環(huán)衛(wèi)行業(yè)現(xiàn)狀

上海市環(huán)衛(wèi)保潔企業(yè)改制及其發(fā)展現(xiàn)狀摘要：對(duì)上海市環(huán)衛(wèi)保潔改制企業(yè)進(jìn)行了調(diào)研，在對(duì)現(xiàn)狀總結(jié)基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前企業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作中面臨的問題進(jìn)行了梳理，指出改制取得了一定的成績(jī)，但還沒有完全達(dá)到預(yù)期的改革目標(biāo)，企業(yè)仍面臨諸多發(fā)展的瓶頸，但改革方向是對(duì)的，需要整合資源，加強(qiáng)政府的政策指導(dǎo)。關(guān)鍵詞：上海市；環(huán)衛(wèi)保潔企業(yè)；改制按照中央提出事業(yè)機(jī)構(gòu)改革“面向社會(huì)，走向市場(chǎng)，減員增效”的要求，原建設(shè)部在發(fā)布《中國(guó)城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生體系建設(shè)》時(shí)倡導(dǎo)加快環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位向企業(yè)化改制，北京、廣州等市開始在原有試點(diǎn)基礎(chǔ)上全面推進(jìn)環(huán)衛(wèi)事業(yè)單位的改制。事實(shí)上，上海市環(huán)衛(wèi)行業(yè)早在2004年就開始探索改革，對(duì)保潔作業(yè)單位引入市場(chǎng)機(jī)制。如今，企業(yè)改制后運(yùn)營(yíng)已經(jīng)整整6年，激活企業(yè)活力、提升環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量是否實(shí)現(xiàn)，改制后企業(yè)發(fā)展是否得到有力的推進(jìn)，政企分開后的管理是否更為高效，針對(duì)這些問題，筆者于2009年8月對(duì)環(huán)衛(wèi)作業(yè)改制企業(yè)進(jìn)行了問卷調(diào)查，對(duì)具有代表性企業(yè)進(jìn)行了訪談。調(diào)查組共發(fā)放問卷79份，有效回收29份，回收率為36.7%,并借助SPSS社會(huì)統(tǒng)計(jì)分析軟件包進(jìn)行相關(guān)分析。1改制的模式選擇上海市各區(qū)縣環(huán)衛(wèi)保潔事業(yè)單位改制多從2004年7月起試運(yùn)行，并于2005年1月起進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。各區(qū)縣改制的方式不盡相同，有區(qū)層面將原有的作業(yè)隊(duì)劃歸區(qū)屬骨干企業(yè)后成立一家總公司的作法，如普陀和靜安；也有將原事業(yè)單位幾家改為多家，對(duì)應(yīng)相應(yīng)的鎮(zhèn)、街道，從而實(shí)現(xiàn)屬地化的改制，即分公司模式；閔行區(qū)改制更為徹底，將其中一家公司改制為民營(yíng)企業(yè)，由該公司領(lǐng)導(dǎo)集體控股，總經(jīng)理占51%。該企業(yè)原有的不動(dòng)產(chǎn)仍歸街道所有，現(xiàn)租賃給這家企業(yè)；環(huán)衛(wèi)設(shè)施設(shè)備等動(dòng)產(chǎn)經(jīng)資產(chǎn)評(píng)估后，扣除10%外，其余給企業(yè)。原人員全部買斷，解除勞動(dòng)合同。改制之所以有多種模式，是各區(qū)縣基于本區(qū)實(shí)際情況，探索市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的最佳模式的嘗試。2改制后資產(chǎn)、組織和人事的變化2.1人事及企業(yè)規(guī)模的變化人事的變動(dòng)主要體現(xiàn)在2方面：一是單位改制后人員的安排，即員工由從屬事業(yè)單位改為從屬企業(yè)單位；二是改制后企業(yè)職工數(shù)量與結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，涉及到企業(yè)的規(guī)模變化。前者涉及安置政策對(duì)職工福利保障機(jī)制的改變，因此是改制中的難點(diǎn)。各區(qū)均從政策上給予了較周全、細(xì)致的考慮，從而比較平穩(wěn)、順利地實(shí)現(xiàn)人和身份的轉(zhuǎn)變。此外，全市對(duì)退休人員實(shí)行5年的政策保護(hù)期，5年內(nèi)退休的人員享受事業(yè)單位退休人員的待遇，從而保證了職工隊(duì)伍的穩(wěn)定過渡。