謝岳：聯(lián)邦主義：大國(guó)繁榮的政治抉擇

內(nèi)容摘要：由于規(guī)模之巨，大國(guó)具有全球性的影響力。它既能夠促進(jìn)又能夠遏制全人類的進(jìn)步，因此，人類需要設(shè)計(jì)一套政治制度，確保大國(guó)沿著人類進(jìn)步的積極方向前行，使它成為全人類幸福和繁榮的主要?jiǎng)恿捅Ｕ稀Ｔ诂F(xiàn)實(shí)生活中，單一權(quán)威中心的單一制和多中心的聯(lián)邦主義通常被作為安排大國(guó)政治生活的制度選擇。由于擔(dān)心多元化帶來社會(huì)失序，前者以自上而下的決策體制應(yīng)對(duì)之，提倡中央與領(lǐng)袖的權(quán)威，遏制個(gè)人權(quán)利和自由；與單一制相反，后者鼓勵(lì)多樣化，保護(hù)公民自由權(quán)利，通過中央與地方政府之間的平等競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。表面上看，單一制在解決大國(guó)問題方面似乎有超強(qiáng)的能力，然而，這種制度不僅惡化了大國(guó)潛在的自然問題，而且限制了大國(guó)解決自然問題的能力。相反，聯(lián)邦主義既能克服大國(guó)的規(guī)模障礙，又能夠降低因資源匱乏而造成的人為災(zāi)難，更重要的是，它能夠充分地釋放大國(guó)人民應(yīng)對(duì)危機(jī)的潛力。如果大國(guó)試圖尋求持久的幸福與繁榮，聯(lián)邦主義制度是一項(xiàng)應(yīng)然的政治選擇。關(guān)鍵詞：大國(guó)問題單一制聯(lián)邦主義自由權(quán)利權(quán)力制衡持久繁榮在國(guó)家建設(shè)的歷史上，大國(guó)權(quán)力安排的制度設(shè)計(jì)大致上出現(xiàn)過兩種截然相反的政治選擇，一種是單一制，另一種則是聯(lián)邦主義制度。這種制度選擇對(duì)大國(guó)甚至全球來說至關(guān)重要，因?yàn)椴粩嗌罨娜蚧M(jìn)程拓展與加深了國(guó)家與國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)、政治和文化聯(lián)系，國(guó)家的利益常常超出了傳統(tǒng)的主權(quán)意義而成為一個(gè)國(guó)際化的問題。在這種背景之下，大國(guó)如何在人類進(jìn)步過程中發(fā)揮重要的促進(jìn)作用，不僅繁榮本國(guó)而且惠澤全球，政治制度的選擇是一個(gè)關(guān)鍵的選項(xiàng)。單一制的政治邏輯規(guī)模問題是大國(guó)制度設(shè)計(jì)所面臨的共同情境。無論是聯(lián)邦主義大國(guó)還是單一制大國(guó)，其政治設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，都是為了規(guī)避和解決規(guī)模障礙。規(guī)模障礙不僅僅是地理上的，在單一制大國(guó)看來，社會(huì)的巨型結(jié)構(gòu)才是危機(jī)產(chǎn)生的真正根源，它們被看作是阻礙大國(guó)繁榮的“罪魁禍?zhǔn)住?。基于此，大?guó)所構(gòu)想的制度必須能夠消弭多元因素導(dǎo)致的社會(huì)沖突和危機(jī)。因此，崇尚權(quán)威的大國(guó)試圖建立一套自上而下的單一制度，以應(yīng)對(duì)來自社會(huì)的挑戰(zhàn)。在這套制度中，只有一個(gè)權(quán)威，地方依附于中央，個(gè)人服從于國(guó)家，抑制社會(huì)多樣化的發(fā)展，通過制造中心權(quán)威，維持全國(guó)表面上的政治與社會(huì)和諧。單一制的制度結(jié)構(gòu)建立在以下六個(gè)基本定理之上：一、整體利益是政治設(shè)計(jì)的基本單位；二、政府或少數(shù)精英人物是所有人利益的最好判斷者；三、精英人物既適合當(dāng)法官又可以同時(shí)是當(dāng)事人；四、政治領(lǐng)袖是人類善的踐行者，具有天生的救世主氣質(zhì)，即使有權(quán)力欲，也可以通過良心來自我遏制；五、社會(huì)沖突是政治統(tǒng)治的大敵，國(guó)家能力的重要表現(xiàn)是看它能否有效地通過強(qiáng)力控制沖突的發(fā)生，進(jìn)而保持一個(gè)和諧一致的社會(huì)秩序；六、權(quán)威必須集中配置。