城鄉(xiāng)規(guī)劃實施與制度創(chuàng)新課件

城鄉(xiāng)規(guī)劃實施與制度創(chuàng)新

邊經(jīng)衛(wèi)城市規(guī)劃博士教授級高級規(guī)劃師博士生導(dǎo)師廈門大學(xué)華僑大學(xué)兼職教授2015年5月廈門大學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃實施與制度創(chuàng)新

2報告提要一、什么是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理二、規(guī)劃管理與實施關(guān)系三、城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施制度四、城鄉(xiāng)規(guī)劃的依法行政五、城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)保障六、城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度創(chuàng)新

2報告提要一、什么是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理3一、什么是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理■

城鄉(xiāng)規(guī)劃的定義城鄉(xiāng)規(guī)劃是對一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)的經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合布局、具體安排和實施管理。城鄉(xiāng)規(guī)劃法：第一條為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。城鄉(xiāng)規(guī)劃：包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。

3一、什么是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理4■

城市規(guī)劃的術(shù)語要素

城市規(guī)劃有一個明確的空間范圍，通常稱為城市規(guī)劃區(qū)城市規(guī)劃是一項技術(shù)，是實現(xiàn)城市社會、經(jīng)濟諸目標的手段城市規(guī)劃的關(guān)注對象是作為物質(zhì)實體的城市和城市空間城市功能在空間上的排他性，任何一個的城市規(guī)劃都包含政策性因素和社會價值判斷在以市場經(jīng)濟為主導(dǎo)的現(xiàn)代社會中，城市規(guī)劃實質(zhì)上是一種為達成社會共識目標和協(xié)調(diào)利益集團彼此之間矛盾的一種手段4■城市規(guī)劃的術(shù)語要素5■規(guī)劃管理的特點

多學(xué)科綜合性作為城市規(guī)劃的對象，城市本身是一個非常復(fù)雜的“巨系統(tǒng)”。城市規(guī)劃必須面對多樣的城市活動，并力圖按照各種城市活動本身的規(guī)律，在空間上為各種活動作出較為合理妥善的安排并協(xié)調(diào)好各種活動之間的矛盾。研究、解決問題的綜合性如：對某個項目的建設(shè)用地作出評價時，涉及測量、氣象、水文、工程地質(zhì)、水文地質(zhì)等領(lǐng)域中的知識以及農(nóng)田保護等國家土地利用政策；研究確定某個城市的發(fā)展規(guī)模與發(fā)展戰(zhàn)略時，不可避免地涉及到人口發(fā)展、社會經(jīng)濟發(fā)展預(yù)測等有關(guān)社會、經(jīng)濟領(lǐng)域中的問題和技術(shù)手段；各項基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計又包含大量相關(guān)工程技術(shù)的內(nèi)容；而城市風(fēng)貌、城市景觀、舊城保護等又與美學(xué)、藝術(shù)、歷史等學(xué)科密切相關(guān)。政策性、法規(guī)性城市規(guī)劃的各個層面中均體現(xiàn)不同的政策性因素，大到國家的基本政策（如保護耕地的政策），小到技術(shù)政策（各類用地的面積比、配套指標），甚至對于城市規(guī)劃中的某些問題的某些傾向，如：大廣場、寬馬路的規(guī)劃建設(shè)也會通過政府頒布的技術(shù)性政策方針加以糾正。5■規(guī)劃管理的特點6

長期性、經(jīng)常性城市規(guī)劃的長期性與經(jīng)常性特征是一個矛盾統(tǒng)一的關(guān)系，并反映在城市規(guī)劃與城市發(fā)展建設(shè)的全過程中。長期性反映在規(guī)劃目標期限的周期上；經(jīng)常性反映城市規(guī)劃與城市現(xiàn)實的互動，更多是體現(xiàn)在日常的較小規(guī)模的城市建設(shè)活動與規(guī)劃管理之中，規(guī)劃管理部門對城市變化狀況的監(jiān)測與反饋，又成為對城市規(guī)劃作出合理修訂的必要依據(jù)。實踐性、地方性編制城市規(guī)劃的根本目的是就是要以此指導(dǎo)城市建設(shè)與發(fā)展。“三分規(guī)劃、七分管理“，通俗的表達了城市規(guī)劃以實踐為目的的本質(zhì)。城市規(guī)劃除執(zhí)行國家的統(tǒng)一政策、法規(guī)、標準外，城市規(guī)劃應(yīng)能更多的反映地方政府的意志，使城市規(guī)劃與當(dāng)?shù)爻鞘凶匀粭l件、經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)。6長期性、經(jīng)常性7■城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實施與修改城鄉(xiāng)規(guī)劃法：“第四條制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要?！?/p>

7■城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實施與修改城鄉(xiāng)規(guī)劃法：“第四條制定和8（1）、城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定

應(yīng)當(dāng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以構(gòu)建社會主義和諧社會為基本目標，堅持中國特色的城鎮(zhèn)化道路，堅持節(jié)約和集約利用資源，保護生態(tài)環(huán)境，保護人文資源，尊重歷史文化，堅持因地制宜確定城市發(fā)展目標與戰(zhàn)略，促進城市全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；應(yīng)當(dāng)考慮人民群眾需要，改善人居環(huán)境，方便群眾生活，充分關(guān)注中低收入人群，扶助弱勢群體，維護社會穩(wěn)定和公共安全；應(yīng)當(dāng)堅持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的原則。城鄉(xiāng)規(guī)劃法：“第二十六條城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。

組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由?！?（1）、城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定9（2）、城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施

城鄉(xiāng)規(guī)劃法：“第二十八條地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平，量力而行，尊重群眾意愿，有計劃、分步驟地組織實施城鄉(xiāng)規(guī)劃?！?/p>

“第二十九條城市的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，妥善處理新區(qū)開發(fā)與舊區(qū)改建的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧進城務(wù)工人員生活和周邊農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、村民生產(chǎn)與生活的需要?！?/p>

城鄉(xiāng)規(guī)劃一經(jīng)確定就成為現(xiàn)代社會的行為準則和政府依法行政的依據(jù)之一；

城鄉(xiāng)規(guī)劃實施與計劃、國土、建設(shè)、市政園林、環(huán)保、海洋、文化、旅游、水利、交通等部門許多方面的工作都有著密切的聯(lián)系，需得到各部門的支持與配合；

城市規(guī)劃實施管理的法定行政程序為：“一書二證”

——規(guī)劃選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證；鄉(xiāng)村規(guī)劃實施管理的法定行政程序為：“一證”——鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。9（2）、城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施10建設(shè)項目選址意見書制度

指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)時，必須向城市規(guī)劃行政主管部門提出選址申請，由其依據(jù)城市規(guī)劃核發(fā)建設(shè)項目選址意見書。當(dāng)建設(shè)單位和個人報批建設(shè)項目的可行性研究報告書時，必須附有城市規(guī)劃行政主管部門的建設(shè)項目選址意見書。建設(shè)用地規(guī)劃許可證制度

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)需要申請用地的，必須持批準建設(shè)項目的有關(guān)文件，向城市規(guī)劃行政主管部門申請定點，由城市規(guī)劃行政主管部門核定其用地位置和界限，提供規(guī)劃設(shè)計條件，在確認其符合城市規(guī)劃后，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)單位或者個人在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請用地，經(jīng)縣級以上人民政府審查批準后，由土地管理部門辦理建設(shè)用地手續(xù)。建設(shè)工程規(guī)劃許可證制度

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施，必須持有關(guān)批準文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請，由其根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。建設(shè)單位或者個人只有在取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件和其他有關(guān)批準文件后，方可申請辦理開工手續(xù)。10建設(shè)項目選址意見書制度11（3）城市規(guī)劃的修改

城鄉(xiāng)規(guī)劃法：第四十六條省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機關(guān)，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會常務(wù)委員會、鎮(zhèn)人民代表大會和原審批機關(guān)提出評估報告并附具征求意見的情況。第四十八條修改控制性詳細規(guī)劃的，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)對修改的必要性進行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，并向原審批機關(guān)提出專題報告，經(jīng)原審批機關(guān)同意后，方可編制修改方案。修改后的控制性詳細規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依照本法第十九條、第二十條規(guī)定的審批程序報批?？刂菩栽敿氁?guī)劃修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)先修改總體規(guī)劃。

11（3）城市規(guī)劃的修改

12二、城鄉(xiāng)規(guī)劃與實施的關(guān)系實施規(guī)劃必須處理好以下四個關(guān)系城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的依據(jù)，也是城鄉(xiāng)政府宏觀調(diào)控的重要手段。城鄉(xiāng)政府的主要職責(zé)是把城鄉(xiāng)規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好。綜

觀城鄉(xiāng)規(guī)劃的歷史實踐，城鄉(xiāng)政府領(lǐng)導(dǎo)在實施規(guī)劃中，必須正確處理好四個關(guān)系:1、“龍頭”和“繡球”的關(guān)系；2、“實力”和“魄力”的

關(guān)系；3、“票子”和“位子”的關(guān)系；4、“賽手”和“賽程”的關(guān)系。

12二、城鄉(xiāng)規(guī)劃與實施的關(guān)系實施規(guī)劃必須處理好以下四個關(guān)系131、“龍頭”和“繡球”的關(guān)系城市規(guī)劃是城市建設(shè)的“龍頭”，這是眾所周知的。而“繡球”又是誰呢？認為“繡球”應(yīng)是城市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)。因為城市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)是城市總體規(guī)劃的直接組織者、領(lǐng)導(dǎo)者；是城市規(guī)劃重大問題的決策者；是建設(shè)用地和建設(shè)工程的審批者；是城市規(guī)劃實施

的監(jiān)督者。所以，一個城市的規(guī)劃執(zhí)行得如何，往往取決于這個城市主要領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)劃意識、法制觀念、政策水平和民主作風(fēng)。我們所看到的民間舞龍燈“龍頭”總是跟著“繡球”跑。實施城市規(guī)劃，“龍頭”與“繡球”的關(guān)系，往往具有兩面性。如果城市政府主要領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃意識、法制意識很強，在城市建設(shè)決策時，能自覺地聽取專家諫言，

