灌溉水量分配的公平性

灌溉水量分配的公平性一以斯里蘭卡馬哈韋利河開發(fā)項(xiàng)目

為例盧路;朱曉紅【摘要】對斯里蘭卡馬哈韋利河開發(fā)項(xiàng)目灌溉水量分配的公平性進(jìn)行了研究.通過對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和灌溉管理官員的半結(jié)構(gòu)式訪談，采用7項(xiàng)指標(biāo)，即水權(quán)、決策過程、保證灌溉的資源的投入、水量分配規(guī)則、實(shí)際水量分配、信息共享和矛盾解決機(jī)制對當(dāng)?shù)毓喔扔盟F(xiàn)狀進(jìn)行了評估.研究結(jié)果表明,當(dāng)?shù)毓喔裙芾碇贫却嬖诳瞻?，必須切?shí)維護(hù)無地農(nóng)民的水權(quán)，進(jìn)一步鼓勵(lì)農(nóng)作物多樣化種植，提高決策透明度,強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理和I可責(zé)制.【期刊名稱】《水利水電快報(bào)》【年(卷)，期】2016(037)002【總頁數(shù)】6頁(P14-19)【關(guān)鍵詞】灌溉管理;水量分配;馬哈韋利河;斯里蘭卡【作者】盧路;朱曉紅【作者單位】【正文語種】中文【中圖分類】S274.3水文水資源斯里蘭卡農(nóng)業(yè)用水量約占總用水量的90%。由于受雙峰降雨模式的影響，該國水資源明顯存在著時(shí)空分布不均。因此，人們不得不將水從豐水地區(qū)引入干旱地區(qū)，或在雨季儲水以備旱季使用，為此已修建了大量的灌溉工程。但是，用水需求仍在持續(xù)增長。農(nóng)業(yè)用水管理存在的一大問題是當(dāng)?shù)毓芾聿块T長期只重視新灌溉項(xiàng)目的建設(shè)，而疏于水資源管理。亞洲水務(wù)發(fā)展瞭望表明，亞洲國家不會因?yàn)樗Y源少而只會因?yàn)楣芾聿簧葡萑胗盟C(jī)。鑒于上述事實(shí)，本文以斯里蘭卡馬哈韋利(MahaweliGanga)河開發(fā)項(xiàng)目為例，重點(diǎn)闡述了水量公平分配在灌溉管理方面的應(yīng)用情況。曾對該地區(qū)用水量、種植密度、水資源保護(hù)和農(nóng)民參與度等方面做過系統(tǒng)研究。研究結(jié)果表明，實(shí)施水量分配計(jì)劃后，該地區(qū)盜水事件和用水戶之間的沖突明顯減少，供水沿線中段和尾端地區(qū)的用水保障得到顯著提升，同時(shí)更多農(nóng)民意識到了節(jié)約用水的重要性。盡管已有的定量數(shù)據(jù)可以很好地展示水量分配的情況，但是還沒有從公平性和可持續(xù)發(fā)展的角度對水量分配系統(tǒng)進(jìn)行過認(rèn)真詳實(shí)的評估。因此，此次研究試圖從公平性角度，對水量分配系統(tǒng)進(jìn)行認(rèn)真評估，找出不足之處，吸取經(jīng)驗(yàn)，以便未來能在斯里蘭卡各種灌溉項(xiàng)目中得以推廣應(yīng)用。馬哈韋利河開發(fā)項(xiàng)目以馬哈韋利河及其6條連接河流的水資源為基礎(chǔ)，是斯里蘭卡最大的水資源綜合利用項(xiàng)目，目標(biāo)包括增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、水力發(fā)電量、為當(dāng)?shù)責(zé)o地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會和居所，以及控制洪水。依據(jù)該項(xiàng)目規(guī)劃，選擇用來發(fā)展灌溉的區(qū)域被稱為〃系統(tǒng)”，系統(tǒng)的界線由所選區(qū)域的自然條件所界定，為不規(guī)則形。其中，H系統(tǒng)是最早開發(fā)的系統(tǒng)之一。根據(jù)行政區(qū)劃，將H系統(tǒng)劃分為6個(gè)區(qū)域，前4個(gè)區(qū)域由左岸水渠灌溉，后兩個(gè)區(qū)域由右岸水渠灌溉。兩條水渠的水全都來自于卡拉危瓦(Kalawewa)大型水庫，其流量為2832m3/s。