割的問題。只有統(tǒng)一的市場，勞動力、資金、商品和信息才能得到有效配置。（3）主動促進國內市場與國際市場接軌。我國要充分利用加AWTO帶來的契機，主動參與國際市場，充分利用國外資源。7、政府與企業(yè)的關系。（一）政府與企業(yè)的區(qū)別。①組織性質。政府成立是基于公共利益的需要，是社會公共利益的代表；而企業(yè)的價值取向是最大限度地追求利潤；②運行的目的。政府管理的目的是提供公共產品或服務，增進社會公共利益，而一般的企業(yè)管理，主要是通過生產和銷售產品或服務，達到盈利的目的。③管理的限制因素。政府的運行過程受到法律的限制，企業(yè)則主要在利益軌道上運行。④物質基礎。政府管理所需要的各種物質資源主要來源于稅收；企業(yè)所需要的各種物質資源則主要來源于企業(yè)所獲取的利潤。⑤管理人員。政府主要管理人員是選舉或任命產生的，企業(yè)管理人員則一般根據能力聘用。⑥績效評估。政府管理的績效評估偏重于社會效益，企業(yè)管理的績效評估則強調經濟效益。⑦擅長的任務。（二）政府與企業(yè)的聯(lián)系。政府與企業(yè)的聯(lián)系體現(xiàn)在兩個方面，一是政府作用于企業(yè)，政府對企業(yè)提供一定的制度規(guī)范、實施直接與間接管理、為企業(yè)創(chuàng)造發(fā)展的環(huán)境條件，企業(yè)必須接受政府的制度安排與管理調控；二是企業(yè)作用于政府，企業(yè)必須承擔法律規(guī)定的向政府交納稅收的義務，代表企業(yè)職工的特殊利益來參與政府管理與決策，為實現(xiàn)政府的宏觀發(fā)展目標提供微觀物質基礎，所以企業(yè)的生產力水平制約政府職能的發(fā)揮與機構的設置。8、政府與企業(yè)關系模式：（1）英美模式一政府規(guī)制型。①充分鼓勵自由競爭；②主要用財政和貨幣政策來調控市場；③不制定政府經濟計劃和系統(tǒng)的產業(yè)政策；④對企業(yè)依法實行必要而嚴格的管制。（2）歐洲模式一政府引導型。①自由競爭與政府控制并存；②經濟杠杠與政府引導并用；③經濟增長與社會福利并重。（3）東亞模式一政府主導型。①政府用嚴厲的規(guī)制來迫使企業(yè)遵守市場規(guī)則；②利用利益機制誘導企業(yè)的行為；③利用計劃和產業(yè)政策來引導企業(yè)按指定方向發(fā)展；④通過行政指導來說服企業(yè)服從政府的意圖。9、改善我國政企關系的措施:①建立產權清晰、權責明確的內外約束機制；②加強對國有企業(yè)經理的管理；③重塑政府的政績考核指標；④政府為國有企業(yè)創(chuàng)造良好的制度、市場環(huán)境。10、政府與社會的關系。在目前的中國，政府與社會之間并不是簡單的零和博弈關系，也不是此消彼長的關系，而應該是一種正和博弈的關系，政府與社會應朝著“強政府一強社會”的方向發(fā)展。一方面，政府力量不斷增強；另一方面，社會組織也在政府的扶持和許可下不斷地壯大，社會自治空間得以不斷地擴展。在處理這一關系的過程中，不能偏廢任何一方。11、政府與社會關系中的問題：①政府與社會關系中缺失社會自主性帶來的問題。社會自主性缺失，可能造成社會的虛弱及社會對政府的依賴，從而使社會最終失去其自身發(fā)展的動力。②政府與社會關系中政府權威性不足帶來的問題。過分削弱政府在社會生活中的地位和作用，會使國家的社會政治生活呈現(xiàn)出一種愈顯分散化的傾向，既助長了國家的分裂主義，又妨礙了經濟的發(fā)展。12、改善政府與社會關系的措施：①明確良好政社關系的發(fā)展目標；②按“小政府”的客觀要求改革政府。轉變政府職能；改革政府機構；規(guī)范政府行為。③按“大社會”的內在要求改革社會。提高社會自治能力；培育社會中介組織；建立社會對政府的監(jiān)督制約機制；④建立社會保障體系。13、政府再造：就是通過“政府再造工程”去重塑社會，以引導、管制及控制經濟、社會的發(fā)展，是當前人們在行政改革問題上的觀念更新。14、西方國家政府再造的背景：知識經濟時代的要求；現(xiàn)實的政治背景；現(xiàn)實的社會背景。