尊重規(guī)劃部門意見，模范帶頭執(zhí)行規(guī)劃，“繡球”引導(dǎo)“龍頭”始終沿著精心描繪的宏偉規(guī)劃藍圖的軌道跑，這個城市的建設(shè)就一定井然有序，城市規(guī)劃的實施就有保證。如果“繡球”離開規(guī)劃的軌道隨意亂跑，以長官意志左右規(guī)劃，城市的建設(shè)，就會出現(xiàn)以“亂”為特征的無政府狀態(tài)。131、“龍頭”和“繡球”的關(guān)系14正確處理“龍頭”和“繡球”的關(guān)系，首先，規(guī)劃要具有科學(xué)性、前瞻性、整體性和協(xié)調(diào)性；其次，規(guī)劃編制和實施要建立公示制和群眾參與制，使規(guī)劃實施有堅實的群眾基礎(chǔ)；再次，城市領(lǐng)導(dǎo)要增強規(guī)劃意識、法制意識和民主意識。當(dāng)然規(guī)劃也是動態(tài)和發(fā)展的，若領(lǐng)導(dǎo)有完善規(guī)劃的好意見，可以按程序報批，切不可擅自更改；第四，規(guī)劃職能部門不能看領(lǐng)導(dǎo)臉色辦事，要敢于發(fā)表意見，敢于反映情況，敢于堅持原則，善于引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)決策；第五，要建立健全正確執(zhí)行規(guī)劃的監(jiān)督機制。通過人大法律監(jiān)督、協(xié)政民主監(jiān)督、上級監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等，營造良好的正確處理“龍頭”和“繡球”關(guān)系的社會氛圍。14正確處理“龍頭”和“繡球”的關(guān)系，首先，規(guī)劃要具有科學(xué)性152、“實力”和“魄力”的關(guān)系

一幅宏偉的城市規(guī)劃藍圖，要成為展現(xiàn)在市民面前的現(xiàn)實，需要巨大的投入。經(jīng)濟實力始終是實施城市規(guī)劃、搞好城市建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。尤其是當(dāng)今城市規(guī)劃建設(shè)規(guī)模之大、耗資之巨、涉及面之廣，已遠非生產(chǎn)力低下時期所能企及。因此，城市建設(shè)的發(fā)展要與經(jīng)濟的承受能力相適應(yīng)，既不能盲目貪大求洋，超出經(jīng)濟實力來搞建設(shè)，又不能慎小保守、怕花錢，縮小城市建設(shè)規(guī)模，放慢城市建設(shè)速度，從而影響城市經(jīng)濟的發(fā)展，要保持合理建設(shè)規(guī)模和發(fā)展速度，把城市建設(shè)作為促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的新增長點。152、“實力”和“魄力”的關(guān)系16正確處理“實力”和“魄力”的關(guān)系，特別要防止既無實力又要蠻干，甚至強迫命令的做法。也要防止在城市建設(shè)中這里啃一口，那里建一點，克服規(guī)劃建設(shè)“羊拉屎”現(xiàn)象。實施規(guī)劃，搞好建設(shè)的一

條基本經(jīng)驗，就是要集中兵力打殲滅仗，建一個成一個，開發(fā)一片，

成功一片，讓群眾得到實惠。這樣的“實力”和“魄力”的結(jié)合，就會振奮市民精神，提高政府威望，增強群眾的自信心和自豪感，群眾也會自覺地理解、參與和支持政府規(guī)劃建設(shè)。當(dāng)然，城市規(guī)劃的實施難免會有一場“陣痛”，但“陣痛”過后一個“胖娃娃”出生，市民都會感到可愛。16正確處理“實力”和“魄力”的關(guān)系，特別要防止既無實力又要173、“票子”和“位子”的關(guān)系

城市規(guī)劃是對城市各種功能、各項建設(shè)和空間利用作出全面的綜合的戰(zhàn)略部署。這種布局著眼于城市的整體利益和長遠目標。城市規(guī)劃實施總是有一個時間跨度，經(jīng)濟發(fā)展也總會有一個過程，“沒有票子，留好位子”是規(guī)劃實施的一項重要原則。城市規(guī)劃確定的城市功能分區(qū)、路網(wǎng)骨架、風(fēng)貌街區(qū)、園林綠地、文物古跡和重要公共建筑及市政設(shè)施等布點，都一定要遵循規(guī)劃對號入座。沒有票子，一定要留好位子，決不能搞“置換反應(yīng)”。由于我們底子薄、資金短缺，在深化改革，擴大開放，引進外資發(fā)展經(jīng)濟、建設(shè)城市方面，違反規(guī)劃，遷就外商選址的傾向值得注意。在這方面，我們?nèi)〉玫慕?jīng)驗是很豐富的，但得到的教訓(xùn)也是很深刻的，甚至付出高昂的學(xué)費。173、“票子”和“位子”的關(guān)系18有一個城市為引進一個項目，一味遷就外商的選擇，市領(lǐng)導(dǎo)竟然同意在城市規(guī)劃的主干道上長出一個“大腫瘤”，而短短的五年后就開始實施這條主干道，其線路走向不得不扭曲變形，浪費不少投資。不能不說這是人為造成的歷史的遺憾。城市總體規(guī)劃的實施，作為城市政府的領(lǐng)導(dǎo)者來說，一定要有“沒有票子，留好位子”

的強烈的規(guī)劃意識。如果一時沒有票子讓了位子，一旦有了票子就再也找不回好的位子了，這種“近視眼”急功的做法，給城市留下的就不是歷史文化遺產(chǎn)，而是歷史遺憾，甚至還給城市造成長期難以挽回的損失。有了票子，更要選好位子。對建設(shè)項目來說，選址不當(dāng)或選址錯誤是最大的浪費。從選址開始，就要多方案優(yōu)化比選，就要傾聽專家的意見，就要公示讓群眾參與，人民城市人民建，人民有權(quán)提意見，切不可長官意志。在這方面，已經(jīng)有深刻的經(jīng)驗教訓(xùn)。而建設(shè)項目的民主決策、科學(xué)決策是把好事辦好的前題和基礎(chǔ)。當(dāng)然，城市建設(shè)不可能沒有遺憾，但對建設(shè)大型城市公共事業(yè)項目來說，我們都應(yīng)該優(yōu)化選址、精心設(shè)計、精心施工，給子孫后代多留歷史文化遺產(chǎn)，盡可能不留或少留遺憾。18有一個城市為引進一個項目，一味遷就外商的選擇，市領(lǐng)導(dǎo)竟然194、“賽手”和“賽程”的關(guān)系

城市總體規(guī)劃的年限一般為20年，近期規(guī)劃五年。一個科學(xué)的城市總體規(guī)劃的全面實施一般也要經(jīng)歷四屆政府的努力，甚至更長的時間才能實現(xiàn)。每屆政府都應(yīng)該擺正自己的位置，找準切入點，把本屆政府只能看成是運動場上400米接力賽的百米賽手，在你的任期內(nèi)，首先是根據(jù)城市總體規(guī)劃的要求，從需要和可能出發(fā)，認真制定切實可行的階段性五年近期城市建設(shè)規(guī)劃。其次是在本屆五年的百米賽內(nèi)，

集中人力、物力、財力，精心組織，精心實施，奮力沖刺，努力完成既定的城市建設(shè)目標。一定要把自己當(dāng)做百米一棒的好賽手，跑出優(yōu)異成績交給下一棒。下屆政府再根據(jù)建設(shè)規(guī)劃，并努力把新規(guī)劃實施好。這樣一棒接一棒，一屆接一屆地接力賽跑下去，我們的未來就不是夢，一個科學(xué)的城市總體規(guī)劃的宏偉藍圖，就一定會變成現(xiàn)代化城市的現(xiàn)實。194、“賽手”和“賽程”的關(guān)系20正確處理“賽手”和“賽程”關(guān)系，值得注意的是：每屆政府經(jīng)濟發(fā)展都要有一個過程，規(guī)劃實施也總是循序漸進。每屆政府切不可腳上正在跑第一棒，思想就開小差，想著怎么去跑第二棒，要去做下屆政府所要做的事（不是指基礎(chǔ)設(shè)施的適度超前），如果那樣就會顧此失彼。同時，每屆政府既沒有那樣的實力，也不可能有那樣的耐力，欲速則不達，舍近求遠，必然適得其反。20正確處理“賽手”和“賽程”關(guān)系，值得注意的是：每屆政府經(jīng)21三、城市規(guī)劃的實施制度

1、實施主體當(dāng)前中國城市規(guī)劃實施主體由三部分組成政府公民法人和社會團體21三、城市規(guī)劃的實施制度

1、實施主體22政府作用——主導(dǎo)地位1）根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展計劃和城市規(guī)劃，制定其他相關(guān)規(guī)劃和計劃：根據(jù)總體規(guī)劃制定近期規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和詳細規(guī)劃以及各專項規(guī)劃，根據(jù)發(fā)展計劃制定其他各種計劃。2）通過財政撥款及信貸等籌資手段，直接投資于某些城市規(guī)劃所確定的建設(shè)項目，如道路交通設(shè)施、供排水設(shè)施等市政公用工程設(shè)施。3）根據(jù)城市規(guī)劃的目標，制定有關(guān)政策，如產(chǎn)業(yè)政策來引導(dǎo)城市的發(fā)展。22政府作用——主導(dǎo)地位23公民、法人和社會團體作用——從屬與參與

