第五章-行政程序課件

第五章行政程序一、行政程序的內(nèi)涵二、行政程序的分類三、行政程序的功能四、行政程序法律制度課后案例第五章行政程序一、行政程序的內(nèi)涵課后案例一、行政程序的內(nèi)涵1.含義：行政程序，是指行政主體實(shí)施行政行為必須遵守的方式、步驟、空間、時(shí)限。2.行政程序的演進(jìn)①行政程序在有行政的一天就存在，但是早期的行政程序有極大的主觀任意性。行政程序的規(guī)范化、法律化是高度工業(yè)化社會(huì)的產(chǎn)物。②在工業(yè)社會(huì)早期，雖然民主得以建立，控權(quán)思想得以傳播，但是由于早期自由資本主義時(shí)代國(guó)家對(duì)社會(huì)的干預(yù)很少，人們對(duì)行政權(quán)的控一、行政程序的內(nèi)涵1.含義：行政程序，是指行政主體實(shí)施行政行2制主要著眼于憲法層面上的分權(quán)和對(duì)行政權(quán)力的實(shí)體限制，行政程序的規(guī)范化、法律化被忽略。③進(jìn)入20世紀(jì)以后，由于二戰(zhàn)以及經(jīng)濟(jì)危機(jī)所引發(fā)的社會(huì)危機(jī)導(dǎo)致了行政權(quán)不可避免的膨脹，人們才注意到從程序上限制行政權(quán)。開(kāi)風(fēng)氣之先的是奧地利。1925年奧地利率先通過(guò)行政程序法，包括一般行政程序法、行政處罰法、行政執(zhí)行法、行政程序法施行法四項(xiàng)法律。1946年，美國(guó)通過(guò)聯(lián)邦行政程序法，至20世紀(jì)60年代，許多國(guó)家都制定了行政程序法。制主要著眼于憲法層面上的分權(quán)和對(duì)行政權(quán)力的實(shí)體限制，行政程序3二、行政程序的分類行政程序的分類內(nèi)部程序外部程序法定程序自由程序抽象行為程序具體行為程序事先程序事后程序行政立法程序行政執(zhí)法程序行政司法程序普通程序簡(jiǎn)易程序二、行政程序的分類行政程序的分類內(nèi)部程序法定程序抽象行為程4(一)內(nèi)部程序和外部程序1.根據(jù)某程序要素是否與外部相對(duì)人發(fā)生直接聯(lián)系所作的分類:內(nèi)部程序是規(guī)范內(nèi)部行政行為的程序，指行政主體進(jìn)行行政行為時(shí)所采取或依照的與外部相對(duì)人無(wú)直接關(guān)系的程序。外部程序是規(guī)范內(nèi)部行政行為的程序，指行政主體作出行政行為時(shí)與外部相對(duì)人發(fā)生直接關(guān)系的程序。(一)內(nèi)部程序和外部程序1.根據(jù)某程序要素是否與外部相對(duì)人5

2.劃分意義：第一，應(yīng)把相對(duì)人對(duì)行政過(guò)程的參與權(quán)作為外部程序立法的核心；內(nèi)部程序與外部相對(duì)人無(wú)直接關(guān)系，可由行政主體自由裁量；第二，內(nèi)部程序注重效率，外部程序注重相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)。2.劃分意義：6(二)法定程序和自由程序1.以行政程序是否為法所定為標(biāo)準(zhǔn)2.這一分類提醒立法者和執(zhí)法者：當(dāng)某一行政行為涉及相對(duì)人重大權(quán)益或關(guān)系重大行政效率時(shí)，該行為的程序應(yīng)由法律進(jìn)行原則的、甚至詳細(xì)的規(guī)定；執(zhí)法者必須嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行行政行為。(二)法定程序和自由程序1.以行政程序是否為法所定為標(biāo)準(zhǔn)7

(三)抽象行為程序和具體行為程序

根據(jù)行政行為性質(zhì)所作的劃分:抽象行政行為包括行政立法和制定非立法性行政規(guī)范行為，涉及面廣、效力時(shí)間長(zhǎng)，它們的進(jìn)行應(yīng)更注重保證內(nèi)容的科學(xué)以及公正的需要；具體行政行為包括行政司法行為和行政執(zhí)法行為。行政執(zhí)法行為具有日常性、具體性和直接性特點(diǎn)，其程序設(shè)置既應(yīng)考慮到效率又應(yīng)注意保障相對(duì)人合法權(quán)益.

(三)抽象行為程序和具體行為程序根據(jù)行政行為性質(zhì)8（四）事先程序和事后程序1.據(jù)行政程序適用的時(shí)間不同所作的分類:事先程序，是指行政行為正式作出或決定之前應(yīng)經(jīng)歷的程序,如行政處罰決定前的立案、調(diào)查取證、聽(tīng)證程序等皆屬事先程序。事后程序，是指行政行為作出或決定之后的程序,如備案程序、復(fù)議程序。2.劃分意義：社會(huì)需要更多的事先程序維持合理的社會(huì)秩序，保障相對(duì)人的合法權(quán)益，預(yù)防并及時(shí)制止社會(huì)矛盾。（四）事先程序和事后程序1.據(jù)行政程序適用的時(shí)間不同所作的分9

(五)行政立法程序、行政執(zhí)法程序

和行政司法程序以行政主體不同的職能為標(biāo)準(zhǔn)所作的分類。劃分意義：提醒立法者和執(zhí)法者，行政立法程序偏重追求民主、行政執(zhí)法程序偏重追求效率、行政司法程序偏重追求公平，對(duì)不同的行政程序，應(yīng)以不同的價(jià)值追求進(jìn)行立法和執(zhí)法。

(五)行政立法程序、行政執(zhí)法程序

和行政司法程序以10三、行政程序的功能行政程序的功能外在價(jià)值內(nèi)在價(jià)值控制行政權(quán)保護(hù)私權(quán)利促進(jìn)民主與公開(kāi)提高行政效率三、行政程序的功能行政程序的功能外在價(jià)值內(nèi)在價(jià)值控制行政權(quán)保111．控制行政權(quán)首先，行政程序的規(guī)范性減少了行政權(quán)行使過(guò)程中的主觀性、任意性；其次，行政程序中民主、公開(kāi)、參與的程序使行政行為處于社會(huì)和相對(duì)人的監(jiān)督之下；其三，行政程序使行政行為由行政機(jī)關(guān)單方命令行為變成行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的互動(dòng)行為，因而通過(guò)行政相對(duì)人的行為控制行政權(quán)的行使；1．控制行政權(quán)首先，行政程序的規(guī)范性減少了行政權(quán)行使過(guò)程中的12最后，行政程序規(guī)定的司法救濟(jì)使行政行為成為非終局性的，將行政行為納入司法控制之中。最后，行政程序規(guī)定的司法救濟(jì)使行政行為成為非終局性的，將行政13如果控制權(quán)力僅為手段的話，那么保護(hù)權(quán)利即為行政程序的根本目的。（1）控制行政權(quán)力，防止權(quán)力濫用和腐敗，從總體上保護(hù)公民權(quán)利不受公權(quán)力侵犯；（2）行政程序通過(guò)事先預(yù)設(shè)程序權(quán)利，在增加權(quán)利總量的同時(shí)使其他權(quán)利的保障更加明確有力；（3）行政程序通過(guò)事后救濟(jì)程序使受到侵害的權(quán)利人及時(shí)得到救濟(jì)。

