第二章行政組織第二節(jié)行政職能課件

行政管理學(xué)梁滿艷行政管理學(xué)梁滿艷1第一節(jié)行政組織概述第二節(jié)行政組織的職能第三節(jié)行政組織的結(jié)構(gòu)第二章行政組織第二章行政組織2第二節(jié)行政組織的職能行政組織職能即政府職能。政府的一般內(nèi)涵：

廣義內(nèi)涵——泛指一切國家機關(guān)，如立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)以及一切公共機關(guān)狹義內(nèi)涵——專指一個國家的中央和地方的行政機關(guān)第二節(jié)行政組織的職能行政組織職能即政府職能。3我國政府的內(nèi)涵：憲法總綱第二條：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。第八十五條：中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)。我國政府的內(nèi)涵：4我國政府的內(nèi)涵：第一百零五條：地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)。第一百零七條：縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員。我國政府的內(nèi)涵：5由人民代表大會產(chǎn)生，是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)我國政府基本含義宗旨是為人民服務(wù)運用行政手段

指揮活動要全方位進

行行政管理向本級權(quán)力機關(guān)負責(zé)，向上一級政府負責(zé)、報告工作并接受監(jiān)督由人民代表大會產(chǎn)生，是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)我國政府基本含義6關(guān)于政府本質(zhì)問題的看法，存在兩種片面的觀點，一種認為，國家、政府本質(zhì)上是社會公共利益的代表，是一種中性的社會設(shè)施，是一個管理社會公共事務(wù)的機關(guān)；另一種觀點認為，國家本質(zhì)上是階級專政的工具，國家只有一種屬性，就是階級性。恩格斯《家庭、私有制和國家的起源》《反杜林論》

政府的本質(zhì)關(guān)于政府本質(zhì)問題的看法，存在兩種片面的觀點，一種認為，國家、7政府的本質(zhì)：政府是階級性與公共性的有機統(tǒng)一，是經(jīng)濟上占統(tǒng)治地位的階級進行階級統(tǒng)治和社會公共管理的工具。政府的本質(zhì)：8政府的基本特點主權(quán)性和獨立性強制性和約束性執(zhí)行性和實踐性綜合性和動態(tài)性政府的主權(quán)性和獨立性9行政職能的含義：

政府為了維護階級統(tǒng)治和促進社會發(fā)展，在社會各個領(lǐng)域中所承擔(dān)的職責(zé)和所發(fā)揮的功能，它反映政府活動的范圍、內(nèi)容、過程和方式等。“政府管什么、怎么管、管的結(jié)果”行政職能的含義：10行政職能是國家基本職能的一部分，是國家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)。國家職能一般分為立法職能、司法職能和行政職能。行政職能以國家的立法職能為依據(jù)，以司法職能為后盾，行政職能受立法職能和司法職能的監(jiān)督。行政職能是國家基本職能的一部分，是國家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)。11行政職能的重要地位：

是行政組織建立的根本依據(jù)行政職能的變化是行政機構(gòu)、人員編制改革的關(guān)鍵是行政運行機制科學(xué)化的依據(jù)行政職能的實現(xiàn)情況是檢驗行政管理結(jié)果的依據(jù)行政職能的重要地位：12政府職能的特點公共性：職能范圍僅限于國家和社會的公共事務(wù)執(zhí)行性法定性：職能依法確定排他性：職能的獨有性系統(tǒng)性動態(tài)性政府職能的特點公共性：職能范圍僅限于國家和社會的公共事務(wù)13政府職能的構(gòu)成（政府職能體系）基本職能層級職能運行職能政府職能的構(gòu)成（政府職能體系）基本職能14政府的基本職能政治職能經(jīng)濟職能文化職能社會職能政府的基本職能政治職能15政治職能（基礎(chǔ)地位）行政系統(tǒng)的政治職能是由政府行政機構(gòu)在社會政治體系中的作用決定的。任何一種類型國家，都無不以政治功能作為其最基本的行政職能。（1）階級統(tǒng)治功能（2）保衛(wèi)功能（3）社會治安功能（4）民主功能

政治職能（基礎(chǔ)地位）16經(jīng)濟職能1、經(jīng)濟計劃職能：如國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃2、經(jīng)濟管理職能：制定各種法規(guī)和規(guī)章，如產(chǎn)業(yè)政策、財稅政策、貨幣政策等等3、經(jīng)濟服務(wù)職能：如信息服務(wù)和市場服務(wù)4、經(jīng)濟監(jiān)督職能：創(chuàng)造活躍有序、公平開放的市場環(huán)境

經(jīng)濟職能17經(jīng)濟職能（一）對微觀經(jīng)濟的管理（1）為市場經(jīng)濟的有效運行提供必要的制度、規(guī)則安排。（2）價格管制。（3）維護公平的競爭秩序。（4）質(zhì)量管制。

經(jīng)濟職能18經(jīng)濟職能（二）對宏觀經(jīng)濟的管理

（1）財政政策。

財政政策是指根據(jù)穩(wěn)定經(jīng)濟的需要，通過財政支出與稅收政策來調(diào)節(jié)總需求。增加政府支出，可以刺激總需求，從而增加國民收入，反之則壓抑總需求，減少國民收入。稅收對國民收入是一種收縮性力量，因此，增加政府稅收，可以抑制總需求從而減少國民收入，反之，則刺激總需求增加國民收入。

經(jīng)濟職能19中國財政政策的基本手段①國家預(yù)算。主要通過預(yù)算收支規(guī)模及平衡狀態(tài)的確定、收支結(jié)構(gòu)的安排和調(diào)整來實現(xiàn)財政政策目標。②稅收。主要通過稅種、稅率來確定和保證國家財政收入，調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟的分配關(guān)系，以滿足國家履行政治經(jīng)濟職能的財力需要,促進經(jīng)濟穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展和社會的公平分配。③財政投資。通過國家預(yù)算撥款和引導(dǎo)預(yù)算外資金的流向、流量，以實現(xiàn)鞏固和壯大社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)，調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目的。④財政補貼。它是國家根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的客觀要求和一定時期的政策需要，通過財政轉(zhuǎn)移的形式直接或間接地對農(nóng)民、企業(yè)、職工和城鎮(zhèn)居民實行財政補助，以達到經(jīng)濟穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展和社會安定的目的。中國財政政策的基本手段①國家預(yù)算。主要通過預(yù)算收支規(guī)模及平衡20中國財政政策的基本手段⑤財政信用。是國家按照有償原則，籌集和使用財政資金的一種再分配手段包括在國內(nèi)發(fā)行公債和專項債券,在國外發(fā)行政府債券,向外國政府或國際金融組織借款,以及對預(yù)算內(nèi)資金實行周轉(zhuǎn)有償使用等形式。⑥財政立法和執(zhí)法。是國家通過立法形式對財政政策予以法律認定，并對各種違反財政法規(guī)的行為（如違反稅法的偷稅抗稅行為等），訴諸司法機關(guān)按照法律條文的規(guī)定予以審理和制裁，以保證財政政策目標的實現(xiàn)。⑦財政監(jiān)察。是實現(xiàn)財政政策目標的重要行政手段。即國家通過財政部門對國營企業(yè)事業(yè)單位、國家機關(guān)團體及其工作人員執(zhí)行財政政策和財政紀律的情況進行檢查和監(jiān)督。中國財政政策的基本手段⑤財政信用。是國家按照有償原則，籌集和21經(jīng)濟職能（二）對宏觀經(jīng)濟的管理

（2）貨幣政策。貨幣政策是國家通過中央銀行調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量，影響利息率及經(jīng)濟中的信貸供應(yīng)程度來間接影響總需求，以達到總需求與總供給趨于理想的均衡的一系列措施。貨幣政策分為擴張性的和緊縮性的兩種。貨幣政策調(diào)節(jié)的對象是貨幣供應(yīng)量，即全社會總的購買力，具體表現(xiàn)形式為：流通中的現(xiàn)金和個人、企事業(yè)單位在銀行的存款。

經(jīng)濟職能22經(jīng)濟職能（二）對宏觀經(jīng)濟的管理

（2）貨幣政策。存款準備金政策、再貼現(xiàn)政策和公開市場業(yè)務(wù)是傳統(tǒng)的三大貨幣政策工具，被喻為“三大法寶”。①存款準備金制度。存款準備金政策是指中央銀行依據(jù)法律所賦予的權(quán)力，要求商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)按規(guī)定的比率在其吸收的存款總額中提取一定的金融繳存中央銀行，并借以間接地對社會貨幣供應(yīng)量進行控制的制度。提取的金額被稱為存款準備金，準備金占存款總額的比率稱為存款準備率或存款準備金率。

大型金融機構(gòu)20.00%中小金融機構(gòu)16.50%

經(jīng)濟職能23經(jīng)濟職能（二）對宏觀經(jīng)濟的管理

（2）貨幣政策。常規(guī)性貨幣政策工具，或稱一般性貨幣政策工具，包括：②再貼現(xiàn)率。貼現(xiàn)是指票據(jù)持有人在票據(jù)到期日前，為融通資金而向銀行或其他金融機構(gòu)貼付一定利息的票據(jù)轉(zhuǎn)讓行為。通過貼現(xiàn)，持票人得到低于票面金額的資金，貼現(xiàn)銀行及其他金融機構(gòu)獲得票據(jù)的所有權(quán)。再貼現(xiàn)是商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)將買入的未到期的貼現(xiàn)票據(jù)向中央銀行辦理的再次貼現(xiàn)。所謂再貼現(xiàn)政策，就是中央銀行通過制定或調(diào)整再貼現(xiàn)利率來干預(yù)和影響市場利率及貨幣市場的供應(yīng)和需求，從而調(diào)節(jié)市場貨幣供應(yīng)量的一種金融政策。