1）主動對城市規(guī)劃確定的公益性、公共性項目進行投資，關(guān)心并監(jiān)督城市規(guī)劃的實施。2）出于自身利益的投資、職業(yè)活動，只要遵守規(guī)劃的規(guī)定，服從管理，3）客觀上也有助于規(guī)劃目標的實現(xiàn)，也可視為規(guī)劃的實施。23公民、法人和社會團體作用——從屬與參與242、實施機制1）行政機制城市人民政府及其城市規(guī)劃行政主管部門依據(jù)憲法、法律和法規(guī)的授權(quán)，運用權(quán)威性的行政手段，采取命令、指示、規(guī)定、計劃、標準、通知、許可等行政方式來實施城市規(guī)劃。2）財政機制以社會和國家為主體，憑借政治、行政權(quán)力而進行的一種強制性分配；是關(guān)于利益分配和資源配置的行政權(quán)力和行為。242、實施機制1）行政機制253）法律機制通過行政法律、法規(guī)的制定來為城市規(guī)劃行政行為授權(quán)和提供實體性、程序性依據(jù)，從而為調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系，維護經(jīng)濟、社會、環(huán)境的健全發(fā)展提供法定依據(jù)。4）經(jīng)濟機制對行政機制、財政機制及法律機制的補充，是以市場為導(dǎo)向的平等民事主體之間的行為。5）社會機制公民、法人和社會團體參與城市規(guī)劃的制定和實施、服從城市規(guī)劃、監(jiān)督城市規(guī)劃的實施的制度安排和作用力量。253）法律機制263、實施管理按照法定程序編制和批準的城市規(guī)劃，依據(jù)國家和各級政府頒布的城市規(guī)劃管理有關(guān)法規(guī)和具體規(guī)定，采用法制的、社會的、經(jīng)濟的、行政的、科學(xué)的管理方法，對城市的各項用地和當(dāng)前建設(shè)活動進行統(tǒng)籌安排，引導(dǎo)和調(diào)控城市的各項建設(shè)事業(yè)有計劃、有秩序地協(xié)調(diào)發(fā)展，保證城市規(guī)劃得以實施。“城鄉(xiāng)規(guī)劃法”對城市規(guī)劃實施管理的工作范疇、內(nèi)容、方法和程序做了明確的規(guī)定。由建設(shè)項目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證構(gòu)成的“一書兩證”制度是我國城市規(guī)劃實施管理的核心內(nèi)容。263、實施管理按照法定程序編制和批準的城市規(guī)劃，依據(jù)國家和27城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政制度是指依法對城鄉(xiāng)規(guī)劃進行編制、審批、實施、監(jiān)督的行政管理制度。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的法律制度、城鄉(xiāng)規(guī)劃審批的法律制度和城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理的法律制度。（1）城鄉(xiāng)規(guī)劃編制制度

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的基本框架，規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，并對應(yīng)于各級政府管理事權(quán)。建設(shè)部會同國務(wù)院有關(guān)部門組織編制全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃；省、自治區(qū)人民政府負責(zé)組織省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制；城市和鎮(zhèn)人民政府負責(zé)組織編制城市總體規(guī)劃；城市或縣人民政府所在地鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃；城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門和鎮(zhèn)人民政府可以組織編制重要地塊的修建性詳細規(guī)劃；鄉(xiāng)規(guī)劃由鄉(xiāng)人民政府組織編制；村莊規(guī)劃應(yīng)以行政村為單位，由所在地的鎮(zhèn)或鄉(xiāng)人民政府組織編制。

4、依法行政的制度27城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政制度是指依法對城鄉(xiāng)規(guī)劃進行編制、審批、實28（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃審批制度1）城鎮(zhèn)體系規(guī)劃審批制度建設(shè)部會同國務(wù)院有關(guān)部門組織編制全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，報國務(wù)院審批，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃由國務(wù)院審批。2）城市總體規(guī)劃審批制度城市總體規(guī)劃采取分級審批，并明確了規(guī)劃的報批程序。直轄市的城市總體規(guī)劃由直轄市人民政府報國務(wù)院審批。省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及國務(wù)院確定的城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務(wù)院審批。其他城市的總體規(guī)劃，由城市人民政府報省、自治區(qū)人民政府審批?？h人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃(包括縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和縣城區(qū)規(guī)劃)由縣人民政府報上一級人民政府審批。其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府報上一級人民政府審批。28（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃審批制度293）詳細規(guī)劃審批制度《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城市或縣人民政府所在地鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃，由城市或縣人民政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門組織編制，經(jīng)本級人民政府批準后，報本級人民代表大會常務(wù)委員會和城市人民政府備案。其他鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府組織編制，報上一級人民政府審批。各類修建性詳細規(guī)劃由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法負責(zé)審定。4）鄉(xiāng)規(guī)劃審批制度鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由鄉(xiāng)人民政府先經(jīng)本級人民代表大會審議，然后將審議意見和根據(jù)審議意見的修改情況與規(guī)劃成果一并報送縣級人民政府審批。5）村莊規(guī)劃審批制度村莊規(guī)劃，必須要經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意后，方可由所在地的鎮(zhèn)或鄉(xiāng)人民政府報縣級人民政府審批。293）詳細規(guī)劃審批制度30（3）城鄉(xiāng)規(guī)劃實施制度

1）城市、鎮(zhèn)“一書兩證”和“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”制度；

2）城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督檢查制度；

3）竣工驗收制度；

4）民主監(jiān)督制度。30（3）城鄉(xiāng)規(guī)劃實施制度31（4）城鄉(xiāng)規(guī)劃行政執(zhí)法城鄉(xiāng)規(guī)劃行政執(zhí)法是具體的行政行為，即城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門在規(guī)劃管理權(quán)限范圍內(nèi)，按照法定規(guī)劃管理程序，對建設(shè)用地和建設(shè)工程進行管理和監(jiān)督，包括核實“一書兩證”、行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政處分、強制執(zhí)行等方面。

1）核實“一書兩證”和“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”；

2）行政監(jiān)督檢查；

3）行政處罰；

4）行政處分；

5）行政強制執(zhí)行。31（4）城鄉(xiāng)規(guī)劃行政執(zhí)法32市場對資源配置起決定性作用，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為公共政策首先要保護公眾利益與公平，而不是操作具體項目；城鄉(xiāng)規(guī)劃決策對經(jīng)濟發(fā)展能造成很大的影響，各級領(lǐng)導(dǎo)都認識到，城鄉(xiāng)規(guī)劃失誤造成的經(jīng)濟損失難以估量；經(jīng)濟成份多樣化，城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及到公共管理與私有權(quán)利的關(guān)系，城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施無權(quán)損害私有權(quán)利；生活方式多樣化，人們不再接受單一規(guī)劃標準的安排，要求自由選擇居住的地點、環(huán)境、檔次等；城鄉(xiāng)規(guī)劃行政行為對商業(yè)經(jīng)營利益影響大，尋租者對城鄉(xiāng)規(guī)劃行政部門和人員的攻關(guān)前所未有。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理？必須依法行政

四、城鄉(xiāng)規(guī)劃的依法行政32市場對資源配置起決定性作用，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為公共政策首先要保331、依法行政的特點城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政具有系統(tǒng)性、綜合性、長期性、現(xiàn)實性、地方性和公眾參與性等特點。它的對象是整個城鄉(xiāng)，是要通過依法行政把城鄉(xiāng)規(guī)劃目標與城鄉(xiāng)建設(shè)緊密結(jié)合起來，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃實施。（1）系統(tǒng)性現(xiàn)代城市是一個多功能、高度聚集的有機綜合體，是一個高度復(fù)雜的動態(tài)巨系統(tǒng)。這就決定了城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、審批、實施是一個系統(tǒng)工程。城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政系統(tǒng)性不僅表現(xiàn)為其對象的系統(tǒng)性，而且表現(xiàn)為管理工作的系統(tǒng)性和城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系的系統(tǒng)性。城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政必須具有系統(tǒng)的觀念，以系統(tǒng)工程的方法來進行。（一）依法行政特點與環(huán)境331、依法行政的特點（一）依法行政特點與環(huán)境34（2）綜合性城鄉(xiāng)規(guī)劃要協(xié)調(diào)處理城鄉(xiāng)發(fā)展遠期、中期與近期、需要與可能、生產(chǎn)與生活、局部與全局、地上與地下、平時與戰(zhàn)時、經(jīng)濟效益與社會效益、環(huán)境效益以及物質(zhì)文明建設(shè)與精神文明建設(shè)之間的各種關(guān)系，綜合考慮、統(tǒng)籌安排各項建設(shè)活動；城鄉(xiāng)規(guī)劃是一個綜合服務(wù)的部門，要搞好城鄉(xiāng)的居住、工業(yè)、道路交通、商業(yè)、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生、體育、基礎(chǔ)設(shè)施、園林綠化等各項設(shè)施的建設(shè)，離不開城鄉(xiāng)規(guī)劃的統(tǒng)籌安排和實施管理。城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政工作不僅涉及政府決策方面，而且涉及到各個部門、單位和個人切身利益，既要在可能條件下滿足建設(shè)單位、個人的要求，又要與相悖于城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為作斗爭，既要作思想工作，又要依法辦事。34（2）綜合性35（3）長期性城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)不是一朝一夕就能實現(xiàn)的，城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政是一項長期性、經(jīng)常性、不間斷的工作，是一個長期堅持不懈，不斷深化和完善的過程。昔日的城市是今日城市的基礎(chǔ)，今日的城市成為將來城市的基礎(chǔ)。（4）現(xiàn)實性城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項實踐性很強的工作，它要對城鄉(xiāng)的各項建設(shè)實踐進行綜合指導(dǎo)，使城鄉(xiāng)規(guī)劃通過依法行政變?yōu)楝F(xiàn)實。城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)思想就是面向未來，立足現(xiàn)實、統(tǒng)籌兼顧、綜合部署。35（3）長期性36（5）地方性由于各個城市的地理位置、自然環(huán)境條件、歷史沿革、經(jīng)濟社會發(fā)展情況和城市特色不同，因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃具有很強的地方性，城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政的地方性特征十分明顯。這就要求不能簡單地用一個標準、一種模式來對不同類型和規(guī)模的城鄉(xiāng)進行規(guī)劃管理，必須因地制宜，針對自己城市的具體情況進行規(guī)劃和實施管理。（6）公眾參與性城鄉(xiāng)規(guī)劃不僅是城市政府意志的體現(xiàn)，也是全體市民意志的體現(xiàn)。城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和實施，必須依靠市民的支持和幫助，這有利于在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中體現(xiàn)公眾利益。專家參與、群眾監(jiān)督，是保證城鄉(xiāng)規(guī)劃順利實施的基礎(chǔ)。