2．保護(hù)權(quán)利如果控制權(quán)力僅為手段的話，那么保護(hù)權(quán)利即為行政程序的根本143.促進(jìn)行政行為的民主化和公開(kāi)化由于行政程序貫徹了民主、公開(kāi)、參與的精神，行政程序本身所具有的規(guī)范性特點(diǎn)使行政機(jī)關(guān)與管理相對(duì)人間的純粹權(quán)力服從關(guān)系變成法律關(guān)系。人民的意思可以通過(guò)行政程序在行政權(quán)上得到反映（例如，在法律規(guī)定的條件下，公民提出聽(tīng)證要求，行政機(jī)關(guān)必須為之），這一切使行政行為趨向民主與公開(kāi)。3.促進(jìn)行政行為的民主化和公開(kāi)化由于行政程序貫徹了民主、公開(kāi)154．提高行政效率行政程序在賦予相對(duì)人程序權(quán)利的同時(shí)也苛以相應(yīng)義務(wù)，便于行政機(jī)關(guān)便捷處理行政事務(wù)，明確的程序也可減少久拖不決事件的發(fā)生。同時(shí)，明確的程序要求也可防止行政機(jī)關(guān)為怕麻煩或討好相對(duì)人而故意不作為或違法作為侵害公共利益。4．提高行政效率16程序本身的內(nèi)在價(jià)值“一項(xiàng)符合這些價(jià)值的法律程序或者法律實(shí)施過(guò)程固然會(huì)形成正確的結(jié)果，但是這種程序和過(guò)程的正當(dāng)性并不因此得到證明，而是取決于程序或過(guò)程本身是否符合獨(dú)立的程序正義標(biāo)準(zhǔn)?！惫某绦蛞环矫媸且云浔Ｕ犀F(xiàn)代民主、法治、效率的價(jià)值作為行政現(xiàn)代化的內(nèi)容，另一方面則是以其自身構(gòu)筑和體現(xiàn)現(xiàn)代文明的獨(dú)立價(jià)值(如公正、平等、個(gè)人人格尊嚴(yán)等)，作為行政現(xiàn)代化的內(nèi)容。程序本身的內(nèi)在價(jià)值“一項(xiàng)符合這些價(jià)值的法律程序或者法律實(shí)施過(guò)17四、行政程序法律制度（一）外國(guó)行政程序的發(fā)展趨勢(shì)（二）外國(guó)行政程序法的現(xiàn)狀（三）我國(guó)行政程序法發(fā)展的現(xiàn)狀四、行政程序法律制度（一）外國(guó)行政程序的發(fā)展趨勢(shì)18（一）外國(guó)行政程序的發(fā)展趨勢(shì)二戰(zhàn)前：各國(guó)的行政程序法主要是關(guān)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作程序（內(nèi)部程序）和解決行政爭(zhēng)訟的程序（事后程序），而對(duì)于公民在行政過(guò)程中的作用（外部程序）以及公民的參與（事先程序）一般都規(guī)定得很不完備。二戰(zhàn)后：各國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到事先、外部程序是行政程序的實(shí)質(zhì)所在，通過(guò)這類程序，盡可能在行政過(guò)程中反映當(dāng)事人和利害關(guān)系人的意見(jiàn)，維護(hù)公民的合法權(quán)益。（一）外國(guó)行政程序的發(fā)展趨勢(shì)二戰(zhàn)前：各國(guó)的行政程序法主要是19因此，戰(zhàn)后在事先和外部程序方面得到了較大發(fā)展。各國(guó)行政程序法發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)是其法律形式的法典化。西班牙早在1889年就制定了《行政手續(xù)法》，與此同時(shí)還有德國(guó)1884年的《巴登邦行政程序法》，這兩部法律很可能是世界上最早的行政程序法典，只是后者屬于聯(lián)邦國(guó)家內(nèi)部一個(gè)地方政府的法律。之后，直到本世紀(jì)20至30年代才出現(xiàn)奧地利于1925年制定的《普通行政程序法》。因此，戰(zhàn)后在事先和外部程序方面得到了較大發(fā)展。各國(guó)行政程序法20行政程序法典化的高潮在二戰(zhàn)之后才真正出現(xiàn)。美國(guó)于1946年制定《聯(lián)邦行政程序法》。奧地利于1950年、西般牙1958年修訂其行政程序法典，瑞士于1968年、瑞典于1971年、聯(lián)邦德國(guó)于1976年制定行政程序法典，而意大利也于1955年、日本于1964年形成了行政程序法草案；80年代末以來(lái)，又有韓國(guó)、荷蘭、葡萄牙制定了行政程序法典，澳門地區(qū)也于1995年制定行政程序法典。行政程序法典化的高潮在二戰(zhàn)之后才真正出現(xiàn)。21由此可見(jiàn)，行政程序法典化是各國(guó)行政程序法發(fā)展的一個(gè)明顯趨勢(shì)。原因：（1）各國(guó)對(duì)于行政程序法的地位的認(rèn)識(shí)有了很大發(fā)展：舊觀念對(duì)行政程序法有兩種態(tài)度：一是否認(rèn)行政程序法存在的必要性；二是把行政程序法同行政訴訟法混為一談。經(jīng)過(guò)上百年的發(fā)展，這兩種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)已經(jīng)得到澄清。各國(guó)已經(jīng)清楚地認(rèn)識(shí)到，正如刑法、民法分為實(shí)體法和程序法一樣，行政法也同樣需要分為實(shí)體法和程序法。由此可見(jiàn)，行政程序法典化是各國(guó)行政程序法發(fā)展的一個(gè)明顯趨勢(shì)。22而且，行政程序法不等于行政訴訟法。雖然兩者都是程序法，并且都是與行政有關(guān)的程序法,但行政訴訟法是法院審理行政案件時(shí)依據(jù)的程序法，而行政程序法則是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政行為時(shí)所依據(jù)的程序法。（2）行政程序法典化能夠起到統(tǒng)一行政法體系的作用：通過(guò)法典化來(lái)實(shí)現(xiàn)部門法的統(tǒng)一，是每一個(gè)部門法發(fā)展到一定階段的必然要求。但是，由于調(diào)整對(duì)象的多樣性、復(fù)雜性，制定統(tǒng)一的行政法典卻是一個(gè)長(zhǎng)期沒(méi)有解決的難題。而且，行政程序法不等于行政訴訟法。雖然兩者都是程序法，并且都23學(xué)者的研究表明，通過(guò)實(shí)體法來(lái)實(shí)現(xiàn)行政法的統(tǒng)一，目前還難以做到。然而“柳暗花明又一村”，由于行政行為在程序上的共性，制定行政程序法典成為統(tǒng)一行政法的有效途徑。學(xué)者的研究表明，通過(guò)實(shí)體法來(lái)實(shí)現(xiàn)行政法的統(tǒng)一，目前還難以做到24（三）各國(guó)行政程序法的現(xiàn)狀現(xiàn)狀英國(guó)法國(guó)美國(guó)（三）各國(guó)行政程序法的現(xiàn)狀現(xiàn)狀英國(guó)法國(guó)美國(guó)25英國(guó)英國(guó)是傳統(tǒng)的判例法國(guó)家，其行政程序法的發(fā)展也以判例法為主，同時(shí)也制定了一些行政程序方面的法律，主要是1946年《行政法規(guī)法》和1958年《行政裁判所與調(diào)查法》(1971年修訂），但沒(méi)有形成行政程序法典。英國(guó)有關(guān)程序方面的判例以古老的自然公正為基礎(chǔ)，可以說(shuō)，自然公正原則是英國(guó)行政程序法的核心。自然公正原則是英國(guó)普通法中最基本的程序原則。自然公正原則有兩個(gè)內(nèi)容：英國(guó)英國(guó)是傳統(tǒng)的判例法國(guó)家，其行政程序法的發(fā)展也以判例法為26（1）任何人不能作為自己案件的法官（排除偏見(jiàn)原則）（2）任何人在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)，必須聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)（聽(tīng)取意見(jiàn)原則）。從實(shí)踐來(lái)看，后一個(gè)規(guī)則對(duì)行政程序法程序法的意義更為重大，大多數(shù)有關(guān)行政程序的判例都是根據(jù)這一規(guī)則作出的。該規(guī)則在行政程序中又有三項(xiàng)內(nèi)容：①相對(duì)人有在合理時(shí)間內(nèi)得到通知的權(quán)利；（1）任何人不能作為自己案件的法官（排除偏見(jiàn)原則）27②相對(duì)人有了解行政機(jī)關(guān)的論點(diǎn)和根據(jù)的權(quán)利，③相對(duì)人有為自己辯護(hù)的權(quán)利。這三項(xiàng)內(nèi)容同美國(guó)行政法上的通知程序、說(shuō)明理由程序和聽(tīng)證程序，有異曲同工之妙。英國(guó)有關(guān)行政程序的判例波翰姆醫(yī)生案

