論上有政策下有對策

論“上有政策，下有對策”的原因及對策一個國家的存在、發(fā)展和強大，不僅需要全體人民的共同努力，還要有一個核心的領(lǐng)導(dǎo)組織能有效的領(lǐng)導(dǎo)人民進行各項建設(shè)，就如“沒有共產(chǎn)黨就沒有新中國"。而有了強有力的領(lǐng)導(dǎo)階層也并不能完全保證一切順利，更重要的是有能夠堅決貫徹執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)決策的執(zhí)行人，就像在革命時期廣大人民群眾響應(yīng)黨的號召堅決對抗一切反動力量。一旦沒有忠實的擁護者、執(zhí)行者，不論領(lǐng)導(dǎo)做出多英明的決策，都不可能取得理想的效果。而這就是我過政策制定執(zhí)行過程中遇到的普遍存在的問題?！吧嫌姓?，下有對策"并不是突然被發(fā)現(xiàn)存在于行政制定執(zhí)行過程中的。在中國古代，即使在春秋時期孔子就提出了君君臣臣、父父子子和仁義禮智等倫理道德觀念，且后來由董仲舒在其基礎(chǔ)上提出了一套三綱五常論以維護封建等級制度，即使皇帝擁有絕對的中央集權(quán)，也制定了非?？量痰男塘P措施，還是不能制止地方官員在山高皇帝遠的地方甚至在皇帝眼皮底下互相結(jié)盟、各自為政。像和珅一樣的貪官比比皆是，和鰲拜一般因地位過高而野心膨脹忘記自我的大臣難以計數(shù)，如吳三桂在邊疆獨自稱王圖謀密反的人也不只他一個，而克扣軍餉和救濟糧、壓迫百姓的現(xiàn)象更是屢禁不止……在封建社會嚴(yán)格的中央集權(quán)制度下尚且如此，那么該現(xiàn)象存在于今天也必然不會令人感到詫異。只是，在國家不斷朝向民主、開放的方向邁進的時候，這一現(xiàn)象不但沒有得到遏制，反而日益嚴(yán)重的影響著黨和國家方陣、政策、路線的執(zhí)行，有的甚至還加重了人民之間、人民和政府之間的矛盾，嚴(yán)重危害了社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展、國家的進步。因此，我們必須深刻認(rèn)識到該現(xiàn)象存在的不利影響，找出其原因，制定出解決的對策。一、“上有政策，下有對策”主要有以下幾種形式：1、表面服從，實則相悖。在執(zhí)行政策過程中，在碰到利益沖突的時候，有的政策執(zhí)行人員就往往會制定與政策表面上相符合,而實質(zhì)上相悖的執(zhí)行方案，另搞一套，弄虛作假，使上級的政策不能得到很好的落實執(zhí)行2、斷章取義，各取所需。黨和國家的政策是一個有機的整體，只有按政策完整的執(zhí)行，才能保證得到預(yù)期的效果。但是，我們有的政策執(zhí)行者只從本地區(qū)、本部門甚至個人的利益出發(fā),挑選其中對自己有利的部分執(zhí)行,對自己或部門不利的部分就不執(zhí)行。3、虎頭蛇尾，前緊后松。執(zhí)行政策是一個長期實施的過程，但在現(xiàn)實生活中，政策執(zhí)行卻常常出現(xiàn)“虎頭蛇尾，前緊后松''現(xiàn)象。中央下令之初，個執(zhí)行機關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行；幾個月過后，則變成了為了完成任務(wù)活個人政績捎帶執(zhí)行，做出個形式；時間再長些，就被拋之腦后。4、軟拖硬抗，拒不服從。政策執(zhí)行的基本要求，就是要堅決維護政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，而我們的政策執(zhí)行中“軟拖硬抗，拒不服從”的現(xiàn)象卻屢見不鮮。二、“上有對策，下有對策”現(xiàn)象的屢禁不止有其深刻的根源。（一）、利益沖突是其存在的根本原因。中央制定政策基本都是從大局出發(fā)，但是，中央和地方是兩個不同的利益團體。這些政策在對中央有利的同時，必然會觸動地方利益。當(dāng)執(zhí)行某項中央政策時，對于地方政府既無利可圖又無損害，地方政府對于政策執(zhí)行就會只做表面文章，搪塞了事；當(dāng)某項中央政策的執(zhí)行，只有部分能使區(qū)域受益，地方政府就分解政策，斷章取義；或某項中央政策雖然能給本區(qū)域帶來利益，但利小潤薄而無法滿足地方利益要求時，地方政府就隨意擴大政策外延，添加不恰當(dāng)內(nèi)容，使得政策附加現(xiàn)象出現(xiàn)；或執(zhí)行某項中央政策可能損害本區(qū)域利益時，地方政府就想方設(shè)法曲解政策，發(fā)生政策替代現(xiàn)象，甚至政策截留現(xiàn)象。由上可知，上有政策，下有對策現(xiàn)象的消除與中央政策是否反映了以及多大程度上反映了地方政府作為地方利益代表的利益需求有密切聯(lián)系。①（二）、政策本身存在問題。1、政策代表的是少部分人的利益。我國實行的是人民代表大會背景下的行政決策體制。但是由于現(xiàn)實制約，并不是做任何一個決策都要經(jīng)過人民代表大會討論通過的。