2011年，H系統(tǒng)的總灌溉面積30834hm2，供水人口約202499人。在馬哈韋利河開發(fā)項(xiàng)目的初始階段，當(dāng)?shù)鼐用衩繎艨煞值?hm2的灌溉洼地和0.2hm2的高地作為住宅用地。但是，隨著第2代和第3代人口的出生，土地壓力加劇，國有土地和受保護(hù)的土地被侵占，低洼區(qū)域的復(fù)合農(nóng)業(yè)系統(tǒng)增加。居民人數(shù)大大增加?！R哈韋利河H系統(tǒng)的重建和修復(fù)項(xiàng)目”是在1998~2003年之間進(jìn)行的，其目的是通過更多更好的且更具參與性的水資源管理實(shí)踐修復(fù)現(xiàn)有的運(yùn)河網(wǎng)，并將管理系統(tǒng)改制為江河流域管理機(jī)構(gòu)。做出上述決定是因?yàn)槟壳肮喔确?wù)費(fèi)用太高，所以計(jì)劃讓居民承擔(dān)更多的責(zé)任（成本）。作為小規(guī)模試驗(yàn)，H系統(tǒng)是唯一引進(jìn)灌溉水量分配概念的地區(qū)，試圖在眾多灌溉方案中找到一種能解決水資源管理問題并能廣泛加以應(yīng)用的方法。按照水量分配計(jì)劃，在種植季節(jié)初期農(nóng)民可分配到大量的水。好比一個(gè)擁有固定容量的虛擬儲水罐，任何前期的取水都會直接對剩余的耕種季度的可用水量產(chǎn)生影響。工程師有責(zé)任調(diào)整更新這種平衡，農(nóng)民則學(xué)習(xí)利用這些虛擬數(shù)據(jù)作為管理水資源的指南?；谶@一概念，要召集農(nóng)民代表座談協(xié)商，決定本季種植計(jì)劃。根據(jù)商定的種植計(jì)劃，再綜合考慮可供水量、降雨，以及相關(guān)種植結(jié)構(gòu)所需水量后，再分配給農(nóng)民所需的水量。隨著這一理念的引進(jìn)，H系統(tǒng)中基于水量平均分配的灌溉管理的方式開始正式實(shí)施，通過建立支渠農(nóng)民組織對支渠所屬的系統(tǒng)進(jìn)行管理。農(nóng)民組織為農(nóng)民提供了大量關(guān)于水資源管理、水量定額計(jì)算、流量測量、農(nóng)作物需水、如何經(jīng)營和克服民營企業(yè)面臨的營銷問題，以及實(shí)施新理念所需要的領(lǐng)導(dǎo)能力等方面的技能和培訓(xùn)。該系統(tǒng)受控于一個(gè)多層次制度安排。最小的單位是農(nóng)渠小組，小組有一個(gè)選舉出來的農(nóng)渠負(fù)責(zé)人；所有的農(nóng)渠小組都屬于一個(gè)由農(nóng)民代表組成的支渠組織，該組織也有一個(gè)選舉出來的支渠負(fù)責(zé)人。馬哈韋利當(dāng)局設(shè)立了一個(gè)以支渠單位為基礎(chǔ)的委員會（部門經(jīng)理主持，秘書是技術(shù)人員）作為農(nóng)民和馬哈韋利當(dāng)?shù)毓賳T討論農(nóng)業(yè)相關(guān)問題的平臺，委員會每月會組織10~12個(gè)支渠農(nóng)民組織的負(fù)責(zé)人進(jìn)行協(xié)商。不能解決的問題則會提交到每月一次的以行政區(qū)為基礎(chǔ)的委員會，該行政區(qū)委員會由行政區(qū)管理者/灌溉工程師、該行政區(qū)所有支渠農(nóng)民組織的代表（包括選舉出來的主席及其副手），以及負(fù)責(zé)社區(qū)、農(nóng)業(yè)和機(jī)構(gòu)發(fā)展的馬哈韋利官員組成。委員會會員通過兩種方式產(chǎn)生，一種是由馬哈韋利當(dāng)局選舉，一種是由農(nóng)民組織的代表選舉。委員會會員的職責(zé)包括根據(jù)時(shí)間表分配水量、記錄水量、監(jiān)測降雨數(shù)據(jù)、記錄莊稼生長情況以及出現(xiàn)的問題。各區(qū)域委員會負(fù)責(zé)協(xié)商和宣布該區(qū)域季度種植結(jié)構(gòu)、水量分配方案、討論灌溉系統(tǒng)的保養(yǎng)和維護(hù)，并負(fù)責(zé)選擇一級和二級委員會會員。