經(jīng)濟職能24經(jīng)濟職能（二）對宏觀經(jīng)濟的管理

（2）貨幣政策。常規(guī)性貨幣政策工具，或稱一般性貨幣政策工具，包括：③公開市場業(yè)務(wù)。指的是中央銀行在金融市場上買賣政府債券來控制貨幣供給和利率的政策行為，是目前多數(shù)發(fā)達國家（更準確的說是大多數(shù)市場經(jīng)濟國家）中央銀行控制貨幣供給量的重要和常用的工具。主要買賣政府公債和國庫券、地方政府債券、政府擔(dān)保的債券、銀行承兌匯票等

經(jīng)濟職能25中國人民銀行法第二十三條【貨幣政策工具】中國人民銀行為執(zhí)行貨幣政策，可以運用下列貨幣政策工具：（一）要求銀行業(yè)金融機構(gòu)按照規(guī)定的比例交存存款準備金；（二）確定中央銀行基準利率；（三）為在中國人民銀行開立賬戶的銀行業(yè)金融機構(gòu)辦理再貼現(xiàn)；（四）向商業(yè)銀行提供貸款；（五）在公開市場上買賣國債、其他政府債券和金融債券及外匯；（六）國務(wù)院確定的其他貨幣政策工具。中國人民銀行法第二十三條【貨幣政策工具】26財政政策與貨幣政策的差異

1、制定政策的主體有差別。財政政策主體是政府，貨幣政策主體是一國貨幣當(dāng)局（一般為中央銀行）。2、政策目標有區(qū)別。貨幣政策側(cè)重于貨幣穩(wěn)定，而財政政策多側(cè)重于其他更廣泛的目標。在供給與需求結(jié)構(gòu)的調(diào)整中，財政政策起著貨幣政策所不能取代的作用，調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理化。在調(diào)節(jié)收入分配公平方面，貨幣政策也往往顯得無能為力，只能通過稅收、轉(zhuǎn)移支付等財政政策手段來解決。3、政策手段有區(qū)別。財政政策主要手段是稅收、政府公共支出、政府轉(zhuǎn)移支出；貨幣政策主要手段是公開市場業(yè)務(wù)、法定存款準備金率、貼現(xiàn)率、信用控制等。財政政策與貨幣政策的差異

1、制定政策的主體有差別。27財政政策與貨幣政策的差異

4、政策時滯不同。按照不同階段政策時滯可劃分為內(nèi)部時滯和外部時滯。內(nèi)部時滯是從發(fā)生問題到政策當(dāng)局意識到應(yīng)該采取措施，到政策制定并開始執(zhí)行所需要的時間。一般來說，貨幣政策的內(nèi)部時滯較短。而要變更財政政策手段如公共支出、稅收等則需要通過冗長的立法程序。外部時滯是指從政策開始執(zhí)行到政策對目標發(fā)揮作用之間需要的時間。相對來說，財政政策的外部時滯較短，而貨幣政策則是通過貨幣供給量、利率來間接地影響微觀組織的經(jīng)濟活動。5、對利率的影響不同。6、對投資的影響不同。財政政策與貨幣政策的差異

4、政策時滯不同。28財政政策與貨幣政策的搭配模式

1、擴張性的財政政策和擴張性的貨幣政策，即“雙松”政策2、緊縮性的財政政策和緊縮性的貨幣政策，即“雙緊”政策3、擴張性的財政政策和緊縮性的貨幣政策4、緊縮性的財政政策和擴張性的貨幣政策

財政政策與貨幣政策的搭配模式

1、擴張性的財政政策和擴張性的29經(jīng)濟職能（二）對宏觀經(jīng)濟的管理與財政政策相比，貨幣政策調(diào)控市場運行的方式相對更間接一些，政府利用公共權(quán)力執(zhí)掌貨幣流量的總開關(guān)，借助利率杠桿間接調(diào)控宏觀經(jīng)濟，而不直接插手擴張或抑制總需求，有助于保護市場固有的配置效率。但也正因其更具間接性，貨幣政策通常有滯后效應(yīng)，不具有財政政策那樣“立竿見影”的效果。調(diào)控市場的貨幣政策必須與其他調(diào)控方式配套使用，取長補短，相得益彰。目前中國實行的是：積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策

經(jīng)濟職能30經(jīng)濟職能（二）對宏觀經(jīng)濟的管理（3）產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化是國民經(jīng)濟保持總量均衡發(fā)展的重要條件，一國范圍內(nèi)生產(chǎn)力的布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整不能完全依靠市場來解決。

（4）提供經(jīng)濟基礎(chǔ)。經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施指的主要是基礎(chǔ)科學(xué)研究、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共交通、電力、通訊系統(tǒng)等等，是經(jīng)濟發(fā)展的基本環(huán)境條件。

經(jīng)濟職能31文化職能

文化建設(shè)職能是指政府指導(dǎo)和管理文化事業(yè)的功能。文化是一個民族的象征，它決定了一個民族的精神面貌。一方面，隨著人民生活水平的不斷提高，人民對精神生活的需要也愈加豐富；另一方面，經(jīng)濟的發(fā)展同科技、教育等文化因素的相關(guān)性也逐漸加強，現(xiàn)代科技發(fā)展對人們的文化水平也提出了更高的要求。這些都要求行政組織不斷加強文化建設(shè)功能。（1）支持科學(xué)技術(shù)發(fā)展（2）發(fā)展教育（3）發(fā)展文藝事業(yè)（4）其他

文化職能32社會職能

社會管理職能是指政府所承擔(dān)的社會服務(wù)和社會保障的功能。它是行政功能中內(nèi)容最為廣泛、豐富的一項基本功能。社會保障是社會管理功能的重點內(nèi)容。一個較為完善的社會保障體系基本包括四個方面的內(nèi)容：一是社會保險體系；二是社會救濟體系；三是社會福利；四是社會優(yōu)撫。

社會職能33政府的層級職能中央政府專有職能地方政府專有職能中央政府與地方政府共有的職能政府的層級職能中央政府專有職能34一般管理活動的政府職能計劃職能控制職能協(xié)調(diào)職能指揮職能組織職能政府的運行職能一般管理活動的政府職能計劃職能控制職能協(xié)調(diào)職能指揮職能組織職35政府職能的定位一、影響政府職能定位的因素1、政治因素：國家的階級本質(zhì)2、經(jīng)濟因素：社會經(jīng)濟發(fā)展水平3、文化因素：特定的政治文化4、行政組織職能與行政環(huán)境的關(guān)系政府職能的定位一、影響政府職能定位的因素36行政組織職能與行政環(huán)境的關(guān)系1、行政（生態(tài)）環(huán)境的內(nèi)涵2、行政環(huán)境的特點3、行政環(huán)境與行政職能的互動行政組織職能與行政環(huán)境的關(guān)系1、行政（生態(tài)）環(huán)境的內(nèi)涵37行政組織職能與行政環(huán)境的關(guān)系1、行政（生態(tài)）環(huán)境的內(nèi)涵

行政生態(tài)，即行政生態(tài)環(huán)境，它是處于特定行政系統(tǒng)邊界之外的，能夠?qū)υ撓到y(tǒng)的存在、運行與發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種外部要素的總和。行政組織職能與行政環(huán)境的關(guān)系1、行政（生態(tài)）環(huán)境的內(nèi)涵382、行政生態(tài)的特征

（1）廣泛性與復(fù)雜性（2）相關(guān)性與綜合性（3）層次性？（4）動態(tài)性（變異性）2、行政生態(tài)的特征39行政生態(tài)的類型

（1）自然行政生態(tài)與人造行政生態(tài)

以生態(tài)因素的形成過程及其與人類活動的關(guān)系為標準分類。

自然行政生態(tài)，是各種非人造的行政生態(tài)因素的集合或統(tǒng)稱。

人造行政生態(tài)，是在人類社會活動過程中形成與發(fā)展起來，且能夠?qū)π姓到y(tǒng)的存在于運行產(chǎn)生影響的各種生態(tài)環(huán)境因素的總和。（請舉例）社會生態(tài)環(huán)境：政治、經(jīng)濟、文化行政生態(tài)的類型（1）自然行政生態(tài)與人造行政生態(tài)40行政生態(tài)的類型

（2）宏觀行政生態(tài)、中觀行政生態(tài)與微觀行政生態(tài)

宏觀行政生態(tài)，是能夠?qū)π姓到y(tǒng)策略層次的存在與運行產(chǎn)生直接或間接影響的行政生態(tài)因素的集合。

中觀行政生態(tài)，是對特定行政系統(tǒng)的各種局域性構(gòu)成成分產(chǎn)生影響的各種行政生態(tài)因素的集合。

微觀行政生態(tài)，是對特定行政行為或行政人員個體發(fā)生作用的各種物理、生理與心理因素的總和。（請舉例）行政生態(tài)的類型（2）宏觀行政生態(tài)、中觀行政生態(tài)與微觀41行政生態(tài)的類型

（3）國際行政生態(tài)、國內(nèi)行政生態(tài)與地方性行政生態(tài)