根據(jù)上述六大定理，大國(guó)安排了一套自上而下的統(tǒng)治制度，希望通過這種單一中心權(quán)威制造大國(guó)繁榮。一、“大拇指”政治林德布洛姆曾經(jīng)指出，大國(guó)政治制度的特征是存在著一個(gè)發(fā)育良好的“大拇指”，通過這只有力的“大拇指”自上而下地引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展，可以對(duì)社會(huì)施加高度集中的壓力。［1］“大拇指”政治的目的是希望政治和社會(huì)更像一個(gè)整體，而不是存在著若干個(gè)與中心權(quán)威相抗衡的分散的權(quán)威。在政治精英們看來，如果大國(guó)能夠?qū)崿F(xiàn)政治和社會(huì)的一體化目標(biāo)，規(guī)模問題就不會(huì)成為影響大國(guó)發(fā)展的障礙。但是，“大拇指”良好發(fā)育的結(jié)果是其他“手指”的弱小甚至不發(fā)育。盡管表面上看來，政治和社會(huì)的整體性特征明顯，然而，其他“手指”的政治功能由于“大拇指”的過度發(fā)育而基本上被扼殺或替代了，當(dāng)大國(guó)面臨危機(jī)時(shí)，實(shí)際上它只能依靠那只粗壯的“大拇指”。大國(guó)的規(guī)?，F(xiàn)狀使得“大拇指”盡管粗壯卻難以有效地引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展，甚至統(tǒng)治者和民眾所期望的政治秩序也難以實(shí)現(xiàn)。從處理信息這個(gè)角度觀之，不難發(fā)現(xiàn)“大拇指”政治的局限性。大國(guó)政治信息的處理主要依靠?jī)蓚€(gè)系統(tǒng)來完成：一是作為政治系統(tǒng)組成部分的地方政治子系統(tǒng)，二是政治系統(tǒng)之外的社會(huì)系統(tǒng)。在“大拇指”發(fā)育粗壯的情況下，作為其他“手指”的地方政治系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)不具備處理信息的基本能力，因?yàn)檫@些“手指”缺少敏感性，對(duì)信息反應(yīng)遲鈍，它們向政治中心輸入的信息既遲緩又不準(zhǔn)確。這給大國(guó)處理問題帶來了極大的困難。大國(guó)的許多危機(jī)事件通常是這類原因引起的。因此，在社會(huì)復(fù)雜化、分化程度和信息化程度越來越高的情況下，大國(guó)需要大大增加政治感受器的敏感性。［2］從決策的角度而言，信息失真在單一制大國(guó)里是一個(gè)普遍現(xiàn)象。這種單一中心的決策模式制度性地、同時(shí)也是人為地制造問題，那些在多中心制度決策模式中不成為問題的問題，在單一中心決策模式下就是一個(gè)問題，而且通常會(huì)演變?yōu)橐粋€(gè)全局性的問題。二、權(quán)力—責(zé)任政府民主—聯(lián)邦主義政府是圍繞公民權(quán)利來構(gòu)建的，政府的責(zé)任是建立在對(duì)公民負(fù)責(zé)的基礎(chǔ)之上的，而專制—單一制政府主要是圍繞權(quán)力來配置它的政治要素和制度。這種制度的中心任務(wù)是如何保證政治精英永久性地壟斷政治權(quán)力；它的責(zé)任機(jī)制依靠嚴(yán)密的等級(jí)制來維護(hù)和推動(dòng)，通過下級(jí)對(duì)上級(jí)的政治忠誠來實(shí)現(xiàn)；下級(jí)精英的政治責(zé)任就是絕對(duì)地服從于上級(jí)精英；地方精英的政治責(zé)任就是絕對(duì)地服從于中央精英。單一中心的制度只建立起一套封閉的、系統(tǒng)內(nèi)的單向責(zé)任機(jī)制，它不受制度外特別是社會(huì)的監(jiān)督和制約。整個(gè)官僚等級(jí)機(jī)構(gòu)不必向權(quán)利主體負(fù)責(zé)，而只需對(duì)上一級(jí)的權(quán)力主體負(fù)責(zé)。民主政府不僅是一種對(duì)公民負(fù)責(zé)任的政府，而且是一個(gè)對(duì)公民選擇能夠做出持久回應(yīng)的政府，在羅伯特·達(dá)爾（RobertA.Dah）l看來，這是民主的一個(gè)關(guān)鍵性特征。