古帕訴萬(wàn)茲烏斯區(qū)工程管理局案

里奇訴波德文案

②相對(duì)人有了解行政機(jī)關(guān)的論點(diǎn)和根據(jù)的權(quán)利，英國(guó)有關(guān)行政程序的281610年的“波翰姆醫(yī)生案”波翰姆醫(yī)生沒(méi)有得到醫(yī)師協(xié)會(huì)頒發(fā)的許可證就在倫敦開(kāi)業(yè)行醫(yī)，被醫(yī)師協(xié)會(huì)罰款并監(jiān)禁。波翰姆向法院起訴，指出，根據(jù)有關(guān)法律定，醫(yī)師協(xié)會(huì)的罰款一半歸英王，一半歸醫(yī)師協(xié)會(huì)。這樣，醫(yī)師協(xié)會(huì)在自己的裁決中就有經(jīng)濟(jì)上的利益，成了自己案件的法官，違反了自然公正原則，法院應(yīng)當(dāng)判決醫(yī)師協(xié)會(huì)的罰款和監(jiān)禁無(wú)效。法院經(jīng)審理后，最終判決波翰姆勝訴。

1610年的“波翰姆醫(yī)生案”波翰姆醫(yī)生沒(méi)有得到醫(yī)師協(xié)會(huì)頒發(fā)的291865年的古帕訴萬(wàn)茲烏斯區(qū)工程管理局案英國(guó)1855年有一項(xiàng)法律規(guī)定，在倫敦建造建筑物必須在開(kāi)工前七天告知當(dāng)?shù)毓こ坦芾砭?，如果違反這一規(guī)定，管理局有權(quán)除。1865年，倫敦居民古帕事先沒(méi)有通知管理局就動(dòng)手建房，建到第二層時(shí)，被當(dāng)?shù)毓こ坦芾砭植鸪?。古帕向法院起訴，認(rèn)為工程管理局沒(méi)有事先聽(tīng)取古帕的意見(jiàn)就采取行動(dòng)，違反了“聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)原則”，應(yīng)宣布其行為無(wú)效并賠償損失。法院最終判決古帕勝訴。該判例后來(lái)成為關(guān)于聽(tīng)證原則的一個(gè)經(jīng)典判例。1865年的古帕訴萬(wàn)茲烏斯區(qū)工程管理局案英國(guó)1855年有一項(xiàng)301963年的“里奇訴波德文案”里奇是布萊頓郡警察局長(zhǎng)，1963年被指控犯有阻礙審判罪，經(jīng)審判被宣告無(wú)罪。但在審判過(guò)程中，里奇承認(rèn)了許多對(duì)警察當(dāng)局不利的事實(shí)，布萊頓郡警察委員會(huì)在事先沒(méi)有通知，也沒(méi)有聽(tīng)取他的意見(jiàn)的情況下開(kāi)除了他的公職。事后里奇申請(qǐng)了一次聽(tīng)證，但委員會(huì)聽(tīng)證后沒(méi)有改變?cè)瓫Q定；里奇又向內(nèi)政部長(zhǎng)申訴，也維持原決定。最后里奇向法院起訴，要求確認(rèn)警察委員會(huì)的決定無(wú)效，理由是事先沒(méi)有聽(tīng)取他1963年的“里奇訴波德文案”里奇是布萊頓郡警察局長(zhǎng)，19631的意見(jiàn)。一審法院和上訴法院均判決里奇敗訴，最后上議院判決里奇勝訴。二戰(zhàn)后，自然公正原則處于低潮，這個(gè)判例使自然公正原則重受重視。的意見(jiàn)。一審法院和上訴法院均判決里奇敗訴，最后上議院判決32法國(guó)法國(guó)是行政法相當(dāng)發(fā)達(dá)的國(guó)家，但沒(méi)有制定行政程序法典，有關(guān)行政程序的法律規(guī)范存在于由行政法院判例所表現(xiàn)的一般原則和分散的法律之中：（1）從本世紀(jì)初開(kāi)始，法國(guó)的行政法院判例逐漸形成若干行政程序法的原則。（2）70年代末以來(lái)，法國(guó)在行政程序立法方面有了明顯的進(jìn)展，制定了幾部有關(guān)行政程序的單行法律。主要有：法國(guó)法國(guó)是行政法相當(dāng)發(fā)達(dá)的國(guó)家，但沒(méi)有制定行政程序法典，有331978年《行政和公共關(guān)系法》；1979年《行政行為說(shuō)明理由法》；1983年《行政機(jī)關(guān)和適用者關(guān)系條例》根據(jù)法國(guó)行政法院長(zhǎng)期以來(lái)以判例法形成的一般法律原則，其重要的行政程序和法律原則有：①咨詢程序。是指行政主體在作出行政決定前聽(tīng)取其它行政機(jī)關(guān)意見(jiàn)的程序，分為任意咨詢、強(qiáng)制咨詢和必須遵守咨詢意見(jiàn)三種形式。1978年《行政和公共關(guān)系法》；34強(qiáng)制咨詢規(guī)定行政主體在作出行政決定前，必須咨詢其它機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，否則將屬于程序違法，但行政主體并沒(méi)有必須依據(jù)咨詢意見(jiàn)作出行政決定的義務(wù)。必須遵守咨詢意見(jiàn)的形式就要求行政主體在作出行政決定前，不僅應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取其他機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，而且必須根據(jù)咨詢意見(jiàn)作出行政決定。強(qiáng)制咨詢規(guī)定行政主體在作出行政決定前，必須咨詢其它機(jī)關(guān)的意見(jiàn)35②對(duì)質(zhì)程序。指行政主體只有在聽(tīng)取行政相對(duì)人的答辯后才能作出對(duì)行政相對(duì)人不利的決定。③防衛(wèi)原則。指對(duì)行政主體作出的制裁性決定，行政相對(duì)人為維護(hù)自己的僉權(quán)益，有權(quán)提出反對(duì)意見(jiàn)。這項(xiàng)原則相當(dāng)于其它國(guó)家的聽(tīng)證制度。④公開(kāi)原則。指公民有查閱行政主體的有關(guān)文件。一切非記名文件公民都可以查閱，記名文件只限于文件中記載的人查閱。②對(duì)質(zhì)程序。指行政主體只有在聽(tīng)取行政相對(duì)人的答辯后才能作出對(duì)36美國(guó)美國(guó)是目前世界上行政程序法典比較完備的國(guó)家之一。美國(guó)的行政程序法既受英國(guó)自然公正原則的影響，又受法國(guó)司法審查制度的影響，對(duì)公開(kāi)、聽(tīng)證和司法審查等制度都十分重視。早在行政程序法典產(chǎn)生以前，美國(guó)已經(jīng)有憲法修正案第5條和第14條關(guān)于“正當(dāng)程序”的規(guī)定，即國(guó)家機(jī)關(guān)涉及公民生命、自由、財(cái)產(chǎn)的行為，必須經(jīng)過(guò)“正當(dāng)程序”。美國(guó)美國(guó)是目前世界上行政程序法典比較完備的國(guó)家之一。美國(guó)37美國(guó)聯(lián)邦最高法院根據(jù)憲法關(guān)于正當(dāng)程序的規(guī)定，形成了不少有關(guān)行政程序的判例，確定行政機(jī)關(guān)涉及公民生命、自由、財(cái)產(chǎn)的行為必須經(jīng)過(guò)聽(tīng)證等重要程序。本世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)為了加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的干預(yù)，設(shè)立了各種獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)不僅擁有行政執(zhí)法權(quán)，而且擁有廣泛的自由裁量權(quán)、行政立法權(quán)和行政司法權(quán)。美國(guó)聯(lián)邦最高法院根據(jù)憲法關(guān)于正當(dāng)程序的規(guī)定，形成了不少有關(guān)行38為了有效地控制獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，防止其侵害公民的正當(dāng)權(quán)益，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的醞釀，于1946年以聯(lián)邦憲法第5條和第14條修正案的“正當(dāng)程序”條款為基礎(chǔ)，制定了《聯(lián)邦行政程序法》，經(jīng)過(guò)1966年、1967年、1974年三次增補(bǔ)修訂，現(xiàn)行為1976年增補(bǔ)修訂的《聯(lián)邦行政程序法》。繼《聯(lián)邦行政程序法》之后，美國(guó)又制定了《各州標(biāo)準(zhǔn)行政程序法》，據(jù)此，各州制定了各自的行政程序法。為了有效地控制獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，防止其侵害公民的正當(dāng)權(quán)益，39《聯(lián)邦行政程序法》內(nèi)容原僅包括行政立法、行政裁決及行政行為的司法審查，經(jīng)增補(bǔ)修訂后，加入《情報(bào)自由法》(FreedomofInformationAct)、《私人秘密法》(PrivacyAct)、《陽(yáng)光下的政府法》(GovernmentintheSunshineAct)三部法律的內(nèi)容。這部法典主要規(guī)定了以下內(nèi)容：一是主要法律術(shù)語(yǔ)。對(duì)“機(jī)關(guān)”、“當(dāng)事人”、“規(guī)章”、“裁決令”、“裁判”、“許可證”、“核發(fā)許可證”等14個(gè)術(shù)語(yǔ)進(jìn)行了解釋。《聯(lián)邦行政程序法》內(nèi)容原僅包括行政立法、行政裁決及行政行為的40二是情報(bào)公開(kāi)。要求行政機(jī)關(guān)必須將規(guī)章和有關(guān)說(shuō)明事項(xiàng)公布在《聯(lián)邦登權(quán)記》上，否則，不得強(qiáng)迫任何人服從該規(guī)章或受其不利影響。公民有獲得法律規(guī)定的有關(guān)情報(bào)資料，行政機(jī)關(guān)必須無(wú)條件地向公民提供。三是規(guī)章制定。行政機(jī)關(guān)制定規(guī)章時(shí)應(yīng)在《聯(lián)邦登記》上進(jìn)行通告，說(shuō)明制定規(guī)章的會(huì)議時(shí)間、地點(diǎn)和性質(zhì)制定規(guī)章的法律依據(jù)，規(guī)章的主要內(nèi)容和所涉及的主要間問(wèn)題。機(jī)關(guān)還應(yīng)提供機(jī)會(huì)，保證利害關(guān)系人參與規(guī)章的制定。二是情報(bào)公開(kāi)。要求行政機(jī)關(guān)必須將規(guī)章和有關(guān)說(shuō)明事項(xiàng)公布在《聯(lián)41四是行政裁決。