區(qū)域委員會不能解決的問題則提交到項(xiàng)目委員會，項(xiàng)目委員會由駐地項(xiàng)目經(jīng)理主持，農(nóng)民代表出席，每兩個(gè)月召開一次（圖1）。要保障水資源投資可持續(xù)，一定要強(qiáng)調(diào)社會公平公正，絕對公平公正是不可能進(jìn)行量化的，這在很大程度上取決于當(dāng)?shù)丨h(huán)境條件和觀念。有學(xué)者總結(jié)了目標(biāo)公平（等量均衡）、相對公平（根據(jù)貢獻(xiàn)分配的公平）、主觀公平（考慮需求基礎(chǔ)上，結(jié)果公平）、階級秩序公平（“感到公平”的公平）和機(jī)會公平等5種公平。公平的定義往往是基于特定歷史和文化背景而設(shè)定的。即使在同一區(qū)域，資源豐富和匱乏時(shí)期，公平也會有差異。因此，嚴(yán)謹(jǐn)起見，任何對公平的研究都必須在一定情境下針對特定人進(jìn)行。公平的概念不僅僅限于分配方面，如個(gè)人和團(tuán)體可公平得到自然資源。它還包括程序方面，即實(shí)現(xiàn)分配公平的過程，如權(quán)利的認(rèn)可和抉擇權(quán)。公平是相對的，因?yàn)樗休d了社會的正義，并在社會和制度的可持續(xù)發(fā)展中起到重要作用。根據(jù)相關(guān)研究，可以確定水資源灌溉管理中公平面臨的7個(gè)問題，即水權(quán)、決策過程、保證灌溉資源的投入、水量分配規(guī)則、實(shí)際水量分配、信息共享和矛盾解決機(jī)制。（1）權(quán)力上的公平性指是否考慮了將所有的用戶作為系統(tǒng)的受益方。這種權(quán)力可以是法律上，也可以是事實(shí)上的。對一個(gè)灌溉系統(tǒng)而言，可以通過查看用戶組織（通常也被稱為農(nóng)民組織）中是否包含了所有用戶得到反映，系統(tǒng)里的用戶有權(quán)共享水資源、充分告知水量分配和管理方式。（2）決策的公平性指受影響用水戶影響決策制定的程度。平等參與決策和公平分享利益可以規(guī)范“搭便車”的現(xiàn)象。決策的公平性可以通過會議出席率、參與率、高層代表的合法性等進(jìn)行判斷，同時(shí)也應(yīng)該考慮用水戶對重要決策(如種植計(jì)劃、水分配計(jì)劃和日期)的滿意程度。堅(jiān)持執(zhí)行這些計(jì)劃尤為重要，因?yàn)樗鼪Q定了水量分配和灌溉是否能順利進(jìn)行。例如，如果一個(gè)種植計(jì)劃所需要的用水量多于農(nóng)民授權(quán)所得到的水量，那么農(nóng)民可能為了得到更多的水而違反規(guī)則。保證灌溉的資源投入的公平性指保證灌溉而在勞動(dòng)力、材料和資金上的公平投入，可能和獲得的利益相匹配，也可能不相匹配?，F(xiàn)有工作任務(wù)的分配機(jī)制和執(zhí)法機(jī)制等都是評估公平時(shí)需要重點(diǎn)評估的因素。水資源分配的公平性可以根據(jù)灌溉水量分配的基礎(chǔ)或原則來確定，這些原則或基礎(chǔ)需考慮的因素包括農(nóng)戶土地面積大小、農(nóng)作物需水量、水權(quán)的高級權(quán)限、時(shí)間或資源投入，以及家庭規(guī)模。實(shí)際水量分配的公平性包含技術(shù)和社會兩個(gè)層面。前者指輸水設(shè)施的破損和蒸發(fā)會造成水量在輸水過程中的損失，同時(shí)會造成下游輸水水壓不足，從而導(dǎo)致下游用戶水量分配不公，一個(gè)合理公平的體系應(yīng)該考慮這一問題并對下游造成的損失作出補(bǔ)償。后者指上游用戶超額使用水量，同時(shí)浪費(fèi)水或偷水，也是解決公平面臨的問題。但如果監(jiān)督和執(zhí)行機(jī)制合理到位，委員會(水量分配機(jī)構(gòu))保持中立并建立合理問責(zé)制，便可實(shí)現(xiàn)這種公平。信息共享的公平性指所有水用戶應(yīng)被充分告知水資源使用的決定，包括可用水量、解決用水方法和尋求幫助的地方，同時(shí)還包括農(nóng)民是否意識到有責(zé)任去管理水資源和共享水資源。