而且，即使是經(jīng)人民代表大會，但是，雖然代表大會中的代表來自各個階層，但是真正能代表最廣大人民利益、真正了解社會中問題的代表始終占代表的少數(shù)，他們擁有發(fā)言權(quán)，但是其發(fā)言權(quán)不一定能產(chǎn)生效力。而經(jīng)少數(shù)人制定的行政決策，也因權(quán)利、職責(zé)及范圍的劃分不明確導(dǎo)致給行政決策的制定提供的信息不完全或在一定程度上有虛假。2、制定行政決策的程序也不夠規(guī)范和科學(xué)。一些領(lǐng)導(dǎo)忽視科學(xué)決策理論、手段和技術(shù)，由行政首長“拍著腦袋作決定，拍著胸脯表決心，拍著屁股推責(zé)任”，缺乏決策民主。因此，主觀決策、重復(fù)決策、錯誤決策時有發(fā)生②。3、政策不合理，不夠清晰明確，責(zé)任劃分不清。有些政策并不符合現(xiàn)實情況，只是政策制定者“想當(dāng)然”；有些政策沒有明確目標(biāo)，讓執(zhí)行者難以理解；有些決策沒有清晰的責(zé)任范圍，就使得各個部門和各個領(lǐng)導(dǎo)階層的人不知道到底是誰負(fù)責(zé)執(zhí)行。（三）、政策執(zhí)行不力。1、上級和下級之間信息不對稱。陸寧，郭新宇.地方利益對政策執(zhí)行的影響及對策[J].云南財貿(mào)學(xué)院學(xué)報，2005（5）:81285.梁仲明，王建軍.論中國行政決策機制的改革和完善[J].西北大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2003,（3）.中央在制定政策之初就忽略了地方的實際情況，在政策由上往下傳達時更容易出現(xiàn)偏差，這樣在具體執(zhí)行的時候也自然就逐漸與最初的政策目標(biāo)相違背了。2、上級對下級分配任務(wù)超出其能力。上級制定政策之后只要求下級執(zhí)行，而且必須做出成果，那么被要求的人的人就要想盡辦法來達到上級的目標(biāo)。這樣就會逼迫下級做出一定的對策，必要時采取一定的非常措施。正如有些司機抱怨沒到年關(guān)交警就特別嚴(yán)，要小心被罰款一樣。交警有自己的任務(wù)，為了完成任務(wù)，他只能采取這樣看似不人性化的手段。3、執(zhí)行者利益自保。當(dāng)出臺的政策觸及了一些人的利益時，政策的執(zhí)行者為了地方利益，甚至為了個人利益自然會采取一些抵抗措施。比如新的《勞動法》的頒布，對廣大勞動者來說是維權(quán)的工具，而對用人單位來說就是一件頭疼的事。因為要想盡辦法在不違反法律的情況下用最少的成本獲取最多的勞動資源。對地方政府來說，為了做出政績，不顧國家錢財?shù)睦速M和人民利益遭受的損害，大搞形象工程，招商引資……近年來層出不窮的煤礦爆炸事件，毒奶粉毒害兒童事件，還有近期出現(xiàn)的雇傭智障人員做非法勞工事件……這一系列做法，國家都有明文規(guī)定，對其提出了明確要求，只是，在利益的驅(qū)動下，更多人選擇了對其忽略的態(tài)度。4、執(zhí)行人員素質(zhì)較低。政府干部大多都是要經(jīng)過長時間的鍛煉考核才能達到一定級別。因此，大部分干部都不是青年人了，他們在一定程度上思想陳舊，根本上時代潮流，對上級政策有不認(rèn)可的態(tài)度，只按照自己的習(xí)慣做事。（四）、政策監(jiān)督不到位。1、監(jiān)督者與執(zhí)行者存在共同利益。一項政策要得到切實執(zhí)行是很困難的，必須要有監(jiān)督者的監(jiān)管。然而，現(xiàn)在，由于利益的驅(qū)使，執(zhí)行機關(guān)與監(jiān)督機關(guān)成了“拴在一條繩上的螞蚱”，一毀具毀，一榮皆榮。在這種情況下，肯定大部分人都會選擇“你好我好大家都好”的方式處理問題，即使執(zhí)行機關(guān)做的有悖原則，只要不傷害自己的利益，甚至對自己有好處，那么監(jiān)管機關(guān)當(dāng)然會睜一只眼閉一只眼。2、監(jiān)督制度存在問題。我國目前主要有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種方式。而這兩種監(jiān)督都容易出現(xiàn)上一個問題所描述的情況，即利益共通。不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督。外部監(jiān)督也因信息不暢，制度保障不全而難以發(fā)揮作用，外部監(jiān)督處于疲軟乏力的狀態(tài)。三、應(yīng)對“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的措施：（一）、合理劃分中央與地方事權(quán)，協(xié)調(diào)中央利益和地方利益的矛盾。如前所述，“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的產(chǎn)生及盛行，究其本質(zhì)原因，是利益的驅(qū)使。