行政機(jī)關(guān)在裁決前應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知有關(guān)人員，并告知裁決審理的時(shí)間、地點(diǎn)、性質(zhì)、法律依據(jù)、主要事實(shí)和法律問(wèn)題，并為利害關(guān)系人提供研究各種事實(shí)、論據(jù)、解決辦法的機(jī)會(huì)。五是審理。規(guī)定了回避制度和證據(jù)制度。四是行政裁決。行政機(jī)關(guān)在裁決前應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知有關(guān)人員，并告知裁42六是初審裁定。行政機(jī)關(guān)在一定條件下可以先行對(duì)行政案件作出一個(gè)初審裁定，如果當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)沒(méi)有提出異議，即為正式裁定。七是制裁。行政機(jī)關(guān)只能在法律賦予的管轄權(quán)范圍內(nèi)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行制裁，制裁必須對(duì)當(dāng)事人說(shuō)明理由，并給予當(dāng)事人陳述理由的機(jī)會(huì)。六是初審裁定。行政機(jī)關(guān)在一定條件下可以先行對(duì)行政案件作出一個(gè)43八是司法復(fù)審。當(dāng)事人可以就行政機(jī)關(guān)的行為向法院要求司法復(fù)審，法院認(rèn)為該行為屬于濫用自由裁量、超越法定管轄范圍、缺乏法定權(quán)力、違背法定程序、與憲法相抵觸的，可以宣布撤銷，并可以強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行一定的行政行為。九是行政法官。規(guī)定行政法官由行政機(jī)關(guān)根據(jù)需要而任命。八是司法復(fù)審。當(dāng)事人可以就行政機(jī)關(guān)的行為向法院要求司法復(fù)審，44（四）制定我國(guó)的行政程序法我國(guó)的行政程序法價(jià)值定位立法原則發(fā)展現(xiàn)狀體例安排必要性（四）制定我國(guó)的行政程序法我國(guó)的行政程序法價(jià)值定位立法原則發(fā)451.發(fā)展的現(xiàn)狀到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有制定法典形式的行政程序法。1990年以前，我國(guó)的行政程序立法處于非常薄弱的狀態(tài)；1990年以來(lái)，我國(guó)行政程序立法發(fā)展很快，越來(lái)越多的關(guān)于行政行為的法律、法規(guī)在制定或修訂時(shí)注意到了程序方面的規(guī)范。特別是，我國(guó)已經(jīng)有了幾部主要規(guī)定行政程序制度的法律、法規(guī)。如：1.發(fā)展的現(xiàn)狀到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有制定法典形式的行政程序法461990年10月起施行的《行政訴訟法》；1991年1月起施行的《行政復(fù)議條例》（后為1999年10月起施行的《行政復(fù)議法》所取代）1995年1月起施行的《國(guó)家賠償法》中的行政賠償部分；（2010年修改并于12月1日生效）1996年10月起施行的《行政處罰法》；2004年7月起施行的《行政許可法》。2011年6月頒布（2012年1月1日起施行）的《行政強(qiáng)制法》1990年10月起施行的《行政訴訟法》；47除了《行政訴訟法》總體上屬于訴訟程序法，其中部分內(nèi)容屬于行政程序法以外，其他幾部法律均以規(guī)定行政程序法律制度為主，分別規(guī)定了我國(guó)行政領(lǐng)域的幾大程序：行政處罰程序、行政賠償程序、行政復(fù)議程序、行政許可程序的行政強(qiáng)制程序，使我國(guó)行政程序法的發(fā)展向前推進(jìn)了一大步。但是，我國(guó)現(xiàn)行行政程序立法還存在不少問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：除了《行政訴訟法》總體上屬于訴訟程序法，其中部分內(nèi)容屬于行政48①缺乏系統(tǒng)性。我國(guó)的行政程序法律規(guī)范分散在各類法律、法規(guī)中，沒(méi)有專門的、統(tǒng)一的行政程序法，由此造成各個(gè)行業(yè)、各個(gè)類別的行政行為在行政程序上不一致。除了行政立法、行政處罰、行政復(fù)議、行政許可、行政強(qiáng)制類行政行為有統(tǒng)一的法律規(guī)定外，其他各類行政行為的程序不統(tǒng)一的狀況還嚴(yán)重存在。①缺乏系統(tǒng)性。我國(guó)的行政程序法律規(guī)范分散在各類法律、法規(guī)中，49②處于次要地位。許多行政程序法律規(guī)范混合規(guī)定在各個(gè)行政法律、法規(guī)中，這些法律、法規(guī)基本上都以規(guī)定實(shí)體規(guī)范為主，兼顧程序規(guī)范，甚至有的法律、法規(guī)仍然只有實(shí)體規(guī)范而完全沒(méi)有程序規(guī)范，重實(shí)體、輕程序的問(wèn)題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有解決。③偏重事后程序和過(guò)于籠統(tǒng)。即使規(guī)定了一定的程序規(guī)范的行政法律、法規(guī)，多數(shù)也存在重事后程序、輕事先程序的問(wèn)題，以及程序規(guī)范不具體、不具有可操作性的問(wèn)題。②處于次要地位。許多行政程序法律規(guī)范混合規(guī)定在各個(gè)行政法律、50也就是說(shuō)，多數(shù)行政法律、法規(guī)往往只是簡(jiǎn)單地規(guī)定相對(duì)人可以申請(qǐng)復(fù)議、可以提起訴訟，或者只是籠統(tǒng)、粗疏地規(guī)定程序事項(xiàng)，對(duì)程序性問(wèn)題在起草時(shí)缺乏細(xì)致的分析研究，在法律、法規(guī)中缺乏具體明確的規(guī)定。④法律責(zé)任的缺失。大多數(shù)法律、法規(guī)雖然規(guī)定了程序規(guī)范，卻沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)違反法定程序的法律責(zé)任，很容易使法定程序得不到嚴(yán)格執(zhí)行。也就是說(shuō)，多數(shù)行政法律、法規(guī)往往只是簡(jiǎn)單地規(guī)定相對(duì)人可以申512.制定統(tǒng)一的行政程序法的必要性十幾年來(lái)，中國(guó)的行政法治取得了巨大進(jìn)展,我們?cè)谛姓绦蛄⒎ǚ矫娣e累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)。理論研究也取得了長(zhǎng)足進(jìn)展：國(guó)內(nèi)的實(shí)證調(diào)查已經(jīng)完成；國(guó)外行政程序立法與實(shí)踐情況得到了較為系統(tǒng)的介紹；理論研究著作不斷出版。行政法治實(shí)踐在近年來(lái)更是突飛猛進(jìn)：十五大明確提出了依法治國(guó)、依法行政的要求；2.制定統(tǒng)一的行政程序法的必要性十幾年來(lái)，中國(guó)的行政法治取得521999年國(guó)務(wù)院召開(kāi)了全國(guó)依法行政工作會(huì)議；2004年國(guó)務(wù)院又頒發(fā)了全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要。實(shí)踐對(duì)制定行政程序法提出了更加迫切的要求，可以說(shuō)，經(jīng)過(guò)十余年的努力，盡快制定行政程序法的各種條件正日趨成熟。1999年國(guó)務(wù)院召開(kāi)了全國(guó)依法行政工作會(huì)議；532005年4月6日，由中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院和訴訟法學(xué)研究中心共同主辦的“行政程序立法研討會(huì)”在北郵科技大廈舉行。會(huì)議對(duì)行政程序立法研究課題組提交的《草案建議稿及理由說(shuō)明書》進(jìn)行了熱烈研討。制定一部統(tǒng)一的行政程序法，是行政法學(xué)者多年來(lái)的夙愿。大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為，制定行政程序法非常必要和迫切。2005年4月6日，由中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院和訴訟法學(xué)研究中心共54“行政權(quán)力縮水之處，就是公民權(quán)利得到伸張的地方?！薄皼](méi)有公正的程序，就沒(méi)有公正的執(zhí)法?！缎姓绦蚍ā窇?yīng)該盡快出臺(tái)?！?----應(yīng)松年教授的這些句話，點(diǎn)破了程序?qū)τ谛姓袨榈闹匾院蜎Q定性。但由于種種原因，這部法律一直不能出臺(tái)?！靶姓?quán)力縮水之處，就是公民權(quán)利得到伸張的地方。”“沒(méi)有55湖南《行政程序規(guī)定》在《行政程序法》千呼萬(wàn)喚尚不能出臺(tái)的背景下，湖南省于2008年4月17日頒布了全國(guó)第一部省級(jí)《行政程序規(guī)定》，這部規(guī)章的出臺(tái)，將極大地規(guī)范該省的行政行為，讓行政相對(duì)人享受到法治的陽(yáng)光和程序的正義。湖南《行政程序規(guī)定》56《湖南省行政程序規(guī)定》共10章，178條，內(nèi)容涵蓋了行政程序的原則、行政主體、行政決策、行政執(zhí)法、行政合同、行政指導(dǎo)、行政裁決、行政調(diào)解、行政應(yīng)急、行政聽(tīng)證、行政公開(kāi)、行政監(jiān)督、行政問(wèn)責(zé)等政府工作的方方面面。建立了管轄、協(xié)助、回避、公開(kāi)、聽(tīng)證、教示、說(shuō)明理由、證據(jù)、時(shí)效、閱覽卷宗等一系列行政程序制度?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》共10章，178條，內(nèi)容涵蓋了行政程序57【法規(guī)標(biāo)題】山東省行政程序規(guī)定【頒布單位】山東省人民政府【發(fā)文字號(hào)】令2011年第238號(hào)【頒布時(shí)間】2011-6-22【施行時(shí)間】

