赫德與中國近代海關人事行政管理制度

赫德與中國近代海關人事行政管理制度前言：赫德(RobertHart，1835--1911)，1835年生于英國北愛爾蘭亞馬郡波塔蕩城，1849--1853年就讀于北愛爾蘭王后大學。1854年隨英國外交部來華，他先后在香港、廣州等地接受培訓并擔任翻譯。初到中國，他全力進修漢語、清朝官場禮儀和慣例，長期的積累使他變?yōu)橐粋€“中國通”。1863年當時任晚清政府總稅務司的李泰國因為阿思本艦隊一事被總理各國事務衙門斥退，赫德真正接任總稅務司一職，直至1908年1月因病回英國。1911年10月在英國白金漢郡逝世。赫德對晚清中國海關和中國的外交（中法戰(zhàn)爭等）、政治（中國主權(quán)、對外條約、政治改革）、經(jīng)濟（稅收、郵政、賠款等）與文化教育（同文館、傳教等）等方面，施加了全方位的、深刻的影響。尤其是對推進和革新近代海關人事行政管理制度起到極為重大的作用。本文試就赫德創(chuàng)建的近代海關人事行政管理制度做粗淺的探討。赫德改革中國近代海關的背景（一）19世紀60年代以前中國傳統(tǒng)海關人事行政管理制度“海關是一個國家監(jiān)督管理進出口國境的貨物、物品和運輸工具并執(zhí)行關稅法規(guī)及其他進出口管制法令、規(guī)章的行政管理機關。其主要任務是依照國家法令對進出國境的貨物、貨幣、金銀、證券、行李物品、郵遞物品和運載上述貨物、物品及旅客進出境攜帶貨物、物品征收關稅；查緝走私；編制進出境統(tǒng)計?！盵1](p574)清朝初年，清政府下達海禁政令?？滴跄觊g開海禁，定于在寧波設浙海、上海設江海、漳州設潮海、澳門設粵海四大海關。乾隆年間加強海禁，改四口為廣州一口通商，至鴉片戰(zhàn)爭前夕中國只有廣州一口對外開放?！督瓕帡l約》簽訂后口岸增開至五口，第二次鴉片戰(zhàn)爭后又增開至十一口。此后中外貿(mào)易交流不斷擴大，同時海關稅收逐漸增加，如何建立行之有效的海關保證國家財政稅收十分重要。1、舊海關的海關行政機構(gòu)及人員赫德創(chuàng)建新關之前，舊海關行政管理大多是宋明市舶管理方式的延續(xù)，清政府設置監(jiān)督全權(quán)管理各關事務。到了近代，除粵海關監(jiān)督是由皇帝從內(nèi)務府欽派外，其他各口海關多是由地方督撫、將軍、地方道府關員等兼任或自行監(jiān)管。以粵海關的監(jiān)督任命為例，選任經(jīng)歷了：“論俸掣簽”——各處保送，皇上任命——“論俸掣簽”的歷程。順治年間規(guī)定海關監(jiān)督采用“論俸掣簽”的方式選拔監(jiān)督?！凹锤麝P差令戶部司官食俸三年者掣簽，如無滿俸者，方許未滿俸司官掣差。十八年題準，凡關差掣簽，令滿司官親寫，堂官驗卦公掣?！盵2](p41)各處保送，皇上簡任即“雍正五年規(guī)定收稅監(jiān)督官，于六部內(nèi)操守好者，每部保送一員，內(nèi)務府保送二員，由皇帝簡任。”[3](卷二百三十六，p781)論俸掣簽既不是現(xiàn)代人事選拔的委任、選任，也不是考任、聘任，有很大的隨機性?；实酆喨我膊槐环ㄖ萍s束，僅靠皇上的意愿，避免不了任命依據(jù)姻親裙帶的弊病。清舊海關的傳統(tǒng)人事任命方式，難以保證關員的才德兼具。在各海關中因事情繁多，除主管人員外需要聘用其他的人屬，比如巡欄、文案、家人等，主辦稅務征收、稽查走私、押解稅錢和貨物看管等項職務。以粵海關為例，海關主管關員之下辦事人員主要有兩類：“一是隨監(jiān)督而進退的家人、親信或差役等?；浐ｊP監(jiān)督可帶60人上任。