后者則體現(xiàn)在企業(yè)經(jīng)過5年改制后的發(fā)展規(guī)模有所提升，且改制后企業(yè)規(guī)模的差異性較改制前有所增大。由表1可知，改制后企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大不僅體現(xiàn)在注冊(cè)資本金的增長(zhǎng)，而且在相當(dāng)大程度上來自企業(yè)員工人數(shù)的上升，尤其是外聘員工人數(shù)的增加。表1改制前后企業(yè)規(guī)模的變化改制前改制后年均值年均增檢率/滋年均增怪斡號(hào)員工總數(shù)從屯40554S.竝正式職王丿人151-5.12L町外聘員工/人m4.茁3151FT衛(wèi)%護(hù)円注冊(cè)蟄當(dāng)金/萬■元32L31AflWMcn-'hw.nst2.2資產(chǎn)的變動(dòng)資產(chǎn)的劃分是改制的重點(diǎn)，主要體現(xiàn)在其剝離上。多數(shù)區(qū)縣在對(duì)現(xiàn)有資產(chǎn)摸底的基礎(chǔ)上，將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)劃撥給公司，區(qū)局仍然保留公共資產(chǎn)。為此，許多區(qū)縣還制定了關(guān)于環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的固定資產(chǎn)使用租賃管理辦法、公共環(huán)衛(wèi)設(shè)施使用管理辦法。表2調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，改制后企業(yè)除辦公用房外，其他經(jīng)營(yíng)性以及公益性資產(chǎn)的平均數(shù)都較改制前有所遞增，但改制后的年增幅卻小于改制前，表明無論是經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)還是公益性資產(chǎn)，其投資都呈現(xiàn)出趨緩勢(shì)頭。表2改制前后企業(yè)部分資產(chǎn)及其變動(dòng)情況資產(chǎn)種類改潮前改制后年遞蠟速度/滋年平聯(lián)t年遞甫遊度癮辦公用房加*3619血732950蟲37車辭斗I4066L20儷班房腔45712.靑713￡00垃圾無爲(wèi)J座⑵氐(X)340環(huán)衛(wèi)卑払網(wǎng)www.civhAV.nct2.3權(quán)力、職責(zé)的變動(dòng)事權(quán)的下放主要體現(xiàn)在公司分配制度的改革以及對(duì)環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量體系的調(diào)整。區(qū)縣基本在完成公司搭建工作的基礎(chǔ)上制定了公司規(guī)章制度。其次，體現(xiàn)在環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量監(jiān)管體系的相應(yīng)調(diào)整，制定了環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和作業(yè)服務(wù)質(zhì)量的考核辦法。政府職責(zé)權(quán)限的變動(dòng)主要圍繞政府身份由清潔環(huán)境的生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)榍鍧嵀h(huán)境的提供者進(jìn)行的，如對(duì)局的職能科室和各事業(yè)單位進(jìn)行了調(diào)整，新設(shè)置了經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)所等。此外，區(qū)局對(duì)環(huán)衛(wèi)作業(yè)經(jīng)費(fèi)由下?lián)芊绞睫D(zhuǎn)變?yōu)檎少徴型稑?biāo)方式進(jìn)行。同時(shí)，區(qū)環(huán)衛(wèi)管理局加強(qiáng)社會(huì)管理的力度，從內(nèi)部管理逐步向社會(huì)管理轉(zhuǎn)變。一些區(qū)縣還建立了區(qū)環(huán)衛(wèi)管理的聯(lián)席會(huì)議制度、區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)協(xié)會(huì)的聯(lián)誼制度，這些制度在實(shí)踐中發(fā)揮了很大作用。