PPP特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予和撤銷

ppp特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予和撤銷特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是指市場(chǎng)主體通過政府授權(quán)方式取得的，在特定范圍、條件和期限內(nèi)從事公共產(chǎn)品或者服務(wù)行業(yè)投資建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)利。國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部等六部委聯(lián)合發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條明確規(guī)定"本辦法所指稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。"《中華人民共和國(guó)行政許可法》第十二條第（二）項(xiàng)和第五十三條亦規(guī)定對(duì)公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，可設(shè)定行政許可，且采用招標(biāo)、拍賣等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。在諸如城市供水電氣、污水凈化、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)類PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方得以參與項(xiàng)目的前提即是通過與政府簽訂《特許經(jīng)營(yíng)合同》的方式，獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予和撤銷是此類PPP項(xiàng)目的核心問題，涉及行政許可、行政合同等多方面的法律問題，也折射出PPP模式下政府和社會(huì)資本之間“監(jiān)管”與“伙伴”并存的二元關(guān)系?！咎卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)之授予應(yīng)經(jīng)過競(jìng)爭(zhēng)性程序】實(shí)踐中，部分地方政府對(duì)待PPP項(xiàng)目的行政指令性思維色彩濃厚，試圖以“批復(fù)""復(fù)函"“會(huì)議紀(jì)要”等方式“暗度陳倉(cāng)”，將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)“私相授受”的情況，并不鮮見。海南中石油昆侖港華燃?xì)庥邢薰?、海南中石油昆侖港華燃?xì)庥邢薰举僦莘止九c儋州市人民政府行政許可一案（注III）充分反映了這種情況。2003年3月儋州市政府向儋州本地一家天然氣供氣企業(yè)作出“72號(hào)批復(fù)”，同意該公司在儋州市開發(fā)建設(shè)天然氣管道燃?xì)夤こ添?xiàng)目，批復(fù)還對(duì)社會(huì)資本方提出了“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一管理"的“四個(gè)統(tǒng)一”要求。儋州市建設(shè)局遂與社會(huì)資本方簽訂《工程項(xiàng)目協(xié)議》，進(jìn)一步確認(rèn)該管道燃?xì)夤こ添?xiàng)目的投資規(guī)模，并就建設(shè)目標(biāo)、核定價(jià)格方法等事項(xiàng)進(jìn)行了約定。其后，儋州市政府又作出“247號(hào)復(fù)函"和“187號(hào)批復(fù)”，確認(rèn)“72號(hào)批復(fù)”對(duì)多次發(fā)生股權(quán)變動(dòng)、公司并購(gòu)和更名的社會(huì)資本方仍繼續(xù)有效。但是，2010年，儋州市政府又通過14號(hào)《常務(wù)會(huì)議紀(jì)要》，決定與新的社會(huì)資本方中海油管道有限公司簽訂《關(guān)于投資建設(shè)儋州濱海新區(qū)燃?xì)夤芫W(wǎng)供氣工程協(xié)議》。港華燃?xì)夤?、港華燃?xì)夤举僦莘止菊J(rèn)為儋州市政府的上述行政許可行為侵犯其燃?xì)夤饨?jīng)營(yíng)權(quán)和建設(shè)開發(fā)權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)，起訴主張撤銷儋州市政府14號(hào)《常務(wù)會(huì)議紀(jì)要》關(guān)于中海油管道公司在濱海新區(qū)享有燃?xì)夤饨?jīng)營(yíng)權(quán)和建設(shè)開發(fā)權(quán)的許可。先后審理該案的海南二中院、海南高院都駁回了上述訴請(qǐng)，且均認(rèn)為港華燃?xì)夤炯捌滟僦莘止咀允贾两K并未獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，法院認(rèn)為：1、該案所涉管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)依《行政許可法》第十二條第（二）項(xiàng)和第五十三條和原建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過招標(biāo)等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制方可予以許可。2、《工程項(xiàng)目協(xié)議》僅約定了與工程有關(guān)的事項(xiàng)，并未約定與“排他性的燃?xì)夤饨?jīng)營(yíng)權(quán)和建設(shè)開發(fā)權(quán)"等特許經(jīng)營(yíng)有關(guān)的事項(xiàng)。3、“72號(hào)批復(fù)”中提出的“四個(gè)統(tǒng)一”的要求，不是該市政府向社會(huì)資本方授予排他性的權(quán)利，而是政府出于公共管理的需要，要求該公司通過統(tǒng)一的內(nèi)部管理實(shí)施項(xiàng)目，確保生態(tài)和公共安全。