36（5）地方性372、依法行政的環(huán)境城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政必須要有一定的環(huán)境，建立在一定共同認識的基礎(chǔ)之上。只有決策者和公眾形成共識，才能保證城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政工作順利進行。依法行政思想環(huán)境涉及到?jīng)Q策者和公眾的城市意識、規(guī)劃意識、法制意識和行政意識。（1）城市意識城市有別于鄉(xiāng)村，城市化進程意味著城市環(huán)境、城市形象、城市的生活和工作條件與鄉(xiāng)村不同。城市社會、經(jīng)濟、科學(xué)技術(shù)條件的巨大發(fā)展，使城市建設(shè)與管理比鄉(xiāng)村復(fù)雜得多，要把城市規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好，首先要有一定的城市意識，尤其是城市管理者和市民，更應(yīng)具備現(xiàn)代城市意識。（2）規(guī)劃意識世界各國無論那種體制，城鄉(xiāng)規(guī)劃都成為一項重要的政府職能。尤其在市場經(jīng)濟條件下，城鄉(xiāng)建設(shè)不按城鄉(xiāng)規(guī)劃來進行是不可想象的。城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)各項建設(shè)和管理的“龍頭”，這已經(jīng)是我國城鄉(xiāng)發(fā)展實踐經(jīng)驗的總結(jié)。372、依法行政的環(huán)境38（3）法制意識我國有著悠久的歷史文明和燦爛的文化，早在四千多年前便開始運用法律手段來治理國家。在漫長的封建社會，一方面封建法制日臻完備；另一方面，法自君出，以言代法、以權(quán)代法的人治現(xiàn)象越來越突出。1984年元月5日頒布《城市規(guī)劃條例》，1989年月12月26日頒布《城市規(guī)劃法》，2008年1月1日起施行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，標志著我國依法進行城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理進入了一個新的歷史時期，揭開了我國城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)和管理立法的新篇章。（4）行政意識城鄉(xiāng)規(guī)劃是城市人民政府意志的體現(xiàn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門是城市人民政府的行政職能部門，城鄉(xiāng)規(guī)劃的組織編制、審批、實施管理、監(jiān)督檢查是一項戰(zhàn)略性、政策性、綜合性很強的行政工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依法編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，并按照批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃對各項建設(shè)項目選址、建設(shè)用地、建設(shè)工程進行規(guī)劃管理，對城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施進行監(jiān)督檢查，以及對違法（章）用地和違法（章）建設(shè)行使行政處罰權(quán)等，都屬于依法行政的范疇。38（3）法制意識391、依法行政的依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政的依據(jù)，主要有計劃依據(jù)、規(guī)劃依據(jù)、法制依據(jù)和經(jīng)濟技術(shù)依據(jù)等，這四個方面的依據(jù)也是進行城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實施管理和監(jiān)督檢查的依據(jù)。（1）計劃依據(jù)

1）城市經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期計劃；

2）城市經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃；

3）城市建設(shè)年度計劃；

4）建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書或可行性研究報告；

5）批準的計劃投資文件；

6）技術(shù)改造項目計劃批準文件；

7）城市建設(shè)綜合開發(fā)計劃批準文件。（二）依法行政依據(jù)與行為391、依法行政的依據(jù)（二）依法行政依據(jù)與行為40（2）規(guī)劃依據(jù)規(guī)劃依據(jù)包括國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃等，具體有：1）城市發(fā)展戰(zhàn)略研究成果；2）城鎮(zhèn)體系規(guī)劃文件與圖紙（全國、省域、市域、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃）；3）經(jīng)批準的城市總體規(guī)劃文件與圖紙；4）專項規(guī)劃文件與圖紙；5）近期建設(shè)規(guī)劃文件與圖紙；6）控制性詳細規(guī)劃文件與圖紙；7）修建性詳細規(guī)劃文件與圖紙或模型；8）經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門提出的規(guī)劃設(shè)計條件、審批同意的用地紅線圖、總平面布置圖、市政道路設(shè)計圖、建筑設(shè)計圖和工程管線設(shè)計圖等；9）城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門發(fā)出的規(guī)劃設(shè)計變更通知文件。（3）法制依據(jù)法制依據(jù)包括城鄉(xiāng)規(guī)劃主干法、城鄉(xiāng)規(guī)劃專項法和相關(guān)法，由國家法律、法規(guī)、行政規(guī)章和地方法規(guī)、行政規(guī)章和技術(shù)標準所組成。具體有：1）《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及其相關(guān)法律文件；2）國務(wù)院頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施條例》；3）建設(shè)部、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布的《建設(shè)項目、選址規(guī)劃管理辦法》；4）建設(shè)部發(fā)布的《城市規(guī)劃編制辦法》以及其他部門規(guī)章和批準性管理文件；40（2）規(guī)劃依據(jù)415）各省、自治區(qū)、直轄市頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施辦法》；6）地方各級人大和政府在自己的權(quán)限范圍內(nèi)根據(jù)國家法定文件所制定的適合于本地條件的地方法規(guī)、地方規(guī)章和其他批準性管理文件；7）城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門制定的行政制度和工作程序；8）城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門核發(fā)的各種建設(shè)活動許可證，包括選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證（簡稱：“一書二證”）和臨時用地許可證、臨時建設(shè)許可證以及其他方面的許可證件；9）城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門對違法（章）用地和違法（章）建設(shè)的處理決定。（4）經(jīng)濟技術(shù)依據(jù)經(jīng)濟技術(shù)依據(jù)包括國家有關(guān)科學(xué)技術(shù)政策、城鄉(xiāng)建設(shè)政策、專業(yè)技術(shù)經(jīng)濟規(guī)范、相關(guān)技術(shù)經(jīng)濟規(guī)范等，具體有：1）《中國城市建設(shè)技術(shù)政策》（即國家科委藍皮書）；2）國家在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)方面的經(jīng)濟技術(shù)定額指標和經(jīng)濟技術(shù)規(guī)范；3）根據(jù)國家的經(jīng)濟技術(shù)要求編制的地區(qū)性經(jīng)濟技術(shù)要求文件；4）城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門提出的經(jīng)濟技術(shù)要求。415）各省、自治區(qū)、直轄市頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法實施辦法》；42依法行政是指國家行政機關(guān)遵循依法的原則行使行政權(quán)的行為，即行政機關(guān)依法對國家社會事物進行管理的行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依法對城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制與審批、實施和監(jiān)督檢查行使行政權(quán)，綜合指導(dǎo)和安排城鄉(xiāng)各項建設(shè)用地和建設(shè)工程活動，并對全過程實施監(jiān)督檢查的行為，稱之謂城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政。城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門依法進行城鄉(xiāng)規(guī)劃方面的行政立法、行政執(zhí)法和行政司法的行為則為城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政行為。依法行政行為具體表現(xiàn)為依法實施制定法規(guī)政策、決策執(zhí)行公務(wù)、處理事務(wù)、協(xié)調(diào)關(guān)系、組織、管理以及監(jiān)督檢查和進行行政處罰等形式。依法行政根據(jù)法律、法規(guī)、行政條例的規(guī)定組織實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，是具有法律效力、產(chǎn)生法律后果的行為。2、依法行政的行為42依法行政是指國家行政機關(guān)遵循依法的原則行使行政權(quán)的行為，43（三）行政許可的規(guī)則1、行政許可的概念

行政許可，是指行政機關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。2、行政許可的特征

A.行政許可是依申請的行政行為。

B.行政許可是管理行為。

C.行政許可是外部行為。

D.行政許可是準予相對人從事特定活動的行為。43（三）行政許可的規(guī)則443、行政許可的功能

A.控制危險

B.資源配置

C.證明或者提供某種信譽、信息4、行政許可的原則

A.合法原則

B.公開、公平、公正的原則

C.便民原則

D.救濟原則

E.信賴保護原則

F.監(jiān)督原則443、行政許可的功能455、行政許可的類型

A.普通許可是指行政機關(guān)準予符合法定條件的公民、法人或者其他組織從事特定活動的行為。

B.特許主要適用于有限自由度開發(fā)利用；直接關(guān)系公共利益的壟斷性企業(yè)的市場準入等。

C.認可一般要通過考試方式并根據(jù)考試結(jié)果決定是否認可；資格、資質(zhì)證的認可等。455、行政許可的類型46

D.核準行政機關(guān)對某些事項是否達到特定技術(shù)標準、經(jīng)濟技術(shù)規(guī)范的判斷、確定。主要應(yīng)用于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的特定產(chǎn)品、物品的檢驗、檢疫。

E.登記是指行政機關(guān)確立行政相對人的特定主體資格的行為。6、行政許可的程序

A.申請與受理

B.審查

C.決定46D.核準47城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政制度是指依法對城鄉(xiāng)規(guī)劃進行編制、審批、實施、監(jiān)督的行政管理制度?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的法律制度、城鄉(xiāng)規(guī)劃審批的法律制度和城鄉(xiāng)規(guī)劃實施管理的法律制度。1、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制制度

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的基本框架，規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，并對應(yīng)于各級政府管理事權(quán)。建設(shè)部會同國務(wù)院有關(guān)部門組織編制全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃；省、自治區(qū)人民政府負責(zé)組織省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的編制；城市和鎮(zhèn)人民政府負責(zé)組織編制城市總體規(guī)劃；城市或縣人民政府所在地鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃；城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門和鎮(zhèn)人民政府可以組織編制重要地塊的修建性詳細規(guī)劃；鄉(xiāng)規(guī)劃由鄉(xiāng)人民政府組織編制；村莊規(guī)劃應(yīng)以行政村為單位，由所在地的鎮(zhèn)或鄉(xiāng)人民政府組織編制。

（四）依法行政的制度47城鄉(xiāng)規(guī)劃依法行政制度是指依法對城鄉(xiāng)規(guī)劃進行編制、審批、實482、城鄉(xiāng)規(guī)劃審批制度（1）城鎮(zhèn)體系規(guī)劃審批制度建設(shè)部會同國務(wù)院有關(guān)部門組織編制全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，報國務(wù)院審批，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃由國務(wù)院審批。（2）城市總體規(guī)劃審批制度城市總體規(guī)劃采取分級審批，并明確了規(guī)劃的報批程序。直轄市的城市總體規(guī)劃由直轄市人民政府報國務(wù)院審批。省、自治區(qū)人民政府所在地的城市以及國務(wù)院確定的城市的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務(wù)院審批。其他城市的總體規(guī)劃，由城市人民政府報省、自治區(qū)人民政府審批。縣人民政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃(包括縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和縣城區(qū)規(guī)劃)由縣人民政府報上一級人民政府審批。其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府報上一級人民政府審批。482、城鄉(xiāng)規(guī)劃審批制度49（3）詳細規(guī)劃審批制度《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城市或縣人民政府所在地鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃，由城市或縣人民政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門組織編制，經(jīng)本級人民政府批準后，報本級人民代表大會常務(wù)委員會和城市人民政府備案。其他鎮(zhèn)的控制性詳細規(guī)劃由鎮(zhèn)人民政府組織編制，報上一級人民政府審批。各類修建性詳細規(guī)劃由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法負責(zé)審定。（4）鄉(xiāng)規(guī)劃審批制度鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)由鄉(xiāng)人民政府先經(jīng)本級人民代表大會審議，然后將審議意見和根據(jù)審議意見的修改情況與規(guī)劃成果一并報送縣級人民政府審批。（5）村莊規(guī)劃審批制度村莊規(guī)劃，必須要經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意后，方可由所在地的鎮(zhèn)或鄉(xiāng)人民政府報縣級人民政府審批。49（3）詳細規(guī)劃審批制度503、城鄉(xiāng)規(guī)劃實施制度