3改制后企業(yè)發(fā)展面臨的問題3.1贏利難企業(yè)改制后，贏利是其作為企業(yè)理應(yīng)追求的目標(biāo)之一，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)被調(diào)研的企業(yè)普遍反映企業(yè)面臨著贏利難的問題。首先，收費(fèi)難。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，目前52.4%的被調(diào)查企業(yè)面臨著收費(fèi)難問題。企業(yè)涉及的收費(fèi)項(xiàng)目主要是對(duì)企事業(yè)單位的垃圾按量進(jìn)行收費(fèi)。這部分費(fèi)用是區(qū)財(cái)政事先核定后算到企業(yè)的收益中，但其收取是由區(qū)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)負(fù)責(zé)。在費(fèi)用的收取方式上，由區(qū)政府收費(fèi)和企業(yè)收費(fèi)分別占被調(diào)查企業(yè)的50%。調(diào)查反映，核定的金額收費(fèi)很難完成的原因位于前3位的分別是：一是企業(yè)認(rèn)為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)太高，企業(yè)難以承受，不愿意交納，占35.3%；二是一些事業(yè)單位不愿意交納，占33.3%；三是收費(fèi)與作業(yè)之間未能形成有效制約，收費(fèi)中存在一些混亂現(xiàn)象，如收費(fèi)所與企業(yè)收費(fèi)有所重疊，費(fèi)用的屬地化管理做不到，總店交納，而分店不承擔(dān)，但區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付卻缺失等等均影響企業(yè)的收益，占27.8%。其次，存在公益性和政策性虧損。環(huán)衛(wèi)作業(yè)與當(dāng)?shù)貧夂蛴邢喈?dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)性。氣候的變化又有一定的不可預(yù)測(cè)性，如2008年的雪災(zāi)、夏季的暴雨、臺(tái)風(fēng)等均會(huì)導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)作業(yè)量的變化。而且，政治性任務(wù)的下達(dá)，突擊檢查所需的加班加點(diǎn)以及投訴的道路保潔、垃圾清運(yùn)等額外工作。但工作量和經(jīng)費(fèi)的核定是年初就確定的，從而使得企業(yè)需承擔(dān)不確定的額外工作量造成的作業(yè)成本，從而縮小了贏利的空間。如84.2%的被調(diào)查企業(yè)認(rèn)為其垃圾清運(yùn)的作業(yè)成本是上升的。72.2%的企業(yè)認(rèn)為單位面積道路保潔的作業(yè)成本有著明顯的增加。在問其增加的原因時(shí)，普遍反映是工資和物料價(jià)格上漲、作業(yè)質(zhì)量要求提高、行政和突發(fā)性任務(wù)指派過多和機(jī)掃率提高，分別占被調(diào)查企業(yè)的93.3%、86.7%、52.4%和64.3%。再次，企業(yè)運(yùn)作政策依據(jù)不強(qiáng)帶來的贏利難問題。據(jù)調(diào)查，60%的企業(yè)認(rèn)為當(dāng)前環(huán)衛(wèi)收費(fèi)體系不完善、政府未能市場(chǎng)化購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)。企業(yè)普遍反映，環(huán)衛(wèi)作業(yè)量逐年增加，但政府購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)變動(dòng)跟不上作業(yè)量的變化。以生活垃圾清運(yùn)為例，改制前，生活垃圾清運(yùn)量的年增幅幾乎為0，但改制后，生活垃圾清運(yùn)以年均3.8%的速度遞增。相比較，政府改制前的財(cái)政撥款以20%的速度遞增，但改制后政府用于購買環(huán)衛(wèi)服務(wù)的財(cái)政僅以1.89%的速度遞增，增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于作業(yè)量的增長(zhǎng)。同時(shí)，企業(yè)改制后，稅務(wù)局認(rèn)為應(yīng)按稅法收稅，對(duì)環(huán)衛(wèi)企業(yè)征收5%的營(yíng)業(yè)稅。此外，企業(yè)改制后還需承擔(dān)改制前無需承擔(dān)的車輛養(yǎng)路費(fèi)、燃油稅以及其它公共事業(yè)單位改制后市場(chǎng)化運(yùn)作所需的市場(chǎng)價(jià)的收費(fèi)，如水費(fèi)、電費(fèi)等。這種環(huán)衛(wèi)作業(yè)的市場(chǎng)化投入與服務(wù)收費(fèi)屬行政性收費(fèi)等矛盾又進(jìn)一步縮小了企業(yè)的贏利空間。