15、西方國家政府再造的特征：①與行政環(huán)境變化相適應；②著重于政府如何運作；③廣泛采用私營部門的管理方式；④基于西方國家各級政府尤其是州與地方政府的改革實踐；⑤重新探索政府與社會的關系。16、西方國家政府再造所采取的措施：資格認定；建立準入制度；進行監(jiān)督與調查；訂立合同；創(chuàng)立公私合伙企業(yè)；提供補助、貸款、借貸擔保；給予獎賞、獎勵和贈與。17、西方國家“政府再造”理論對我國的啟示。首先，引入市場化管理方法，既應拋棄西方國家的混淆公私經營部門的差別、完全實行私有化的做法，又應借鑒其成功之處，以推進我國政府改革。其次，引入市場化管理方法要求政府在投融資方式上放開管制，改變傳統(tǒng)的政府直接投資方式，創(chuàng)建新的投融資制度。再次，引入市場化管理方法和要求政府積極培育社會力量。18、我國政府的再造模式。（1）從效率行政典范到民主行政典范；（2）從控制導向的管理到服務導向的管理；（3）從只強調發(fā)揮政府的作用到強調發(fā)揮政府、市場的共同作用；（4）從國家的單獨治理到國家與社會的共同治理；（5）從政企不分、政府管制到政企分開、放松管理；（6）從權力集中到適度的地方分權；（7）從官僚組織到適應型組織；（8）從人治到法治。第九章公共管理中的非營利組織非營利組織：是有別于政府組織、營利組織的各中非政府、非營利組織的總稱。它提供部分公共物品與服務，強調個人奉獻、成員互益等價值觀念，具有民間性、組織性、志愿性、自治性、非營利性、非政治性、非宗教性等特征。非營利組織產生發(fā)展的原因：（1）社會原因。主要來自人們自愿結社的傳統(tǒng)，社會的自治傳統(tǒng)，人們保護自我權利的意識。（2）經濟原因。非贏利組織的迅速發(fā)展通常被認為是對市場失靈、政府失敗的一種彌補。（3）特定的時代背景。20世紀70年代，西方國家福利國家政策使社會福利開支日益龐大，人們對政府產生了信任危機。越來越多的人認為，政府作為經濟發(fā)展的推動力是有限的，而非營利組織有其優(yōu)越性。政府與非營利組織的區(qū)別。（1）運行基礎。政府運行的基礎是擁有合法合理的公共管理權力，非營利組織的運行基礎是它存在的合法性、它與其他社會組織關系的平等性。（2）行為特征。政府行為一般具有公共性、普遍性、強制性和非營利性等基本特征；而非營利組織的行為具有七個基本特征，即民間性、組織性、志愿性、自治性、非營利性、非政治性、非宗教性。與政府的行為特征相比，它也具有公共性與非營利性，但不具有普遍性與強制性。（3）交易模式。政府與公眾之間存在著一種類似企業(yè)的相對直接的關系；而在非營利組織的服務對象和資金提供者之間，只有一種很脆弱的關系，沒有很直接的聯(lián)系。（4）稅法規(guī)制。政府部門一律免繳稅收；非營利組織的稅法規(guī)制則介于企業(yè)與政府之間。（5）管理職能。政府有四種基本職能，即政治統(tǒng)治、社會服務、社會管理和社會平衡。非營利組織具有許多獨特的社會職能和政治職能，如社會服務、社會溝通、社會評價、社會裁斷、社會調節(jié)、社會協(xié)調、社會文明倡導、政府合法性的資源供給者、政府權力的監(jiān)督者、民主價值觀的培育者等職能。（6）管理方法。一般來說，政府主要運用強制性管理方法、管理責任制方法，輔之以誘導管理方法、參與管理方法；而非營利組織則主要運用誘導管理方法、參與管理方法，輔之以管理責任制方法。政府與非營利組織的聯(lián)系。（一）非營利組織與政府部門的關系十分密切，兩者之間不但是互補關系，同時又是非零和關系。（1）政府從非營利組織獲得信息，即通過接觸、商洽、座談等方式了解和滿足非營利組織的要求和愿望；（2）非營利組織從政府輸入信息，了解和把握政府的方針、政策和各項規(guī)定；（3）政府以公平仲裁者的立場、態(tài)度和方法來實現(xiàn)各社會團體的有益互動。（二）政府與非營利組織關系既有密切聯(lián)系的一面，也有彼此存在矛盾的時候。政府管理過強，力度過大，對非營利組織結社自由是一種限制；而放任不管，或管理過輕，則容易造成非營利組織對政府、社會公共安全和公共利益的侵害。