（1）城市、鎮(zhèn)“一書兩證”和“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”制度；（2）城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督檢查制度；（3）竣工驗收制度；（4）民主監(jiān)督制度。503、城鄉(xiāng)規(guī)劃實施制度514、城鄉(xiāng)規(guī)劃行政執(zhí)法城鄉(xiāng)規(guī)劃行政執(zhí)法是具體的行政行為，即城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門在規(guī)劃管理權(quán)限范圍內(nèi)，按照法定規(guī)劃管理程序，對建設(shè)用地和建設(shè)工程進行管理和監(jiān)督，包括核發(fā)“一書兩證”、行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政處分、強制執(zhí)行等方面。（1）城鎮(zhèn)規(guī)劃管理核發(fā)“一書兩證”和鄉(xiāng)村規(guī)劃管理核發(fā)“鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證”；（2）行政監(jiān)督檢查；（3）行政處罰；（4）行政處分；（5）行政強制執(zhí)行。514、城鄉(xiāng)規(guī)劃行政執(zhí)法52五、城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)保障城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)保障包括法制建設(shè)、信息平臺和規(guī)劃展示等基礎(chǔ)性、技術(shù)性工作，及人材隊伍建設(shè)等，是城市規(guī)劃實現(xiàn)管理現(xiàn)代化、科學(xué)化的重要手段和支撐。近些年來，廈門規(guī)劃管理工作，在不斷加強法制建設(shè)的同時，以提高規(guī)劃管理效能為核心，強化規(guī)劃基礎(chǔ)保障體系，不斷改革規(guī)劃管理方法，特別是在規(guī)劃信息化建設(shè)、規(guī)劃展示、規(guī)劃管理及審批改革創(chuàng)新等方面進行了積極的探索，為全面有效實施城鄉(xiāng)規(guī)劃提供了基礎(chǔ)保障。52五、城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)保障53（一）法制建設(shè)1、法規(guī)的制定與修訂1994年全國人大授予廈門市立法權(quán)，1995年即制訂了第一部《廈門市城市規(guī)劃條例》，并于2002年進行了第一次修訂。2005年，為了進一步嚴肅城市規(guī)劃管理，提出了成立城市規(guī)劃委員會和制定法定圖則的規(guī)劃要求，因此在很短的時間內(nèi)又進行了第二次《廈門市城市規(guī)劃條例》的修訂。2013年為了進一步加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，保護歷史文化和生態(tài)資源，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《福建省實施<中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法>辦法》等有關(guān)法律、法規(guī)，將《廈門市城市規(guī)劃條例》更名為《廈門市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》進行立法，并于2013年7月1日起施行。53（一）法制建設(shè)1、法規(guī)的制定與修訂542013年法規(guī)以總結(jié)與提升規(guī)劃行政管理經(jīng)驗、健全與完善規(guī)劃法制建設(shè)為前提，始終堅持強調(diào)切實可行、注重開拓創(chuàng)新、突出地方特色和維護法制統(tǒng)一的立法宗旨。并突出了以下6個方面的主要內(nèi)容：（1）明確規(guī)劃管理適用范圍和編制原則規(guī)劃管理適用范圍既是本法規(guī)的生效區(qū)域，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作的效力空間。目前我市的規(guī)劃區(qū)范圍擴大至全市版圖，控制性詳細規(guī)劃也已經(jīng)覆蓋到全市所有區(qū)域。有鑒于此，本次立法將規(guī)劃管理范圍由原法規(guī)的“城市規(guī)劃區(qū)”擴大到本市行政區(qū)域，將我市所有城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村均納入到規(guī)劃管理范圍，從而更有利于協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進我市城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。其次，條例基于當(dāng)前我市發(fā)展實際，提出了制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃的指導(dǎo)原則，即依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，以建設(shè)現(xiàn)代化國際性港口旅游城市為目標，推進島內(nèi)外一體化，滿足廈漳泉大都市區(qū)同城化發(fā)展要求，適應(yīng)海峽西岸經(jīng)濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略需要，這一規(guī)定立足我市今后的城市發(fā)展定位，與國務(wù)院關(guān)于廈門市綜合配套改革方案的目標要求相銜接。542013年法規(guī)以總結(jié)與提升規(guī)劃行政管理經(jīng)驗、健全與完善規(guī)55（2）完善規(guī)劃行政管理體制行政管理體制的科學(xué)設(shè)定對于發(fā)揮行政管理效能、提升規(guī)劃管理科學(xué)化具有重大影響。強化集約管理、注重統(tǒng)籌布局、減化管理程序是建立現(xiàn)代規(guī)劃管理體制的必由之路。我市現(xiàn)行的規(guī)劃管理體制形成于2003年，利用當(dāng)時同安等四個區(qū)的區(qū)劃調(diào)整之機設(shè)立規(guī)劃分局，形成了規(guī)劃編制、實施和監(jiān)督全部由市規(guī)劃局一體化管理的體制。本次立法進一步明確了市規(guī)劃主管部門的職責(zé)及其派出機構(gòu)的法律定位和相應(yīng)職責(zé)，對這一行政改革成果加以確認和提升，有利于提高島內(nèi)與島外、城市與農(nóng)村的規(guī)劃管理效能，進一步推動我市城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效實施。

55（2）完善規(guī)劃行政管理體制56（3）健全城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和層次類別城鄉(xiāng)規(guī)劃是實施規(guī)劃管理的重要載體和方式。我市的規(guī)劃編制工作以規(guī)劃法和省規(guī)劃法實施辦法為主要依據(jù)，結(jié)合我市行政區(qū)劃設(shè)置的實際，具體劃分為城市規(guī)劃和村莊規(guī)劃，其中城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。其次，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的精細化管理，增強規(guī)劃內(nèi)容的針對性，強化重要地區(qū)地段的建設(shè)品質(zhì)，條例對省規(guī)劃法實施辦法關(guān)于城市設(shè)計的規(guī)定進行細化，明確了城市設(shè)計的要求和相應(yīng)內(nèi)容；條例還增設(shè)了特定區(qū)域規(guī)劃的規(guī)定，要求對生態(tài)環(huán)境、自然資源、歷史文化以及經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大意義的區(qū)域編制特定區(qū)域規(guī)劃，并將其內(nèi)容納入控制性詳細規(guī)劃。56（3）健全城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和層次類別57（4）突出特色風(fēng)貌保護城市特色風(fēng)貌反映了一個城市的景觀與形態(tài)，表現(xiàn)了城市的氣質(zhì)與性格，體現(xiàn)了城市的文化傳承和精神內(nèi)涵。作為風(fēng)景園林城市、聯(lián)合國人居獎城市和三連冠文明城市，我市的建設(shè)管理始終得到各界的支持與肯定，然而在科學(xué)處理自然保護與社會發(fā)展、現(xiàn)代建設(shè)與文化傳承、質(zhì)量效益與美好幸福的關(guān)系上，還與人民群眾的期望有一定差距。在法規(guī)制定中，針對近年來全市建設(shè)尤其是本島建設(shè)容量過大等突出問題，列專章對我市特色風(fēng)貌進行嚴格保護。條例強調(diào)了“科學(xué)保護、整體保護、嚴格保護”的原則，明確了“環(huán)境風(fēng)貌”、“歷史文化風(fēng)貌”等保護內(nèi)容，制定了嚴格控制開發(fā)、合理控制體量的建設(shè)要求，突出了對鼓浪嶼、萬石山、沿海道路的特殊保護，力求通過本次規(guī)劃條例的制定，為我市特色風(fēng)貌的保護、恢復(fù)和永續(xù)傳承提供有力的法制保障。57（4）突出特色風(fēng)貌保護58（5）強化規(guī)劃實施與監(jiān)督規(guī)劃的實施是城市建設(shè)管理的主要過程，是落實規(guī)劃內(nèi)容、實施依法行政、保護公共利益和個人合法權(quán)益的重要環(huán)節(jié)。條例以兩章的篇幅、近三十個條款作了較為全面的規(guī)定。一是強化實施原則。規(guī)定了全市及島內(nèi)外規(guī)劃實施的具體要求，并依法授權(quán)規(guī)劃主管部門可依據(jù)國家規(guī)范和本地實際制定規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，報市人民政府批準。二是細化建設(shè)工程規(guī)劃許可程序。區(qū)分工程性質(zhì)、明確辦事流程、縮短許可時限，凸顯城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的公共政策屬性和行政許可審批要求，促進規(guī)劃管理工作的規(guī)范化。58（5）強化規(guī)劃實施與監(jiān)督59三是加強部分規(guī)劃實施環(huán)節(jié)的公眾參與度和科學(xué)性。建立規(guī)劃信息公開平臺，規(guī)定工程設(shè)計方案景觀藝術(shù)公開評審制和方案征集制，公布設(shè)計方案總平面圖、方案效果圖，實現(xiàn)廣大市民與方案設(shè)計機構(gòu)、規(guī)劃審批機關(guān)間的有機互動和監(jiān)督。四是完善規(guī)劃行政管理監(jiān)督機制。實行規(guī)劃行政審批與技術(shù)審查分離，推進規(guī)劃管理政策研究和系統(tǒng)信息化建設(shè)，建立電子報建平臺，進一步提高規(guī)劃行政管理工作效能。五是強化部門協(xié)作與聯(lián)動。市區(qū)政府建立工程建設(shè)領(lǐng)域信息共享、工作配合、監(jiān)管聯(lián)動和查處違法信息抄告反饋制度，執(zhí)法部門及時將設(shè)計、施工、監(jiān)理違法責(zé)任人員通報建設(shè)行政部門處理，實現(xiàn)對規(guī)劃違法活動及查處行為的綜合監(jiān)管。59三是加強部分規(guī)劃實施環(huán)節(jié)的公眾參與度和科學(xué)性。建立規(guī)劃信602、規(guī)劃管理制度規(guī)范（1）規(guī)劃行政管理一是突出重點，圍繞發(fā)展中的重點、難點問題制定和完善制度。比如，針對如何提高機關(guān)的效能建設(shè)，出臺了首問負責(zé)制、否定報備制、一次性告知制、限時辦結(jié)制、同崗代替制、聯(lián)合辦公制、行政執(zhí)法錯案追究制和效能考評制等八項制度，形成一套完整的項目管理體系和流程，建立了既相互協(xié)調(diào)又相互制約提高機關(guān)效能建設(shè)的管理模式。二是提升質(zhì)量，如何制定和完善制度，是推進制度建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接關(guān)系制度建設(shè)的質(zhì)量。在這方面，廈門市規(guī)劃局主要做了二項工作：1）明確制度的建立機制。①圍繞落實國家法律法規(guī)和上級各項規(guī)章制度提出制度建設(shè)規(guī)劃；②圍繞政府運行中出現(xiàn)的問題和群眾反映強烈的問題提出制度建設(shè)要求；③堅持制度的可操作性，解決好制度用來管什么、誰來執(zhí)行監(jiān)督、違反制度怎么辦等問題，堅持制度閉合性，盡量不留制度空白，形成層次分明、職責(zé)清晰的制度體系。602、規(guī)劃管理制度規(guī)范（1）規(guī)劃行政管理612）強化效果，著力解決如何貫徹和執(zhí)行制度的問題?！坝兄贫炔粓?zhí)行，比沒有制度危害還要大?！敝塾谔岣咧贫葓?zhí)行力，廈門市規(guī)劃局采取了多種措施：