二是留在海關一直待命的書吏（稅吏）、巡役等，在粵海關入編在冊的有450人?！盵4](p1)舊關的下屬關員的任用也存有主管關員任用的弊病。因海關管理領域廣、事務繁多，每項事務主管來不及一一處理，只得依賴家人襄辦事務。且留待海關的書吏、巡役也多攀權(quán)附貴保住職官。這些屬員既無法定的合理的編制和開支，也沒有任何經(jīng)過科學考量的合理考核錄用監(jiān)督程序，“近來巡欄過多，該役等所有親戚及熟識閑雜人等，每向該管委員請討諭貼，因此藉端影射，輒用巡役多人，需索訛詐，以致來往官民人等視為畏途?！盵3](卷二百四十，p838)2、舊海關關員薪俸標準清晚期，清王朝日漸衰落，內(nèi)外交困經(jīng)濟凋敝。為縮減國家的財務開支，清朝沿用了前代的低俸食制度。各級官員俸祿大致構(gòu)成有俸食、養(yǎng)廉、公費等三大類。俸食是官吏的正式薪水，是按官吏品階支給的，一品職官為俸食180兩，二品為155兩，往下逐級遞減。與京城官員相比較，京外官不發(fā)放祿米。海關監(jiān)督作為特派欽差大臣，相當于朝堂二品京外官的俸祿?！梆B(yǎng)廉者，國家以官吏之俸食過少，為養(yǎng)成其廉潔計，別授以銀，補其俸食之不足也”[5](第二卷，p411)?！梆B(yǎng)廉之數(shù)，各省不同，要視所收耗銀之多寡而定其額?！盵5](p416-418)“公費者，則名為辦公之用，實亦官吏之囊物也。”[5](p411—419)官員的公費，按官階等級配給數(shù)額很少，每年12至60兩不等。據(jù)記載，各海關養(yǎng)廉銀有很大差距，上海海關養(yǎng)廉銀每年只有六百兩，但是海關下屬人員雜多，且主管官員與下層屬員的收入差距大，海關的經(jīng)費除了一些必要的開支外，大部分都被海關主管官員中飽私囊。下屬人員比如文案、家人、巡欄等薪資甚微。這種低俸給制使的關員收入不能滿足生活需要，經(jīng)不住巨大的利益誘惑而無法專心服務本職工作。顧炎武對低俸食制產(chǎn)生的問題發(fā)出這樣的感慨：“今日貪取風所以膠固于人心而不可去者，以俸給之薄而無以贍其家也”。[6](卷十二，p285)3、舊海關的人事行政管理制度為了加強對海關主管官員的懲處力度，以期減少關員貪賄的現(xiàn)象，清歷代皇帝都有發(fā)布針對海關官員的懲處制度。但舊海關的考核制度是不完善的。舊海關對海關監(jiān)督的考核主要來自皇帝一人，皇帝與海關監(jiān)督有密切的奏折的往來交流，皇帝通過海關監(jiān)督的奏折來考查其動向。對海關監(jiān)督的業(yè)績考核主要是戶部制定的定額作為業(yè)績考核唯一的依據(jù)，若完不成定額的關員要受到處罰甚至賠款。這種考績制度忽略了對關員的品德、才能、出勤等方面的考查，不能全面評估關員的能力。而且清一代，對海關官員下發(fā)的御令多只懲不獎，使得歷任海關官員不求有功，只求無過。懲處條例不具體，甚至懲處只針對主管關員，對普通關員無相應考核規(guī)定。由以上可以看出“清朝舊的海關，從組織管理、征稅辦法、查稽辦法、財務行政等方面看來，都是封建的、落后的；加上關政不修，賄賂公行，弊竇叢生，吏員關役在西方走私集團的嚴重腐蝕之下，腐朽不堪”，[7](p4)工作效率低下很難擔當起維護國家海關利益，管理逐漸擴大的對外貿(mào)易的重任。（二）19世紀中后期英國文官制度改革19世紀中期英國工業(yè)革命完成，工業(yè)資產(chǎn)階級的經(jīng)濟實力壯大，進而要求取得政治地位，因此對改變傳統(tǒng)腐朽的“恩賜制”的文官錄用制度產(chǎn)生了強烈要求。