土地復(fù)墾方案編制要點(diǎn)和關(guān)鍵問題

土地復(fù)墾方案編制要點(diǎn)和關(guān)鍵問題蔡海生【摘要】土地復(fù)墾是恢復(fù)土地使用價值和改善生態(tài)環(huán)境的重要舉措，是實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏的重要途徑。當(dāng)前我國土地復(fù)墾工作進(jìn)入到最活躍、最迅速的發(fā)展期，而土地復(fù)墾方案編制是否科學(xué)、合理，直接影響著土地復(fù)墾政策的執(zhí)行和復(fù)墾工作的成效。對土地復(fù)墾與土地復(fù)墾方案編制工作進(jìn)行了概述，結(jié)合并從復(fù)墾項(xiàng)目的明確性、復(fù)墾方案的整體性、復(fù)墾的可行性、復(fù)墾措施的針對性、復(fù)墾經(jīng)費(fèi)的合理性等5個方面，闡述了土地復(fù)墾方案編制中應(yīng)當(dāng)把握的關(guān)鍵問題?！酒诳Q】《中國水土保持》【年(卷),期】2015(000)004【總頁數(shù)】4頁(P24-27)【關(guān)鍵詞】土地復(fù)墾方案;編制;內(nèi)容要點(diǎn);關(guān)鍵問題【作者】蔡海生【作者單位】江西農(nóng)業(yè)大學(xué)江西省鄱陽湖流域農(nóng)業(yè)生態(tài)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室/南昌市鄱陽湖生態(tài)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室/農(nóng)村土地資源利用與保護(hù)研究中心，江西南昌330045;DepartmentofForestResourcesManagement，UniversityofBritishColumbia，Vancouver，B.C.CanadaV6T1Z4【正文語種】中文【中圖分類】S157.2土地復(fù)墾不僅是環(huán)境問題，更是土地問題。土地復(fù)墾是恢復(fù)土地使用價值和改善生續(xù)利用和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑[12080至“只破壞、不復(fù)墾”。21世紀(jì)以來，土地復(fù)墾理念有了根本的變化，已經(jīng)從因此，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、因地制宜、綜合治理、經(jīng)濟(jì)可行、合理利用的原則，把握好有關(guān)土地復(fù)墾的法規(guī)政策和技術(shù)要求，科學(xué)合理地編制土地復(fù)墾方案，是實(shí)施土地復(fù)墾工作和實(shí)現(xiàn)土地復(fù)墾目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)。土地復(fù)墾的基本概念土地復(fù)墾是對生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地采取整治措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)的活動。生產(chǎn)建設(shè)活動損毀的土地，按照“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則，由生產(chǎn)建設(shè)單位或個人等土地復(fù)墾義務(wù)人負(fù)責(zé)復(fù)墾；由于歷史原因無法確定土地復(fù)墾義務(wù)人的，由縣級以上人民政府投入資金進(jìn)行復(fù)墾，或按照“誰投資，誰受益”的原則，吸引社會資金投入。一個完整的土地復(fù)墾項(xiàng)目包括復(fù)墾方案編制、實(shí)施方案設(shè)計(jì)、階段復(fù)墾工程施工、階段竣工驗(yàn)收、復(fù)墾工程后期管護(hù)等環(huán)節(jié)。其中，土地復(fù)墾方案編制是首要的環(huán)節(jié)。應(yīng)復(fù)墾的土地大體有如下8種情況：①露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地表挖礦渣、粉煤灰、冶煉渣等固體廢棄物壓占的土地；④能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他生產(chǎn)建設(shè)活動臨時占用所損毀的土地；⑤洪水、滑坡、泥石流等自然災(zāi)害損毀的土地；⑥工業(yè)排污造成土壤污染的土地；⑦廢棄的水利工程，因改線等原因廢棄的各種道路(包括鐵路、公路)路基、建筑搬遷等毀壞而遺棄的土地；⑧其他荒蕪廢棄地。土地?fù)p毀主要包括挖損、壓占、塌陷、污染等4種情形。復(fù)墾的土地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。土地復(fù)墾工作發(fā)展歷程世界各國對土地復(fù)墾工作都非常重視，開展較早的國家有美國、德國、前蘇聯(lián)、澳大利亞等，其中美國的土地復(fù)墾工作一直走在世界前列。美國自1918年便開始了自發(fā)的土地復(fù)墾工作，1939年在西弗吉尼亞州率先頒布了第一部州復(fù)墾法，1977年831990199283土地復(fù)墾日[2]。