非營利組織的基本社會作用：社會服務、社會溝通、社會評價、社會裁斷、社會調節(jié)、社會協(xié)調、社會文明倡導。非營利組織的基本政治作用：政府合法性的資源供給者、政府權力的監(jiān)督者、民主價值觀的培育者、公民參政素質的促進者。非營利組織在中國轉型時期所擁有的獨特功能：（1）促進政府職能轉變；（2）培育和規(guī)范市場；（3）推動企業(yè)經營機制轉換；（4）形成自律性的社會秩序。非營利組織發(fā)展的局限性：（1）志愿組織的非志愿性；（2）獨立組織的非獨立性；（3）政府職能的虛假轉移；（4）受到責任和腐敗問題的困撓。非營利組織的運行機制。（1）非營利組織內部的激勵機制?？縼碜酝獠康姆从惩苿幼约号Ω倪M工作，這是非營利組織的內在激勵機制；（2）志愿者參與機制。為了倡導志愿者更多地參與非營利組織的活動，需要加強對志愿者的組織和培訓，需要促進志愿者之間的交流，這有賴于建立完善的志愿者參與機制。（3）人力資源管理與開發(fā)機制。人才對于非營利組織的建設與成長常常起著決定性作用，迫切需要各種具有特長的專業(yè)人員。非營利組織的績效評價指標：效益、效果、產出、投入和成本。我國非營利組織的發(fā)展狀況。（1）政社不分。我國社會團體由于受傳統(tǒng)的高度集中的計劃經濟體制的影響，官辦體制仍是其主要形式，這使社會團體失去了民間性特征。解決政社不分問題，關鍵在于實現(xiàn)觀念轉變，充分認識非營利組織的特殊性質和獨特的職能。（2）經費不足。我國非營利組織有相當一部分處在嚴重資金不足的狀況下，為解決經費不足問題，一要廣開財源，不斷擴大信息來源，努力正確各種形式的資助，二要自力更生，努力做到自食其力。（3）能力不足。目前，我國非營利組織的能力離市場經濟的要求還有一定的差距，發(fā)展的能力明顯不足。（4）法制的缺陷?，F(xiàn)行法規(guī)中的許多規(guī)定在很大程度上不利于非營利組織的發(fā)展。（5）政策實施中的不足。我國非營利組織政策在實施中存在培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記管理而疏過程監(jiān)督的現(xiàn)象。非營利組織的發(fā)展趨勢。（1）努力提高知名度；（2）明確法律地位；（3）密切與政府的合作；大力倡導慈善捐助；提高公眾的信任度；實施專業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略；主動應對全球化挑戰(zhàn)。非營利組織在中國的發(fā)展展望。（1）社會基礎在改善；（2）政治民主化在推進；（3）公民參與意識在增強；（4）非營利組織自身能力在提高；（5）相關法制規(guī)范體系建立。促進我國非營利組織發(fā)展的措施：（1）鼓勵建立政府與非營利組織間的合作關系。政府應認識到非營利組織的優(yōu)勢與作用，鼓勵促進非營利組織發(fā)展；非營利組織應注意擺正自己與政府的位置。（2）創(chuàng)造良好的環(huán)境，培育非營利組織發(fā)展。非營利組織的發(fā)育、成長與政治、經濟、社會環(huán)境因素關系密切，我們應該積極創(chuàng)造良好的政治、經濟、社會環(huán)境。（3）政府制定扶持非營利組織發(fā)展的相關法律、政策。需要改革非營利組織的成立制度、取消“掛靠制，保證非營利組織具有民間性等特征；建立完善的行政管制和司法管制制度；建立監(jiān)督與評估政策。（4）非營利組織積極加強自身的建設。堅持民主作風，支持社會的多元格局，促進社會自我管理的改善；提高人員素質，加強經營管理；保持對弱勢群體的關懷；加強科學研究，保持創(chuàng)新能力。當前，我國社會正在經歷重大的變革和轉型，只要政府對非營利組織管理定位得當，管理科學，那么，政府管理和非營利組織之間必將形成一種良性循環(huán)關系。第十章公共物品管理公共物品：是相對那些可以劃分為企業(yè)或個人消費單元的基本生活或生產資料等私人物品而言的共享性物質產品和服務項目。公共物品的特征：效用的不可分割性、消費的非競爭性、受益的非排他性。公共物品的類型：純公共物品、準公共物品。