用水戶缺乏必要的信息和相關(guān)知識，參與程度低，可能導(dǎo)致利益分配不公和集體利益受損。矛盾解決的公平性即設(shè)立一種解決矛盾的公平機(jī)制，不管矛盾何時(shí)出現(xiàn)都可得到安善解決。這種機(jī)制可以是一個(gè)機(jī)構(gòu)、一套程序或僅僅是所有水用戶都信賴的人。這種機(jī)制下所開展的工作大多數(shù)情況下必須令大多數(shù)相關(guān)方滿意。2012年7~8月，在H系統(tǒng)采用深層半結(jié)構(gòu)化訪談方式作為主要數(shù)據(jù)收集方法?；谏鲜鲋笜?biāo)設(shè)計(jì)了開放式訪談問題，綜合考慮各方意見，分別采訪不同性別、不同層次和不同地位的灌溉管理官員、農(nóng)民組織負(fù)責(zé)人和農(nóng)民。分別從3個(gè)流域的上、中、下游區(qū)域選出了7個(gè)農(nóng)民組織，采用遞進(jìn)抽樣法，從每個(gè)農(nóng)民組織里選3~5個(gè)不同類型的農(nóng)民代表（婦女、失地種植者、上游和下游區(qū)域的農(nóng)民）。此次訪談共采訪了3名官員和26名農(nóng)民。同時(shí)采用文獻(xiàn)研究法對數(shù)據(jù)進(jìn)行了嚴(yán)謹(jǐn)分析。從以下7個(gè)角度對研究區(qū)域現(xiàn)狀進(jìn)行了評估。5.1權(quán)利的公平性支渠農(nóng)民組織合法代表了H系統(tǒng)的所有農(nóng)戶。但大多數(shù)的農(nóng)民組織只承認(rèn)土地?fù)碛姓呔哂袝T資格，但還是有些農(nóng)民組織為無地的種植者提供半會員證。沒有會員證的農(nóng)民無資格參加委員會會議，因此他們所關(guān)注的問題和利益訴求只能通過土地所有者或基層渠道管理干部間接提出。有些無地種植者允許代表土地所有者參加會議，和其他土地所有者代表一樣，他們能在大會上表達(dá)其訴求。有些半會員正在爭取非會員被剝奪的權(quán)力，如最終決定權(quán)。幾乎所有被采訪的無地農(nóng)民都渴望成為正式會員。5.2決策的公平性所有受訪的農(nóng)民組織代表都認(rèn)為他們有平等的機(jī)會代表其組織分別在本單位、本地區(qū)和本系統(tǒng)等不同級別的最高級會議上表達(dá)其意見和訴求。在受訪的每個(gè)農(nóng)民組織內(nèi)，所有受訪的農(nóng)民，包括婦女和無地種植者，都認(rèn)為他們能夠公平參加決策過程。部分農(nóng)民通常不會在公共場合發(fā)表自己的意見，而喜歡私下里找領(lǐng)導(dǎo)討論問題。委員會會議的出席率普遍較高，尤其對缺席者采取罰款或處罰的農(nóng)民組織。但是在少數(shù)農(nóng)民組織里，會員認(rèn)為參加會議很難帶來任何實(shí)質(zhì)利益。一位農(nóng)民組織負(fù)責(zé)人表示，在考慮季節(jié)性種植計(jì)劃時(shí)，盡管農(nóng)民代表參加了討論，但是農(nóng)民感覺到在與馬哈韋利官員協(xié)調(diào)過程中，他們受到諸多限制，尤其是干旱季節(jié)，農(nóng)民想種植更多的水稻（一種水密型農(nóng)作物），而馬哈韋利當(dāng)局則鼓勵(lì)種植耗水量少且經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的經(jīng)濟(jì)作物，以減少與水相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。2012年旱季為一罕見案例?；诮涤觐A(yù)測量，負(fù)責(zé)馬哈韋利項(xiàng)目中整體種植規(guī)劃的水資源管理小組對H系統(tǒng)的種植結(jié)構(gòu)（40%的水稻，40%其他糧食作物）進(jìn)行了指導(dǎo)，并建議當(dāng)?shù)毓賳T增加預(yù)期種植量。但出乎意料的是，那一季是10a一遇的特大干旱季，7塊地中有5塊地顆粒無收，導(dǎo)致一些受訪的農(nóng)民對馬哈韋利當(dāng)局的管理提出嚴(yán)重質(zhì)疑，這個(gè)問題也經(jīng)常被反對者當(dāng)做政治把柄。