4、“247號(hào)復(fù)函"和“187號(hào)批復(fù)"僅限于對(duì)“72號(hào)批復(fù)”的適用對(duì)象進(jìn)行調(diào)整,均未明確授予港華燃?xì)夤炯捌滟僦莘止九潘缘娜細(xì)夤饨?jīng)營(yíng)權(quán)和建設(shè)開發(fā)權(quán)。需要指出，盡管判決結(jié)果符合法律規(guī)定，但判決理由第4點(diǎn)似頗為牽強(qiáng)。儋州市政府在“247號(hào)復(fù)函"和“187號(hào)批復(fù)”明確使用了“批準(zhǔn)給某某企業(yè)的城市管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)"等措辭，并先后規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)期限規(guī)定為50年、25年。在一審已經(jīng)查明該事實(shí)的前提下，海南兩級(jí)法院在說理中對(duì)此都避過不提，其是否有“為尊者隱”的苦心，不得而知。此外，案情還反映出儋州市政府通過召開常務(wù)會(huì)議并以《會(huì)議紀(jì)要》的方式形成決定，單方確定燃?xì)夤忭?xiàng)目的新社會(huì)資本方，而未采取競(jìng)爭(zhēng)性程序。倘若如此，這一做法仍不符合原建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定。該項(xiàng)目是否會(huì)重蹈覆轍，再因同一事由引發(fā)新的訟爭(zhēng)，尚待時(shí)間的檢驗(yàn)?！咎卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)之撤銷應(yīng)符合法定正當(dāng)程序和合同條件】相對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)之授予，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)之撤銷在PPP實(shí)踐中導(dǎo)致的糾紛訴訟更多，影響更大。因?yàn)樘卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)之"私相授受"不一定會(huì)引起社會(huì)資本方和政府方之間的矛盾，但特許經(jīng)營(yíng)權(quán)之撤銷則直接影響到社會(huì)資本方的核心利益和PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)蘊(yùn)的公共利益。以下，試舉兩例。【其一】新疆興源建設(shè)集團(tuán)有限公司、和田天瑞燃?xì)庥邢挢?zé)任公司與和田市人民政府、和田市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局行政合同糾紛一案（注IV）涉及和田市政府與社會(huì)資本方興源公司之間的天然氣利用PPP項(xiàng)目。新疆興源建設(shè)集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱興源公司）系社會(huì)資本方，和田天瑞燃?xì)庥邢挢?zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱天瑞公司）系項(xiàng)目公司。《天然氣利用項(xiàng)目合同》約定，項(xiàng)目投產(chǎn)正式經(jīng)營(yíng)時(shí)起,由興源公司自主經(jīng)營(yíng)20年。項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營(yíng)中，興源公司因資金、燃?xì)夤?yīng)、燃?xì)赓M(fèi)收取等事由，與相關(guān)單位、個(gè)人發(fā)生糾紛，引發(fā)多起訴訟。2008年9月，和田市政府向興源公司及天瑞公司送達(dá)《合同解除通知函》和《接管決定書》，以“違反國(guó)家及自治區(qū)相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定""和田市廣大天然氣用戶的正常生產(chǎn)、生活秩序受到極大影響，也危及到和田市的社會(huì)安定"等理由，援引原建設(shè)部《市政公共事業(yè)管理辦法》第10條（“臨時(shí)接管特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”）、第18條（"取消特許經(jīng)營(yíng)權(quán)"）、第25條（"臨時(shí)接管應(yīng)急預(yù)案”）等相關(guān)規(guī)定，通知解除項(xiàng)目合同并全面強(qiáng)制接管天然氣項(xiàng)目的相關(guān)設(shè)施、管線。興源公司選擇起訴維權(quán)。新疆高院認(rèn)為，和田市政府解除《天然氣利用項(xiàng)目合同》并取消特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為，存在重大程序違法?！短烊粴饫庙?xiàng)目合同》屬于行政合同中的政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，系和田市政府授予興源公司建設(shè)供氣公共管網(wǎng)及其附屬設(shè)施項(xiàng)目并向社會(huì)公眾提供天然氣的特許權(quán)。解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、取消特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，屬于對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生重大影響的行政處罰事項(xiàng)。和田市政府在作出《合同解除通知函》之前，應(yīng)根據(jù)《行政處罰法》第31條、第32條的規(guī)定，依法告知興源公司與天瑞公司違法的事實(shí)、適用的法律以及擬作出的行政處罰；聽取興源公司與天瑞公司的陳述、申辯，并告知其有要求舉行聽證的權(quán)利，興源公司與天瑞公司要求聽證的，應(yīng)當(dāng)組織聽證。和田市政府未履行告知義務(wù)，剝奪了相對(duì)人的正當(dāng)程序性權(quán)利，其行為違反法定程序，構(gòu)成違法。