國際行政生態(tài)，是處于一國主權(quán)管轄范圍之外，能夠?qū)υ搰骷壭姓到y(tǒng)產(chǎn)生影響的環(huán)境因素。

國內(nèi)行政生態(tài)，是處于一國主權(quán)管轄范圍之內(nèi)的全部行政生態(tài)因素。

地方性行政生態(tài)，處于國內(nèi)某一特定行政區(qū)劃之內(nèi)，能夠?qū)倚姓到y(tǒng)的存在、運行與發(fā)展產(chǎn)生影響的環(huán)境因素的集合。行政生態(tài)的類型（3）國際行政生態(tài)、國內(nèi)行政生態(tài)與地方423、行政生態(tài)環(huán)境與政府職能的互動關(guān)系政府職能要適應(yīng)行政環(huán)境的性質(zhì)、現(xiàn)狀、發(fā)展方向；政府職能的履行可以有效改造行政環(huán)境。3、行政生態(tài)環(huán)境與政府職能的互動關(guān)系政府職能要適應(yīng)行政環(huán)境的43中國行政生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響中國現(xiàn)行經(jīng)濟生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響中國現(xiàn)行政治生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響中國現(xiàn)行行政文化生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響中國行政生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響中國現(xiàn)行經(jīng)濟生44中國現(xiàn)行經(jīng)濟生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響經(jīng)濟生態(tài)（經(jīng)濟環(huán)境），是能夠?qū)μ囟ㄐ姓到y(tǒng)的存在、運行和發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種經(jīng)濟力量、活動、行為方式以及制度規(guī)定的統(tǒng)稱，是特定行政系統(tǒng)所處國家或地區(qū)經(jīng)濟力量與經(jīng)濟活動方式的總和。

社會經(jīng)濟機制和生產(chǎn)發(fā)展水平是影響行政職能最主要的生態(tài)環(huán)境因素，行政職能模式基本上是由該國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所決定、塑造的，故稱之為行政第一環(huán)境因素。中國現(xiàn)行經(jīng)濟生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響經(jīng)濟生態(tài)（45中國現(xiàn)行經(jīng)濟生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響

（一）傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與高科技產(chǎn)業(yè)并存的社會生產(chǎn)力發(fā)展狀況（1）較發(fā)達的城市工業(yè)體系與更為普遍化的小農(nóng)業(yè)經(jīng)濟并存，呈現(xiàn)出強烈的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征。

即里格斯所謂“異質(zhì)性”的體現(xiàn)（2）國民經(jīng)濟各項總量指標取得了長足的進展，但各種人均經(jīng)濟指標卻很低。（3）我國基本建成了門類比較齊全、自主性較強的國民經(jīng)濟體系，但國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)仍然不合理。（4）科技發(fā)展水平不平衡。

中國現(xiàn)行經(jīng)濟生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響（一）傳46

（二）國有制經(jīng)濟占主導(dǎo)地位，多種經(jīng)濟成分并存、共同發(fā)展的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)由于在傳統(tǒng)體制下形成的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰、政企不分等問題，使得國有經(jīng)濟缺乏活力，總體效率低下。在這種情況下，要想維持缺乏競爭力的國有經(jīng)濟在市場經(jīng)濟體系中的主導(dǎo)地位，只能用行政干預(yù)等非市場競爭性壟斷手段加以維持。但是，這會造成現(xiàn)行行政體制難以進行有效改革，無法建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新型行政體制。

（二）國有制經(jīng)濟占主導(dǎo)地位，多種經(jīng)濟成分并存、共同發(fā)展的社47（三）受限市場模式受限市場模式——不成熟、不完善的市場體制（1）價格雙軌制大部分商品實行市場定價，但有少量關(guān)系國計民生的基本物資、基本能源及產(chǎn)品仍實行國家定價。這種雙軌制使政府經(jīng)濟管理職能、管理方式與手段呈現(xiàn)出雙重性特征：既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員。（2）全國市場體系不統(tǒng)一

（三）受限市場模式48中國現(xiàn)行政治生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響

行政的政治生態(tài)（政治環(huán)境），是處于行政系統(tǒng)邊界之外，能夠?qū)π姓毮艿漠a(chǎn)生、存在、運行與發(fā)展過程產(chǎn)生直接或間接影響的各種社會政治因素的集合。

相對于其他因素，政治生態(tài)因素與行政系統(tǒng)的關(guān)系更為密切，政治生態(tài)對行政系統(tǒng)的影響往往也更為直接。中國現(xiàn)行政治生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響49中國現(xiàn)行政治生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響（一）變革中的政黨制度中國共產(chǎn)黨在整個國家政治體系中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)核心地位。（1）直接影響：通過建立與各級政府直接相對應(yīng)的、嚴密的層級節(jié)制組織系統(tǒng)——各級黨委與黨代會，直接對行政系統(tǒng)的組織、人事和決策活動行使領(lǐng)導(dǎo)功能，直接干預(yù)行政政策的制訂、實施、監(jiān)督與控制全過程。（2）間接影響：中國共產(chǎn)黨通過各種國家權(quán)力組織與政治機構(gòu)，包括國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)，來影響行政系統(tǒng)的組織與運行過程。黨政關(guān)系不順導(dǎo)致了行政組織自主性不足、活力不夠、效力低下等問題。

中國現(xiàn)行政治生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響（一）變50（二）亟待完善的人民代表大會制度由于法制不完善以及人大機構(gòu)建設(shè)不足等許多主、客觀因素的存在，我國的人大組織應(yīng)有的功能與作用尚有待進一步發(fā)揮。

（二）亟待完善的人民代表大會制度51（三）迅猛成長的社會團體組織在現(xiàn)代社會，社會團體構(gòu)成行政系統(tǒng)與社會公眾之間強有力的“媒介”。通過它的作用，社會公眾的許多特殊利益要求、愿望才能有效地傳遞給政府，而政府的政策措施也往往需要通過社會團體才能在社會公眾中取得支持和有效實施。社會流動性，指社會民眾參與政治生活的可能性及其程度。

流動的可能性是指社會上有無參政的渠道，渠道的多寡，以及渠道的暢通與否。

社會流動程度是指民眾參政的廣度與深度。（三）迅猛成長的社會團體組織52在西方的組織理論中，社會組織可以分于三個部門：第一部門是政府部門，主要是以公共服務(wù)為主要職能；第二部門是市場部門，主要是以盈利為目的的企業(yè)組織；第三部門是介于政府與營利組織之間的社會組織。這些社會組織具有非盈利性的特征，也可以稱為非盈利組織。NGO出現(xiàn)得很早，早在市場經(jīng)濟初期就出現(xiàn)了一批關(guān)注窮人、救災(zāi)、福利的民間社會組織。上世紀中葉在聯(lián)合國成立的時候，其文件中正式使用了NGO的概念，強調(diào)聯(lián)合國事務(wù)也需要那些除了政府和企業(yè)之外的其他社會組織的參與。與此同時，西方國家發(fā)生了一場范圍廣泛的“第三部門”運動，政府退出了很多傳統(tǒng)的微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，同時，大量的公共服務(wù)轉(zhuǎn)由第三部門來提供。各國紛紛向第三部門轉(zhuǎn)移它們在社會服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)。

在西方的組織理論中，社會組織可以分于三個部門：第一部門是政府53中國NGO的發(fā)展起步比較晚。1995年世界婦女大會在北京舉行，同時在懷柔召開了世界婦女NGO論壇，隨后NGO的概念才逐漸被人使用。而在此之前我們習(xí)慣使用的是社會團體、民辦非企業(yè)單位等概念。目前我國社會團體和民辦非企業(yè)單位并不完全是真正意義上的NGO?？疾霳GO有5項基本指標：非營利性、非政府性、志愿性、自治性、正式性。目前我國捐贈機制很不完善，相當(dāng)一部分民辦非企業(yè)單位和社團只能靠自己營利，非營利性表現(xiàn)得不充分；他們跟政府的聯(lián)系很密切，是政府的一個附屬機構(gòu)，非政府性表現(xiàn)得不充分；真正動員志愿者的能力很有限，志愿性表現(xiàn)得不充分；在組織運作方面，受政府和企業(yè)的影響比較大，自治性也不充分?？偠灾覈腘GO應(yīng)該說還是很不成熟，還屬于啟蒙時期。

中國NGO的發(fā)展起步比較晚。1995年世界婦女大會在北京舉行54中國現(xiàn)行行政文化生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響行政文化，是指在特定社會里，社會成員在社會化過程中所形成的關(guān)于行政系統(tǒng)的成因、結(jié)構(gòu)、運行方式及其與公民間關(guān)系的認知、情感、態(tài)度與價值取向等心理活動的總和。行政人員如何對待自己的行為和手中的權(quán)力，民眾如何看待行政人員和如何接受國家對社會事物的公共管理，都會對行政職能產(chǎn)生影響。中國現(xiàn)行行政文化生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響行政文55中國現(xiàn)行行政文化生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響

（一）管制型行政總體價值觀向服務(wù)型總體價值觀的轉(zhuǎn)變行政價值文化，即關(guān)于行政的總體價值觀，它是指在特定行政生態(tài)下，社會民眾在社會化過程中逐漸形成的，關(guān)于行政系統(tǒng)應(yīng)該具有哪些基本社會價值的認知與價值取向模式。

傳統(tǒng)型社會——管制型價值取向的行政價值文化民主型社會——民主服務(wù)型價值取向的行政價值文化過渡型社會——“雙軌型”模式的行政價值文化中國現(xiàn)行行政文化生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響（一56中國現(xiàn)行行政文化生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響