5.3資源投入的公平性一級和二級灌溉設(shè)施的維護(hù)工作理應(yīng)由馬哈韋利當(dāng)局承擔(dān)。但是，此項(xiàng)工作經(jīng)常由馬哈韋利當(dāng)局委托給在區(qū)域級別會議上選出的農(nóng)民組織，馬哈韋利當(dāng)局只支付薪酬。首先由馬哈韋利當(dāng)局灌溉管理官員列出維修工作的重點(diǎn)、維修方法和維修預(yù)算，并負(fù)責(zé)執(zhí)行和監(jiān)管農(nóng)民的施工進(jìn)度。一般情況下，合同會交給那些離維修項(xiàng)目最近的農(nóng)民組織。農(nóng)民組織會通過以下兩種方式彼此展開競爭去獲取合同，一種方式是分包給另一個(gè)農(nóng)民組織或建筑公司，扣除5%的薪酬；另一種是自己完成合同，得到所有薪酬。有些農(nóng)民組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)，擁有眾多的會員和資源。通常弱小的農(nóng)民組織會選擇分包給其他人，因?yàn)樗麄儫o法承擔(dān)初期的財(cái)務(wù)成本（馬哈韋利當(dāng)局薪酬支付相當(dāng)滯后），也沒有足夠的人力資源。然而，這種方式已導(dǎo)致了其他農(nóng)民組織不滿，因?yàn)榉职虩o需走任何競拍流程，因此也不會對農(nóng)民負(fù)責(zé)。對于第三級和第四級灌溉設(shè)施的維護(hù)，每一個(gè)土地所有者負(fù)責(zé)等量部分的維護(hù)，這部分通常和他們所擁有的土地面積成比例，任務(wù)包括清理水渠的植被和沉淀物。對于不履行職責(zé)的土地所有者，所有的農(nóng)民組織都會給以懲罰。但一旦涉及到無地的種植者時(shí)，情況就變得稍微復(fù)雜。盡管維護(hù)工作理應(yīng)由種植者而非土地所有者來執(zhí)行，但由于受到懲罰的是土地所有者（因?yàn)樗蛩菚T身份），所以土地所有者自己需要確保種植者完成這部分工作。同時(shí)，有些農(nóng)民組織會幫助身體較弱的成員（如老人）完成部分維護(hù)工作。所有受訪者都認(rèn)為農(nóng)民組織分配的維護(hù)工作是公平和公正的。5.4水資源分配的公平性每個(gè)農(nóng)民組織所需要的灌溉水量可以用水稻或其他糧食作物生長的需水量乘以每一條支渠用于種植的土地面積（依據(jù)事先商定好的種植計(jì)劃）計(jì)算得出，另夕卜額外預(yù)留10%作為抵償蒸發(fā)和滲漏損失。每個(gè)分水設(shè)施的入口處都安裝了水量測量儀，所以委員會能記錄每個(gè)農(nóng)民組織每次接收的水量，從而推算出總用水量。受訪的大多數(shù)農(nóng)民領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為這樣的水量分配方式作為水量分配準(zhǔn)則是公平和公正的，因?yàn)樯嫌魏拖掠蔚霓r(nóng)民都能基于其莊稼類型和種植規(guī)模分到同等的水量。但有些農(nóng)民認(rèn)為在進(jìn)行水量分配時(shí)，應(yīng)該考慮種植地的位置和土壤的類型，因?yàn)橄鄬τ诘屯萏?，較高處的土地更易干旱，相比于排水不良的灰色腐土，紅褐色土的滲透能力超強(qiáng)。針對這種情況，分配小組的領(lǐng)導(dǎo)在協(xié)商和重視分配所定的灌溉水量時(shí)發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，他們在支渠內(nèi)部重新分配水量，從而補(bǔ)償由于土壤類型和土壤高程差異而引起的需水差異?？ɡＭ叽笮退畮焓荋系統(tǒng)的主要蓄水庫，農(nóng)民們采取節(jié)約用水把更多的水蓄留在卡拉危瓦水庫的措施使整個(gè)系統(tǒng)獲益。因?yàn)镠系統(tǒng)處在缺水區(qū)域，在旱季極其依賴其他地區(qū)的輸水，在雨季蓄水不是為了儲存更多的實(shí)際水量，而是為了在旱季盡可能少地引入外來水量（以節(jié)省引水成本）。如果存儲的水量過多還可以將這部分多余的水量輸送給其他效率低下沒有參加灌溉水量分配的區(qū)域。