事實(shí)上，在當(dāng)筆者問及企業(yè)是否應(yīng)該交納稅收時(shí)，70%的企業(yè)認(rèn)為環(huán)衛(wèi)企業(yè)是公益企業(yè)，不應(yīng)交納各種稅收，相反，作為環(huán)保企業(yè),應(yīng)享受政策各項(xiàng)財(cái)稅優(yōu)惠政策。此外，環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)仍然存在無序競(jìng)爭(zhēng)、惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，被調(diào)查企業(yè)認(rèn)為由于市場(chǎng)不規(guī)范，政府管理不到位等因素也影響企業(yè)的正常運(yùn)作，縮減企業(yè)的贏利空間。如問卷調(diào)查反映，一半及以上的企業(yè)認(rèn)為當(dāng)前市場(chǎng)不統(tǒng)一、游戲規(guī)則不明確，影響企業(yè)的經(jīng)營(yíng)。因?yàn)閷?duì)于環(huán)衛(wèi)企業(yè)來說，除有利益保障的服務(wù)外，還需承擔(dān)相當(dāng)大的道路保潔等公益性的服務(wù)，同時(shí)規(guī)范作業(yè)所需的成本也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于無資質(zhì)企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本。上述幾方面共同作用，使得虧損企業(yè)的虧損狀況并沒有得到很大的改善，所占比例仍不能忽視。如圖1所示，盡管經(jīng)過改制，贏利企業(yè)的比例逐年增加，但多為改制前持平的企業(yè)所為，虧損企業(yè)轉(zhuǎn)為持平或贏利的比例變化不大。說虹科技網(wǎng)-hw.nct圖1改制前后企業(yè)贏利狀況對(duì)比說虹科技網(wǎng)-hw.nct圖1改制前后企業(yè)贏利狀況對(duì)比樹'J持羹□■■3?2福利提升難調(diào)查中企業(yè)普遍反映，改制后一線工人的利益都不同程度地受到損害，當(dāng)前薪酬矛盾較為突出，已經(jīng)威脅到企業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展，存在隨時(shí)暴發(fā)的隱患。首先，環(huán)衛(wèi)工人平均年工資的增長(zhǎng)幅度與上海社會(huì)平均工資的年增長(zhǎng)幅度存在明顯的差距。上海市勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2000年以來，上海市社會(huì)年平均工資基本上有10%的增長(zhǎng)，相比較，環(huán)衛(wèi)改制企業(yè)職工的年均增長(zhǎng)速度僅為3.86%，見圖2。十卜両甘會(huì)年甲均T.翳?I-漏対；［1卜業(yè)改制工年平溝T費(fèi)圖2上海環(huán)衛(wèi)改制職工平均工資的社會(huì)比較可見，與上海市社會(huì)平均工資相比，上海環(huán)衛(wèi)企業(yè)改制職工的年平均工資盡管高于社會(huì)年平均工資，但增長(zhǎng)速度日漸趨緩，2008年幾乎與社會(huì)平均年工資持平。由此可知，環(huán)衛(wèi)行業(yè)的職工福利水平提升的發(fā)展速度低于整個(gè)社會(huì)平均水平的提升，并沒有像發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，環(huán)衛(wèi)職工的收入水平因其特殊性而享有國(guó)家一定的特殊津貼。這種發(fā)展趨勢(shì)在一定程度上限制了環(huán)衛(wèi)企業(yè)的發(fā)展。其次，改制前后不同身份員工收入增長(zhǎng)存在差距，不利于企業(yè)的穩(wěn)定與發(fā)展。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：正式職工的平均工資由改制前的2391元/月增至改制后的3107元/月；改制前平均月增工資幅度為0.27%，改制后為3.86%，且改制后職工工資差距大于改制前的差距。相比較,外聘職工平均收入由改制前955元/月增至改制后的1311元/月，且人均收入差距改制后大于改制前。改制前外聘人員工資平均每月以1.5%速度遞增，改制后，平均每月以7.1%速度遞增，且不同企業(yè)增幅的波動(dòng)性改制后大于改制前，見表3。