（一）管制型行政總體價值觀向服務(wù)型總體價值觀的轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)計劃集權(quán)體制——管制型行政價值觀：靠行政強制與命令來加以維持，行政管制成為系統(tǒng)的核心功能與主要特征。社會主義市場體制——服務(wù)導(dǎo)向型行政文化：要求行政組織以提供公共產(chǎn)品與服務(wù)、改善人民經(jīng)濟文化生活為基本功能與價值取向。我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的管制型政府，弱化和忽視了社會服務(wù)職能，造成政府大量越位、缺位、錯位。因此，政府要重新樹立自己的威信，維護自己的合法性，就必須用公共服務(wù)的理念改造政府，就必須變革政府治理觀念、手段、方式和方法。十七大報告首次明確建設(shè)服務(wù)型政府是加快行政管理體制改革的重要舉措。

中國現(xiàn)行行政文化生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響（一57（二）全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的轉(zhuǎn)變行政功能文化，是在特定行政生態(tài)下，社會民眾在長期社會化過程中逐漸形成的對行政系統(tǒng)所具備的功能結(jié)構(gòu)的認知與價值取向模式。縱觀人類社會發(fā)展史，行政功能文化可以分為“全能普化型”與“有限分工型”兩種。（二）全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的轉(zhuǎn)變58“全能普化型”極端崇拜行政系統(tǒng)，認為它是全能的；官僚是“通才”“有限分工型”政府能力局限、政府效率局限、政府權(quán)力局限“全能普化型”59《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》2008加快推進政企分開、政資分開（把履行社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開）、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》200860（三）自律本位型行政運行文化向法律本位型行政運行文化的轉(zhuǎn)變行政運行文化，實質(zhì)上是關(guān)于行政系統(tǒng)運行機制的認知與價值取向模式，它主要是指社會民眾在政治社會化過程逐漸形成并穩(wěn)定存在的、關(guān)于各種行政問題得以有效解決的途徑與方式的普遍性價值取向模式。

縱觀人類政治發(fā)展史，關(guān)于行政系統(tǒng)運行機制的價值取向主要有兩種模式，即自律本位的人治模式與法律本位的法治模式。

（三）自律本位型行政運行文化向法律本位型行政運行文化的轉(zhuǎn)變61自律本位的人治模式以主觀意志與個人情感作為行為依據(jù)；按照少數(shù)人政治精英乃至某個權(quán)威人物的個人意志制定和實施行政政策；人存政舉，人亡政息法律本位的法治模式強調(diào)法律的至上性；行政系統(tǒng)及其運行機制都應(yīng)實現(xiàn)規(guī)范化法治化；行政系統(tǒng)的一切權(quán)力與行為都要受到法律的制約自律本位的人治模式62（四）依附服務(wù)型行政公共關(guān)系文化向自主參與型行政公共關(guān)系文化的轉(zhuǎn)變

行政公共關(guān)系文化，也稱為政民關(guān)系觀，即社會關(guān)于民眾在行政系統(tǒng)中所承擔(dān)角色，或者說是關(guān)于行政系統(tǒng)與民眾間關(guān)系方面的認知與價值取向。（1）傳統(tǒng)型行政公共關(guān)系文化：社會民眾沒有意識到也不想意識到行政系統(tǒng)及其運行過程的存在，沒有意識到也不可能意識到具有行政過程參與者權(quán)利的公民角色的存在。（四）依附服務(wù)型行政公共關(guān)系文化向自主參與型行政公共關(guān)系文化63（四）依附服務(wù)型行政公共關(guān)系文化向自主參與型行政公共關(guān)系文化的轉(zhuǎn)變（2）服從型行政公共關(guān)系文化：民眾對行政系統(tǒng)及其運行過程尤其是行政輸出過程存在強力價值取向，但是民眾很少注意到行政系統(tǒng)的輸入環(huán)節(jié)，沒有意識到也不要求影響行政政策的制定與形成過程。民眾基本是被動的。（3）參與型行政公共關(guān)系文化：大多數(shù)社會民眾都認為可以而且有必要對行政系統(tǒng)及其運行過程施加影響和進行控制。（四）依附服務(wù)型行政公共關(guān)系文化向自主參與型行政公共關(guān)系文化64政府職能的定位二、不同時期政府職能的定位

在傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟社會，國家的行政功能主要表現(xiàn)為階級統(tǒng)治和政治整合。在管理社會、經(jīng)濟、文化等事務(wù)時，政府主要采用政治統(tǒng)治的方法。這種方法表現(xiàn)為以獲取無條件的服從為目標，采取強制的手段來分配有限的資源。在這種強大的政治統(tǒng)治職能的壓力下，行政管理與社會服務(wù)成為政治統(tǒng)治的附屬物。在這種形態(tài)的社會里，行政功能非常單一，缺乏獨立的理論。政府職能的定位二、不同時期政府職能的定位65在市場經(jīng)濟社會，社會經(jīng)濟迅猛發(fā)展，社會分工越來越細化，這在客觀上使政府行政系統(tǒng)所需要管理的社會事務(wù)也越來越復(fù)雜，從而使原本簡單的行政功能逐漸復(fù)雜起來，政府的行政功能越來越趨向多樣化。在市場經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，行政系統(tǒng)所處的外部經(jīng)濟環(huán)境不斷變化，從而使得其行政功能也隨之不斷變化，人們對行政功能的理論認識也產(chǎn)生了一個演變的過程。在市場經(jīng)濟社會，社會經(jīng)濟迅猛發(fā)展，社會分工越來越細化，這在客66西方國家政府職能演變1、自由放任理論階段：守夜人2、福利國家理論階段：干預(yù)、福利國家3、新古典主義理論階段：有選擇的干預(yù)西方國家政府職能演變1、自由放任理論階段：守夜人67“守夜人”的行政職能論——市場經(jīng)濟理論與有限政府

“守夜人”的行政職能論——市場經(jīng)濟理論與有限政府

68“守夜人”的行政職能論是西方國家處于自由競爭時代普遍崇尚的主張，其理論淵源來自于洛克的自由主義政府觀?！笆匾谷恕钡男姓毮苷摷俣ǎ菏袌鍪峭昝赖?、沒有缺陷，競爭是完全的，經(jīng)濟人是理性的（1）保護國家安全；（2）保護公民個人安全；（3）建設(shè)和維護某些私人無力辦或不愿辦的公共事業(yè)和公共設(shè)施。“守夜人”的行政職能論是西方國家處于自由競爭時代普遍崇尚的主69干預(yù)主義的行政職能論——凱恩斯主義與福利國家

資本主義迅速成長充分發(fā)展，開始實行大規(guī)模集中生產(chǎn)，于是壟斷資本主義就產(chǎn)生了，資產(chǎn)階級力量也如野獸般猛增，推動了資本主義經(jīng)濟在滾滾洪流中不斷前進。壟斷在推動了資本主義經(jīng)濟迅猛發(fā)展的同時，其弊端也不斷暴露。英國經(jīng)濟學(xué)家凱恩斯認為危機的起因是“有效需求”的不足，因此主張國家通過財政和貨幣政策積極干預(yù)經(jīng)濟，鼓勵和刺激消費，以保證“有效需求”的充足。凱恩斯主義的實施緩解了當(dāng)時的經(jīng)濟危機。成就了羅斯福新政。干預(yù)主義的行政職能論——凱恩斯主義與福利國家

資本主義迅速成70根據(jù)GDP的公式Y(jié)=C+I+G+NX。需求來源于四個部門，即消費C，投資I，政府采購G，凈出口NX。所以，有效需求不足只可能發(fā)生在這四個方面。根據(jù)凱恩斯主義，有效需求不足主要源于兩條基本規(guī)律。一是邊際消費傾向小于1，即人們不會把增加的收入全用來消費。這一條解釋了消費不足的原因二是資本邊際效率長期內(nèi)遞減。這一條解釋了投資不足的原因。所以，政府就只能通過增加G，即增加政府支出來恢復(fù)經(jīng)濟。這也是當(dāng)前中國政府面對全球經(jīng)濟衰退時出臺4萬億財政計劃的主要原因。同時，如果政府采用貨幣政策，比如多發(fā)貨幣降低利率等來促進投資，由于存在流動性陷阱，人們的實際投資需求并不會增加很多，所以，凱恩斯認為，最好的辦法還是通過增加G來增加國民收入。

根據(jù)GDP的公式Y(jié)=C+I+G+NX。需求來源于四個部門，71干預(yù)主義的政府職能論的一個基本信念是：政府的經(jīng)濟職能是全面的，不僅市場失敗的方面需要政府干預(yù)，而且市場成功的地方也要政府保護。凱恩斯的干預(yù)主義理論所開出的醫(yī)治當(dāng)時經(jīng)濟危機的“藥方”，不僅成為政府大規(guī)模介入經(jīng)濟生活的起點，也成為否定“守夜人”政府的標志。政府行政職能從此由消極保護轉(zhuǎn)向積極干預(yù)。干預(yù)主義的行政職能理論是在市場經(jīng)濟的弊端暴露出來后對政府行政功能、角色的重新理解和界定，它是與“守夜人”的行政職能論相對的另一種行政職能理論。干預(yù)主義的政府職能論的一個基本信念是：政府的經(jīng)濟職能是全面的72福利國家福利國家是資本主義國家通過創(chuàng)辦并資助社會公共事業(yè)，實行和完善一套社會福利政策和制度，對社會經(jīng)濟生活進行干預(yù)，以調(diào)節(jié)和緩和階級矛盾，保證社會次序和經(jīng)濟生活正常運行，維護壟斷資本的利益和統(tǒng)治的一種方法。在施瓦茨的《美國法律史》一書中，福利國家是指從羅斯福新政到第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)之間的歷史階段。福利國家是一種國家形態(tài)。現(xiàn)代福利制度起源于英國的《貝弗里奇報告》?！敦惛ダ锲鎴蟾妗穼?zhàn)后英國福利社會的建設(shè)產(chǎn)生了巨大的影響。這個報告主張的社會福利可以被概括為“3U”思想：普享性原則（Universality），即所有公民不論其職業(yè)為何，都應(yīng)被覆蓋以預(yù)防社會風(fēng)險；統(tǒng)一性原則（Unity），即建立大一統(tǒng)的福利行政管理機構(gòu)；均一性原則（Uniformity），即每一個受益人根據(jù)其需要，而不是收入狀況，獲得資助。