這實(shí)際上并沒有嚴(yán)格體現(xiàn)水量配置的公平性。5.5實(shí)際水量分配的公平性考慮到支渠分水設(shè)施入口處都安裝了水量監(jiān)測設(shè)施，如果不知何種原因?qū)е铝魍掠蔚乃坎粔?，農(nóng)民組織可以利用之前監(jiān)測的記錄，要求他們的支渠在下一次分水期間分配到更多的水量，但問題并不在于分配水量的多少，而在于為保障下游用水戶所需的用水量所消耗的額外時(shí)間和額外花費(fèi)。從技術(shù)層面上講，水從源頭流出，水壓不足以支持水量流經(jīng)42km的運(yùn)河，這是很常見的事情。但現(xiàn)實(shí)社會中，人們反復(fù)提及，尤其是下游農(nóng)民，認(rèn)為政治家有所偏袒而分配了更多水給上游的農(nóng)民組織，從而借機(jī)向灌溉管理官員施壓。當(dāng)下游流經(jīng)的水量不足時(shí)，下游農(nóng)民組織通常請求上游通過主渠釋放更多的水。但這在一些農(nóng)民看來仍然是不公平的，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為接收水的時(shí)間對莊稼的長勢更重要。此外，負(fù)責(zé)主渠和支渠的委員會被認(rèn)為執(zhí)行力度不足，導(dǎo)致諸如延遲放水等諸多問題。由于缺乏良好的激勵(lì)政策，委員會管理成員工作積極性不高，這直接導(dǎo)致主渠和支渠層面的監(jiān)管不力。另外，農(nóng)民有時(shí)會非法破壞分水閥門私自放水。在H系統(tǒng)中并非人人都遵守規(guī)則。對于偷水者，管理者往往會沒收水泵并給予口頭警告，盡量避免走法律程序。那些被破壞的分水設(shè)施，支渠農(nóng)民組織要么負(fù)責(zé)維修，要么在下次放水前對損壞的設(shè)施進(jìn)行賠付。所有受訪的農(nóng)民組織負(fù)責(zé)人都承認(rèn)，在他們自己組織內(nèi)部，都存在某種形式的非法侵占土地現(xiàn)象。一些農(nóng)民組織甚至為侵占土地者提供會員身份。這個(gè)問題存在的一個(gè)根本原因是人口增長，許多20世紀(jì)70年代的移居者，其第2代和第3代要么幫別人種田（因此沒有土地而成為無地種植者），要么非法侵占土地。5.6信息共享的公平性1998~2002年，馬哈韋利項(xiàng)目重建和恢復(fù)期間，在當(dāng)?shù)嘏e辦了一項(xiàng)綜合了建設(shè)、運(yùn)河改造、運(yùn)行與維護(hù)、水資源管理和流量監(jiān)測的系統(tǒng)培訓(xùn)。因此，大多數(shù)的受訪農(nóng)民都非常清楚灌溉水量分配的概念和運(yùn)行方式，所有的受訪者也都清楚如何咨詢和水有關(guān)的問題。他們通常會咨詢自己的農(nóng)民組織的負(fù)責(zé)人，有時(shí)也會咨詢當(dāng)?shù)毓賳T（例如區(qū)域經(jīng)理）。一直以來委員會都有專門針對農(nóng)民的培訓(xùn)課程，課程內(nèi)容不僅涉及水資源管理，也有關(guān)于農(nóng)業(yè)實(shí)踐活動(dòng)和可替代性生計(jì)等方面內(nèi)容。斯里蘭卡農(nóng)民有著偏愛種植水稻的傳統(tǒng)。但是，H系統(tǒng)的官員和一些農(nóng)民組織負(fù)責(zé)人大力鼓勵(lì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種植其他糧食作物（OFC），他們認(rèn)為這些作物具有更高市場價(jià)值和更低的耗水量。民營企業(yè)一直提供契約式耕作和先期購買協(xié)議，這在一定程度上鼓勵(lì)了種植OFC，OFC通常在旱季進(jìn)行種植。2012年旱季，按照計(jì)劃種植了40%的水稻和40%的OFC，同期種植的OFC包括辣椒和苦瓜。盡管當(dāng)時(shí)遇到大旱而普遍減產(chǎn)，但還是有部分農(nóng)民收成良好，這是由于他們選擇了抗旱能力較強(qiáng)的OFC，如可抗旱的香蕉。