1853年，自由主義者屈威廉、諾斯科特對英國當時文官現(xiàn)狀做了深切的調(diào)研后，制定出新的文官制的基礎構(gòu)架，制定了《關于建立常任英國文官制度的報告》。嚴厲的鞭撻了英國文官錄用的多重弊病，并針對官員的甄選、任用等，擬出一整套改進方案。但該報告因為國會貴族議員的反對未能實施?？死锬緫?zhàn)爭使得文官制度的弊端暴露無疑不得不做出改變。1855年，為了平民憤和免遭國會貴族議員反對，首相帕麥斯頓進行了溫和的改革。這是對英國文官制度的初步改革。1870年，擔任首相的自由主義者格拉斯頓，進行了英國歷史上具有決定意義的文官改革。使諾斯科特和屈威廉報告中提出的公開考試選拔制度和文官任用依教育程度差異區(qū)分類別的原則最終得以實現(xiàn)。19世紀中期后的兩次文官任用制改革最終使得文官任用原則得以確立。主要表現(xiàn)在：第一，公開選拔，擇優(yōu)任用。消除了由國王任命的“恩賜制”的弊端，可以公開、公平的選拔杰出的人才任職；高級、低級文官的考試都有專門設立的機構(gòu)安排。第二，按才能高低任職。根據(jù)應試者的個人學歷和個人能力的強弱分別安排與其相適應的工作使得人盡其才。第三，按個人業(yè)績量核查晉升。對各部門文官日常工作進行嚴格的考察監(jiān)督，建立具體可行的考核標準。根據(jù)實際工作量的多少，能力的高低和出勤率給以晉級加薪或革職。第四，施行輪換制和常任制。官員不以長官的進退而進退，可以在一個地區(qū)從基層做起，積累經(jīng)驗。對各部門的事務性文官采用統(tǒng)一的薪俸標準，以便于部門內(nèi)和部門之間的調(diào)動。新的人事選任制度使官員擺脫政治控制與束縛，實現(xiàn)了政府部門工作的高效廉潔。赫德作為英國人雖身在中國但對英國的事務也時常通過報紙或與朋友的書信得以知曉，這為赫德改革中國傳統(tǒng)海關的腐敗作風，組建中國近代海關、管理海關人事提供了范例。二、19世紀60年代后赫德對中國近代海關人事制度的改革1842年，中英鴉片戰(zhàn)爭結(jié)束雙方簽訂《江寧條約》，英國獲得協(xié)定關稅的權(quán)利，自此中國海關自主權(quán)逐步喪失。1853年，小刀會起義摧毀了上海海關，英法美借此要求重組海關。聘用外國人進入海關協(xié)理海關事務，成立外籍稅務司監(jiān)督制度。1855年李泰國受英國領事派遣任海關稅務司后，積極謀求外國人協(xié)理海關和各口“畫一辦理”。效仿江海關設置建立粵海、潮海兩海關。在《通商章程善后條約》中規(guī)定，“關于海關任用洋員一事，各口劃一辦理”，[8](卷七十一，p2670-2690)“任憑總理大臣邀請英法美人幫辦稅務，毋庸英美官指定干預”[8](卷七十一，p2659-2690)。這樣，海關行政又演變?yōu)橥饧悇账局啤５敝?863年被斥退，李泰國對海關的建設仍然只是一個空架子，僅熱衷于積極謀求本國和私人利益，對關員的任用也多是清廷傳統(tǒng)的任人唯親，海關貪賄風氣沒有改變，工作效率低下。1863年赫德接替李泰國任總稅務的職務，在繼承李泰國外籍稅務司制的基礎上，借鑒英國文官制度改革藍圖，建立了一套系統(tǒng)的以外籍稅務司制為中心的，新型的人事行政管理方式。保證了晚清幾十年的時間里海關的高效廉潔。主要革新在以下幾個方面：（一）新海關的行政組織架構(gòu)赫德所創(chuàng)立的近代海關將海關機構(gòu)分為稅務、海務兩部門。其核心稅務部門又劃為內(nèi)班、外班、華屬三部門，每一部門內(nèi)部又劃分出許多不同的職位和等級，分工明確?！