國外土地復(fù)墾的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)主要有：有健全的復(fù)墾法規(guī)；有專門的土地復(fù)墾管理機(jī)構(gòu)；有明確的復(fù)墾基金渠道，并建立了“復(fù)墾基金”；將復(fù)墾納入采礦許可證制度；實(shí)行復(fù)墾保證金制度；建立嚴(yán)格的土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)；重視土地復(fù)墾多學(xué)科的研究與合作；土地復(fù)墾的學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)和研究機(jī)構(gòu)學(xué)術(shù)活動十分活躍[3]。我國的土地復(fù)墾工作始于20世紀(jì)50年代末，當(dāng)時主要采用填埋、剝離、覆土等簡單措施，土地復(fù)墾基本上處于一種自然修復(fù)的狀態(tài)。到20世紀(jì)80年代，相關(guān)法律法規(guī)陸續(xù)出臺，土地復(fù)墾工作才開始步入正軌[4]。大致可分為4個發(fā)展階段：1950—19801980—19901990—2000年為示范推廣階段；200021[2006]2252007年國土資發(fā)[2007]812008[2008]176(TD/T1031.1—2011)；201256號)；2013(TD/T1036—2013)。至此，土地復(fù)墾方案編制和土地復(fù)墾工作管理進(jìn)一步走上科學(xué)化、制度化、法制化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的軌道。土地復(fù)墾方案編制概述方案編制，2007式。2011531(TD/T1031.1—201171。土地復(fù)墾方案的內(nèi)容及關(guān)鍵指標(biāo)依照《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》(TD/T1031.1—2011)，土地復(fù)墾方案的內(nèi)容主要包括前言、編制總則、項(xiàng)目概況、可行性分析、質(zhì)量要求與復(fù)墾措施、工程設(shè)計(jì)及工程量測算、投資估算、服務(wù)年限與工作計(jì)劃、效益分析、保障措施等10個部分。土地復(fù)墾方案的主要內(nèi)容和關(guān)鍵指標(biāo)說明見表1。不同生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾方案的典型分析土地復(fù)墾依照損毀原因可分為生產(chǎn)建設(shè)損毀和自然災(zāi)害損毀，依照損毀類型可以分為挖損、壓占、塌陷、污染等4類。依據(jù)《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》(TD/T1031.1—2011)，不同項(xiàng)目損毀土地的情況不同，土地復(fù)墾的側(cè)重點(diǎn)也有所不同，在編制土地復(fù)墾方案時要重點(diǎn)把握。不同生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾方案的典型分析見表2。目前，土地復(fù)墾方案編制主要存在的問題有：基本概念不清、實(shí)地調(diào)查不足、理性分析不夠、工藝流程不詳、損毀土地不明、復(fù)墾目標(biāo)不合、計(jì)劃安排不當(dāng)、工作量算不準(zhǔn)、工程設(shè)計(jì)不實(shí)、投資估算無據(jù)、經(jīng)費(fèi)管理無序、效益分析空泛、制圖規(guī)范欠缺、數(shù)據(jù)前后矛盾、章節(jié)前后脫節(jié)、材料組織不全等。其中，核心問題可以歸納為以下5個方面。復(fù)墾項(xiàng)目的明確性復(fù)墾工作關(guān)鍵要搞清楚“在哪里、什么時候、花多少錢、做什么事”。一是明確是什么類型的項(xiàng)目，以及項(xiàng)目立項(xiàng)時間、相關(guān)責(zé)任法人、管理權(quán)屬等情況。二是明確生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)年限及土地復(fù)墾方案服務(wù)年限，復(fù)墾方案服務(wù)年限一般比生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目服務(wù)年限長3年以上。三是明確項(xiàng)目區(qū)、復(fù)墾區(qū)、復(fù)墾責(zé)任范圍、永久性建設(shè)用地、征(租)地及臨時用地所包含的區(qū)域，土地利用現(xiàn)狀及其權(quán)屬，具體拐點(diǎn)坐標(biāo)；四是明確土地?fù)p毀類型及程度，準(zhǔn)確計(jì)量各區(qū)域面積，準(zhǔn)確計(jì)算復(fù)墾率；五是要明確復(fù)墾目標(biāo)和復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)，選擇相宜的復(fù)墾措施，科學(xué)計(jì)算復(fù)墾投資經(jīng)費(fèi)。復(fù)墾方案的整體性土地復(fù)墾方案報告書是個系統(tǒng)的文本，根據(jù)《土地復(fù)墾方案編制規(guī)程》(TD/T1031.1—2011)的要求，明確文本主體和附錄共11個部分的內(nèi)容，文本前后要體現(xiàn)一致性、整體性。一是內(nèi)容構(gòu)成上要有完整性，所有內(nèi)容文本都應(yīng)該組織到位；二是內(nèi)容邏輯關(guān)系上要有呼應(yīng)性，各部分相互銜接、密切聯(lián)系。