即使可分配到足夠多的水量，農(nóng)民組織也會努力節(jié)約用水，其原因是作為一個(gè)水資源貧乏的地區(qū)，實(shí)行節(jié)約用水確實(shí)可以給他們帶來很多實(shí)際的好處。在H系統(tǒng)中，通常根據(jù)農(nóng)民組織的用水效率來分配水量，由此而產(chǎn)生的激烈競爭可以有效激勵(lì)節(jié)約用水。5.7矛盾解決的公平性在制度層面，農(nóng)民組織之間的矛盾通常由馬哈韋利官員進(jìn)行協(xié)調(diào)。而在地方層面，矛盾要么由馬哈韋利官員進(jìn)行協(xié)調(diào)，要么由農(nóng)民組織負(fù)責(zé)人解決。受訪的農(nóng)民普遍對矛盾解決方案或方法感到滿意。矛盾解決的方式?jīng)]有固定的模式，比較典型的做法是各方在馬哈韋利官員或農(nóng)民負(fù)責(zé)人的協(xié)調(diào)下進(jìn)行協(xié)商和討論。大多數(shù)的受訪者否認(rèn)在這方面有過矛盾，但農(nóng)民組織之間會有一些和維護(hù)合同相關(guān)的爭論，出現(xiàn)這種情況也通常由馬哈韋利官員進(jìn)行協(xié)調(diào)。H系統(tǒng)中的農(nóng)民重申了通過支渠農(nóng)民組織，灌溉水量分配體系下明晰水權(quán)和量化水權(quán)的重要性，這使他們有權(quán)力規(guī)劃自己的種植結(jié)構(gòu)和安排灌溉水量。在農(nóng)民心甘情愿地承擔(dān)這些責(zé)任、作出投資，以確?；A(chǔ)設(shè)施的高效和可持續(xù)利用，以及在對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行投入之前，農(nóng)民需要對自己的水權(quán)充滿信心。這樣制定的水權(quán)因多層制度制約而得到加強(qiáng)，便于普通農(nóng)民與項(xiàng)目經(jīng)理間的溝通，反之亦然。除了明晰的應(yīng)得權(quán)益外，完善水量監(jiān)測和更全面的量化水權(quán)可以進(jìn)一步監(jiān)督用水行為，進(jìn)一步鼓勵(lì)節(jié)約用水。但是，那些依靠土地所有者得到信息和授權(quán)來獲取利益的無地種植者是無法獲得明晰的應(yīng)得權(quán)益的，這在要求他們履行維護(hù)任務(wù)時(shí)會帶來困難。無地種植者的問題很嚴(yán)重，一般與土地侵占有關(guān)聯(lián)，為此，必須提高思想意識、增加多樣化謀生手段和預(yù)見性規(guī)劃，并給予該群體特殊關(guān)注。種植規(guī)劃是另外一個(gè)問題，盡管旱季時(shí)水源匱乏，但很多農(nóng)民依舊喜歡種植水稻，這種現(xiàn)象可以通過適當(dāng)加強(qiáng)宣傳鼓勵(lì)農(nóng)作物多樣化種植得到緩解。自灌溉水量分配項(xiàng)目開始實(shí)施后，45%的農(nóng)民改變種植模式，引入了耗水低且經(jīng)濟(jì)價(jià)值高的新型經(jīng)濟(jì)作物。這些農(nóng)民主要居住在灌溉水源短缺的灌渠末端地區(qū)。大豆、豆類、玉米和芝麻是主要的首選農(nóng)作物，同時(shí)也選取了諸如大洋蔥、小黃瓜、煙草、蔬菜和辣椒以及多年生植物等一類的經(jīng)濟(jì)作物。2012年旱季證實(shí)了農(nóng)作物種植多樣性的重要性，一位受訪者種植了如香蕉一類的多年生植物，盡管當(dāng)年缺水嚴(yán)重，但仍然取得大豐收。由于市場層層相連，經(jīng)濟(jì)作物無形中增加了農(nóng)民的收入。在H系統(tǒng)中，在同民營公司簽訂預(yù)售合同后，大量耕種了其他糧食作物，因此農(nóng)作物多樣化種植可以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)種植體系的彈性和增加農(nóng)民的額外收入。但是多樣化農(nóng)作物種植的戰(zhàn)略也需要考慮如農(nóng)民態(tài)度、市場價(jià)格等一系列潛在不確定因素，管理能力建設(shè)方面也應(yīng)考慮這些因素。