［3］責(zé)任政府是民主的一個(gè)重要特征，但不是民主的全部，真正的民主政府不僅是一個(gè)責(zé)任政府，而且是一個(gè)回應(yīng)性政府，當(dāng)公民參與政治活動(dòng)試圖影響政治的時(shí)候，公民能夠被平等地對(duì)待，并且政府必須對(duì)公民的行動(dòng)做出反應(yīng)。相反，專制政府也許是一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，但卻不是一個(gè)回應(yīng)性政府。由于專制政府的責(zé)任機(jī)制是封閉的、單向的，從根本上講，它只對(duì)其授權(quán)的上級(jí)存在義務(wù)，而公民的參與則形不成使政府做出回應(yīng)的壓力。多數(shù)情況下，專制政府取消公民的組織化的參與活動(dòng)，將公民公開要求政府做出回應(yīng)的壓力降至最低點(diǎn)，以自下而上的責(zé)任機(jī)制替代由政府到公民的回應(yīng)機(jī)制，神話般地制造出一幅幅“對(duì)人民負(fù)責(zé)”的虛幻圖景。由于政府取消公民自由結(jié)社權(quán)，社會(huì)無法形成制約政府的力量，因此，也就被剝奪了分享政治權(quán)力的機(jī)會(huì)，大國(guó)的政治逐步演變?yōu)樯贁?shù)精英的獨(dú)唱。麥迪遜斷言，權(quán)力集中在同一人手中，不論是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，都將導(dǎo)致暴政。［4］大國(guó)問題從根本上講是由于這種寡頭政治造成的：由于缺少責(zé)任，決策者可以憑個(gè)人意志行事，決策失誤同時(shí)又沒有糾錯(cuò)機(jī)制來彌補(bǔ)失誤，因此，危機(jī)不期而至；由于政府壓制多元社會(huì)的利益表達(dá)，原子化的公民缺少賴以與政府討價(jià)還價(jià)的組織的保護(hù)，因此，少數(shù)人的利益或一方的利益經(jīng)常侵害另一方的利益，當(dāng)社會(huì)沖突累積到一定程度的時(shí)候，局部危機(jī)和問題就會(huì)發(fā)展為整體性危機(jī)和問題。三、多頭利維坦大國(guó)的制度設(shè)計(jì)者們的初衷并非希望在一個(gè)中心之外再存在若干個(gè)權(quán)威中心，因?yàn)樵谒麄兛磥?，多中心制度一方面效率低下，另一方面這種制度會(huì)人為地制造分裂，不利于大國(guó)的一體化統(tǒng)治。但是，正是由于單一中心的權(quán)威結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了非制度性的多中心權(quán)威的存在，而這種多中心權(quán)威既然是非制度性的，因此，它的表現(xiàn)形態(tài)也就不同于制度性的多中心權(quán)威結(jié)構(gòu)。其最大特征是，地方權(quán)威既缺少來自最高權(quán)威的有效制約，又缺少來自下級(jí)權(quán)威的有效制約，是一個(gè)事實(shí)上的、權(quán)力不受制約的利維坦。大國(guó)最擔(dān)心的問題是多頭利維坦現(xiàn)象的出現(xiàn)，并且希望能夠以單一中心制度來解決這個(gè)問題，但是制度設(shè)計(jì)的失敗最終不僅沒有帶來一個(gè)有效的單一中心權(quán)威，相反，由于多頭利維坦的存在，大國(guó)問題被進(jìn)一步地惡化了。任何一個(gè)國(guó)家都不希望政治上的四分五裂，大國(guó)尤其如此。多頭利維坦現(xiàn)象是現(xiàn)代政治的倒退，它不是單一中心權(quán)威的補(bǔ)充，相反，它在很大程度上消解了中央權(quán)威的有效統(tǒng)治。多頭利維坦之所以能夠削弱中央權(quán)威、制造大國(guó)問題，根源不在于地方權(quán)力主體，而是權(quán)威中心賴以控制邊緣權(quán)威的那套單一中心制度，正是這套制度促使了多頭利維坦現(xiàn)象的發(fā)生。當(dāng)多頭利維坦出現(xiàn)在大國(guó)政治生活中的時(shí)候，單一權(quán)威中心那套自上而下的控制機(jī)制就失去了它的效力，中央對(duì)地方、上級(jí)對(duì)下級(jí)的命令系統(tǒng)被一種非正式的制度所替代，在這些大國(guó)里，它主要表現(xiàn)為少數(shù)政治精英的個(gè)人魅力。