表3改制前后企業(yè)員工收入情況員工種類僉制前改制后平均X?/（元/間月￥均增栓率F%平均工樹宛倔￥均增崔率/正式貝工23910.373i(r?3.%外聘員工955L50131\7,10由此可見：一方面，改制后企業(yè)正式員工與外聘員工的工資差距有所縮減，但幅度非常有限，僅0.11%。盡管如此，但仍有企業(yè)在職員工因不滿工資多次集體要求加工資的事件發(fā)生。另一方面，企業(yè)內(nèi)部由于身份不同造成的同工不同酬現(xiàn)象的存在，在一定程度上不利于調(diào)動(dòng)企業(yè)員工工作的積極性，影響到企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。再次，退休后不同編制員工收入存在差距。企業(yè)當(dāng)前面臨著退休職工收入福利難以提升的難題，一些企業(yè)的退休職工多次到廠部反映收入差距問題。2009年是改制后的第5年，即從2009年7月開始實(shí)行不同的退休工資政策，2009年7月以后退休的職工按企業(yè)編制拿退休金，而非原來的事業(yè)單位編制的退休金，兩者每月差距達(dá)800~1000元。且隨著企業(yè)干部的逐年退休，原散沙狀不滿現(xiàn)狀的退休工人有聚集成團(tuán)的可能性，這更加劇了原來的不穩(wěn)定狀態(tài)。3.3與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)接軌難改制后，環(huán)衛(wèi)作業(yè)的技術(shù)水平并沒有得到很大提升，與所倡導(dǎo)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)還有相當(dāng)大的差距。表4是關(guān)于環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位改制前后經(jīng)營(yíng)品種和作業(yè)量的對(duì)比分析。由表4可知，改制后企業(yè)經(jīng)營(yíng)品種較改制前有相當(dāng)大的擴(kuò)展，尤其是經(jīng)營(yíng)性品種越來越多，有更多的企業(yè)從事道路清掃保潔、餐廚垃圾清運(yùn)、建筑垃圾清運(yùn)、裝潢垃圾清運(yùn)等。其中，餐廚垃圾清運(yùn)、建筑垃圾清運(yùn)的年增幅也是改制后多于改制前，表明改制的確促進(jìn)了企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的爭(zhēng)奪，激發(fā)了企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)。但從中仍能看出企業(yè)發(fā)展中面臨的一些問題。表4企業(yè)作業(yè)品種及作業(yè)量的變化隹業(yè)作業(yè)品種改制前改制后經(jīng)菅單位數(shù)量嫁年平徇作業(yè)噌量您經(jīng)營(yíng)單甩數(shù)量椽匚 年平均作業(yè)道路緒打保潔720.00203.10生活垃圾清運(yùn)前(k0029寶甜餐房垃圾涪運(yùn)3雷6.112<3014裝満埋圾清運(yùn)413.0017環(huán)衛(wèi)科如備茸余作業(yè)I4.7010www首先，環(huán)衛(wèi)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)局限于傳統(tǒng)的保潔作業(yè)，涉及的仍是道路清掃、垃圾清運(yùn)等，幾乎不涉及市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)性和個(gè)性化比較突出的特殊保潔和專業(yè)保潔等服務(wù)領(lǐng)域，如外立面的清潔、家用電器的清潔等現(xiàn)代社會(huì)所需要的保潔服務(wù)鮮有涉及。調(diào)查數(shù)據(jù)也表明，除傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)保潔服務(wù)項(xiàng)目外，企業(yè)從事其它的作業(yè)服務(wù)項(xiàng)目年增量是遞減的，由改制前的4.7%下降到改制后的2.84%?？梢?，目前企業(yè)服務(wù)觀念的創(chuàng)新、技術(shù)的創(chuàng)新和產(chǎn)品的創(chuàng)新等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的特征還不明顯，從而制約了企業(yè)服務(wù)能力的產(chǎn)品化和商品化，不利于與現(xiàn)代企業(yè)接軌。長(zhǎng)此以往，環(huán)衛(wèi)行業(yè)則很難與時(shí)俱進(jìn)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有淪為弱勢(shì)行業(yè)的可能性。