如：項(xiàng)目概況介紹是為明確項(xiàng)目類型、項(xiàng)目區(qū)、復(fù)墾區(qū)、復(fù)墾責(zé)任范圍、服務(wù)期限等；土地利用現(xiàn)狀分析是為復(fù)墾目標(biāo)和復(fù)墾質(zhì)量要求服務(wù)；土地?fù)p毀環(huán)節(jié)與時序、已損毀和擬損毀分析，是為防控措施、復(fù)墾工作計(jì)劃安排服務(wù)；適應(yīng)性評價是為明確復(fù)墾的方向、目標(biāo)任務(wù)提供支撐；水土平衡分析是為復(fù)墾工程措施設(shè)計(jì)提供依據(jù)；工程設(shè)計(jì)及工程量測算是為投資估算提供依據(jù)；效益分析要結(jié)合復(fù)墾目標(biāo)和項(xiàng)目區(qū)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會環(huán)境進(jìn)行；保障措施、所附圖件是為復(fù)墾工作的實(shí)施與監(jiān)管服務(wù)。文本要前后呼應(yīng)，不能脫節(jié)。復(fù)墾的可行性土地復(fù)墾方案是一種基于科學(xué)預(yù)測的超前性規(guī)劃，具有前瞻性、動態(tài)性和不確定性。討論其可行性包括三層意思：一是復(fù)墾目標(biāo)任務(wù)的可達(dá)性。要依據(jù)土地復(fù)墾適宜性評價確定復(fù)墾的方向和任務(wù)，包括擬復(fù)墾土地的地類、面積和復(fù)墾率等，通過采取工程措施能夠?qū)崿F(xiàn)。二是復(fù)墾計(jì)劃安排的合理性。很多項(xiàng)目復(fù)墾方案編制中都將生產(chǎn)建設(shè)期、復(fù)墾期、管護(hù)期從時間上截然分開，這是不可取的，有些項(xiàng)目可以生產(chǎn)建設(shè)和復(fù)墾工作統(tǒng)一安排，邊生產(chǎn)、邊復(fù)墾，早復(fù)墾、早受益。三是復(fù)墾質(zhì)量要求的現(xiàn)實(shí)性。不管復(fù)墾方向是哪一種，復(fù)墾后的土地都要與周邊的環(huán)境相融合，按照《土地復(fù)墾質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)》，從地形、土壤質(zhì)量、生產(chǎn)力水平和配套設(shè)施等方面開展工作，這對達(dá)到預(yù)定的復(fù)墾效果非常關(guān)鍵。復(fù)墾措施的針對性土地復(fù)墾方案都是針對特定區(qū)域、特定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，基于相關(guān)的生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)時序模式、土地?fù)p毀類型和程度等編制的，所以每個項(xiàng)目的土地復(fù)墾措施都必須具有很強(qiáng)的針對性。一是圍繞生產(chǎn)建設(shè)工藝環(huán)節(jié)時序和土地?fù)p毀的典型特征，提出相宜的防控措施、工程技術(shù)措施、生物和化學(xué)措施。二是圍繞復(fù)墾的任務(wù)目標(biāo)，結(jié)合土地?fù)p毀類型及其程度、被損毀前利用狀況、社會環(huán)境條件和經(jīng)濟(jì)因素，提出相宜的復(fù)墾措施。三是根據(jù)不同的復(fù)墾模式，如梯田式復(fù)墾、疏排法復(fù)墾、基塘復(fù)墾、露天坑復(fù)墾、復(fù)墾為耕地、復(fù)墾為林地等，選取針對性的復(fù)墾措施。四是根據(jù)不同的復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)選擇合適的復(fù)墾措施，如接近損毀前的自然適宜性和土地生產(chǎn)力水平；通過復(fù)墾改造為具有新適宜性的另一種土地資源；恢復(fù)植被發(fā)揮其生態(tài)環(huán)境功能。這對提高復(fù)墾工作的針對性和實(shí)效性非常關(guān)鍵。復(fù)墾經(jīng)費(fèi)的合理性土地復(fù)墾工作是一項(xiàng)利國利民的民生工程，復(fù)墾經(jīng)費(fèi)投入一定要產(chǎn)生實(shí)際效果，要“有錢做事，高效做事，做成好事”。從生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目看，復(fù)墾資金的來源在一定程度上是有保障的。土地復(fù)墾方案編制的科學(xué)性、合理性、可行性等，最終要看復(fù)墾資金投入和使用情況來實(shí)現(xiàn)。復(fù)墾投資估算的科學(xué)性、合理性，很大程度影響著土地復(fù)墾的實(shí)施和成效。這里要重點(diǎn)把握三點(diǎn)：一是保障完成復(fù)墾任務(wù)、實(shí)現(xiàn)復(fù)墾目標(biāo)、達(dá)到復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)等，有錢可用；二是實(shí)現(xiàn)復(fù)墾工作與生產(chǎn)建設(shè)工程同步，做到“邊生產(chǎn)，邊復(fù)墾”，減少破壞土地的面積，降低復(fù)墾成本，不能濫用；三是強(qiáng)化復(fù)墾資金計(jì)提、存放、管理、使用、審計(jì)等環(huán)節(jié)的管理和保障措施，