對(duì)大國(guó)而言，多頭利維坦現(xiàn)象意味著：一是單一權(quán)威中心形同虛設(shè)，二是地方政治缺少制度性的制約因素，三是無政府主義與地方獨(dú)裁主義并存，最后引發(fā)大國(guó)危機(jī)。像聯(lián)邦主義大國(guó)一樣，單一制大國(guó)的制度設(shè)計(jì)者希望建立強(qiáng)力控制制度，來應(yīng)對(duì)大國(guó)問題，但是，他們對(duì)單一中心制度的理解是建立在幾個(gè)錯(cuò)誤的預(yù)設(shè)之上的：一個(gè)權(quán)威中心比多中心權(quán)威的體制效率高；單一權(quán)威中心政府比多中心權(quán)威政府強(qiáng)大；單一權(quán)威中心政府制定政策比多中心政府合理；單一政府比多中心政府存在更少社會(huì)沖突或能夠有效控制沖突。據(jù)此，單一制大國(guó)的制度設(shè)計(jì)者們天真地以為，單一中心制度能夠?yàn)榇髧?guó)帶來幸福和繁榮，然而，恰恰是這種制度卻加劇了大國(guó)問題的復(fù)雜性。實(shí)際上，無論是“大拇指”政治、權(quán)力—責(zé)任型政府，還是多頭利維坦，單一中心制度的核心都是強(qiáng)調(diào)以犧牲自由和權(quán)利為代價(jià)，取消政治競(jìng)爭(zhēng)，用權(quán)力來獲取想象中的“一致和穩(wěn)定”。建立在強(qiáng)力基礎(chǔ)上的政治，不可能獲得持久而有效的治理能力。相反，聯(lián)邦主義政府卻能夠做得到。它通過保護(hù)自由、強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)，安排一套權(quán)力相互制約的聯(lián)邦主義制度，使得大國(guó)免于經(jīng)常性的危機(jī)而趨向持久的幸福和繁榮。聯(lián)邦主義的政治目標(biāo)聯(lián)邦主義與大國(guó)之間存在著一種內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。只要大國(guó)以差異性來表現(xiàn)規(guī)模問題，聯(lián)邦主義就是一個(gè)解決大國(guó)問題的唯一政治選擇。它既可以抵御外來力量，又可以自己維持下去而不致內(nèi)部分化，它能夠防止一切麻煩。［5］大國(guó)之所以選擇聯(lián)邦主義，是因?yàn)橐?guī)模問題容易導(dǎo)致大國(guó)的寡頭傾向，并最終產(chǎn)生大國(guó)問題，而聯(lián)邦主義則通過權(quán)力的分散配置有效地遏止寡頭政治，使得大國(guó)的政治決策始終處于深思熟慮的理性選擇狀態(tài)。與單一制相對(duì)應(yīng)，聯(lián)邦主義的權(quán)力結(jié)構(gòu)要素體現(xiàn)了以下幾個(gè)定理：在政治制度設(shè)計(jì)中，個(gè)人是最基本的考慮單位，政府的行為派生于個(gè)人的利益，如果要有效果，政府行為必須與個(gè)人的行為相聯(lián)系；所有人是自身利益的最好判斷者；沒有人適于審理自己涉及他人利益的案件；沒有人適合既當(dāng)法官同時(shí)又是當(dāng)事人；野心必須以野心來對(duì)抗；權(quán)威必須分散配置；聯(lián)邦主義的目的是按照彼此相互牽制的方式來劃分和安排某些公職。［6］從聯(lián)邦主義者的論述中，我們不難發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦主義是為了解決歷史上大國(guó)所無法解決的問題，這些定理都來源于一個(gè)基本的事實(shí)，即大國(guó)規(guī)模。聯(lián)邦主義的目的籠統(tǒng)地講是為了保護(hù)公民的自由權(quán)利，而具體地講主要有以下四個(gè)方面。其一，聯(lián)邦主義的首要目的是要根除黨爭(zhēng)引起的沖突聯(lián)邦主義者與單一制的倡導(dǎo)者一樣，在制度設(shè)計(jì)的時(shí)候，都把規(guī)模問題作為制度選擇的首要因素加以考慮，但是，聯(lián)邦主義者卻從一個(gè)相反的邏輯來構(gòu)建解決規(guī)模問題的制度方案。