2012年1月1日我國(guó)第二部規(guī)范行政程序的省級(jí)政府規(guī)章。在“取經(jīng)”湖南的基礎(chǔ)上,《規(guī)定》在一些方面實(shí)現(xiàn)了新的突破?！痉ㄒ?guī)標(biāo)題】山東省行政程序規(guī)定【頒布單位】山東省人民政府58其一,《規(guī)定》豐富了公民、法人、其他組織行政程序參與權(quán)的內(nèi)容。在《規(guī)定》中，除了繼續(xù)保留知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)權(quán)這四項(xiàng)程序權(quán)利外，還增加規(guī)定了行政程序申請(qǐng)權(quán)。第六十六條行政執(zhí)法程序由行政機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)，或者依公民、法人和其他組織的申請(qǐng)啟動(dòng)…..公民、法人和其他組織認(rèn)為自己的申請(qǐng)事項(xiàng)符合法定條件的，可以申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)啟動(dòng)行政執(zhí)法程序。其一,《規(guī)定》豐富了公民、法人、其他組織行政程序參與權(quán)的內(nèi)容59其二,《規(guī)定》強(qiáng)化了公民、法人、其他組織在政府規(guī)范性文件制定活動(dòng)中的地位和作用。制定規(guī)范性文件，通常政府在唱“獨(dú)角戲”，最多也就是有個(gè)征求公眾意見(jiàn)的環(huán)節(jié)。但在《規(guī)定》中，這一現(xiàn)狀有所突破。第四章“規(guī)范性文件制定程序”中,《規(guī)定》明確了公民、法人和其他組織可以提議制定規(guī)范性文件。“提議”由此成為一種名正言順的權(quán)利。其二,《規(guī)定》強(qiáng)化了公民、法人、其他組織在政府規(guī)范性文件制定60其三,《規(guī)定》確定了行政合同的合同屬性。行政合同既有合同屬性，也有行政屬性。但其實(shí)這二者時(shí)有矛盾。矛盾的關(guān)鍵點(diǎn)在于合同講求意思自治，而行政則講求單方面性。所以，按什么原則來(lái)確定行政合同，是一個(gè)非常重要的定性。《規(guī)定》在第六章“特別行為程序”中，規(guī)定了自愿訂立行政合同。這個(gè)規(guī)定從法律制度上明確了，行政機(jī)關(guān)不能強(qiáng)迫人們訂立行政合同，必須尊重當(dāng)事人的意見(jiàn)，否則，就不是合同，而是行政命令了。其三,《規(guī)定》確定了行政合同的合同屬性。61其四,《規(guī)定》賦予依法行政新的內(nèi)涵。一般認(rèn)為，依法行政的前提必須是有法。沒(méi)有法，就談不上依法行政。但《規(guī)定》規(guī)定了沒(méi)有法的時(shí)候怎么做：這就是“承諾期限制度”和“限時(shí)辦結(jié)制度”，這確實(shí)是制度上的創(chuàng)新。在沒(méi)有法定期限規(guī)定的情況下，行政機(jī)關(guān)的承諾被賦予了外化的約束力，它不再僅僅是內(nèi)部要求，也同時(shí)具有了外部的約束力。其四,《規(guī)定》賦予依法行政新的內(nèi)涵。62其五,《規(guī)定》“完全規(guī)定”明確了法律屬性。立法通常會(huì)規(guī)定該怎么做，但對(duì)于“如果不這么做的法律后果”，常常不予明確。這種規(guī)定就是不完全的。有時(shí)候這樣的規(guī)定甚至只具有提倡和口號(hào)性質(zhì)，其法律效力大打折扣。《規(guī)定》則在易被“不完全規(guī)定”的地方作出了完全的規(guī)定：制定規(guī)范性文件實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編制登記號(hào)、統(tǒng)一公布制度。未經(jīng)統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編制登記號(hào)、統(tǒng)一公布的規(guī)范性文件無(wú)效，不得作為行政管理的依據(jù)（第50條）。其五,《規(guī)定》“完全規(guī)定”明確了法律屬性。63《規(guī)定》不僅規(guī)定了要“三統(tǒng)一”，更為重要的是，還規(guī)定了如果不實(shí)行“三統(tǒng)一”會(huì)有什么樣的法律后果－－這是“三統(tǒng)一”的關(guān)鍵，否則，“三統(tǒng)一”的規(guī)定就停留在了工作要求層面，而很難上升到法律約束力層面。完全規(guī)定是立法和制度建設(shè)成熟的標(biāo)志,《規(guī)定》做到了這一點(diǎn)?！兑?guī)定》不僅規(guī)定了要“三統(tǒng)一”，更為重要的是，還規(guī)定了如果不643.價(jià)值定位行政程序法的出現(xiàn)，是人類制度文明的重大進(jìn)步。行政程序法的價(jià)值追求，決定著行政程序立法的模式選擇。有學(xué)者認(rèn)為，行政程序法的價(jià)值追求首先是正義、公正，當(dāng)公正與效率不能兼顧，發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)該選擇公正。也有學(xué)者認(rèn)為，行政程序法最重要的價(jià)值是宣示程序理念。3.價(jià)值定位行政程序法的出現(xiàn)，是人類制度文明的重大進(jìn)步。行政654.行政程序法的基本原則和制度（1）基本原則草案的總則規(guī)定了合法、公開(kāi)、參與、公正、正當(dāng)、效率、比例、誠(chéng)信等八項(xiàng)基本原則。有學(xué)者認(rèn)為這些原則的表述非常到位，但都比較理想化，建議兼顧中國(guó)法治的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，以符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)的形式表示出來(lái)。（2）體現(xiàn)原則的制度4.行政程序法的基本原則和制度（1）基本原則66胡建淼八大制度胡建淼八大制度67姜明安十大制度救濟(jì)制度時(shí)效制度說(shuō)明理由記錄決定回避制度不單方接觸職能分離聽(tīng)取陳述申辯告知制度