其次,在一定程度上，企業(yè)員工的低素質(zhì)限制了行業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，被調(diào)查的企業(yè)中，42.3%的企業(yè)的一線工人是增加的，且一線工人多來自外聘員工（環(huán)衛(wèi)作業(yè)企業(yè)普遍存在傾向于多雇傭外聘員工的趨勢(shì)）。由此可以預(yù)見，一方面，以外聘員工替代正式員工,導(dǎo)致員工整體素質(zhì)的提升較為困難，外聘員工的流動(dòng)性也導(dǎo)致企業(yè)培訓(xùn)成本的上升，不利于企業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定和發(fā)展。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，改制后，企業(yè)對(duì)外聘員工的培訓(xùn)較改制前有所加強(qiáng)，外聘員工培訓(xùn)人數(shù)也由改制前的148人/a上升到改制后261人/a,從改制前6.68%的速度遞增至改制后的8%，遠(yuǎn)高于正式員工的培訓(xùn)。另一方面，不能排除企業(yè)在追求自身利潤(rùn)的驅(qū)動(dòng)下有用民工代替機(jī)器的傾向，因?yàn)槠髽I(yè)普遍反映機(jī)掃成本越來越高。改制后外來務(wù)工人員占總員工的比例上升，說明環(huán)衛(wèi)作業(yè)隊(duì)伍的二元結(jié)構(gòu)對(duì)行業(yè)發(fā)展不利，其制約作用相當(dāng)明顯。盡管許多區(qū)縣基于職工的穩(wěn)定對(duì)服務(wù)質(zhì)量的保持與提升起到重要作用的認(rèn)識(shí)，努力提高民工待遇。將其全部納入工會(huì)，健全黨組織，對(duì)其進(jìn)行組織化管理，將素質(zhì)高的民工提升到管理崗位。在一定程度上有利于職工技能的提高，服務(wù)質(zhì)量的提升。但相關(guān)數(shù)據(jù)表明，大量雇用外來人口和受教育程度較低的人員，目前企業(yè)內(nèi)部小學(xué)文化程度及文盲者所占比例較高，有的區(qū)該比例高達(dá)76%，大專以上處在管理崗位者僅占3%，技工數(shù)小于7%，使得現(xiàn)階段企業(yè)工作人員的素質(zhì)大幅下降，不利于企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展。有企業(yè)反映，由于缺少技工，高級(jí)環(huán)衛(wèi)車輛購買后也難以使用，間接導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)作業(yè)質(zhì)量的下降。同時(shí)，這種情況從相關(guān)的調(diào)查數(shù)據(jù)中也有所反映。如69.6%的被調(diào)查企業(yè)認(rèn)為需要提高專業(yè)管理人才，加強(qiáng)高素質(zhì)的職工隊(duì)伍建設(shè)，這是當(dāng)前企業(yè)提升競(jìng)爭(zhēng)力最為迫切的需要。此外，改制后續(xù)配套政策未出臺(tái)，也影響環(huán)衛(wèi)行業(yè)的發(fā)展。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，當(dāng)前環(huán)衛(wèi)企業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策不明朗，是繼資金不足(61.9%)、人員包袱過重(47.6%)之外的第三大制約企業(yè)發(fā)展的因素，占被調(diào)查企業(yè)的38.1%。此外，如改制后，企業(yè)車輛更新與區(qū)環(huán)衛(wèi)管理要求設(shè)施設(shè)備升級(jí)之間的矛盾還是比較突出。如有企業(yè)反映，南京路步行街的機(jī)掃車的配置沒有考慮到實(shí)際作業(yè)環(huán)境，雖能反映上海的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，維護(hù)城市的形象，但其性價(jià)比不高，經(jīng)濟(jì)效益有限。上述三大難點(diǎn)相輔相成。企業(yè)贏利難導(dǎo)致員工的福利提升難，福利提升難又使得員工流動(dòng)性強(qiáng)，整體素質(zhì)下降，無法滿足現(xiàn)代服務(wù)業(yè)對(duì)員工素質(zhì)的要求，不利于企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前贏利難和福利提升難已經(jīng)嚴(yán)重影響企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展?