在聯(lián)邦主義者看來，大國(guó)的規(guī)模問題在社會(huì)生活中，其表現(xiàn)必然是利益的差異性和各種各樣的社會(huì)沖突，大國(guó)的制度設(shè)計(jì)是遏制這些差異性和沖突，還是保護(hù)差異性、釋放社會(huì)沖突？麥迪遜明確地告訴后來人，利益之爭(zhēng)根植于人性之中，消除沖突就是取消自由，取消自由也就等于消除人類自己，因此，明智而妥善的辦法是“給予每個(gè)公民同樣的主張、同樣的熱情和同樣的利益”。［7］聯(lián)邦主義就是這種辦法的一種制度表現(xiàn)形式。它以保護(hù)自由為終極目標(biāo)，主張釋放社會(huì)沖突，以沖突來對(duì)抗沖突，最終實(shí)現(xiàn)和諧。聯(lián)邦主義是一種切合人類本性的制度，它竭力將人性自我毀壞的能量最小化，保存人類群體生活所必需的秩序和安全。正如文森特·奧斯特羅姆所斷言，如果人類事務(wù)的整個(gè)制度能夠根據(jù)多中心而不是一個(gè)中心的原理組織起來，那么我們能夠建構(gòu)不再依賴一種單一權(quán)力實(shí)現(xiàn)和諧的社會(huì)。［8］其二，聯(lián)邦主義是寡頭政治的天敵任何一個(gè)國(guó)家如果通過由一個(gè)作為主權(quán)代表的單個(gè)機(jī)構(gòu)行使的統(tǒng)一權(quán)力來實(shí)現(xiàn)法律的統(tǒng)一，那么這個(gè)機(jī)構(gòu)就處于一種決定專斷的價(jià)值分配及對(duì)合法的暴力工具發(fā)布命令的地位。它不可能對(duì)社會(huì)中的任何人負(fù)責(zé)，在這種體制中，不可能實(shí)現(xiàn)人民的統(tǒng)治。［9］大國(guó)問題從根本上講是因?yàn)檫@種不當(dāng)?shù)闹贫仍斐傻?，它?dǎo)致了寡頭政治，寡頭統(tǒng)治則最終惡化了自然因素，而聯(lián)邦主義在醫(yī)治大國(guó)寡頭病方面顯示出更多的優(yōu)勢(shì)。為了使權(quán)力能夠被控制同時(shí)又能夠具備效力，中央和地方政府之間既有獨(dú)享的權(quán)力，又有共同行使的權(quán)力，它將權(quán)力分散于不同的政府組織之間，中央和地方政府是地位平等的權(quán)力主體，彼此不存在相互負(fù)責(zé)的問題，各自只對(duì)產(chǎn)生自己的選民負(fù)責(zé)，中央政府由于地方政府和選民的制約作用，無法形成以寡頭為中心的單一權(quán)威，地方政府由于中央政府和選民的制約同樣無法形成多頭利維坦格局。聯(lián)邦主義的大國(guó)通過這種權(quán)力制約，避免了因規(guī)模問題而導(dǎo)致的寡頭傾向，從而實(shí)現(xiàn)大國(guó)的安寧與繁榮。其三，聯(lián)邦主義是要根除多數(shù)暴政的統(tǒng)治共和制的確是賦予公民自由的制度，但是，人們?cè)谙碛凶杂蓹?quán)利的同時(shí)，如何避免多數(shù)人支配少數(shù)人的問題？如何避免強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)支配弱小集團(tuán)？單一制大國(guó)解決這個(gè)問題的辦法之一是增加代表的總數(shù)，擴(kuò)大力量相對(duì)弱小的地方政府在中央政府中的代表比例。然而，單一制大國(guó)事實(shí)上無法根除多數(shù)暴政現(xiàn)象。一方面，單一制大國(guó)在增加力量相對(duì)弱小的地方政府在中央政府中的代表總數(shù)的時(shí)候，并未改變強(qiáng)勢(shì)地方政府支配其他地方政府的格局，它們?cè)谥醒胝奶厥饫娌⑽匆虼硕艿街萍s，因?yàn)橹醒胝慕y(tǒng)治正是建立在依賴強(qiáng)勢(shì)地方政府支持的基礎(chǔ)之上的，削弱強(qiáng)勢(shì)地方政府既得利益的同時(shí)就等于削弱中央政府的統(tǒng)治根基；另一方面，從理論上講，增加代表總數(shù)并不一定能夠保證決策的有效性和公正性。在麥迪遜看來，當(dāng)代表總數(shù)非常小時(shí)，規(guī)模的增加有利于深思熟慮的提高，并且其提高的幅度要大于平均水平。