情報(bào)公開(kāi)重要制度姜明安十大制度救濟(jì)制度時(shí)效制度說(shuō)明理由記錄決定回避制度68我國(guó)法律、法規(guī)已經(jīng)建立起一些行政程序法律制度，列舉說(shuō)明。抽象行政行為的程序制度：①聽(tīng)取意見(jiàn)制度?！读⒎ǚā返?8條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式?！雹谄鸩輰彶橹贫??！读⒎ǚā返?9條規(guī)定：“行政法規(guī)起草工作完成后，起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說(shuō)明、各方面對(duì)草案主要問(wèn)題的不我國(guó)法律、法規(guī)已經(jīng)建立起一些行政程序法律制度，列舉說(shuō)明。69同意見(jiàn)和其他有關(guān)資料送國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查?！雹酃贾贫??！读⒎ǚā返?1條和第62條規(guī)定：“行政法規(guī)由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布?！薄靶姓ㄒ?guī)簽署公布后，及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。”具體行政行為的程序制度：①表明身份制度。2003年的《居民身份證法》第15條規(guī)定：“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，遇有下列情形之一的，經(jīng)出示執(zhí)法證件，可以查同意見(jiàn)和其他有關(guān)資料送國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查?！?0驗(yàn)居民身份證：……”1995年7月20日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)公民出入境邊防檢查條例》第12條規(guī)定：“口岸檢查、檢驗(yàn)單位的人員需要登船執(zhí)行公務(wù)的，應(yīng)當(dāng)著制服并出示證件?！雹诟嬷贫?。2006年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》第94條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)作出治安管理處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知違反治安管理行為人作出治安管理處罰的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知違反治安管理行為人依法享有的權(quán)利?！彬?yàn)居民身份證：……”1995年7月20日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中71第71條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)逮捕人的時(shí)候，必須出示逮捕證。逮捕后，除有礙偵查或者無(wú)法通知的情形外，應(yīng)當(dāng)把逮捕的原因和羈押的處所，在24小時(shí)以內(nèi)通知被逮捕人的家屬或者他的所在單位?！雹壅f(shuō)明理由制度。1996年通過(guò)的《行政處罰法》第31條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！钡?1條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)逮捕人的時(shí)候，必須出示逮捕證。逮捕后72④回避制度?！缎姓幜P法》第37條第3款規(guī)定：“執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避?！雹莺献h制度。《行政處罰法》第38條第3款規(guī)定：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！雹蘼?tīng)證制度?！缎姓幜P法》第5章第3節(jié)專門規(guī)定了“聽(tīng)證程序”，其中第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證④回避制度?！缎姓幜P法》第37條第3款規(guī)定：“執(zhí)法人員與73或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽(tīng)證的費(fèi)用?！雹邔張?zhí)分離制度?！缎姓幜P法》第46條規(guī)定：“作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離。”國(guó)務(wù)院于1997年11月發(fā)布了《罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施辦法》?；蛘邎?zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人74⑧復(fù)議制度。1999年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《行政復(fù)議法》第6條規(guī)定對(duì)11種行政行為，當(dāng)事人可以申請(qǐng)行政復(fù)議。行政復(fù)議法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議的程序。⑨司法審查制度。1989年全國(guó)人大通過(guò)了《行政訴訟法》。此前，我國(guó)已有120多個(gè)法律、法規(guī)規(guī)定，不服行政機(jī)關(guān)決定或裁決的，可以向法院提起行政訴訟。行政訴訟法進(jìn)一步擴(kuò)大了人民法院受理行政案件的范圍。⑧復(fù)議制度。1999年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《行政復(fù)議法》第675⑩時(shí)限制度。這是在法律、法規(guī)中規(guī)定得比較多的一項(xiàng)行政程序制度。如《治安管理處罰法》第99條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過(guò)三十日；案情重大、復(fù)雜的，經(jīng)上一級(jí)公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)三十日?！雹鈺r(shí)限制度。這是在法律、法規(guī)中規(guī)定得比較多的一項(xiàng)行政程序制度76《行政程序法(試擬稿)》第一章總則第二章行政程序主體第一節(jié)行政機(jī)關(guān)第二節(jié)其他行使行政權(quán)力的主體第三節(jié)當(dāng)事人與其他程序參加人第三章行政決定的一般程序