福利國家福利國家是資本主義國家通過創(chuàng)辦并資助社會公共事業(yè)，實73有選擇地干預(yù)“市場失靈”的行政職能論

20世紀70年代當(dāng)資本主義經(jīng)濟遭遇前所未遇的滯脹時，凱恩斯主義對此顯得無能為力，于是植根于自由主義又借鑒凱恩斯主義的新自由主義便大行其道。美國里根總統(tǒng)和英國撒切爾夫人是其主要奉行者。有選擇地干預(yù)“市場失靈”的行政功能論以科斯的產(chǎn)權(quán)理論和布坎南的公共選擇理論為主要代表?？扑拐J為，在產(chǎn)權(quán)明確界定的領(lǐng)域，市場能夠使資源得到最優(yōu)配置，而無須政府去插手。政府的職能在于一方面去維護明晰的產(chǎn)權(quán)，另一方面則是去干預(yù)產(chǎn)權(quán)不易界定或市場自身界定不清的經(jīng)濟領(lǐng)域，以盡可能地減少交易費用。有選擇地干預(yù)“市場失靈”的行政職能論

20世紀70年代當(dāng)資本74公共選擇學(xué)派對政府失靈的分析公共選擇學(xué)派對政府失靈的分析75第二章行政組織第二節(jié)行政職能76公共選擇理論認為，“市場失靈”并不是政府干預(yù)的根據(jù)，因為政府干預(yù)和市場經(jīng)濟一樣也有局限性和缺陷，存在著“政府失靈”。因此，如果以政府的失靈去干預(yù)市場的失靈，只能是雪上加霜。但是政府對市場的失靈又不能袖手旁觀，它還是需要干預(yù)市場。政府對市場的干預(yù)只能限制在市場長久失靈之處，信息不對稱、搭便車以及欺詐性行為就屬于需要政府來解決的市場的長久性失靈問題。對市場暫時的、偶然的失靈，市場會在市場運行中加以自行矯正，無須政府介入。公共選擇理論認為，“市場失靈”并不是政府干預(yù)的根據(jù)，因為政府77上述西方學(xué)者關(guān)于政府行政功能的理論，是西方國家市場經(jīng)濟產(chǎn)生、發(fā)展和完善過程中，對政府職能的不斷認識和探索。每一種新理論的提出，都是在經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷危機和大起大落的情況下，為尋找解決問題的出路，重新認識和調(diào)整政府與市場關(guān)系的結(jié)果。西方學(xué)者提出的行政功能理論，對我國正在進行的以轉(zhuǎn)變職能為中心的行政體制改革，有著重要的借鑒和啟示意義。上述西方學(xué)者關(guān)于政府行政功能的理論，是西方國家市場經(jīng)濟產(chǎn)生、78政府職能的定位三、不同體制下政府職能的定位1、計劃經(jīng)濟體制下——全能政府2、市場經(jīng)濟體制下——有限政府政府職能的定位三、不同體制下政府職能的定位791、計劃經(jīng)濟體制下——全能政府全能政府是政府行政權(quán)力全方位控制社會的一種行政模式。一方面，政府的強制力無處不在；另一方面，社會上的個人處于極端的被動和不自由的狀態(tài)。1、計劃經(jīng)濟體制下——全能政府全能政府是政府行政權(quán)力全方位控802、市場經(jīng)濟體制下——有限政府政府職能有限政府權(quán)力有限政府規(guī)模有限2、市場經(jīng)濟體制下——有限政府政府職能有限81一、政府職能轉(zhuǎn)變的含義

是指政府根據(jù)社會環(huán)境的變化和發(fā)展的需要，對其履行職責(zé)的范圍和發(fā)揮功能的領(lǐng)域做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。我國政府職能的轉(zhuǎn)變一、政府職能轉(zhuǎn)變的含義我國政府職能的轉(zhuǎn)變82當(dāng)代中國政府職能的變遷

（一）計劃經(jīng)濟時期我國的政府職能計劃經(jīng)濟時期我國政府職能的特征（1）政治功能一枝獨秀（中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，其實現(xiàn)方式是“管制”

）（2）集中計劃管理（國民經(jīng)濟主體的各種企事業(yè)單位完全隸屬于行政系統(tǒng)

）（3）微觀直接管理（政府與企業(yè)的關(guān)系、政府與社會的關(guān)系

）

當(dāng)代中國政府職能的變遷（一）計劃經(jīng)濟時期我國的政府職能83建立在高度集中的計劃經(jīng)濟管理模式基礎(chǔ)上的政府職能體系的弊端：

職能龐雜，運行紊亂職能錯位，政企不分職能交叉，效率低下職能膨脹，機構(gòu)龐大

建立在高度集中的計劃經(jīng)濟管理模式基礎(chǔ)上的政府職能體系的弊端：84當(dāng)代中國政府職能的變遷（二）改革開放后我國政府行政職能的變化

（1）第一次轉(zhuǎn)變：1978年到1992年黨的十四大前后

這次改革圍繞著改革計劃經(jīng)濟體制，推進農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，啟動城市及國有企業(yè)改革，與之相適應(yīng)政府行政功能從制訂和實行經(jīng)濟計劃向間接調(diào)控經(jīng)濟社會運行轉(zhuǎn)變。（2）第二次轉(zhuǎn)變：1992年到2002年黨的十六大前后

這一時期政府行政功能轉(zhuǎn)變的重心是建立與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的行政功能體系。（重點處理政府與市場的關(guān)系）

當(dāng)代中國政府職能的變遷（二）改革開放后我國政府行政職能的變化85當(dāng)代中國政府職能的變遷（二）改革開放后我國政府行政職能的變化（3）第三次轉(zhuǎn)變：2002年以來

2002年3月，在九屆全國人民代表大會第五次會議上的《政府工作報告》中，首次明確提出政府職能轉(zhuǎn)變的新定位，即“切實把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來”?！霸诶^續(xù)加強和改進經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時，更加注重履行社會管理和公共服務(wù)職能”。（兼顧處理政府與市場、政府與社會的關(guān)系）

當(dāng)代中國政府職能的變遷（二）改革開放后我國政府行政職能的變化86當(dāng)代中國政府職能的變遷十八大報告2012年11月8日

（五）深化行政體制改革。要按照建立中國特色行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責(zé)體系。優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力。嚴格控制機構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本。推進事業(yè)單位分類改革。完善體制改革協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革。當(dāng)代中國政府職能的變遷十八大報告2012年11月8日87

當(dāng)代中國政府職能的變遷十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》2013年11月12日四、加快轉(zhuǎn)變政府職能進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務(wù)提供。加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)。推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買。優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。

當(dāng)代中國政府職能的變遷十八屆三中全會88我國行政審批制度改革的歷史沿革展開研討

中國行政管理學(xué)會在蘇州召開了專門的“行政審批制度改革”研討會，來自十多個中央部門和三十多個省、市、自治區(qū)政府部門的領(lǐng)導(dǎo)同志，以及行政管理研究機構(gòu)和大專院校的專家學(xué)者共70余人參加了會議。改革啟動

2001年9月，國務(wù)院成立行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極、穩(wěn)妥地推進行政審批制度改革，改革工作全面啟動。第一批

2002年10月，取消789項行政審批項目。第二批

2003年2月，取消406項行政審批項目，改變82項行政審批項目的管理方式。第三批

2004年5月19日，取消和調(diào)整495項行政審批項目，其中取消409項；改變管理方式39項；下放47項。在取消和調(diào)整的行政審批項目中有25項屬于涉密事項，按規(guī)定另行通知。

我國行政審批制度改革的歷史沿革展開研討

中國行政管理學(xué)89我國行政審批制度改革的歷史沿革頒布行政許可法

2004年7月1日，以中華人民共和國主席令第七號頒布出臺了《中華人民共和國行政許可法》。第四批

2007年10月9日，取消和調(diào)整186項行政審批項目。其中取消128項；下放29項；改變管理方式8項；合并21項。另有7項擬取消或者調(diào)整的行政審批項目是由有關(guān)法律設(shè)立的，國務(wù)院將依照法定程序提請全國人大常委會審議修訂相關(guān)法律規(guī)定。第五批

2010年7月4日，取消和下放行政審批項目184項。其中取消113項，下放71項。第六批

2012年8月22日，取消和調(diào)整314項部門行政審批項目，其中取消184項；下放117項；合并13項。總

數(shù)

至此，國務(wù)院十年來分六批共取消和調(diào)整了2497項行政審批項目，占原有總數(shù)的69.3%。我國行政審批制度改革的歷史沿革頒布行政許可法

200490第一次作業(yè)何為行政審批？行政審批制度改革與行政體制改革的關(guān)系闡釋。第一次作業(yè)何為行政審批？91當(dāng)代中國政府職能的發(fā)展當(dāng)代中國政府的角色定位

（1）政府在經(jīng)濟領(lǐng)域中的角色定位從“積極的經(jīng)濟主體”到“制度保障者、市場環(huán)境締造者和公正仲裁者”的重心轉(zhuǎn)移。