皟?nèi)班專門辦理海關征稅等機要內(nèi)部事務，設有稅務司、副稅務司，一二三等九級幫辦（每一等均分前中后三級）……外班負責對船舶貨物實施監(jiān)管、查驗，是海關與過關船貨直接打交道的部門，設有驗估，驗貨鈐字手稽查員三類九等……華屬即中國關員，分通事、幫辦通事、額外通事、不列等通事四類八等”[9](p260)（二）新海關洋關員和華關員的錄用制度公開考試選任制是新海關人事錄用規(guī)制的核心原則。為了讓海關各項事務能順暢展開，提升職員的工作速率，總稅務司在人員聘請上非常嚴格。凡是新人要進人海關工作必須通過考試并經(jīng)審核各方面素質(zhì)，合格才能進入海關。新海關對聘任的洋、華人員分別考試錄用。1、海關洋員的聘用選拔新海關初建伊始除續(xù)用前任稅務司留下來的外國雇員之外，核心的路徑依然是依靠“國際共管”的規(guī)則讓各國使節(jié)保舉、擇優(yōu)錄取。隨著新的英國文官制度的引進，海關需增編人員時，一般采用公開考試制度。海關內(nèi)、外班的關員主要是聘請洋員，而且對應聘者的條件也有與之相隨的規(guī)定和限定。應聘者必須是青年人，內(nèi)班應聘人員限于在19至23歲之間，外班不能多于30歲，必須未成家。內(nèi)班應聘者需有普通高等文化，體檢不過關的不可錄用；外班人員需要身體狀態(tài)優(yōu)良，有符合工作職位的優(yōu)秀品行。另外赫德還十分看中洋員的漢文化能力?！罢衅秆髥T的考試，在上海、九龍、廣州、大連、青島等處都設有報名點和考點。倫敦辦事處成立后，也在英國招考?！盵10](p29)海關的專門機要人才，一般是由赫德好友金登干在英、法、美等國高等學府選拔的，如從哈佛招攬杜德維、從耶魯招攬吳德祿、從紐約聯(lián)合學院招攬廷得爾。若個人特別突出，可以不用參加考試，但是仍需對被聘人的專業(yè)能力、學識、體格狀態(tài)等詳細考查后，才決定是否聘請。2、海關華員的選任華屬即華員，赫德在1868年的總稅務司署第12號通令中對華屬的錄用制定專門的規(guī)定：“繼續(xù)雇傭華員通事的原因有三：1、洋員不通漢語，尤其本地方言。2、為節(jié)約開支，次要之抄寫工作交與薪俸適中之本地人從事。3、同文通事有望成為遞補中國稅務部門干練可靠之本地官員?！盵10](p31)“華員通事入關必須測試以下科目：1、英語會話。2、聽寫。3、抄寫。4、算術(shù)。5、口語官話。6、本地方言。7，漢文寫作。8、稅則及海關規(guī)章有關知識?！盵10](p31)華員的選任于各地方海關設考點考試。受英國新的文官錄用制的影響，赫德極為重視考試甄選人才的方式，反對清朝的科考入仕、任人唯親的甄選人才的制度。無論人員經(jīng)由何種方式進入的海關，一般情況下都必須要參加正式的考試?？偠悇账具€對選拔聘用的人才制定了6個月到3年不同的試用期，試用期結(jié)束考察及格才可被錄用。事實證實，經(jīng)由正規(guī)考試競爭招攬的大部分人員的工作效率是比較高的。（三）新海關關員的薪俸標準長期在中國的赫德已經(jīng)注意到了，因薪俸低微引起的清官場腐敗的問題。赫德在他日記中這樣說道：“為了使稅收改革卓有成效，必須用支付高薪的方式使官員們保持廉潔”。[11](p78)赫德任職期間海關經(jīng)費增長了五次，在他看來各關任務繁重，“各等官員，應予以足敷用度為定數(shù)，不致在外設法得錢?！盵12](卷四十，p19-20)關員收入由三部分構(gòu)成：基本薪金、福利補助和刺激性薪資。待遇與職務的難度、重要度和工作績效相關。