①在規(guī)范行政行為上下功夫。嚴格規(guī)范行政許可自由裁量權(quán)，形成了行政許可自由裁量公開、自由裁量說明理由、自由裁量審核、自由裁量集體討論決定和過錯責(zé)任追究等系列制度。

②在強化公開監(jiān)督上下功夫。建立了信息化管理規(guī)則、規(guī)劃信息公開指南、信息主動公開程序和信息公開目錄等管理制度，實現(xiàn)規(guī)劃管理在“陽光”下運作，直覺接受群眾監(jiān)督。

③在強化考評問責(zé)上下功夫。推進規(guī)劃綜合績效管理，注重群眾和專家評估相結(jié)合，逐步建立規(guī)劃的社會評價獎懲機制，以規(guī)劃工作績效反映制度建設(shè)效果，對因制度執(zhí)行不力而貽誤工作或造成重大損失的部門及工作人員，按規(guī)定嚴肅追究相應(yīng)責(zé)任。612）強化效果，著力解決如何貫徹和執(zhí)行制度的問題?！坝兄贫?2（2）規(guī)劃的業(yè)務(wù)管理規(guī)劃管理實際上是行政與業(yè)務(wù)的結(jié)合。在行政許可事項的辦理中，特別是一書二證的辦理過程中，建設(shè)項目審批人員需要審查規(guī)劃設(shè)計方案。審批人員要審查方案本身是否符合法律、法規(guī)和技術(shù)標準呢？或者不需要分析研究方案，只對設(shè)計人員匯總的各項指標進行審核就可以了呢？換言之，行政審批人員對技術(shù)方案的審核是只作合法性審查，還是進行全面的技術(shù)審查？如果只是合法性審查，方案中存在的欺騙如何發(fā)現(xiàn)？如果作全面的技術(shù)審查，審判人員的素質(zhì)能否勝任？62（2）規(guī)劃的業(yè)務(wù)管理631）行政審批與技術(shù)審查分離。2011年，規(guī)劃局探索了行政審批與技術(shù)審查分離的規(guī)劃改革思路，將建設(shè)工程設(shè)計方案和建筑工程規(guī)劃許可證的行政審批和技術(shù)審查進行分離，由專業(yè)的規(guī)劃技術(shù)審查和指標復(fù)核服務(wù)單位（廈門市規(guī)劃信息中心）對建設(shè)項目的設(shè)計成果在設(shè)計階段先行進行技術(shù)審查和指標復(fù)核，包括技術(shù)指標核算、日照分析及三維建模報告等，并出具建設(shè)項目技術(shù)審查意見書，作為規(guī)劃行政許可審批的參考意見。通過行政審批與技術(shù)審查分離，提高了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的效率與質(zhì)量。2）設(shè)立建筑設(shè)計方案景觀藝術(shù)公開評審制度。建筑設(shè)計方案景觀藝術(shù)評審主要針對空間形態(tài)和建筑外觀進行審查，其內(nèi)容包括項目與環(huán)境的協(xié)調(diào)關(guān)系、建筑空間布局、建筑風(fēng)格、建筑立面（含建筑造型、高度、體量、色彩、細部等）方面提出控制要求。規(guī)劃局根據(jù)建筑工程設(shè)計方案景觀藝術(shù)公開評審意見及技術(shù)審查意見書核發(fā)建筑工程設(shè)計方案審查意見。公開評審制度的建立，體現(xiàn)了建筑設(shè)計方案審查的透明、公開、公平和公正。631）行政審批與技術(shù)審查分離。2011年，規(guī)劃局探索了行政643）加強規(guī)劃管理政策研究。轉(zhuǎn)型期城市建設(shè)與管理的內(nèi)涵已遠遠超出簡單的物質(zhì)規(guī)劃設(shè)計方案，規(guī)劃管理公共政策作用越來越凸顯，通過加強規(guī)劃管理相關(guān)政策內(nèi)容研究，處理物質(zhì)規(guī)劃設(shè)計不能處理好的社會和經(jīng)濟問題；通過出臺規(guī)劃指引、審批流程、管理辦法等政策，規(guī)范規(guī)劃管理審批制度和工作流程。4）建立電子報建審查平臺。包括報建材料的數(shù)字化報建，即建設(shè)單位或設(shè)計單位申請人可通過網(wǎng)絡(luò)或窗口將報審查項目的電子資料進行提交，打破傳統(tǒng)紙質(zhì)報批模式；建設(shè)工程規(guī)劃許可證（施工圖）技術(shù)審查的網(wǎng)上報批，達到“快捷、便民、高效”的效果；實行規(guī)劃指標電子核算，提高規(guī)劃審批的科學(xué)性、準確性；推行規(guī)劃技術(shù)審查“菜單化”審查管理系統(tǒng)，將建設(shè)項目技術(shù)審查內(nèi)容、審批流程、審查要點進行系統(tǒng)規(guī)范梳理，形成規(guī)劃技術(shù)審查辦理“菜單”，提高規(guī)劃管理工作效率。643）加強規(guī)劃管理政策研究。轉(zhuǎn)型期城市建設(shè)與管理的內(nèi)涵已遠653、規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)范《廈門市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第二十二條第三款要求：“市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家有關(guān)規(guī)范，結(jié)合廈門市實際，制定城鄉(xiāng)規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，報市人民政府批準?！睆B門市規(guī)劃局歷來十分重視對規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定的制定，大約每隔5年（上一版是2005年制定）就要對規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定進行一次全面的修改，最新一版的《廈門市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》（2010年版）已由市人民政府批復(fù)，并于2010年11月1日起實施。規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定是實現(xiàn)對城市規(guī)劃設(shè)計標準化、規(guī)范化和法制化的管理要求，其適用于廈門規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)各項新建、改建、擴建的建設(shè)工程及一切與城市規(guī)劃、設(shè)計和管理有關(guān)的活動。規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定根據(jù)規(guī)劃管理業(yè)務(wù)要求一般分為：城市規(guī)劃編制管理、用地管理、建筑管理、市政工程管理、城市防災(zāi)管理和建設(shè)工程竣工規(guī)劃條件核實等6部分主要內(nèi)容。技術(shù)規(guī)定中既有原則性要求、引導(dǎo)性要求，也有具體的規(guī)劃技術(shù)指標與標準，是規(guī)劃管理的技術(shù)規(guī)范，是強制性的執(zhí)行文件。653、規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)范66（二）信息化建設(shè)廈門規(guī)劃局一直致力于辦公自動化、互聯(lián)網(wǎng)等信息化技術(shù)在城市規(guī)劃管理中的研究和應(yīng)用，不斷提高規(guī)劃管理信息化水平。逐步形成了以城市地理信息系統(tǒng)和規(guī)劃系統(tǒng)政務(wù)網(wǎng)為信息化管理平臺，實現(xiàn)了建設(shè)項目電子報建、方案技術(shù)查驗和網(wǎng)上審批信息化管理網(wǎng)絡(luò)。規(guī)劃管理信息化系統(tǒng)建設(shè)從“技術(shù)導(dǎo)向”走向“應(yīng)用導(dǎo)向”；從“靜態(tài)信息系統(tǒng)”走向了“動態(tài)信息系統(tǒng)”。目前，已經(jīng)形成了覆蓋各區(qū)和派出機構(gòu)的規(guī)劃信息共享平臺，及規(guī)劃管理決策平臺。66（二）信息化建設(shè)廈門規(guī)劃局一直致力于辦公自動化、互聯(lián)網(wǎng)等671、規(guī)劃電子報建系統(tǒng)近年來，隨著廈門市城市建設(shè)規(guī)模不斷擴大與建設(shè)步伐的加速，城市規(guī)劃管理工作日益繁重，涉及數(shù)據(jù)量越來越大，加上政府對城市規(guī)劃現(xiàn)代化、規(guī)劃政務(wù)公開的要求越來越高，現(xiàn)有的管理方法已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的發(fā)展和變化的要求。因此，客觀要求建立電子化的項目報建與電子化的輔助審批信息管理系統(tǒng)。建設(shè)項目的報建工作是實施城市總體規(guī)劃及各類規(guī)劃，進行建設(shè)項目行政審批的重要環(huán)節(jié)。隨著政府信息公開力度的增大，對規(guī)劃管理工作的規(guī)范性、嚴密性、高效性要求的提高，在規(guī)劃管理工作中遇到的問題也越來越復(fù)雜，建設(shè)單位上報的圖紙與文字存在不一致，項目辦結(jié)后注記不及時，信息不能第一時間共享等等，因此，為了充分利用設(shè)計部門的電子成果，實現(xiàn)規(guī)劃管理與設(shè)計的對接，必須建立一套規(guī)劃設(shè)計單位和規(guī)劃管理部門之間共同的技術(shù)標準，實行建設(shè)項目電子報建。671、規(guī)劃電子報建系統(tǒng)682、規(guī)劃成果管理系統(tǒng)城市建設(shè)的發(fā)展產(chǎn)生了大量不同時期、不同專業(yè)、不同層次的規(guī)劃編制成果，為規(guī)劃審批提供依據(jù)，但未經(jīng)整合的大量成果使用非常困難。為加強規(guī)劃成果在規(guī)劃審批中的實施，規(guī)劃局運用信息化技術(shù)支撐平臺，建立了規(guī)劃成果管理信息系統(tǒng)。全面整合了各層面規(guī)劃成果，實現(xiàn)無縫銜接。制定了相關(guān)的制度保障及技術(shù)規(guī)范和動態(tài)維護更新機制，及時、準確的掌握最新規(guī)劃成果。為規(guī)劃行政管理和規(guī)劃編制工作提供更加準確、全面的信息支持。