（2）政府在社會管理功能中的角色定位

一是“慈父”與“組織協(xié)調(diào)者”角色之間的合理平衡；二是“授魚者”與“授漁者”角色之間的合理平衡。

（3）政府在公共服務(wù)功能中的角色定位“安排者”和“生產(chǎn)者”之間的區(qū)分和理性選擇

當(dāng)代中國政府職能的發(fā)展當(dāng)代中國政府的角色定位92當(dāng)代中國政府職能的發(fā)展當(dāng)代中國政府職能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變（1）鞏固經(jīng)濟功能的基礎(chǔ)地位，轉(zhuǎn)變職能履行的方式和內(nèi)容。

（2）政府行政職能轉(zhuǎn)變從過去聚焦經(jīng)濟擴展到更為廣闊的領(lǐng)域。（3）政府功能轉(zhuǎn)變領(lǐng)域的擴展要求多項功能之間的合理平衡。

當(dāng)代中國政府職能的發(fā)展當(dāng)代中國政府職能結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變93當(dāng)代中國政府職能的發(fā)展當(dāng)代中國政府職能理念的轉(zhuǎn)變

（1）由無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變（2）由缺信政府向守信政府轉(zhuǎn)變（3）由輕責(zé)政府向重責(zé)政府轉(zhuǎn)變（4）由管制主導(dǎo)型政府向服務(wù)主導(dǎo)型政府轉(zhuǎn)變

當(dāng)代中國政府職能的發(fā)展當(dāng)代中國政府職能理念的轉(zhuǎn)變94名詞解釋：行政組織職能與行政職能簡答題：簡述行政組織的概念、特征。政府的基本內(nèi)涵是什么？作為特殊的管理活動，政府管理具備哪些基本職能?論述題：試述我國政府職能的形成、發(fā)展和改革。從我國行政改革的目標出發(fā)論述如何有效推行行政組織改革。復(fù)習(xí)與訓(xùn)練名詞解釋：復(fù)習(xí)與訓(xùn)練95演講完畢，謝謝觀看！演講完畢，謝謝觀看！96行政管理學(xué)梁滿艷行政管理學(xué)梁滿艷97第一節(jié)行政組織概述第二節(jié)行政組織的職能第三節(jié)行政組織的結(jié)構(gòu)第二章行政組織第二章行政組織98第二節(jié)行政組織的職能行政組織職能即政府職能。政府的一般內(nèi)涵：

廣義內(nèi)涵——泛指一切國家機關(guān)，如立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)以及一切公共機關(guān)狹義內(nèi)涵——專指一個國家的中央和地方的行政機關(guān)第二節(jié)行政組織的職能行政組織職能即政府職能。99我國政府的內(nèi)涵：憲法總綱第二條：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。第八十五條：中華人民共和國國務(wù)院，即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)。我國政府的內(nèi)涵：100我國政府的內(nèi)涵：第一百零五條：地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)。第一百零七條：縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員。我國政府的內(nèi)涵：101由人民代表大會產(chǎn)生，是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)我國政府基本含義宗旨是為人民服務(wù)運用行政手段

指揮活動要全方位進

行行政管理向本級權(quán)力機關(guān)負責(zé)，向上一級政府負責(zé)、報告工作并接受監(jiān)督由人民代表大會產(chǎn)生，是國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)我國政府基本含義102關(guān)于政府本質(zhì)問題的看法，存在兩種片面的觀點，一種認為，國家、政府本質(zhì)上是社會公共利益的代表，是一種中性的社會設(shè)施，是一個管理社會公共事務(wù)的機關(guān)；另一種觀點認為，國家本質(zhì)上是階級專政的工具，國家只有一種屬性，就是階級性。恩格斯《家庭、私有制和國家的起源》《反杜林論》

政府的本質(zhì)關(guān)于政府本質(zhì)問題的看法，存在兩種片面的觀點，一種認為，國家、103政府的本質(zhì)：政府是階級性與公共性的有機統(tǒng)一，是經(jīng)濟上占統(tǒng)治地位的階級進行階級統(tǒng)治和社會公共管理的工具。政府的本質(zhì)：104政府的基本特點主權(quán)性和獨立性強制性和約束性執(zhí)行性和實踐性綜合性和動態(tài)性政府的主權(quán)性和獨立性105行政職能的含義：

政府為了維護階級統(tǒng)治和促進社會發(fā)展，在社會各個領(lǐng)域中所承擔(dān)的職責(zé)和所發(fā)揮的功能，它反映政府活動的范圍、內(nèi)容、過程和方式等?！罢苁裁础⒃趺垂?、管的結(jié)果”行政職能的含義：106行政職能是國家基本職能的一部分，是國家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)。國家職能一般分為立法職能、司法職能和行政職能。行政職能以國家的立法職能為依據(jù)，以司法職能為后盾，行政職能受立法職能和司法職能的監(jiān)督。行政職能是國家基本職能的一部分，是國家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)。107行政職能的重要地位：

是行政組織建立的根本依據(jù)行政職能的變化是行政機構(gòu)、人員編制改革的關(guān)鍵是行政運行機制科學(xué)化的依據(jù)行政職能的實現(xiàn)情況是檢驗行政管理結(jié)果的依據(jù)行政職能的重要地位：108政府職能的特點公共性：職能范圍僅限于國家和社會的公共事務(wù)執(zhí)行性法定性：職能依法確定排他性：職能的獨有性系統(tǒng)性動態(tài)性政府職能的特點公共性：職能范圍僅限于國家和社會的公共事務(wù)109政府職能的構(gòu)成（政府職能體系）基本職能層級職能運行職能政府職能的構(gòu)成（政府職能體系）基本職能110政府的基本職能政治職能經(jīng)濟職能文化職能社會職能政府的基本職能政治職能111政治職能（基礎(chǔ)地位）行政系統(tǒng)的政治職能是由政府行政機構(gòu)在社會政治體系中的作用決定的。任何一種類型國家，都無不以政治功能作為其最基本的行政職能。（1）階級統(tǒng)治功能（2）保衛(wèi)功能（3）社會治安功能（4）民主功能

政治職能（基礎(chǔ)地位）112經(jīng)濟職能1、經(jīng)濟計劃職能：如國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃2、經(jīng)濟管理職能：制定各種法規(guī)和規(guī)章，如產(chǎn)業(yè)政策、財稅政策、貨幣政策等等3、經(jīng)濟服務(wù)職能：如信息服務(wù)和市場服務(wù)4、經(jīng)濟監(jiān)督職能：創(chuàng)造活躍有序、公平開放的市場環(huán)境

經(jīng)濟職能113經(jīng)濟職能（一）對微觀經(jīng)濟的管理（1）為市場經(jīng)濟的有效運行提供必要的制度、規(guī)則安排。（2）價格管制。（3）維護公平的競爭秩序。（4）質(zhì)量管制。

經(jīng)濟職能114經(jīng)濟職能（二）對宏觀經(jīng)濟的管理

（1）財政政策。

財政政策是指根據(jù)穩(wěn)定經(jīng)濟的需要，通過財政支出與稅收政策來調(diào)節(jié)總需求。增加政府支出，可以刺激總需求，從而增加國民收入，反之則壓抑總需求，減少國民收入。稅收對國民收入是一種收縮性力量，因此，增加政府稅收，可以抑制總需求從而減少國民收入，反之，則刺激總需求增加國民收入。

經(jīng)濟職能115中國財政政策的基本手段①國家預(yù)算。主要通過預(yù)算收支規(guī)模及平衡狀態(tài)的確定、收支結(jié)構(gòu)的安排和調(diào)整來實現(xiàn)財政政策目標。②稅收。主要通過稅種、稅率來確定和保證國家財政收入，調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟的分配關(guān)系，以滿足國家履行政治經(jīng)濟職能的財力需要,促進經(jīng)濟穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展和社會的公平分配。③財政投資。通過國家預(yù)算撥款和引導(dǎo)預(yù)算外資金的流向、流量，以實現(xiàn)鞏固和壯大社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)，調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目的。④財政補貼。它是國家根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的客觀要求和一定時期的政策需要，通過財政轉(zhuǎn)移的形式直接或間接地對農(nóng)民、企業(yè)、職工和城鎮(zhèn)居民實行財政補助，以達到經(jīng)濟穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展和社會安定的目的。中國財政政策的基本手段①國家預(yù)算。主要通過預(yù)算收支規(guī)模及平衡116中國財政政策的基本手段⑤財政信用。是國家按照有償原則，籌集和使用財政資金的一種再分配手段包括在國內(nèi)發(fā)行公債和專項債券,在國外發(fā)行政府債券,向外國政府或國際金融組織借款,以及對預(yù)算內(nèi)資金實行周轉(zhuǎn)有償使用等形式。⑥財政立法和執(zhí)法。是國家通過立法形式對財政政策予以法律認定，并對各種違反財政法規(guī)的行為（如違反稅法的偷稅抗稅行為等），訴諸司法機關(guān)按照法律條文的規(guī)定予以審理和制裁，以保證財政政策目標的實現(xiàn)。⑦財政監(jiān)察。是實現(xiàn)財政政策目標的重要行政手段。即國家通過財政部門對國營企業(yè)事業(yè)單位、國家機關(guān)團體及其工作人員執(zhí)行財政政策和財政紀律的情況進行檢查和監(jiān)督。中國財政政策的基本手段⑤財政信用。是國家按照有償原則，籌集和117經(jīng)濟職能（二）對宏觀經(jīng)濟的管理