據(jù)海關稅務司署通令規(guī)定新關內(nèi)班人員薪資按職位和等級不同分別為：“稅務司3000至9000海關兩不等，副稅務司3000至3600海關兩不等，幫辦900至3000海關兩不等；外班人員薪俸按職別和等階差別劃分為：總巡1200至2400海關兩不等，驗貨960至1200海關兩不等，鈐子手銀600至840海關兩不等；華屬人員按職位和等級不同薪資分別為：同文通事900至2400海關兩不等，幫辦同文通事360至900海關兩不等，額外同文通事240至360海關兩不等?！盵13](第一卷，p85-89)除基本薪酬外，海關還推行按工齡長短增加薪水的制度。規(guī)定洋員每兩年增長薪資一次，華員每三年增長一次。同時，“赫德還發(fā)給關員大量的福利津貼，包括各種加班費、節(jié)假日勞動津貼、病事假補貼、住房補貼、教育和訓練津貼、退休津貼、免費醫(yī)療、員工醫(yī)藥生育補助、子女學費補助等等。”[14](第二卷，p15-20)相較于清政府的一品職官年俸僅180兩，新海關最低級的華員通事薪水也在200兩以上。依照當時的經(jīng)濟開支，新關薪俸已經(jīng)是相當高了，大大超出清廷官員的收入，并且有大幅增加的空間，不僅滿足關員的平日的開支，又可以節(jié)省部分留備未來。關員生活無后顧之憂，自然可以提高在海關的辦事效率，減少貪污受賄事件的發(fā)生，實現(xiàn)海關廉潔高效的宗旨。（四）新海關關員考核制度為提高關員的工作效率，防止關員長期從事同一工作出現(xiàn)怠惰情緒和散漫思想。新關為關員制定嚴厲的考察規(guī)制，進行定期查核。查核一般有兩種，日?？己撕湍杲K考績。1、日?？己诵玛P下屬職員的工作進程都在所屬的上級主管官員的監(jiān)督之下，一旦發(fā)現(xiàn)下屬職員有違規(guī)行為或難以解決的問題能及時處理。除此之外，赫德還制定了巡察制度，親自到各關口巡查各關的行政工作。他的檢查工作相當認真，“在總稅務司訪問期間，要求全體人員到場，親自當面陳述工作、解釋問題、提出建議或申斥?！盵15](第一卷，p171)在赫德因事不能巡視時，就委派一位巡察稅務司代行其責，解決各處隨時可能出現(xiàn)的問題。2、年終考績年終考績列表是職員升遷的重要指標?？伎儓蟾嫠袟l目相當詳細，分才、能、德、知四大類。同事按部門、等階、職位的差異，制定出各異的考查準則。每一類又分為若干細點，詳盡記錄每位職員的品行、學識、才能、健康等?？伎儓蟾嬗陕殕T所隸屬稅務司及部門的直屬主管評寫，遞交總稅務司署人事科進一步申核。“典職科接到關員考級報告后立即逐一加以研究，按照最優(yōu)、優(yōu)、中、劣、最劣等評定等級”[9](4)并與往年考核報告做比較，相互對應。每年應獲得提升的關員，總稅務司署人事科均列有詳細名單逐個審查，并按考核的等級標注評語，最后遞呈赫德定奪?？偠悇账臼鸬闹鞴芎透麝P口的主管，由赫德自己觀察審核。為了督促每一級關員保持高效的工作，新海關主要采用常規(guī)性的晉級和升等相結(jié)合的晉升制度。常規(guī)性的升遷分普通升遷和特殊升遷兩種。新人進入海關，必須得從基層做起。然后依據(jù)工作績效，逐級升遷，無特殊貢獻不可以越級升遷。洋員工作無重大過失每兩年可普通升遷一級，華員每三年可普通升遷一級，晉升時期為每年的4月和10月。若官員有特殊貢獻且各方面能力高，能勝任大事的，可以特殊升遷。每一級關員的晉升，尤其是要升至高等職位，都必須通過升等考試?？荚嚦煽冋忌瘸煽兊囊话耄硗庖话胫饕且罁?jù)關員歷年考績表中記錄的工作業(yè)績。(五)新海關關員獎懲制度獎懲并舉制度的實施是赫德實現(xiàn)海關廉潔的重要保障。新海關對于工作熱情積極、有突出貢獻的關員進行物質(zhì)和精神獎勵。