682、規(guī)劃成果管理系統(tǒng)693、規(guī)劃建筑三維仿真系統(tǒng)

現(xiàn)階段，我國城市正處于急劇發(fā)展的時期，城市規(guī)劃建設(shè)已擺在十分顯著的位置。城市規(guī)劃與建設(shè)工程的審批工作是一項法規(guī)嚴密、專業(yè)性強、既有審批時限又有權(quán)限規(guī)定、縱橫聯(lián)系復(fù)雜的集體性工作，審批過程縱橫交錯，資料傳遞環(huán)節(jié)繁多，要求審批過程的高度協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。目前規(guī)劃局的業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)雖已實現(xiàn)對城市規(guī)劃業(yè)務(wù)的信息化審批管理，但是這仍是二維的審批模式，難以在應(yīng)用中再現(xiàn)三維的實體，無法滿足城市的三維空間特征要求，規(guī)劃方案無法及時有效、直觀、形象地與周邊現(xiàn)勢相對比，使得規(guī)劃方案產(chǎn)生了一定的滯后性和局限性。因此，現(xiàn)階段急需在規(guī)劃局建立一個聚集各種數(shù)據(jù)信息包括衛(wèi)星影像、城市三維現(xiàn)狀、規(guī)劃、建設(shè)、人口、單位、經(jīng)濟、交通社會保障等綜合數(shù)據(jù)資源并能夠快速分析和輸出的三維仿真系統(tǒng)。4、規(guī)劃市政管線三維仿真系統(tǒng)

693、規(guī)劃建筑三維仿真系統(tǒng)70六、規(guī)劃管理的制度創(chuàng)新（一）創(chuàng)新規(guī)劃編制方法，構(gòu)建“兩個平臺”（二）創(chuàng)新規(guī)劃更新機制，實時修改與維護（三）創(chuàng)新規(guī)劃實施管理，行政與技術(shù)分離（四）創(chuàng)新規(guī)劃審批制度，為項目開工提速（五）創(chuàng)新公眾參與機制，打造“陽光”規(guī)劃70六、規(guī)劃管理的制度創(chuàng)新71近些年來，廈門市規(guī)劃局注重了規(guī)劃管理的創(chuàng)新。在城市規(guī)劃管理中，堅持以人為本的發(fā)展理念，以群眾參與為核心、以項目活動為載體、以分類統(tǒng)籌為手段，著力共謀共建共管共享，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)，在創(chuàng)新規(guī)劃編制方法、規(guī)劃更新機制、規(guī)劃管理實施體制和規(guī)劃公眾參與方式等方面進行了積極富有成效的探索。71近些年來，廈門市規(guī)劃局注重了規(guī)劃管理的創(chuàng)新。在城市規(guī)劃管72（一）創(chuàng)新規(guī)劃編制方法，構(gòu)建“兩個平臺”

以創(chuàng)新規(guī)劃編制方法為載體，構(gòu)建“空間布局規(guī)劃”與“規(guī)劃管理政策”管理雙平臺。1.統(tǒng)籌規(guī)劃編制項目，實行規(guī)劃編制立項管理制度推行規(guī)劃編制項目立項制度，要求凡是要落實到城市空間的規(guī)劃編制項目，必須納入城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門立項程序，用立項形式下達規(guī)劃編制任務(wù)，規(guī)定內(nèi)部審批程序，精簡提煉編制任務(wù)要求。重點審核立項依據(jù)、立項經(jīng)費額度以及計費標準、項目編制主要內(nèi)容等，使得全市規(guī)劃編制委托程序基本規(guī)范化、制度化、高效化。72（一）創(chuàng)新規(guī)劃編制方法，構(gòu)建“兩個平臺”

以創(chuàng)新規(guī)劃編732.改革傳統(tǒng)規(guī)劃編制方式，建構(gòu)“空間布局規(guī)劃”平臺一是在現(xiàn)行的法定規(guī)劃編制體系外編制非法定性的務(wù)實規(guī)劃。二是對控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱控規(guī)）的編制方法進行創(chuàng)新，有效把握控規(guī)的剛性與彈性。三是實行空間布局規(guī)劃“一張圖機制”，構(gòu)建“空間布局規(guī)劃一張圖”管理平臺。

732.改革傳統(tǒng)規(guī)劃編制方式，建構(gòu)“空間布局規(guī)劃”平臺743.強化規(guī)劃管理政策研究，創(chuàng)建“規(guī)劃管理政策”平臺一是通過“空間規(guī)劃技術(shù)——公共政策深化及出臺”的政策設(shè)計及實施路徑，將規(guī)劃內(nèi)容轉(zhuǎn)換為公共政策，制定規(guī)劃實施保障政策。如公共停車場、歷史風(fēng)貌建筑保護、集體土地私有住宅建設(shè)、環(huán)島路景觀控制等相關(guān)政策。將規(guī)劃技術(shù)要求上升到地方法規(guī)條例，或納入其他部門的法規(guī)，強化其實施效力。二是適應(yīng)市場經(jīng)濟體制下具體行政行為中管理對象多樣化的特點，根據(jù)不同的情況，區(qū)分管理對象大與小、簡單與復(fù)雜，兼顧便民和效率的原則，通過分類出臺規(guī)劃指引、審批流程、管理辦法等政策，規(guī)范規(guī)劃管理審批制度和工作流程。對應(yīng)“空間布局規(guī)劃一張圖”管理平臺，形成“規(guī)劃管理政策”平臺。743.強化規(guī)劃管理政策研究，創(chuàng)建“規(guī)劃管理政策”平臺75（二）創(chuàng)新規(guī)劃更新機制，實時修改與維護1.建立總規(guī)年度檢討機制，實現(xiàn)對城市總體戰(zhàn)略層面的常效反思與反饋2.創(chuàng)新控規(guī)分類修改方法，實現(xiàn)對城市片區(qū)微觀層面的實時更新3.設(shè)立責(zé)任規(guī)劃師制度，實現(xiàn)對規(guī)劃管理技術(shù)動態(tài)更新與維護75（二）創(chuàng)新規(guī)劃更新機制，實時修改與維護1.建立總規(guī)年度76（三）創(chuàng)新規(guī)劃實施管理，行政與技術(shù)分離將建設(shè)工程設(shè)計方案和建筑工程規(guī)劃許可證的行政審批和技術(shù)審查進行分離，由專業(yè)的規(guī)劃技術(shù)審查和指標復(fù)核服務(wù)單位對建設(shè)項目的設(shè)計成果在設(shè)計階段先行進行技術(shù)審查（三維景觀建模報告、日照分析、交通影響分析等）和指標復(fù)核，并出具建設(shè)項目技術(shù)審查意見書，作為規(guī)劃行政許可審批的參考意見。通過行政審批與技術(shù)審查分離，適應(yīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理轉(zhuǎn)型的需要，使規(guī)劃管理人員從“微觀”的繁瑣管理中釋放出來，減少規(guī)劃管理尋租空間，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的效率與質(zhì)量。建立電子報建審查平臺，建設(shè)單位或設(shè)計單位申請人可通過網(wǎng)絡(luò)或窗口將報審查項目的電子資料進行提交，打破傳統(tǒng)紙質(zhì)報批模式；實行規(guī)劃指標電子核算，提高規(guī)劃審批的科學(xué)性、準確性；推行規(guī)劃技術(shù)審查“菜單化”審查管理系統(tǒng)，將建設(shè)項目技術(shù)審查內(nèi)容、審批流程、審查要點進行系統(tǒng)規(guī)范梳理，形成規(guī)劃技術(shù)審查辦理“菜單”，進一步提高規(guī)劃管理工作效率。76（三）創(chuàng)新規(guī)劃實施管理，行政與技術(shù)分離將建設(shè)工程設(shè)計方案77（四）創(chuàng)新規(guī)劃審批制度，為項目開工提速1.“提前許可”制度項目業(yè)主拿到土地后，在規(guī)劃窗口即時領(lǐng)取《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》的同時，一并準予基坑支護，土方開挖先行動工建設(shè)，無需等到整個項目方案設(shè)計完成走完各部門的審批流程方可動工。企業(yè)在進行上述工程開工建設(shè)期間，可同步進行方案設(shè)計和施工圖設(shè)計，并抓緊辦理后續(xù)相關(guān)項目的基建審批手續(xù)，壓縮建設(shè)項目周期，比以往的建設(shè)項目開工時間至少可提前半年以上。2.“模擬審批”制度“模擬審批”是指建設(shè)項目由于前置條件不完備或相關(guān)資料不齊而導(dǎo)致不能及時辦理正式批復(fù)件時，規(guī)劃部門提前對項目進行審核，出具模擬審批意見，直至該建設(shè)項目補齊材料后，即將模擬審批轉(zhuǎn)化為正式審批的一種審批模式，提前進入審批程序，提前開展審批工作，解決制約審批提速瓶頸。