；谶@些交織問題的存在，企業(yè)發(fā)展的信心嚴(yán)重不足，僅有22.7%的企業(yè)充滿信心，68.2%是信心不足，另外9.1%的企業(yè)是沒有信心。4結(jié)論改制取得了一定的成績(jī)，但還沒有完全達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。改制后環(huán)衛(wèi)保潔市場(chǎng)初步形成，已經(jīng)建立了多元化的市場(chǎng)主體，將競(jìng)爭(zhēng)引入一些環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè)領(lǐng)域。如相關(guān)數(shù)據(jù)表明改制后企業(yè)除垃圾清運(yùn)作業(yè)外，還增加了經(jīng)營(yíng)性作業(yè)品種，如建筑垃圾、餐廚垃圾、裝潢垃圾等的清運(yùn)等，在這些領(lǐng)域適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)，提升了環(huán)衛(wèi)服務(wù)的質(zhì)量。但從新公共管理理論下的公共事業(yè)單位改制的初衷應(yīng)是引入市場(chǎng)機(jī)制，激活企業(yè)活力，提高公共服務(wù)質(zhì)量和財(cái)政投入的效益來看，調(diào)研結(jié)果顯示改制事實(shí)上并沒有完全達(dá)到上述預(yù)期的目的。首先，引入市場(chǎng)機(jī)制不完善。市場(chǎng)機(jī)制包括價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。但現(xiàn)實(shí)中，政府采購服務(wù)徒有虛名，環(huán)衛(wèi)投入仍以行政撥款為主，市局制定的環(huán)衛(wèi)價(jià)格體系并沒有得到有效的應(yīng)用。政府雖然以招投標(biāo)方式進(jìn)行服務(wù)采購，但屬地化、封閉性市場(chǎng)弱化了市場(chǎng)主體間的競(jìng)爭(zhēng)，從而沒有實(shí)現(xiàn)通過市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配制稀缺資源的目的。各區(qū)政府部門對(duì)這些改制企業(yè)基本上沿用過去對(duì)事業(yè)單位的管理模式，政企仍然不分。這不僅不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，也違背了改制的目的。企業(yè)還沒有真正實(shí)現(xiàn)從“要我做”到“我要做”的轉(zhuǎn)變。其次，市容環(huán)衛(wèi)質(zhì)量雖有提升，但其長(zhǎng)效性難以保證。據(jù)反映，改制后由于存在多個(gè)結(jié)構(gòu)、多個(gè)層次，因此增加了環(huán)衛(wèi)管理成本?，F(xiàn)有的體制、機(jī)制、費(fèi)制已經(jīng)削弱了管理層的管理權(quán)力，當(dāng)前市局對(duì)區(qū)環(huán)衛(wèi)所管理考核指標(biāo)并沒有做相應(yīng)調(diào)整，對(duì)企業(yè)質(zhì)量監(jiān)管缺乏有效抓手，無法利用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)企業(yè)行為。這不僅使現(xiàn)有的環(huán)衛(wèi)質(zhì)量考核制度失去了其應(yīng)有的監(jiān)管作用，而且導(dǎo)致政府與企業(yè)的矛盾較以前突出，政府的管理威信有所下降。在現(xiàn)有的改制情況下，環(huán)衛(wèi)局對(duì)于無主垃圾、“三亂”等問題的解決只能基于已有的良好的人際關(guān)系維持，如果人事變動(dòng)，則會(huì)帶來管理上的難題。之所以依靠原來積累的人脈關(guān)系而不是依法行政管理，是因?yàn)槠髽I(yè)以盈利為目的，遇到突發(fā)事件仍以利益為先?？梢?，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)的法治經(jīng)濟(jì)、契約經(jīng)濟(jì)并沒有得到很好的貫徹，當(dāng)前仍是人治而非法治的管理模式使得環(huán)衛(wèi)質(zhì)量的進(jìn)一步提升面臨著政府的職能削弱，對(duì)企業(yè)失控，而不能得到很好的保證。（2）企業(yè)發(fā)展面臨諸多瓶頸。首先，現(xiàn)代企業(yè)制度并沒有建立。