例如作為物質(zhì)獎勵的酬勞金定期的發(fā)放，另外還規(guī)定“凡華洋人員勤勞卓著，或有特殊功績者，總稅務司呈請關務署轉(zhuǎn)呈財政部發(fā)給獎章、獎狀，或頒給海關獎章，或由總稅務司傳令嘉獎。”[16](p92)規(guī)定在海關長期服務的關員超過25年的“并勤勞卓著者，方可頒給，但著有特別功績者，不論其服務年限是否滿足25年，總稅務司得特別呈請頒給獎章，以示鼓勵?！盵11](p126)以此作為對海關官員的精神獎勵。與激勵制度對應，為了減少各海關職員工作瀆職和違規(guī)行為，保障海關工作機器的良好運行，維護海關的良好社會形象?！翱偠悇账臼鹨浴^失懲戒’的形式對關員的懲罰主要有七種，即申誡、停止晉級、姓名降列本級的最末一位、降級、免職、撤職、辭退?！盵16](p91)獎懲并舉制度，很大程度上保證了關員的工作積極性和對犯錯帶來嚴重后果的清楚認識，保證了海關工作井然有序高效的進行。同時，總稅務司巡視時為防止地方稅務司濫用職權(quán)，要求各口人員必須都在場，允許懷有不滿情緒的關員申述各種怨憂，意見和建議可送交赫德。以此向關員表示不需要害怕因觸怒總稅務司遭受處罰。并規(guī)定各口稅務司被指控有嚴重的罪刑，被稅務司革職的，可申請由四名稅務司級高級關員設立的審訊法庭。審理程序不公開，法庭把附有建議和意見的判決交由總稅務司最終裁決。經(jīng)總稅務司復核時，稅務司確實被證實玩忽職守的，應立即停職或者辭退。（六）新海關“調(diào)口”制度赫德為了防止關員久居一地產(chǎn)生厭倦，磨練關員開拓視野和適應環(huán)境的能力，消除關員能力與職務不相符的問題，對海關內(nèi)、外班的華洋職員實施例行調(diào)遣。新關規(guī)定調(diào)遣在每年的4月和10月進行，關員要依公務需要隨時聽候調(diào)遣不得違反?！罢{(diào)口”分關區(qū)間調(diào)用和關區(qū)內(nèi)調(diào)用兩種。不同關區(qū)間的調(diào)動由總稅務司決定，同一關區(qū)間調(diào)動由本關區(qū)稅務司決定。人員調(diào)遣適當考慮調(diào)遣人員的生活狀況，由海關按規(guī)定給調(diào)遣關員發(fā)放盤纏等，若是調(diào)至邊境海關，另附有特殊待遇。調(diào)遣命令下達，“奉調(diào)關員必須在解除原關一切職務后按調(diào)遣令限定的期限到達新職并在規(guī)定的交卸日期內(nèi)熟悉新環(huán)境，交接事責，承擔新任務”[18](第六卷，p104)對于關員“調(diào)口”的目的，赫德指出：“對下屬訓練為稅務司任務中最重要之一項，對于外人幫辦則直接加以訓練，經(jīng)常調(diào)換其工作使其熟悉各方面事務，監(jiān)督其學習中國語言，預備作他日稅務司之人選。”[11](p208)調(diào)動關員的工作環(huán)境，激發(fā)關員新的積極性，提升關員的工作能力。三、赫德建設新海關人事管理制度的評價（一）赫德建設新海關人事管理制度的積極意義赫德在中國海關近50年，將英國新的文官人事制度系統(tǒng)的移植到中國海關。革除了中國傳統(tǒng)海關的任人唯親、貪賄腐敗、工作效率低下的弊病。以公開、公平、公正的原則選拔人才，對任職關員的文化教育和身體健康素質(zhì)提出具體要求，給予關員優(yōu)厚的福利使其安心從事本職工作，保證了晚清海關的廉潔高效。赫德對新關人事行政管理制度革新的積極意義集中表現(xiàn)于以下幾層面：1、公開競爭考試錄用制度提高了關員整體的素質(zhì)清舊海關主管官員的錄用主要是“論俸掣簽”或者由皇帝簡任，隨機性很大不科學，而海關下屬關員多是依據(jù)血親裙帶的親疏遠近任用的。