然而，當(dāng)規(guī)模增加到某一點(diǎn)時(shí)，每增加一個(gè)決策者，就會(huì)導(dǎo)致決策質(zhì)量下降，為了安全、當(dāng)?shù)厍闆r和對(duì)整個(gè)社會(huì)的普遍同情等目的而達(dá)到足夠人數(shù)以后，每增加他們的議員就會(huì)阻礙他們自己的目的，政府的外貌可能變得更加民主，但是使它得以活動(dòng)的精神將是更多的寡頭政治，因此，數(shù)量方面的安全超過了一定的界限，就是一個(gè)錯(cuò)誤的預(yù)設(shè)。［10］與單一制相反，聯(lián)邦主義的安排既能夠避免少數(shù)集團(tuán)支配多數(shù)集團(tuán)的寡頭政治，又能夠克服多數(shù)集團(tuán)支配少數(shù)集團(tuán)的弊端。聯(lián)邦主義大國(guó)通過運(yùn)用許多共存的、相互交叉的政府單位來解決規(guī)模問題所提出的悖論，通過擴(kuò)大共和制的范圍，就可以包容種類更多的黨派和利益集團(tuán)，全體中的多數(shù)有侵犯其他公民權(quán)利的共同動(dòng)機(jī)的可能性就減少了。如果多數(shù)派盜用一個(gè)特定政府的公共權(quán)威去損害其公民的利益，這些公民就可以合法地訴諸可選擇的政府單位，以及可選擇的決策結(jié)構(gòu)來提出自己的主張、解決自己的不滿。［11］其四，聯(lián)邦主義是避免分裂、實(shí)現(xiàn)政治一體化的理想形式在單一制國(guó)家看來，大國(guó)由于規(guī)模的原因必須以單一權(quán)威中心來防止可能出現(xiàn)的政治分裂，但是，單一權(quán)威中心不僅是一種糟糕的解決分裂問題的辦法，而且是導(dǎo)致政治、社會(huì)分裂的原因。這些國(guó)家久而不決的民族分裂問題就能夠證明這一點(diǎn)，中央政府以不妥協(xié)的方式處理民族問題，不是緩解矛盾而是加劇了文化沖突的裂痕。聯(lián)邦主義之所以被鄙棄，正是因?yàn)槠湫问缴显趩我恢拼髧?guó)看來的不可適性，結(jié)構(gòu)的松散被認(rèn)為是政治一體化的致命缺陷，它只會(huì)帶來分裂與解體，而不是統(tǒng)一與和諧。然而，聯(lián)邦主義的精妙之處恰恰是在于其結(jié)構(gòu)上的松散性。這種松散性特征所表達(dá)的是地方自治、公民自由和政府分權(quán)等民主共和價(jià)值，因此，蘊(yùn)涵其中的是實(shí)質(zhì)上的統(tǒng)一性。也就是說，聯(lián)邦主義不是“分裂”的代名詞，相反，它能夠?qū)崿F(xiàn)單一制大國(guó)所要達(dá)到的政治一體化目標(biāo)。托克維爾指出，表面上的混亂或許在進(jìn)一步的調(diào)查后發(fā)現(xiàn)存在和諧的秩序模式，相反，表面上的秩序井然也許是嚴(yán)重誤導(dǎo)。［12］聯(lián)邦主義的“形散而神不散”特性來源于兩個(gè)方面：一是這種制度尊重人和社會(huì)的基本定律，強(qiáng)調(diào)以釋放沖突來解決對(duì)抗；二是將這種基本定律以憲政的方式固定下來，保證各個(gè)公民和公民集合體不可剝奪的權(quán)利，明確各級(jí)政府的權(quán)力范圍。憲法一方面將聯(lián)邦的權(quán)力限制在聯(lián)邦政府的狹小范圍之內(nèi)，同時(shí)又能夠使聯(lián)邦政府具有全國(guó)中央政府的外貌，而且在有些方面具有全國(guó)中央政府的權(quán)力。［13］聯(lián)邦主義為大國(guó)提供了一套解決規(guī)模困境的制度，這套制度之所以可能，完全取決于蘊(yùn)藏其中的政治活力，它能夠在憲政的制度結(jié)構(gòu)中通過制約而形成一種持久、有效的能量，從而保證大國(guó)具備足夠的能力面對(duì)大國(guó)問題。聯(lián)邦主義與國(guó)家能力之間存在著一種因果關(guān)系。聯(lián)邦主義是否導(dǎo)致政治脆弱為了克服規(guī)模困境以及由規(guī)模困境引起的大國(guó)問題，強(qiáng)有力的政府是必要的，但是，究竟是選擇單一制還是聯(lián)邦制，才能夠保證一個(gè)強(qiáng)有力的政府進(jìn)而解決大國(guó)問題？麥迪遜認(rèn)為，只有聯(lián)邦主義才能夠既保證自由和共和，又能夠保證政府能力。［14］在他看來，單一制政府容易被少數(shù)人或多數(shù)人控制，容易導(dǎo)致寡頭統(tǒng)治；而聯(lián)邦主義由于引入了一套制衡制度，它能夠保護(hù)自由的存在，政府能力并未因相互制約的制度而弱小，相反，聯(lián)邦主義在治理大國(guó)的時(shí)候，政府既能夠控制大國(guó)的內(nèi)亂，又能夠促進(jìn)大國(guó)的社會(huì)發(fā)展。