3.“直通車”服務(wù)直通車服務(wù)由局領(lǐng)導(dǎo)帶隊，走進企業(yè)，走進園區(qū)，走進社區(qū)，與企業(yè)、群眾零距離接觸，第一時間了解企業(yè)辦事過程中的實際困難，及時提供技術(shù)支撐，為企業(yè)排憂解難。77（四）創(chuàng)新規(guī)劃審批制度，為項目開工提速1.“提前許可”78（五）創(chuàng)新公眾參與機制，打造“陽光”規(guī)劃

1.建立方案征集制度，開放規(guī)劃市場2.建立公眾參與制度，充分保障公眾的知情權(quán)和參與渠道3.保證規(guī)劃政務(wù)公開，打造陽光規(guī)劃服務(wù)78（五）創(chuàng)新公眾參與機制，打造“陽光”規(guī)劃

1.建立79結(jié)語國務(wù)院不斷削減行政審批事項，目的在于約束權(quán)力，減少行政干預(yù)，防止權(quán)力濫用，保證權(quán)力在法律框架內(nèi)運行，即“法無授權(quán)不可為”。約束權(quán)力的過程也是保障權(quán)利、賦權(quán)于民的過程，削減行政審批事項讓公民和市場主體更自由，有利于激發(fā)市場活力和民眾的創(chuàng)造力，即“法無禁止即可為”。改革是大方向，誰都不能逆潮流而動，尤其是政府部門和官員，不可抱著對權(quán)力戀戀不舍，更不能在法律之外自我賦權(quán)，進行權(quán)力擴張。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃的改革與制度創(chuàng)新，是規(guī)劃管理工作的著力點，“以權(quán)力的減法，換取市場的乘法”。79結(jié)語國務(wù)院不斷削減行政審批事項，目的在于約束權(quán)力，減演講完畢，謝謝觀看！演講完畢，謝謝觀看！城鄉(xiāng)規(guī)劃實施與制度創(chuàng)新

邊經(jīng)衛(wèi)城市規(guī)劃博士教授級高級規(guī)劃師博士生導(dǎo)師廈門大學(xué)華僑大學(xué)兼職教授2015年5月廈門大學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃實施與制度創(chuàng)新

82報告提要一、什么是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理二、規(guī)劃管理與實施關(guān)系三、城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施制度四、城鄉(xiāng)規(guī)劃的依法行政五、城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)保障六、城鄉(xiāng)規(guī)劃的制度創(chuàng)新

2報告提要一、什么是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理83一、什么是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理■

城鄉(xiāng)規(guī)劃的定義城鄉(xiāng)規(guī)劃是對一定時期內(nèi)城鄉(xiāng)的經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合布局、具體安排和實施管理。城鄉(xiāng)規(guī)劃法：第一條為了加強城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。城鄉(xiāng)規(guī)劃：包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。詳細規(guī)劃分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。

3一、什么是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理84■

城市規(guī)劃的術(shù)語要素

城市規(guī)劃有一個明確的空間范圍，通常稱為城市規(guī)劃區(qū)城市規(guī)劃是一項技術(shù)，是實現(xiàn)城市社會、經(jīng)濟諸目標的手段城市規(guī)劃的關(guān)注對象是作為物質(zhì)實體的城市和城市空間城市功能在空間上的排他性，任何一個的城市規(guī)劃都包含政策性因素和社會價值判斷在以市場經(jīng)濟為主導(dǎo)的現(xiàn)代社會中，城市規(guī)劃實質(zhì)上是一種為達成社會共識目標和協(xié)調(diào)利益集團彼此之間矛盾的一種手段4■城市規(guī)劃的術(shù)語要素85■規(guī)劃管理的特點

多學(xué)科綜合性作為城市規(guī)劃的對象，城市本身是一個非常復(fù)雜的“巨系統(tǒng)”。城市規(guī)劃必須面對多樣的城市活動，并力圖按照各種城市活動本身的規(guī)律，在空間上為各種活動作出較為合理妥善的安排并協(xié)調(diào)好各種活動之間的矛盾。研究、解決問題的綜合性如：對某個項目的建設(shè)用地作出評價時，涉及測量、氣象、水文、工程地質(zhì)、水文地質(zhì)等領(lǐng)域中的知識以及農(nóng)田保護等國家土地利用政策；研究確定某個城市的發(fā)展規(guī)模與發(fā)展戰(zhàn)略時，不可避免地涉及到人口發(fā)展、社會經(jīng)濟發(fā)展預(yù)測等有關(guān)社會、經(jīng)濟領(lǐng)域中的問題和技術(shù)手段；各項基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計又包含大量相關(guān)工程技術(shù)的內(nèi)容；而城市風(fēng)貌、城市景觀、舊城保護等又與美學(xué)、藝術(shù)、歷史等學(xué)科密切相關(guān)。政策性、法規(guī)性城市規(guī)劃的各個層面中均體現(xiàn)不同的政策性因素，大到國家的基本政策（如保護耕地的政策），小到技術(shù)政策（各類用地的面積比、配套指標），甚至對于城市規(guī)劃中的某些問題的某些傾向，如：大廣場、寬馬路的規(guī)劃建設(shè)也會通過政府頒布的技術(shù)性政策方針加以糾正。5■規(guī)劃管理的特點86

長期性、經(jīng)常性城市規(guī)劃的長期性與經(jīng)常性特征是一個矛盾統(tǒng)一的關(guān)系，并反映在城市規(guī)劃與城市發(fā)展建設(shè)的全過程中。長期性反映在規(guī)劃目標期限的周期上；經(jīng)常性反映城市規(guī)劃與城市現(xiàn)實的互動，更多是體現(xiàn)在日常的較小規(guī)模的城市建設(shè)活動與規(guī)劃管理之中，規(guī)劃管理部門對城市變化狀況的監(jiān)測與反饋，又成為對城市規(guī)劃作出合理修訂的必要依據(jù)。實踐性、地方性編制城市規(guī)劃的根本目的是就是要以此指導(dǎo)城市建設(shè)與發(fā)展?！叭忠?guī)劃、七分管理“，通俗的表達了城市規(guī)劃以實踐為目的的本質(zhì)。城市規(guī)劃除執(zhí)行國家的統(tǒng)一政策、法規(guī)、標準外，城市規(guī)劃應(yīng)能更多的反映地方政府的意志，使城市規(guī)劃與當(dāng)?shù)爻鞘凶匀粭l件、經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)。6長期性、經(jīng)常性87■城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實施與修改城鄉(xiāng)規(guī)劃法：“第四條制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌，防止污染和其他公害，并符合區(qū)域人口發(fā)展、國防建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)和公共衛(wèi)生、公共安全的需要。”

7■城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實施與修改城鄉(xiāng)規(guī)劃法：“第四條制定和88（1）、城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定

應(yīng)當(dāng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以構(gòu)建社會主義和諧社會為基本目標，堅持中國特色的城鎮(zhèn)化道路，堅持節(jié)約和集約利用資源，保護生態(tài)環(huán)境，保護人文資源，尊重歷史文化，堅持因地制宜確定城市發(fā)展目標與戰(zhàn)略，促進城市全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展；應(yīng)當(dāng)考慮人民群眾需要，改善人居環(huán)境，方便群眾生活，充分關(guān)注中低收入人群，扶助弱勢群體，維護社會穩(wěn)定和公共安全；應(yīng)當(dāng)堅持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的原則。城鄉(xiāng)規(guī)劃法：“第二十六條城鄉(xiāng)規(guī)劃報送審批前，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。

組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”8（1）、城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定89（2）、城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施

城鄉(xiāng)規(guī)劃法：“第二十八條地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平，量力而行，尊重群眾意愿，有計劃、分步驟地組織實施城鄉(xiāng)規(guī)劃?！?/p>

“第二十九條城市的建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，妥善處理新區(qū)開發(fā)與舊區(qū)改建的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧進城務(wù)工人員生活和周邊農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、村民生產(chǎn)與生活的需要?！?/p>

城鄉(xiāng)規(guī)劃一經(jīng)確定就成為現(xiàn)代社會的行為準則和政府依法行政的依據(jù)之一；

城鄉(xiāng)規(guī)劃實施與計劃、國土、建設(shè)、市政園林、環(huán)保、海洋、文化、旅游、水利、交通等部門許多方面的工作都有著密切的聯(lián)系，需得到各部門的支持與配合；

城市規(guī)劃實施管理的法定行政程序為：“一書二證”

——規(guī)劃選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證；鄉(xiāng)村規(guī)劃實施管理的法定行政程序為：“一證”——鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證。9（2）、城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施90建設(shè)項目選址意見書制度

指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)時，必須向城市規(guī)劃行政主管部門提出選址申請，由其依據(jù)城市規(guī)劃核發(fā)建設(shè)項目選址意見書。當(dāng)建設(shè)單位和個人報批建設(shè)項目的可行性研究報告書時，必須附有城市規(guī)劃行政主管部門的建設(shè)項目選址意見書。建設(shè)用地規(guī)劃許可證制度

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行建設(shè)需要申請用地的，必須持批準建設(shè)項目的有關(guān)文件，向城市規(guī)劃行政主管部門申請定點，由城市規(guī)劃行政主管部門核定其用地位置和界限，提供規(guī)劃設(shè)計條件，在確認其符合城市規(guī)劃后，核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證。建設(shè)單位或者個人在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地管理部門申請用地，經(jīng)縣級以上人民政府審查批準后，由土地管理部門辦理建設(shè)用地手續(xù)。建設(shè)工程規(guī)劃許可證制度

在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施，必須持有關(guān)批準文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請，由其根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。建設(shè)單位或者個人只有在取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件和其他有關(guān)批準文件后，方可申請辦理開工手續(xù)。10建設(shè)項目選址意見書制度91（3）城市規(guī)劃的修改

城鄉(xiāng)規(guī)劃法：第四十六條省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機關(guān)，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)向本級人民代表大會常務(wù)委員會、鎮(zhèn)人民代表大會和原審批機關(guān)提出評估報告并附具征求意見的情況。第四十八條修改控制性詳細規(guī)劃的，組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)對修改的必要性進行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，并向原審批機關(guān)提出專題報告，經(jīng)原審批機關(guān)同意后，方可編制修改方案。修改后的控制