赫德建立的新型海關，在人事選拔上采用的是英國式文官錄用規(guī)制，公開考試選拔是新關人事選任的重點。為建設成國際性的海關，赫德很重視關員國籍平衡等問題，但仍認定個人優(yōu)異的能力才是選拔優(yōu)秀人才的關鍵。海關錄用洋、華人員無論是何種渠道進入的海關，都必須經(jīng)過考試、考核各方面素質(zhì)才可成為海關正式關員。正是因為如此才使得各國高校的才子源源不斷的來到中國。關員在職期間尤其重視培訓華屬的外語能力和洋員的漢文化能力。關員正式錄用后，如無嚴重失誤或貪賄瀆職的案件不可輕易撤職，不以上級的進退而進退。赫德給新人入關規(guī)定的不同使用期，要求關員從底層做起按序晉級，保證了所有高階職員有底層業(yè)務經(jīng)歷，不致瑣事也借助于下級屬員辦理。新的人事選拔制度“不僅保證海關能夠選拔到有真才實能的關員，促進各項業(yè)務的開展和提高，而且使海關在相當程度上減少了當時中國一般政府機關通行的，僅憑當局顯要之推薦或由親戚故舊之援引即可安插位置的官場風氣，使海關行政能少受政治勢力之影響或私人關系之掣肘，保證海關行政的廉潔、高效?！盵19](p57)考試任用人才的做法，在傳統(tǒng)官場任人唯親的環(huán)境中注入一股新鮮空氣，是一次質(zhì)的飛躍。李度對這種英國式的考試聘任的方式十分推崇：“惟其考試任用之嚴格，故錄用之人員，無論才能、學識，均能符合一定之標準，不致發(fā)生冗濫充數(shù)，良莠不齊之情形；海關行政效率之得以保持，此實為其基本要點?！盵20](p22)2、高薪制度保障關員現(xiàn)在和將來生活，能安心服務于海關適當?shù)馁旱撍绞枪賳T實現(xiàn)廉政的必要條件，而舊海關海關監(jiān)督的薪俸一年僅有155兩，海關下屬不是國家正式職官根本沒有正式發(fā)放的年俸，使他們不得不在稅收上作弊來滿足生活的需求。據(jù)記載，在赫德任期內(nèi)因生活困窘而私用公款、貪污的違規(guī)的案件沒有超過5起。新海關關員的俸祿大大高出當時生活水平，保證了關員舒適的生活。新關俸祿制所體現(xiàn)是等級制，除此之外還實行工齡工資制，一般洋員無重大過失每兩年加薪一次，華員每三年加薪一次。同時也考慮到了員工的現(xiàn)在和將來，設計眾多的福利如住房、年薪、醫(yī)藥、教育等，盡其所能解除員工各種后顧之憂。隨著工齡的增加，薪資待遇越來越好，等級也越來越高。這樣，既設置有明晰的層級，又規(guī)定定時按序列升遷。每位關員都有在短期內(nèi)獲得晉級的機會，可以更好激發(fā)關員的進取心。而要提拔到高階的職位，又必須經(jīng)過長期辛勤努力。這種看似可以立即實現(xiàn)但仍然須要長久大量的付出才會實現(xiàn)的愿望，把激勵和制約融為一體，讓關員能安心的、積極熱情的做好本職工作。3、嚴格的監(jiān)督考核制度保障了高薪養(yǎng)廉的實現(xiàn)高薪制滿足了關員舒適的生活需要，但這只是養(yǎng)廉的必要條件使之不想貪，只有配合嚴格的監(jiān)督懲戒制度才能保證關員不敢貪。從現(xiàn)代人事考核來看，新關的考核體制基本符合公開、公正的原則?？己藘?nèi)容全面、流程嚴謹科學。相較于舊海關對主管關員監(jiān)督僅依靠考查定額作為唯一依據(jù)的考核制度，對關員只懲不獎。而且普通的下屬職員沒有對應的稽核機制，缺乏科學的依據(jù)。新關考核內(nèi)容一方面，全面考查關員文化水平、品德、能力、出勤、身體狀況等，可以合理的考核每位人員的多方面能力，對發(fā)現(xiàn)和選拔優(yōu)秀人才大有裨益。