房地產(chǎn)稅開征的法治困境及其對(duì)策

房地產(chǎn)稅開征的法治困境及其對(duì)策摘要：當(dāng)前房地產(chǎn)稅開征在法理層面存在爭(zhēng)議，相關(guān)法律法規(guī)、程序規(guī)范已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，房地產(chǎn)稅開征偏離了法治軌道。針對(duì)這些情況，對(duì)房地產(chǎn)稅開征的稅權(quán)配置、法律體系、立法主體、程序以及監(jiān)督等維度所處的困境進(jìn)行了分析，且從法治的角度依據(jù)稅收法定原則提出了要構(gòu)筑房地產(chǎn)稅開征法治屏障的策略，以確保房地產(chǎn)稅開征適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)稅；稅權(quán)；程序；稅收法定“要想征稅，先要立法，新稅種的設(shè)立、稅法的制定等都必須經(jīng)過法律程序”［1］，房地產(chǎn)稅開征亦不例外。房地產(chǎn)稅主要是指“國(guó)家或地區(qū)對(duì)房地產(chǎn)課稅的總稱，它是由各種不同的房地產(chǎn)賦稅配合而組成的一個(gè)系統(tǒng)的稅收體系，用以完成該國(guó)或地區(qū)的房地產(chǎn)政策，特別是土地政策目標(biāo)”［2］。開征房地產(chǎn)稅就必須先立法且要依照一定的程序，房地產(chǎn)稅法是2022年8月全國(guó)人大常委會(huì)公布的立法任務(wù)之一，到目前為止，我國(guó)尚未制定專門的房地產(chǎn)稅法。當(dāng)前學(xué)術(shù)界主要對(duì)房地產(chǎn)稅開征出現(xiàn)的弊端如稅率制度不合理、計(jì)稅依據(jù)不統(tǒng)一、征收范圍不大及房地產(chǎn)稅的地位和功能等進(jìn)行了研究，如劉洪玉指出我國(guó)房地產(chǎn)稅制稅基過于狹窄，征收范圍不大［3］；張學(xué)誕等對(duì)房地產(chǎn)稅存在的問題進(jìn)行了研究，指出保有環(huán)節(jié)的稅負(fù)增加有利于抑制投機(jī)，用房地產(chǎn)稅調(diào)節(jié)房地產(chǎn)價(jià)格，需要進(jìn)行差異化調(diào)節(jié)措施，靈活選擇和合理運(yùn)用有關(guān)稅收手段［2］；陳志勇等對(duì)土地出讓金制度進(jìn)行了研究，指出不應(yīng)將其納入房地產(chǎn)稅中［4］。但是學(xué)術(shù)界對(duì)房地產(chǎn)稅開征是否適宜還存在很多爭(zhēng)議，房地產(chǎn)稅開征在法治領(lǐng)域存在很多弊端，筆者擬就這些爭(zhēng)議、弊端及其解決方式進(jìn)行研究。一、房地產(chǎn)稅開征具多重效應(yīng)是否開征房地產(chǎn)稅，這個(gè)問題的解決關(guān)系到是否能凝聚民心以及解決一系列現(xiàn)階段我國(guó)面臨的深層次的問題，因此這個(gè)問題必須弄清楚。臺(tái)灣謝哲勝指出，“顧及課征房地產(chǎn)稅必將導(dǎo)致資金外移，甚至造成房地產(chǎn)市場(chǎng)硬著陸，可能引發(fā)金融風(fēng)暴，因此，大陸地區(qū)現(xiàn)階段似乎仍不適宜課征房地產(chǎn)稅”[5]。但是美國(guó)侯一麟、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)任強(qiáng)指出現(xiàn)階段房地產(chǎn)稅開征是合適的，且可起到“一石多鳥”的作用，“有助于解決前期改革中積累的一系列深層次問題”[6]。雖然開征房地產(chǎn)稅會(huì)使得資金外移或者可能引發(fā)金融風(fēng)暴，但是這可依據(jù)稅收法定原則通過法律和政策來進(jìn)行控制，“征稅權(quán)是代議機(jī)構(gòu)絕對(duì)保留的權(quán)力，征稅必須征得公民的同意并制定法律”[7]，我國(guó)《憲法》第十三條規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”、“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”[8]，因此，從中央到地方各級(jí)人大要對(duì)作為納稅人的公民負(fù)責(zé)，既要保障公民權(quán)利，又要能起到制約政府權(quán)力的作用。筆者以為，依據(jù)受益論，房地產(chǎn)稅是受益稅，不會(huì)出現(xiàn)扭曲當(dāng)?shù)氐馁Y源配置情形，若在法律和政府的嚴(yán)格管控之下，開征房地產(chǎn)稅是完全可行的，其理由如下：第二，對(duì)稅制的協(xié)同效應(yīng)。黨的十八大報(bào)告指出，要“構(gòu)建地方稅收體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度”[11]，把完善地方稅收制度提上日程。房地產(chǎn)稅屬于地方稅，當(dāng)前我國(guó)雖然有一部分城市征收了房產(chǎn)稅，但在征稅對(duì)象、納稅人、稅率、納稅環(huán)節(jié)以及納稅期限等稅制方面弊端重重，主要表現(xiàn)在：稅種設(shè)置不科學(xué)、稅率確定太復(fù)雜，征免對(duì)象難確定，財(cái)產(chǎn)登記制度和評(píng)估制度尚未建立等等。解決房地產(chǎn)稅制存在的這些問題，對(duì)我國(guó)的稅制形成協(xié)同效應(yīng)，如在房地產(chǎn)稅計(jì)稅依據(jù)方面，可以把土地和房屋等的市場(chǎng)價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)，這樣既包括了土地的級(jí)差收益，也包括了土地和房屋的時(shí)間價(jià)值，這為進(jìn)一步確定稅率、征稅對(duì)象等提供了重要方便，將使稅制結(jié)構(gòu)更趨于合理。房地產(chǎn)稅開征把房產(chǎn)稅和地產(chǎn)的相關(guān)征稅相統(tǒng)一，將土地增值稅及房地產(chǎn)相關(guān)的營(yíng)業(yè)稅與附加稅取消，可避免重復(fù)征稅，促進(jìn)土地出讓的可持續(xù)性，建立一套房地產(chǎn)投資、交易、占有和所得等環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅的房地產(chǎn)稅體系。第三，對(duì)居民的公平效應(yīng)。房地產(chǎn)稅收可用于公共服務(wù)和居民保障房建設(shè)，縮小居民收入分配差距，這在深化房地產(chǎn)稅開征過程中有利于增強(qiáng)對(duì)居民的公平效應(yīng)。改革開放以來，社會(huì)貧富差距逐漸擴(kuò)大，富者資本雄厚，而貧者收入微薄，巨大的貧富差距需要政府采取有效措施對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行調(diào)節(jié)，社會(huì)財(cái)富的二次分配就顯得非常重要，開征房地產(chǎn)稅便是其中一種有效方式。根據(jù)受益論，地方政府將房地產(chǎn)稅收用于公共服務(wù)如公共衛(wèi)生、交通設(shè)施以及教育設(shè)施等，可使得納稅人能更好地享受這些公共服務(wù)，也能給生活較困難的人提供保障房來解決他們的住房問題。房地產(chǎn)擁有者納稅能力可根據(jù)其擁有的房地產(chǎn)體現(xiàn)