公共物品私人部門供給無效的原因：（1）公共物品的非競爭性消費，意味著增加一個人消費所引起的邊際成本為零。但消費的邊際成本為零，并不意味著生產的邊際成本為零。如果這種物品由市場提供，廠家為補償自己的費用支出，必然會對其收費，而這會阻礙人們消費這種物品。（2）在消費時競爭性而非排他性的情況下，市場提供公共物品將引起另一種效率損失，即它可能導致公共物品的供給不足。公共物品只能由政府提供，其原因在于公共物品消費的非排他性。實踐證明，如果由私人部門提供公共物品，不可能保障有效的公共物品供給。假如有一私人生產者，像生產和提供私人物品一樣生產公共物品，由于公共物品消費的非排他性，每個人都可以從中受益，而不用支付成本，這樣就不會有任何人成為公共物品的購買者。結果是，要么由私人生產者自己負擔全部成本，要么就一點也不生產，供給為零。所以說，公共物品不能由私人生產和供給，市場不能實現(xiàn)公共物品的最優(yōu)化配置。公共物品供給的特點：（1）政府是公共物品的供給主體；（2）公共物品的規(guī)模供給；（3）公共物品的無差異供給；（4）公共物品的非均衡供給。如何實現(xiàn)公共物品的有效供給？公共物品有效供給的關鍵在于實現(xiàn)林達爾均衡，即消費者按自己從公共物品消費中獲得的邊際效用水平真實地表示自己對公共物品的需求，從而相應地承擔公共物品的成本。而要做到這一點，首先必須了解每個消費者的消費偏好或各種消費量上的公共物品對每個人的邊際替代率，必須設計出一種能夠準確地揭示人們偏好的機制?；旌衔锲罚壕佑诩児参锲放c純私人物品之間的兼有公共物品以及私人物品特性的產品或服務。它一般分為擁擠性的公共物品和價格排他性的公共物品兩類。擁擠性的公共物品：是指那些隨著消費者人數(shù)的增加而產生擁擠，從而會減少每個消費者可以從中享得的效益的公共物品或服務。類似公路這樣的擁擠性公共物品或服務，在消費者達到一定數(shù)量之后，其邊際成本將為正數(shù)。價格排他性的公共物品：是指那些效益可以定價，從而可以在技術上實現(xiàn)排他性的公共物品或服務。如公園、公辦的學校和醫(yī)院。公共物品供給的變化趨勢：（1）公共物品供給主體的多元化；（2）公共物品供給結構趨向豐富；（3）公共物品供給質量日趨提高。政府提供公共物品的基本方式：一是政府直接生產，二是政府間接生產。純公共物品和自然壟斷性很高的準公共物品通常采用政府直接生產的方式提供。政府間接生產公共物品主要有：政府與私人簽訂生產合同；授權經營；出讓經營權；政府經濟資助；政府參股。改革政府在公共物品管理中的行為：（1）應有進有退，以進為主，合理調整政府的經濟活動領域。①必須對意識形態(tài)傾注更多的政府關注；②必須對貨幣、利率、金融信貸體制的穩(wěn)定等問題投入更多的公共資源；③應增加新技術產業(yè)的投資并帶動民間投資；④應努力通過法制建設和社會保障體系的完善，保障社會成員的權利。（2）應完善公共物品的提供方式。①對于那些具有規(guī)模經濟效益的自然壟斷性的公共物品，如垃圾處理，政府可以通過與私人簽訂生產合同的方式，讓私人企業(yè)提供；②對于那些外部性顯著的公共物品，如自來水供應，政府可以通過經營許可制授權私人企業(yè)生產經營；③對于那些盈利性不高或預期收益較高但風險較大的公共物品，如高新技術研究，政府可以通過各種形式的經濟資助支持私人企業(yè)生產經營；④對于那些初始投入較大的基礎設施類公共物品，如機場，政府可以通過參股方式向私人企業(yè)提供資本和分散私人投資風險，與私人企業(yè)共同承辦。（3）應使公共物品生產主體多元化。公共物品生產的主體應多元化，尤其是允許和鼓勵私營企業(yè)生產和經營公共物品。（4）應將市場機制引入公共物品的供給領域。將市場機制引入公共物品的供給領域，使公共物品領域成為行政方式和競爭方式共同調節(jié)的領域。（5）應明確中央政府與地方政府的分工，完善公共物品的提供機制。①應明確規(guī)定分別由中央政府和地方政府具體負責的社會經濟事務；②中央政府主要負責提供設計整個社會的安全、規(guī)則、福利的公共物品，地方政府主要負責提供只涉及當?shù)馗＠墓参锲?