（2）貨幣政策。貨幣政策是國家通過中央銀行調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量，影響利息率及經(jīng)濟中的信貸供應(yīng)程度來間接影響總需求，以達到總需求與總供給趨于理想的均衡的一系列措施。貨幣政策分為擴張性的和緊縮性的兩種。貨幣政策調(diào)節(jié)的對象是貨幣供應(yīng)量，即全社會總的購買力，具體表現(xiàn)形式為：流通中的現(xiàn)金和個人、企事業(yè)單位在銀行的存款。

經(jīng)濟職能118經(jīng)濟職能（二）對宏觀經(jīng)濟的管理

（2）貨幣政策。存款準備金政策、再貼現(xiàn)政策和公開市場業(yè)務(wù)是傳統(tǒng)的三大貨幣政策工具，被喻為“三大法寶”。①存款準備金制度。存款準備金政策是指中央銀行依據(jù)法律所賦予的權(quán)力，要求商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)按規(guī)定的比率在其吸收的存款總額中提取一定的金融繳存中央銀行，并借以間接地對社會貨幣供應(yīng)量進行控制的制度。提取的金額被稱為存款準備金，準備金占存款總額的比率稱為存款準備率或存款準備金率。

大型金融機構(gòu)20.00%中小金融機構(gòu)16.50%

經(jīng)濟職能119經(jīng)濟職能（二）對宏觀經(jīng)濟的管理

（2）貨幣政策。常規(guī)性貨幣政策工具，或稱一般性貨幣政策工具，包括：②再貼現(xiàn)率。貼現(xiàn)是指票據(jù)持有人在票據(jù)到期日前，為融通資金而向銀行或其他金融機構(gòu)貼付一定利息的票據(jù)轉(zhuǎn)讓行為。通過貼現(xiàn)，持票人得到低于票面金額的資金，貼現(xiàn)銀行及其他金融機構(gòu)獲得票據(jù)的所有權(quán)。再貼現(xiàn)是商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)將買入的未到期的貼現(xiàn)票據(jù)向中央銀行辦理的再次貼現(xiàn)。所謂再貼現(xiàn)政策，就是中央銀行通過制定或調(diào)整再貼現(xiàn)利率來干預(yù)和影響市場利率及貨幣市場的供應(yīng)和需求，從而調(diào)節(jié)市場貨幣供應(yīng)量的一種金融政策。

經(jīng)濟職能120經(jīng)濟職能（二）對宏觀經(jīng)濟的管理

（2）貨幣政策。常規(guī)性貨幣政策工具，或稱一般性貨幣政策工具，包括：③公開市場業(yè)務(wù)。指的是中央銀行在金融市場上買賣政府債券來控制貨幣供給和利率的政策行為，是目前多數(shù)發(fā)達國家（更準確的說是大多數(shù)市場經(jīng)濟國家）中央銀行控制貨幣供給量的重要和常用的工具。主要買賣政府公債和國庫券、地方政府債券、政府擔(dān)保的債券、銀行承兌匯票等

經(jīng)濟職能121中國人民銀行法第二十三條【貨幣政策工具】中國人民銀行為執(zhí)行貨幣政策，可以運用下列貨幣政策工具：（一）要求銀行業(yè)金融機構(gòu)按照規(guī)定的比例交存存款準備金；（二）確定中央銀行基準利率；（三）為在中國人民銀行開立賬戶的銀行業(yè)金融機構(gòu)辦理再貼現(xiàn)；（四）向商業(yè)銀行提供貸款；（五）在公開市場上買賣國債、其他政府債券和金融債券及外匯；（六）國務(wù)院確定的其他貨幣政策工具。中國人民銀行法第二十三條【貨幣政策工具】122財政政策與貨幣政策的差異

1、制定政策的主體有差別。財政政策主體是政府，貨幣政策主體是一國貨幣當(dāng)局（一般為中央銀行）。2、政策目標有區(qū)別。貨幣政策側(cè)重于貨幣穩(wěn)定，而財政政策多側(cè)重于其他更廣泛的目標。在供給與需求結(jié)構(gòu)的調(diào)整中，財政政策起著貨幣政策所不能取代的作用，調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理化。在調(diào)節(jié)收入分配公平方面，貨幣政策也往往顯得無能為力，只能通過稅收、轉(zhuǎn)移支付等財政政策手段來解決。3、政策手段有區(qū)別。財政政策主要手段是稅收、政府公共支出、政府轉(zhuǎn)移支出；貨幣政策主要手段是公開市場業(yè)務(wù)、法定存款準備金率、貼現(xiàn)率、信用控制等。財政政策與貨幣政策的差異

1、制定政策的主體有差別。123財政政策與貨幣政策的差異

4、政策時滯不同。按照不同階段政策時滯可劃分為內(nèi)部時滯和外部時滯。內(nèi)部時滯是從發(fā)生問題到政策當(dāng)局意識到應(yīng)該采取措施，到政策制定并開始執(zhí)行所需要的時間。一般來說，貨幣政策的內(nèi)部時滯較短。而要變更財政政策手段如公共支出、稅收等則需要通過冗長的立法程序。外部時滯是指從政策開始執(zhí)行到政策對目標發(fā)揮作用之間需要的時間。相對來說，財政政策的外部時滯較短，而貨幣政策則是通過貨幣供給量、利率來間接地影響微觀組織的經(jīng)濟活動。5、對利率的影響不同。6、對投資的影響不同。財政政策與貨幣政策的差異

4、政策時滯不同。124財政政策與貨幣政策的搭配模式

1、擴張性的財政政策和擴張性的貨幣政策，即“雙松”政策2、緊縮性的財政政策和緊縮性的貨幣政策，即“雙緊”政策3、擴張性的財政政策和緊縮性的貨幣政策4、緊縮性的財政政策和擴張性的貨幣政策

財政政策與貨幣政策的搭配模式

1、擴張性的財政政策和擴張性的125經(jīng)濟職能（二）對宏觀經(jīng)濟的管理與財政政策相比，貨幣政策調(diào)控市場運行的方式相對更間接一些，政府利用公共權(quán)力執(zhí)掌貨幣流量的總開關(guān)，借助利率杠桿間接調(diào)控宏觀經(jīng)濟，而不直接插手擴張或抑制總需求，有助于保護市場固有的配置效率。但也正因其更具間接性，貨幣政策通常有滯后效應(yīng)，不具有財政政策那樣“立竿見影”的效果。調(diào)控市場的貨幣政策必須與其他調(diào)控方式配套使用，取長補短，相得益彰。目前中國實行的是：積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策

經(jīng)濟職能126經(jīng)濟職能（二）對宏觀經(jīng)濟的管理（3）產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化是國民經(jīng)濟保持總量均衡發(fā)展的重要條件，一國范圍內(nèi)生產(chǎn)力的布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整不能完全依靠市場來解決。

（4）提供經(jīng)濟基礎(chǔ)。經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施指的主要是基礎(chǔ)科學(xué)研究、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共交通、電力、通訊系統(tǒng)等等，是經(jīng)濟發(fā)展的基本環(huán)境條件。

經(jīng)濟職能127文化職能

文化建設(shè)職能是指政府指導(dǎo)和管理文化事業(yè)的功能。文化是一個民族的象征，它決定了一個民族的精神面貌。一方面，隨著人民生活水平的不斷提高，人民對精神生活的需要也愈加豐富；另一方面，經(jīng)濟的發(fā)展同科技、教育等文化因素的相關(guān)性也逐漸加強，現(xiàn)代科技發(fā)展對人們的文化水平也提出了更高的要求。這些都要求行政組織不斷加強文化建設(shè)功能。（1）支持科學(xué)技術(shù)發(fā)展（2）發(fā)展教育（3）發(fā)展文藝事業(yè)（4）其他

文化職能128社會職能

社會管理職能是指政府所承擔(dān)的社會服務(wù)和社會保障的功能。它是行政功能中內(nèi)容最為廣泛、豐富的一項基本功能。社會保障是社會管理功能的重點內(nèi)容。一個較為完善的社會保障體系基本包括四個方面的內(nèi)容：一是社會保險體系；二是社會救濟體系；三是社會福利；四是社會優(yōu)撫。

社會職能129政府的層級職能中央政府專有職能地方政府專有職能中央政府與地方政府共有的職能政府的層級職能中央政府專有職能130一般管理活動的政府職能計劃職能控制職能協(xié)調(diào)職能指揮職能組織職能政府的運行職能一般管理活動的政府職能計劃職能控制職能協(xié)調(diào)職能指揮職能組織職131政府職能的定位一、影響政府職能定位的因素1、政治因素：國家的階級本質(zhì)2、經(jīng)濟因素：社會經(jīng)濟發(fā)展水平3、文化因素：特定的政治文化4、行政組織職能與行政環(huán)境的關(guān)系政府職能的定位一、影響政府職能定位的因素132行政組織職能與行政環(huán)境的關(guān)系1、行政（生態(tài)）環(huán)境的內(nèi)涵2、行政環(huán)境的特點3、行政環(huán)境與行政職能的互動行政組織職能與行政環(huán)境的關(guān)系1、行政（生態(tài)）環(huán)境的內(nèi)涵133行政組織職能與行政環(huán)境的關(guān)系1、行政（生態(tài)）環(huán)境的內(nèi)涵

行政生態(tài)，即行政生態(tài)環(huán)境，它是處于特定行政系統(tǒng)邊界之外的，能夠?qū)υ撓到y(tǒng)的存在、運行與發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種外部要素的總和。行政組織職能與行政環(huán)境的關(guān)系1、行政（生態(tài)）環(huán)境的內(nèi)涵1342、行政生態(tài)的特征