企業(yè)化運(yùn)作需要建立現(xiàn)代化企業(yè)制度，遵循法人治理結(jié)構(gòu)。但當(dāng)前，大部分的改制企業(yè)沒有自主權(quán)，仍是1個(gè)班子2個(gè)牌子，政府企業(yè)同時(shí)管，其實(shí)質(zhì)仍然是政企不分。盡管市場(chǎng)主體已經(jīng)建立，但目前仍是壟斷的市場(chǎng)和封閉的市場(chǎng)，限制了企業(yè)的做大做強(qiáng)，即局域性的改制限制了企業(yè)的發(fā)展平臺(tái)的建立。其次，企業(yè)的規(guī)?；瘑栴}也制約了其未來發(fā)展。雖然公司在努力提高員工專業(yè)水平，組織各種培訓(xùn)和設(shè)立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，提高企業(yè)資質(zhì)和設(shè)備條件，但由于市場(chǎng)范圍局限，只能在本區(qū)內(nèi)招投標(biāo)，外區(qū)和市層面的市場(chǎng)均不對(duì)其開放，使得企業(yè)的做大做強(qiáng)的愿望難以實(shí)現(xiàn)，這種客觀條件的限制會(huì)阻礙企業(yè)繼續(xù)各方面提升的動(dòng)力，短期內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)徹底改制并完全市場(chǎng)化運(yùn)作?，F(xiàn)代企業(yè)制度強(qiáng)調(diào)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我管理。但由于政府購買服務(wù)的價(jià)格機(jī)制、招投標(biāo)機(jī)制以及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并沒有真正建立，使得市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮其優(yōu)化配置資源的作用，也無法實(shí)現(xiàn)企業(yè)的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我管理的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前，企業(yè)面臨的贏利難、職工福利提升難以及很難與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)接軌等問題，不僅帶來社會(huì)不穩(wěn)定的隱患，而且還導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展后勁不足，無法建立企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，從而行業(yè)發(fā)展弱勢(shì)化，在不斷前進(jìn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下日漸邊緣化。（3）改革方向是對(duì)的，但需要整合資源，加強(qiáng)政府的政策指導(dǎo)。事業(yè)單位改制是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。就環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)化改革來說，發(fā)達(dá)國(guó)家的改革歷程表明，改革有助于激活企業(yè)活力，提升公共投入的效率，提高環(huán)衛(wèi)服務(wù)的質(zhì)量。我國(guó)要建立真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，也需要對(duì)現(xiàn)行的事業(yè)單位進(jìn)行改制，實(shí)現(xiàn)政企分開，政府作為公共服務(wù)的供給者而非生產(chǎn)者，更有利于社會(huì)資源的優(yōu)化配置，使環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量和水平滿足居民日益增長(zhǎng)的對(duì)優(yōu)質(zhì)環(huán)境的需要。因此，環(huán)衛(wèi)單位改制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，也是市場(chǎng)化改革的必要條件，符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，是與時(shí)俱進(jìn)的產(chǎn)物，因此，是不可逆轉(zhuǎn)的。另一方面，盡管在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)企