在調(diào)查H系統(tǒng)決策情況時(shí)，透明度的問題浮出水面。種植季前在康提舉行的水資源管理委員會上決定了H系統(tǒng)的配水量，當(dāng)時(shí)來自各個(gè)系統(tǒng)的代表和各部門的代表均參加了此次會議，討論了整個(gè)馬哈韋利項(xiàng)目全季度的水量分配方案。2012年旱季，委員會分配給H系統(tǒng)農(nóng)民的水實(shí)際上要多于他們的需水量。農(nóng)民也緊跟政策增加了種植力度，但遺憾的是，雨水并未如期而至，使得H系統(tǒng)實(shí)際配水量明顯減少，導(dǎo)致農(nóng)作物絕收。水資源管理秘書處對當(dāng)?shù)厍闆r知之甚少，卻基于不可預(yù)測的雨型決定當(dāng)?shù)胤峙涞乃?。此外，雖然H系統(tǒng)的農(nóng)民盡力在雨季節(jié)約用水，但馬哈韋利河開發(fā)項(xiàng)目中其他系統(tǒng)卻并沒有實(shí)行灌溉水量分配計(jì)劃，因此水的利用效率非常低，于是H系統(tǒng)要將分配給自己的水再分配給其他系統(tǒng)，尤其是在旱季，這樣做卻得不到任何回報(bào)。用水效率高的H系統(tǒng)應(yīng)將用水權(quán)轉(zhuǎn)讓給馬哈韋利流域的其他系統(tǒng)和部門，用來換取利益或報(bào)酬。這樣可以強(qiáng)化當(dāng)前節(jié)約用水實(shí)踐的可持續(xù)性，并加以推廣，使有限的水得到最高效的利用。2012年的水危機(jī)期間，農(nóng)民卻毫無準(zhǔn)備，顯現(xiàn)出過去能力建設(shè)中缺乏〃風(fēng)險(xiǎn)”和〃風(fēng)險(xiǎn)管理”意識。農(nóng)民需要意識到即使他們有權(quán)得到一定量的灌溉水，但這種權(quán)利是受制于氣候風(fēng)險(xiǎn)的。由于氣候變化，供水中農(nóng)民面對的不可預(yù)測性和多變性將會加大。風(fēng)險(xiǎn)管理培訓(xùn)包括可緩解氣候不穩(wěn)定情況下所面臨的風(fēng)險(xiǎn)的決策制定及所采取的行動(dòng)（如當(dāng)?shù)氐乇硭鎯Φ拈_發(fā)戰(zhàn)略、開發(fā)地下水以及鼓勵(lì)種植抗旱植物的開發(fā)政策）。在政策上，通過監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和創(chuàng)新保險(xiǎn)產(chǎn)品來促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理。馬哈韋利當(dāng)局目前有能力預(yù)測某一特定區(qū)域內(nèi)的用水量，但有風(fēng)險(xiǎn)因素。風(fēng)險(xiǎn)因素意味接收某一特定分配水量的可能性，應(yīng)將其與農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目結(jié)合起來，這樣可以共同承擔(dān)未知干旱造成的風(fēng)險(xiǎn)。此外，農(nóng)民組織負(fù)責(zé)人和官員應(yīng)該了解處理水危機(jī)的方法，這些方法包括和農(nóng)民充分交流、重新確定優(yōu)先項(xiàng)目、擬定幾套備選策略和為農(nóng)民提供幫助等，這些都應(yīng)該成為除了金融、社會和科技等之外的可持續(xù)能力建設(shè)項(xiàng)目的組成部分。水量分配制度下出現(xiàn)了責(zé)任制問題。在H系統(tǒng)，負(fù)責(zé)管理主渠和支渠水量分配委員會成員的薪水由馬哈韋利當(dāng)局發(fā)放，但薪水常常被延期支付，所以委員會工作人員缺乏工作熱情，工作表現(xiàn)差強(qiáng)人意。建議馬哈韋利當(dāng)局要么改善其金融體制和運(yùn)行機(jī)制，要么把權(quán)利和資源下放給農(nóng)民，讓農(nóng)民自己雇傭委員會工作人員。事實(shí)上，政府整合的眾多的灌溉方案很難實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，加上政治傾斜