（1）廣泛性與復(fù)雜性（2）相關(guān)性與綜合性（3）層次性？（4）動態(tài)性（變異性）2、行政生態(tài)的特征135行政生態(tài)的類型

（1）自然行政生態(tài)與人造行政生態(tài)

以生態(tài)因素的形成過程及其與人類活動的關(guān)系為標準分類。

自然行政生態(tài)，是各種非人造的行政生態(tài)因素的集合或統(tǒng)稱。

人造行政生態(tài)，是在人類社會活動過程中形成與發(fā)展起來，且能夠?qū)π姓到y(tǒng)的存在于運行產(chǎn)生影響的各種生態(tài)環(huán)境因素的總和。（請舉例）社會生態(tài)環(huán)境：政治、經(jīng)濟、文化行政生態(tài)的類型（1）自然行政生態(tài)與人造行政生態(tài)136行政生態(tài)的類型

（2）宏觀行政生態(tài)、中觀行政生態(tài)與微觀行政生態(tài)

宏觀行政生態(tài)，是能夠?qū)π姓到y(tǒng)策略層次的存在與運行產(chǎn)生直接或間接影響的行政生態(tài)因素的集合。

中觀行政生態(tài)，是對特定行政系統(tǒng)的各種局域性構(gòu)成成分產(chǎn)生影響的各種行政生態(tài)因素的集合。

微觀行政生態(tài)，是對特定行政行為或行政人員個體發(fā)生作用的各種物理、生理與心理因素的總和。（請舉例）行政生態(tài)的類型（2）宏觀行政生態(tài)、中觀行政生態(tài)與微觀137行政生態(tài)的類型

（3）國際行政生態(tài)、國內(nèi)行政生態(tài)與地方性行政生態(tài)

國際行政生態(tài)，是處于一國主權(quán)管轄范圍之外，能夠?qū)υ搰骷壭姓到y(tǒng)產(chǎn)生影響的環(huán)境因素。

國內(nèi)行政生態(tài)，是處于一國主權(quán)管轄范圍之內(nèi)的全部行政生態(tài)因素。

地方性行政生態(tài)，處于國內(nèi)某一特定行政區(qū)劃之內(nèi)，能夠?qū)倚姓到y(tǒng)的存在、運行與發(fā)展產(chǎn)生影響的環(huán)境因素的集合。行政生態(tài)的類型（3）國際行政生態(tài)、國內(nèi)行政生態(tài)與地方1383、行政生態(tài)環(huán)境與政府職能的互動關(guān)系政府職能要適應(yīng)行政環(huán)境的性質(zhì)、現(xiàn)狀、發(fā)展方向；政府職能的履行可以有效改造行政環(huán)境。3、行政生態(tài)環(huán)境與政府職能的互動關(guān)系政府職能要適應(yīng)行政環(huán)境的139中國行政生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響中國現(xiàn)行經(jīng)濟生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響中國現(xiàn)行政治生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響中國現(xiàn)行行政文化生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響中國行政生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響中國現(xiàn)行經(jīng)濟生140中國現(xiàn)行經(jīng)濟生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響經(jīng)濟生態(tài)（經(jīng)濟環(huán)境），是能夠?qū)μ囟ㄐ姓到y(tǒng)的存在、運行和發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種經(jīng)濟力量、活動、行為方式以及制度規(guī)定的統(tǒng)稱，是特定行政系統(tǒng)所處國家或地區(qū)經(jīng)濟力量與經(jīng)濟活動方式的總和。

社會經(jīng)濟機制和生產(chǎn)發(fā)展水平是影響行政職能最主要的生態(tài)環(huán)境因素，行政職能模式基本上是由該國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所決定、塑造的，故稱之為行政第一環(huán)境因素。中國現(xiàn)行經(jīng)濟生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響經(jīng)濟生態(tài)（141中國現(xiàn)行經(jīng)濟生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響

（一）傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與高科技產(chǎn)業(yè)并存的社會生產(chǎn)力發(fā)展狀況（1）較發(fā)達的城市工業(yè)體系與更為普遍化的小農(nóng)業(yè)經(jīng)濟并存，呈現(xiàn)出強烈的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征。

即里格斯所謂“異質(zhì)性”的體現(xiàn)（2）國民經(jīng)濟各項總量指標取得了長足的進展，但各種人均經(jīng)濟指標卻很低。（3）我國基本建成了門類比較齊全、自主性較強的國民經(jīng)濟體系，但國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)仍然不合理。（4）科技發(fā)展水平不平衡。

中國現(xiàn)行經(jīng)濟生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響（一）傳142

（二）國有制經(jīng)濟占主導(dǎo)地位，多種經(jīng)濟成分并存、共同發(fā)展的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)由于在傳統(tǒng)體制下形成的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不明晰、政企不分等問題，使得國有經(jīng)濟缺乏活力，總體效率低下。在這種情況下，要想維持缺乏競爭力的國有經(jīng)濟在市場經(jīng)濟體系中的主導(dǎo)地位，只能用行政干預(yù)等非市場競爭性壟斷手段加以維持。但是，這會造成現(xiàn)行行政體制難以進行有效改革，無法建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的新型行政體制。

（二）國有制經(jīng)濟占主導(dǎo)地位，多種經(jīng)濟成分并存、共同發(fā)展的社143（三）受限市場模式受限市場模式——不成熟、不完善的市場體制（1）價格雙軌制大部分商品實行市場定價，但有少量關(guān)系國計民生的基本物資、基本能源及產(chǎn)品仍實行國家定價。這種雙軌制使政府經(jīng)濟管理職能、管理方式與手段呈現(xiàn)出雙重性特征：既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運動員。（2）全國市場體系不統(tǒng)一

（三）受限市場模式144中國現(xiàn)行政治生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響

行政的政治生態(tài)（政治環(huán)境），是處于行政系統(tǒng)邊界之外，能夠?qū)π姓毮艿漠a(chǎn)生、存在、運行與發(fā)展過程產(chǎn)生直接或間接影響的各種社會政治因素的集合。

相對于其他因素，政治生態(tài)因素與行政系統(tǒng)的關(guān)系更為密切，政治生態(tài)對行政系統(tǒng)的影響往往也更為直接。中國現(xiàn)行政治生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響145中國現(xiàn)行政治生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響（一）變革中的政黨制度中國共產(chǎn)黨在整個國家政治體系中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)核心地位。（1）直接影響：通過建立與各級政府直接相對應(yīng)的、嚴密的層級節(jié)制組織系統(tǒng)——各級黨委與黨代會，直接對行政系統(tǒng)的組織、人事和決策活動行使領(lǐng)導(dǎo)功能，直接干預(yù)行政政策的制訂、實施、監(jiān)督與控制全過程。（2）間接影響：中國共產(chǎn)黨通過各種國家權(quán)力組織與政治機構(gòu)，包括國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)，來影響行政系統(tǒng)的組織與運行過程。黨政關(guān)系不順導(dǎo)致了行政組織自主性不足、活力不夠、效力低下等問題。

中國現(xiàn)行政治生態(tài)的基本特點及其對我國政府職能的影響（一）變146（二）亟待完善的人民代表大會制度由于法制不完善以及人大機構(gòu)建設(shè)不足等許多主、客觀因素的存在，我國的人大組織應(yīng)有的功能與作用尚有待進一步發(fā)揮。

（二）亟待完善的人民代表大會制度147（三）迅猛成長的社會團體組織在現(xiàn)代社會，社會團體構(gòu)成行政系統(tǒng)與社會公眾之間強有力的“媒介”。通過它的作用，社會公眾的許多特殊利益要求、愿望才能有效地傳遞給政府，而政府的政策措施也往往需要通過社會團體才能在社會公眾中取得支持和有效實施。社會流動性，指社會民眾參與政治生活的可能性及其程度。

流動的可能性是指社會上有無參政的渠道，渠道的多寡，以及渠道的暢通與否。

社會流動程度是指民眾參政的廣度與深度。（三）迅猛成長的社會團體組織148在西方的組織理論中，社會組織可以分于三個部門：第一部門是政府部門，主要是以公共服務(wù)為主要職能；第二部門是市場部門，主要是以盈利為目的的企業(yè)組織；第三部門是介于政府與營利組織之間的社會組織。這些社會組織具有非盈利性的特征，也可以稱為非盈利組織。NGO出現(xiàn)得很早，早在市場經(jīng)濟初期就出現(xiàn)了一批關(guān)注窮人、救災(zāi)、福利的民間社會組織。上世紀中葉在聯(lián)合國成立的時候，其文件中正式使用了NGO的概念，強調(diào)聯(lián)合國事務(wù)也需要那些除了政府和企業(yè)之外的其他社會組織的參與。與此同時，西方國家發(fā)生了一場范圍廣泛的“第三部門”運動，政府退出了很多傳統(tǒng)的微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，同時，大量的公共服務(wù)轉(zhuǎn)由第三部門來提供。各國紛紛向第三部門轉(zhuǎn)移它們在社會服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)。

在西方的組織理論中，社會組織可以分于三個部門：第一部門是政府149中國NGO的發(fā)展起步比較晚。1995年世界婦女大會在北京舉行，同時在懷柔召開了世界婦女NGO論壇，隨后NGO的概念才逐漸被人使用。而在此之前我們習(xí)慣使用的是社會團體、民辦非企業(yè)單位等概念。目前我國社會團體和民辦非企業(yè)單位并不完全是真正意義上的NGO?？疾霳GO有5項基本指標：非營利性、非政府性、志愿性、自治性、正式性。目前我國捐贈機制很不完善，相當(dāng)一部分民辦非企業(yè)單位和