斯蒂文·霍爾姆斯（StephenHolmes）表達(dá)了基本相似的看法。他斷言：“有限政府也許比無限政府更強(qiáng)有力。制約可能是力量之淵源，這并非自相矛盾，而是一種充滿悖論的洞見。這一見解是自由主義憲政的核心。人們經(jīng)常對(duì)民主政府無力解決國(guó)內(nèi)或國(guó)際的重大問題而沮喪，批評(píng)者更傾向于將自由主義的制度，諸如分權(quán)制度，視為阻礙解決問題的過時(shí)的制度。但是，責(zé)備自由主義導(dǎo)致政治無能是一種缺乏歷史感的表現(xiàn)。一部自由主義憲法通過限制政府官員的專斷權(quán)力，可能在適當(dāng)條件下增加國(guó)家解決特定問題以及為了解決共同目標(biāo)而動(dòng)員集體資源的能力?！保?5］與單一制相反，聯(lián)邦主義的制度制約結(jié)構(gòu)是在中央政府之外建立多個(gè)獨(dú)立的地方政府，中央與地方政府之間相互制約，彼此地位平等而非隸屬與從屬關(guān)系，權(quán)力由中央和地方政府共同分享，而不是由中央政府獨(dú)自享有。在此情況下，政府能力才會(huì)得到整體性提高。聯(lián)邦主義表明，中央政府能力等于甚至大于地方政府能力之和，也就是說，中央政府的能力取決于各個(gè)地方政府的能力大小；剝奪地方政府的自主權(quán)，實(shí)際上等于削弱中央政府的整體能力。美國(guó)制憲會(huì)議的代表迪金森很直白地指出了地方政府的能力對(duì)于國(guó)家能力的重要性。他認(rèn)為：“保留各邦政府，讓他們具備一定的能力，這點(diǎn)勢(shì)在必行。這樣做，會(huì)在各邦政府與聯(lián)邦政府之間產(chǎn)生摩擦，正好產(chǎn)生我們所期望的相互制約。完全廢止各邦政府的企圖，會(huì)降低我國(guó)政府的水平，實(shí)際不可取，會(huì)導(dǎo)致毀滅。”［16］聯(lián)邦主義強(qiáng)調(diào)以地方政府能力促進(jìn)國(guó)家能力的提高，這絲毫不會(huì)導(dǎo)致單一制大國(guó)出現(xiàn)的多頭利維坦現(xiàn)象，因?yàn)槿鐧?quán)力制衡的原理，政治均衡只有在權(quán)力相互制約的情況下才能形成，中央政府與地方政府、地方政府與地方政府之間是一種利益沖突的關(guān)系，通過沖突或“摩擦”實(shí)現(xiàn)制約和平衡。聯(lián)邦主義基礎(chǔ)上的政府關(guān)系體現(xiàn)的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，政府能力因?yàn)楸舜酥g的公平競(jìng)爭(zhēng)而保持活力。單一制大國(guó)事實(shí)上只有一個(gè)政府，它不可能也不需要去回應(yīng)社會(huì)和公民，它的任務(wù)是如何進(jìn)一步壟斷權(quán)力，來鞏固單一中心的權(quán)威地位。而聯(lián)邦主義則不同，多個(gè)政府的獨(dú)立存在就為公民的政治選擇提供了機(jī)會(huì)，公民根據(jù)政府提供的公共產(chǎn)品做出理智的判斷。“消費(fèi)者—投票人根據(jù)共同體提供的公共產(chǎn)品而行動(dòng)，哪個(gè)組織最能夠使之滿意，他們就選擇他為消費(fèi)對(duì)象；共同體的數(shù)量越多、他們之間的差異越明顯，消費(fèi)者越能夠最大程度地滿足自己的消費(fèi)偏好?！保?7］公民正是通過手中的選票給政府造成壓力，使得不論是中央政府還是地方政府都必須回應(yīng)公民的政治行動(dòng)，壓力的存在迫使政府一方面要對(duì)自己的決策負(fù)責(zé)，另一方面，政府需要不斷提高治理水平，爭(zhēng)取公民的支持。聯(lián)邦主義之所以能夠產(chǎn)生強(qiáng)有力的政府能力，其中的道理如布坎南所言，就在于它將競(jìng)爭(zhēng)的懲戒性壓力引入到政治秩序中來，這種壓力類似于市場(chǎng)中所出現(xiàn)的壓力。［18］競(jìng)爭(zhēng)而不是上級(jí)政府的壓力和控制，才是政府能力的唯一源泉與動(dòng)力。