另一方面，考核對象覆蓋面廣，能做到按不同的職位、部門、等階，制定不同的考查標準，每位職員都必須受到考核。一旦關員被查出有貪賄濫用職權(quán)等違規(guī)事件，就會被即刻革職，斷了收入來源，難以維持正常生活開支。一般的職員面對嚴重的后果是不敢輕易做出違規(guī)舉動的。新關的考核指標有理有據(jù)，比起當時清朝官場盛行的用人無具體標準提拔依靠姻親關系的陳腐觀念有根本的區(qū)別。4、“調(diào)口”制度和申訴申辯制度既拓寬了關員視野又保證了關員的有效權(quán)益中國傳統(tǒng)舊官制，官員長期在同一個地區(qū)任職，關系網(wǎng)盤根錯節(jié)，難免出現(xiàn)以權(quán)謀私、權(quán)錢交易等弊端。實施調(diào)遣制度，特別是高級別的稅務司關員工作地點的調(diào)換，不僅有利于職員工作能力提高，還可擴寬職員的知識面和視野，培養(yǎng)全方面的通才。實施調(diào)遣可以克服關員長期在一個職位、一個關區(qū)容易形成的思想保守、僵化及防止關員長期居于某地或某職，與當?shù)夭环▌萘ο喙唇Y(jié)形成盤根錯節(jié)的利害關系，糾正用非所學、用非所長等人事問題。而且工作地點輪換可以提升洋員漢語水平，為培養(yǎng)未來的稅務司做準備。新關有一些關于管理方式的補救措施。海關管理章程中明確提出準許懷有不滿情緒的關員提出問題?？偠悇账狙惨暩骺谝笕筷P員都到場，準許他們當面申述怨憂。稅務司級別關員被指責有罪，可以申請有四名稅務司組成的法庭審理。這在中國近代海關高度集中的行政命令的大環(huán)境下，給予關員表達不滿、自我辯白的機會，使得處于弱勢的下層關員的權(quán)益有了保障，大大減少冤假錯案的發(fā)生。（二）赫德建設新海關人事制度的局限性但新關的建制并不是無懈可擊的，新關中不乏一些傳統(tǒng)海關的弊病。新關實行總稅務司專斷，官員的錄用和升遷與否最終的決定權(quán)都在總稅務司赫德的手中。在海關人員構(gòu)成中不僅洋員人數(shù)多于華人，且華人的職務都屈于洋員之下，采用洋員對華人的絕對統(tǒng)治制度。新海關關員的任免也不只憑考試或才能，赫德的一些親屬舊故在海關中占據(jù)高等職位，如擔任副總稅務司的裴式楷就是赫德的妻舅，存在任人唯親也是不爭的事實。且關員晉升依據(jù)年終考績報告的方法，很有可能受到主管考評人員的主觀好惡等方面的影響。海關高薪制與當時清朝社會性質(zhì)一樣，都是半殖民地半封建的。主要體現(xiàn)在兩點：第一是華屬和洋員的職位和薪資差距大。以江海關為證，雖然從洋華職員比例上看華屬人數(shù)占了相當多的比例，然而洋員卻把持著全部高等職務，“惟通事及辦理漢文之書啟，征收稅項之書吏，始用華人。”[21](p546)另一方面新關的高薪制是基于對中國關稅的掠奪。當時的中國已是列強瓜分的對象，隨著西方資本主義商品的傾銷和中外貿(mào)易額增加，關稅收入自然也會上漲。赫德保障新關高薪制得以維持的必要條件就是建立在充足的海關稅收之上的，然而海關稅收本就應是中國百姓共有的財富，赫德不過是掏中國的腰包來滿足中國海關的需要罷了。結(jié)語赫德創(chuàng)建的近代化的海關，把英國近代化的人事管理方式和理念帶到中國，實現(xiàn)了晚清海關的廉潔高效。據(jù)記載，赫德時期因貪污被辭職的事件不超過5起。新關“為清政府集納了大量的稅收，從1865年的830萬兩增加到1875年1200萬兩，而1885年增加到1450萬兩”[4](p3)保證了清政府的多項財政開銷。他創(chuàng)建的新關因規(guī)制完善、結(jié)構(gòu)嚴謹，在海內(nèi)外局勢的