；③進行司法組織體制改革，建立中央和地方司法雙層結構；④引入競爭機制，消除政府部門的壟斷，提供政府工作效率。第十一章公共部門戰(zhàn)略管理戰(zhàn)略管理：是指組織適應外部環(huán)境變化，確立和調整組織長期目標，整合組織資源來實現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標的一系列決策與行動。戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略規(guī)劃：兩者最重要的區(qū)別在于，戰(zhàn)略規(guī)劃關注的是制定恰當?shù)臎Q策，而戰(zhàn)略管理側重的則是戰(zhàn)略結果的產生。若將戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略實施、戰(zhàn)略控制三者結合，就是戰(zhàn)略管理。戰(zhàn)略管理與非戰(zhàn)略管理：戰(zhàn)略管理就是集中組織所有資源來達成組織戰(zhàn)略目標的決策與執(zhí)行活動，而非戰(zhàn)略管理只涉及總體目標中的部分目標的實現(xiàn)。戰(zhàn)略管理與功能管理：戰(zhàn)略管理關注組織長期性整體目標和遠景規(guī)劃的制定和實施；功能管理則注重內部管理，偏向于系統(tǒng)內各部門的功能整合，對組織長期目標并不重視，只關心短期的具體目標。戰(zhàn)略管理的特征：全面性、長期性、方向性、目的性、統(tǒng)一性、重大性、主動性。公共部門戰(zhàn)略管理：公共部門在分析內外部環(huán)境的基礎上，確立和調整組織的長期戰(zhàn)略目標，并進行適當?shù)恼哌x擇，整合組織資源以實現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標的政策決策與實施過程。公共部門戰(zhàn)略管理產生的背景：①對公共部門的批評和政府角色的調整；②外部環(huán)境部確定性的增加和全球化的影響；③科技變革與進步為公共部門戰(zhàn)略管理提供了技術平臺；④企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的成熟與公共部門戰(zhàn)略管理技術方法可移植性的增強。公共部門戰(zhàn)略的八種類型：支配者型、指導著型、造勢者型、適應者型、流浪者型、官僚型、妥協(xié)者型、共生者型。戰(zhàn)略管理的實施過程：戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略實施和戰(zhàn)略控制。戰(zhàn)略規(guī)劃：是在環(huán)境分析的基礎上擬定戰(zhàn)略的過程，也是將戰(zhàn)略意圖轉化為戰(zhàn)略決策的過程。其目的在于明了環(huán)境對組織的重要影響，并指導組織對環(huán)境的變遷做出反應。戰(zhàn)略規(guī)劃的步驟：①組成戰(zhàn)略管理小組；②構建組織目標；③進行環(huán)境分析；④確立戰(zhàn)略議程；⑤制定備選戰(zhàn)略；⑥作出戰(zhàn)略選擇。11.SWOT分析：是目前戰(zhàn)略管理與規(guī)劃領域廣泛使用的分析工具，其主旨在于通過了解本組織的優(yōu)勢和弱點，抓住組織外部的機會，規(guī)避組織外部的威脅，從而制定行動戰(zhàn)略的方法。①通過SWOT分析，可以明了組織所具備的能力，正視組織的弱點和威脅，直面組織所面臨的壓力，以促使組織人員更積極地尋找有助于實現(xiàn)組織目標的各種機遇。②經過SWOT分析，一個組織可以有不同的戰(zhàn)略匹配和選擇。如SO增長型戰(zhàn)略:這是一種發(fā)揮組織內部優(yōu)勢，利用外部機會的戰(zhàn)略；WO扭轉型戰(zhàn)略：其目標是利用外部機會來彌補內部的弱點；ST內聚型戰(zhàn)略：利用內在優(yōu)勢，回避或減輕外部威脅的影響；WT防御型戰(zhàn)略：這是一種在減少內部弱點的同時，規(guī)避外部環(huán)境威脅的戰(zhàn)略。戰(zhàn)略