法院繼而以“前置行政行為不合法，以其為依據(jù)的后續(xù)行政行為則不合法"為理由，認(rèn)定《接管決定書》同樣違法。但鑒于政府實(shí)際已經(jīng)實(shí)際接管的現(xiàn)實(shí)情況和保證和田市天然氣供應(yīng)和服務(wù)的連續(xù)、穩(wěn)定的公共利益的考慮，對(duì)和田市政府解除特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、和田市建設(shè)局接管特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的行為判決確認(rèn)違法但不予撤銷?！酒涠吭诖筮B益普燃?xì)獍l(fā)展有限公司訴大連普灣經(jīng)濟(jì)區(qū)管理委員會(huì)解除行政協(xié)議一案（注V）中,《項(xiàng)目框架協(xié)議》約定“本協(xié)議之投資經(jīng)營(yíng)權(quán)行使地域范圍為大連普灣新區(qū)尚未設(shè)立燃?xì)庠O(shè)施的區(qū)域，尚未設(shè)立燃?xì)庠O(shè)施的區(qū)域由政府主管部門根據(jù)已建管道燃?xì)庠O(shè)施覆蓋的范圍界定"；《項(xiàng)目框架協(xié)議》第37條第6項(xiàng)還約定將"因政府行為包括征收、區(qū)劃調(diào)整等或甲方認(rèn)為有必要終止的”作為“投資經(jīng)營(yíng)權(quán)取消”的事由之一。項(xiàng)目實(shí)施過程中,因?yàn)榇筮B普灣經(jīng)濟(jì)區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱普灣管委會(huì)）所轄街道一級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整，社會(huì)資本方與政府就項(xiàng)目實(shí)施范圍和上述條款的解釋發(fā)生爭(zhēng)議且無法達(dá)成一致，普灣管委會(huì)向社會(huì)資本方發(fā)出解約函，社會(huì)資本方大連益普燃?xì)獍l(fā)展有限公司提起訴訟。一審判決社會(huì)資本方敗訴，其理由是，根據(jù)上述條款，普灣管委會(huì)具有單方取消社會(huì)資本方的投資經(jīng)營(yíng)權(quán)，終止案涉《框架協(xié)議》履行的權(quán)利。二審法院改判，責(zé)令政府一方繼續(xù)履行《框架協(xié)議》，其理由為：1、即使在區(qū)劃調(diào)整后，仍尚有一部分區(qū)域?qū)儆谄諡彻芪瘯?huì)管轄,僅有部分區(qū)劃調(diào)整不符合解除全部《框架協(xié)議》的條件。2、根據(jù)合同上述第6項(xiàng)的約定,是否有解除協(xié)議的"必要性”也是衡量解除《框架協(xié)議》的條件之一。3、益普公司在簽訂《框架協(xié)議》后進(jìn)行了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大量投入，沒有違反《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定的依法應(yīng)當(dāng)終止特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議并取消其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況,解除《框架協(xié)議》勢(shì)必會(huì)給用戶和企業(yè)帶來不良影響和損失。筆者認(rèn)為，該案二審判決理由第2點(diǎn)系法院對(duì)"因政府行為包括征收、區(qū)劃調(diào)整等或甲方認(rèn)為有必要終止的”的誤讀。在用"或"連接的情況下，“因政府行為包括征收、區(qū)劃調(diào)整”和“甲方認(rèn)為有必要終止的”在語義上系平行關(guān)系，不能將后者解釋為前者所附的條件。但第1點(diǎn)和第3點(diǎn)仍構(gòu)成了比較充分的改判理由?？v觀本文援引諸案例，可以得出如下結(jié)論：1、從權(quán)利取得和喪失的法律規(guī)制可以看出，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)并非典型的民事權(quán)利。僅從特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的賦權(quán)和撤銷都要符合公法性法律規(guī)定的程序來看，就截然有別于意思自治與合同自由的合同法一般原則。2、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)也不是單純的“公權(quán)力”。政府單方面的批復(fù)、會(huì)議紀(jì)要并不能憑空創(chuàng)設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。誠(chéng)如國(guó)家發(fā)改委法規(guī)司專家指出，"特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予過程浸潤(rùn)了市場(chǎng)機(jī)制和私法因素，權(quán)利的取得從形式上而言已非傳統(tǒng)公法手段。"（注VI）3、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)與特許經(jīng)營(yíng)合同互為表里，密不可分。特許經(jīng)營(yíng)合同為特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的范圍、限度、時(shí)間進(jìn)行了界定。PPP框架協(xié)議如果只涉及建設(shè)施工運(yùn)營(yíng)而無特許經(jīng)營(yíng)方面的約定,則不構(gòu)成特許經(jīng)營(yíng)合同,也不能帶來特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。4、原建設(shè)部2004年《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、發(fā)改委等六部委2015年《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法