解決這一問題，首先應(yīng)該做到從制度上合理劃分中央與地方的事權(quán)，協(xié)調(diào)中央與地方的利益矛盾。具體來說，有兩點措施：1、按照各級政府的職能要求合理劃分事權(quán)，避免在權(quán)力分配中既有權(quán)力空白又有互相侵權(quán)的現(xiàn)象。2、按照各級政府承擔(dān)的事權(quán)，合理劃分各自的財權(quán)，兼顧中央利益和地方利益，盡量使政策執(zhí)行者的價值取向與中央政策的價值取向相吻合。①（二）、從政策本身的角度：1、政策制定時要考慮周全，征求多方建議和意見，盡所能照顧到各方利益。比如人民代表大會中，要給社會最基層的農(nóng)民、工人這樣的普通勞動者參會的機會，對其提出的建議要引起足夠的重視，2、要規(guī)范政策制定的程序。要重視民主的作用，學(xué)習(xí)、應(yīng)用一些科學(xué)的理論方法來制定決策。3、政策制定要貼近實際，明晰職責(zé)。要切實了解實際情況考慮所需，在堅持原則的前提下保證其靈活性，任務(wù)劃分要明確。（三）、從政策執(zhí)行角度：1、上下級要及時溝通，確保信息傳達的正確性。中央政府不僅要加大報刊、廣播、電視等輿論工具的政策信息傳播力度，使政策目標(biāo)群體能夠及時、直接地了解政策信息，增強公民對政府政策的認(rèn)同感和支持度，并積極參與到政策執(zhí)行過程中來。還要加強輿論媒體對政策執(zhí)行情況的跟蹤報道，旨在發(fā)現(xiàn)執(zhí)行問題時給予及時披露并提高執(zhí)行的透明度。另外，中央政府要加強與地方政府的信息溝通，這不僅有助于提高地方政府對政策的認(rèn)識，提升地方政府的政策執(zhí)行力，而且有助于中央政府聽取地方政府的訴求，并幫助解決執(zhí)行中的困難。②2、上級分配任務(wù)要根據(jù)執(zhí)行者的情況適當(dāng)調(diào)整。雖然相對于中央制定的政策目標(biāo)來說，任務(wù)是完成的越多越好，但是不能忽視因為任務(wù)過多執(zhí)行者完不成而敷衍了事的情況。因此，給執(zhí)行者分配適當(dāng)?shù)娜蝿?wù)，并要求其保質(zhì)保量的完成，這樣做的效果有時要好的多。3、提高執(zhí)行人員素質(zhì)。既要加強對執(zhí)行人員的個人素質(zhì)教育，也要幫助其提高中央制定的政策的重要性的認(rèn)識。只有認(rèn)識到重要政策的重要性，才能更盡心盡力的去執(zhí)行。（四）、從監(jiān)督角度：要切斷監(jiān)督機構(gòu)同地方黨委和政府的聯(lián)系，解散其形成的利益共同體。使得監(jiān)督機構(gòu)的財政權(quán)、人事任免權(quán)等不再受制于監(jiān)督客體，使得監(jiān)督機構(gòu)不再受制于監(jiān)督客體，為內(nèi)部監(jiān)督落實有效力提供組織基礎(chǔ)。另一方面，要落實和完善外部監(jiān)督。鼓勵立法機關(guān)、司法機關(guān)、政黨組織、利益集團、大眾傳播媒介和公民等監(jiān)控主體對政策執(zhí)行情況予以監(jiān)督，還要完善監(jiān)督渠道的規(guī)范化、合法化。并且在科學(xué)劃分各系統(tǒng)監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督職能，用法律的形式確定下來，完善成為多層次、多功能、內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。積極落實監(jiān)督系統(tǒng)的功能作用的同時，還需要科學(xué)界定問責(zé)的內(nèi)涵和外延，明確問責(zé)的主體、對象、重點、范圍和方式，加強問責(zé)機制建設(shè)，明確問責(zé)程序，明確責(zé)任種類及責(zé)任追究方式。③政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督的過程中遇到問題是在所難免的。我們既不能過分的夸大“上有對策、下有政策”這一現(xiàn)象的負(fù)面作用，也不能忽視其帶來的負(fù)面吳道珍.防治“上有對策，下有對策”［J］領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)2004.13陽敏.“上有政策，下有對策”現(xiàn)象的公共選擇理論分析［J］合肥學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2009.1劉國軍.加強地方政府行政問責(zé)體系建設(shè)的對策［J］.紅旗文稿，2008（1）:24225.影響。只要正確認(rèn)識到其存在的原因，適當(dāng)采取措施加以制止，必然會得到改善，也必定會離實現(xiàn)政策最基本目標(biāo)的根本目的