第一節(jié)程序的啟動(dòng)第二節(jié)調(diào)查第三節(jié)證據(jù)《行政程序法(試擬稿)》第一章總則77第四節(jié)陳述意見(jiàn)第五節(jié)聽(tīng)證第六節(jié)信息公開(kāi)第七節(jié)應(yīng)用電子方式和電子文件實(shí)施的行政行為第八節(jié)緊急程序第九節(jié)簡(jiǎn)易程序第十節(jié)行政決定的成立第十一節(jié)行政決定的效力第十二節(jié)期間第四節(jié)陳述意見(jiàn)78第十三節(jié)送達(dá)第十四節(jié)費(fèi)用第四章行政規(guī)范性文件第五章行政規(guī)劃第六章行政指導(dǎo)第七章行政合同第八章法律責(zé)任第九章附則第十三節(jié)送達(dá)79行政行為的特點(diǎn)之一是多樣性，但行政程序法不可能對(duì)之一一列舉規(guī)定。因此，只能是采用通則模式，規(guī)范各類行政行為必須共同遵循的程序。這就是所謂“程序底線”。各類行政行為依其特點(diǎn)還應(yīng)規(guī)定什么程序由單行法解決。行政行為的特點(diǎn)之一是多樣性，但行政程序法不可能對(duì)之一一列舉規(guī)80

同時(shí)，對(duì)幾類極為重要一般又不可能單獨(dú)立法的行政行為采用分則的形式，列舉規(guī)定。應(yīng)該指出，即使屬于分則部分，也是對(duì)該行政行為的一般性規(guī)定，該類行政行為仍可能有不同形式，需要規(guī)定更具體的程序。同時(shí)，對(duì)幾類極為重要一般又不可能單獨(dú)立法的行政行為采用分則81劉香平不服

湖北省司法廳取消律師資格決定案

【案情】

原告：劉香平，男，55歲，漢族，葛洲壩水利水電工程集團(tuán)企業(yè)總公司高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，住宜昌市Ｔ崗付六號(hào)。被告：湖北省司法廳。法定代表人：魯?shù)孪?，廳長(zhǎng)。原告劉香平于1991年領(lǐng)取律師資格證書；1993年劉香平不服

湖北省司法廳取消律師資格決定案【案情】82領(lǐng)取了律師（兼職）工作執(zhí)照，開(kāi)始擔(dān)任宜昌市西陵律師事務(wù)所兼職律師。1993年12月3日，原告致函宜昌市西陵律師事務(wù)所，表示“自函發(fā)之日起不再履行貴所兼職律師的職務(wù)”，因有代理案件未結(jié)，要求緩期退交律師工作執(zhí)照。1994年5月10日，原告又與武漢市第三律師事務(wù)所簽訂聘任合同，受聘為該所的兼職律師。在此期間原告持有的原律師工作執(zhí)照因沒(méi)有經(jīng)過(guò)司法行政機(jī)關(guān)年度審查注冊(cè)而失效。直至領(lǐng)取了律師（兼職）工作執(zhí)照，開(kāi)始擔(dān)任宜昌市西陵律師事務(wù)所兼職831994年8月10日，原告才將無(wú)效的律師工作執(zhí)照，郵寄退給宜昌市西陵區(qū)司法局。這樣，原告于1994年5月10日至同年8月間，在律師工作執(zhí)照未經(jīng)年審處于無(wú)效的情況下，以律師名義，從事了律師業(yè)務(wù)。同年10月18日，被告湖北省司法廳認(rèn)定原告取得律師資格后，長(zhǎng)期不遵守國(guó)家關(guān)于律師執(zhí)業(yè)管理的規(guī)定，無(wú)照進(jìn)行非法的律師業(yè)務(wù)活動(dòng)，欺騙當(dāng)事人，根據(jù)司法部（1998）司發(fā)公字第275號(hào)文件的規(guī)定，作出鄂司發(fā)律字1994年8月10日，原告才將無(wú)效的律師工作執(zhí)照，郵寄退給宜84（1994）第170號(hào)關(guān)于取消原告劉香平律師資格的決定。但該決定沒(méi)有報(bào)經(jīng)司法部批準(zhǔn)。原告不服，以其未違反律師執(zhí)業(yè)管理規(guī)定，被告的決定未報(bào)司法部批準(zhǔn)為由，向武漢市中級(jí)人民法院提起訴訟，請(qǐng)求撤銷被告的決定，判令被告賠償損失。被告辯稱，原告無(wú)律師工作執(zhí)照從事律師業(yè)務(wù)，違反了律師執(zhí)業(yè)管理的規(guī)定，我局作出的取消其律師資格的決定合法，請(qǐng)求駁回原告起訴。（1994）第170號(hào)關(guān)于取消原告劉香平律師資格的決定。但該85【審判】

武漢市中級(jí)人民法院審理認(rèn)為：原告劉香平取得律師資格后，確有無(wú)照從事律師業(yè)務(wù)的行為，依法應(yīng)受到處理。但被告湖北省司法廳根據(jù)司法部（1998）司發(fā)公字第275號(hào)文件規(guī)定作出的取消原告律師資格的決定，沒(méi)有報(bào)經(jīng)司法部批準(zhǔn)，其行為違反了法律程序；原告提出的賠償請(qǐng)求于法無(wú)據(jù)，不予支持。為此，該院于1995年6月7日依照《行訴法》第【審判】86五十四條第（二）項(xiàng)第3目之規(guī)定，作出如下判決：一、撤銷湖北省司法廳鄂司發(fā)律字（1994）第170號(hào)關(guān)于取消劉香平律師資格的決定；二、由湖北省司法廳重新作出具體行政行為。宣判后，原告劉香平不服，以原審判決認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，被告的具體行政行為無(wú)事實(shí)根據(jù)，并超越職權(quán)，適用法律錯(cuò)誤，違反法定程序?yàn)橛?，向湖北省高?jí)人民法院提起上訴。五十四條第（二）項(xiàng)第3目之規(guī)定，作出如下判決：87湖北省高級(jí)人民法院審理認(rèn)為：原審判決認(rèn)定被上訴人湖北省司法廳作出“關(guān)于取消劉香平律師資格的決定”未經(jīng)司法部批準(zhǔn)，其行為違反了法定程序是正確的。上訴人劉香平違反國(guó)家關(guān)于律師執(zhí)業(yè)管理的規(guī)定應(yīng)予處理，原審判決湖北省司法廳重新作出具體行政行為并無(wú)不當(dāng)。上訴人劉香平的上訴理由不能成立。根據(jù)《行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，該院作出判決：駁回上訴，維持原判。湖北省高級(jí)人民法院審理認(rèn)為：88司法部《對(duì)取得律師資格后但現(xiàn)不從事律師工作人員的管理規(guī)定》第三條第（五）項(xiàng)規(guī)定：“未被批準(zhǔn)取得律師工作執(zhí)照，但以律師名義擅自接受委托，從事律師業(yè)務(wù)，經(jīng)警告仍不改正的”，由“省、自治區(qū)、直轄市司法廳（局）報(bào)經(jīng)司法部批準(zhǔn)取消其律師資格”。本案涉及遺漏法定步驟的行政行為應(yīng)予撤銷問(wèn)題。行政程序是指行政機(jī)關(guān)經(jīng)歷若干步驟，采取一定形式和方式，在法定期限內(nèi)，按一定順序完成行政行為的過(guò)程。步驟是組成行政程序的第一個(gè)要素。司法部《對(duì)取得律師資格后但現(xiàn)不從事律師工作人員的管理規(guī)定》第89但是，某省司法廳作出的具體行政行為違法并不證明劉某的行為合法。依照有關(guān)法規(guī)及規(guī)章規(guī)定，律師執(zhí)業(yè)應(yīng)具備兩個(gè)條件：一是取得律師資格，二是領(lǐng)取律師執(zhí)業(yè)證書，從本案情況來(lái)看，劉某確實(shí)存在無(wú)照從事律師業(yè)務(wù)的行為，違反了律師執(zhí)業(yè)管理的上述規(guī)定，依法應(yīng)予處罰。依照《行政訴訟法》第54條第2款的規(guī)定，人民法院在判決撤銷省司法廳原決定的同時(shí)，應(yīng)判決省司法廳重新作出具體行政行為，以做到不枉不縱。但是，某省司法廳作出的具體行政行為違法并不證明劉某的行為合法90王某不服青龍橋街道辦事處行政處罰案［法律分析］