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一樣，政治市場(chǎng)中如果缺乏競(jìng)爭(zhēng)，其結(jié)果只有一個(gè)，即寡頭政治的出現(xiàn)。權(quán)力無限地向上集中，從地方到中央再到寡頭，最終將國(guó)家的能力喪失于獨(dú)裁者的恣意妄為之中。聯(lián)邦主義的政府能力不僅僅來自于政府本身，社會(huì)的自我管理能力才是政府能力的基礎(chǔ)和前提。聯(lián)邦主義者認(rèn)為，聯(lián)邦制種種目的的實(shí)現(xiàn)必須依靠將自治原則引入政府結(jié)構(gòu)這一前提條件。因?yàn)樵谒麄兛磥?，?lián)邦主義對(duì)于小國(guó)來說沒有什么優(yōu)越之處，然而，對(duì)大國(guó)來說，由于地理原因而存在民族、宗教或語言上的差異，某種形式的地方自治就在所難免。［19］聯(lián)邦主義的動(dòng)力和能量正是來源于社會(huì)的自我管理這一事實(shí)。在一個(gè)大國(guó)之中，沒有社會(huì)自治，就沒有真正意義上的聯(lián)邦主義；沒有聯(lián)邦主義，就不會(huì)存在自由民主的憲政制度；沒有自由民主的制度，大國(guó)將永遠(yuǎn)陷入來自內(nèi)部和外部的各種危機(jī)之中。托克維爾在美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提醒人們，任何試圖剝奪社會(huì)自治的政治構(gòu)想，最終都將以專制而告終，以自我毀滅為代價(jià)。因此，麥迪遜清醒地意識(shí)到，“一切政治實(shí)驗(yàn)”都應(yīng)該“寄托于人類自治能力的基礎(chǔ)上”［20］。聯(lián)邦主義正是社會(huì)自治的制度化表現(xiàn)，不論是建立中央政府，還是保留地方政府的權(quán)威，其根本出發(fā)點(diǎn)都是依靠公民的自治能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)政治的控制，保護(hù)公民的自由權(quán)利。只有當(dāng)聯(lián)邦主義實(shí)現(xiàn)了保護(hù)公民權(quán)利的時(shí)候，建立在社會(huì)能力基礎(chǔ)上的政府能力才能得以彰顯。結(jié)語大國(guó)之所以繁榮，絕不是因?yàn)樗?，而是因?yàn)樗鼜?qiáng)。［21］單一制也許能夠?yàn)榇髧?guó)帶來表面繁榮，但是這種繁榮注定是短暫的，更為糟糕的是，由于單一制從根本上講是一種遏制個(gè)人權(quán)利的制度，當(dāng)它一旦通過強(qiáng)力控制獲得獨(dú)裁的資源和能力，其獨(dú)裁和專制的程度會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)，最終會(huì)更加堅(jiān)定地破壞個(gè)人權(quán)利和社會(huì)自治。大國(guó)問題就是在這種專制統(tǒng)治的制度下被一步步地惡化了。聯(lián)邦主義不是一種最理想的制度，但是，對(duì)大國(guó)來說卻是最適合的。它以沖突對(duì)抗沖突，遏制各種可能破壞個(gè)人權(quán)利的力量，引導(dǎo)大國(guó)社會(huì)中的不利因素，將問題消解于沖突之中。然而，我們必須清楚，聯(lián)邦主義不是一套自成一統(tǒng)的政治制度，孤立的聯(lián)邦制如果缺乏配套的制度安排，其結(jié)果可能比單一制下的多頭利維坦還要嚴(yán)重。由于聯(lián)邦主義體現(xiàn)的是政府與政府之間、政府與社會(huì)之間的權(quán)力制約關(guān)系，因此，反映聯(lián)邦主義的憲政框架，必須整體上是制約權(quán)力、保護(hù)個(gè)人自由的，兩院制、三權(quán)分立與制衡以及競(jìng)爭(zhēng)性政黨制度，都是聯(lián)邦主義大國(guó)不可或缺的制度條件。真正的聯(lián)邦制體制必須始終如一地建立在大眾或民主的基礎(chǔ)之上。［22］大國(guó)的命運(yùn)與大國(guó)的政治選擇是聯(lián)系在一起的，這有賴于一個(gè)民族的制度創(chuàng)新，而不是周而復(fù)始地依賴領(lǐng)袖的呼風(fēng)喚雨或平民的綠色崛起。漢密爾頓的經(jīng)典之言或許對(duì)那些災(zāi)難深重的大國(guó)來說是一