西方傳統(tǒng)的訴訟理論中有一項(xiàng)著名的“自然公正”原則，即要求任何人也不得擔(dān)任自己為當(dāng)事人的案件的裁判者，否則由他主持進(jìn)行的訴訟活動(dòng)不具備法律效力。這一原則在我國(guó)是通過(guò)回避制度加以體現(xiàn)的。我國(guó)的《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》和《行政訴訟法》均規(guī)定，當(dāng)事人認(rèn)為審判人員與本案有利害關(guān)系或者其他關(guān)系可能影響公正審判，有權(quán)王某不服青龍橋街道辦事處行政處罰案［法律分析］

西方傳統(tǒng)91申請(qǐng)審判人員回避。審判人員認(rèn)為自己與本案有利害關(guān)系或者有其他關(guān)系，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)申請(qǐng)回避?；乇苤贫葘?duì)于保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，保證案件公正處理具有重要意義。由于行政處罰對(duì)相對(duì)人的權(quán)益影響較大，同樣也要遵循回避原則?！缎姓幜P法》第37條第三款規(guī)定：“執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避?！鄙暾?qǐng)審判人員回避。審判人員認(rèn)為自己與本案有利害關(guān)系或者有其92本案中，法院經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，宋某的妻子在王某的游戲廳對(duì)面也開(kāi)了一家電子游戲廳，由于王某經(jīng)營(yíng)有方，生意比宋某妻子的游戲廳好得多。宋某妻子的游戲廳也存在增加游戲機(jī)數(shù)量且未辦理文化經(jīng)營(yíng)許可證的情形，但在執(zhí)法檢查中未受到相應(yīng)的處理。宋某作為執(zhí)法人員在處理王某違法經(jīng)營(yíng)一案中，與該案有直接利害關(guān)系，應(yīng)當(dāng)回避而沒(méi)有回避，違背了行政處罰的回避原則，構(gòu)成行政程序違法。人民法院應(yīng)依法撤銷該處理決定。本案中，法院經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，宋某的妻子在王某的游戲廳對(duì)面也開(kāi)了一93第五章行政程序一、行政程序的內(nèi)涵二、行政程序的分類三、行政程序的功能四、行政程序法律制度課后案例第五章行政程序一、行政程序的內(nèi)涵課后案例一、行政程序的內(nèi)涵1.含義：行政程序，是指行政主體實(shí)施行政行為必須遵守的方式、步驟、空間、時(shí)限。2.行政程序的演進(jìn)①行政程序在有行政的一天就存在，但是早期的行政程序有極大的主觀任意性。行政程序的規(guī)范化、法律化是高度工業(yè)化社會(huì)的產(chǎn)物。②在工業(yè)社會(huì)早期，雖然民主得以建立，控權(quán)思想得以傳播，但是由于早期自由資本主義時(shí)代國(guó)家對(duì)社會(huì)的干預(yù)很少，人們對(duì)行政權(quán)的控一、行政程序的內(nèi)涵1.含義：行政程序，是指行政主體實(shí)施行政行95制主要著眼于憲法層面上的分權(quán)和對(duì)行政權(quán)力的實(shí)體限制，行政程序的規(guī)范化、法律化被忽略。③進(jìn)入20世紀(jì)以后，由于二戰(zhàn)以及經(jīng)濟(jì)危機(jī)所引發(fā)的社會(huì)危機(jī)導(dǎo)致了行政權(quán)不可避免的膨脹，人們才注意到從程序上限制行政權(quán)。開(kāi)風(fēng)氣之先的是奧地利。1925年奧地利率先通過(guò)行政程序法，包括一般行政程序法、行政處罰法、行政執(zhí)行法、行政程序法施行法四項(xiàng)法律。1946年，美國(guó)通過(guò)聯(lián)邦行政程序法，至20世紀(jì)60年代，許多國(guó)家都制定了行政程序法。制主要著眼于憲法層面上的分權(quán)和對(duì)行政權(quán)力的實(shí)體限制，行政程序96二、行政程序的分類行政程序的分類內(nèi)部程序外部程序法定程序自由程序抽象行為程序具體行為程序事先程序事后程序行政立法程序行政執(zhí)法程序行政司法程序普通程序簡(jiǎn)易程序二、行政程序的分類行政程序的分類內(nèi)部程序法定程序抽象行為程97(一)內(nèi)部程序和外部程序1.根據(jù)某程序要素是否與外部相對(duì)人發(fā)生直接聯(lián)系所作的分類:內(nèi)部程序是規(guī)范內(nèi)部行政行為的程序，指行政主體進(jìn)行行政行為時(shí)所采取或依照的與外部相對(duì)人無(wú)直接關(guān)系的程序。外部程序是規(guī)范內(nèi)部行政行為的程序，指行政主體作出行政行為時(shí)與外部相對(duì)人發(fā)生直接關(guān)系的程序。(一)內(nèi)部程序和外部程序1.根據(jù)某程序要素是否與外部相對(duì)人98

2.劃分意義：第一，應(yīng)把相對(duì)人對(duì)行政過(guò)程的參與權(quán)作為外部程序立法的核心；內(nèi)部程序與外部相對(duì)人無(wú)直接關(guān)系，可由行政主體自由裁量；第二，內(nèi)部程序注重效率，外部程序注重相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)。2.劃分意義：99(二)法定程序和自由程序1.以行政程序是否為法所定為標(biāo)準(zhǔn)2.這一分類提醒立法者和執(zhí)法者：當(dāng)某一行政行為涉及相對(duì)人重大權(quán)益或關(guān)系重大行政效率時(shí)，該行為的程序應(yīng)由法律進(jìn)行原則的、甚至詳細(xì)的規(guī)定；執(zhí)法者必須嚴(yán)格依照法定程序進(jìn)行行政行為。(二)法定程序和自由程序1.以行政程序是否為法所定為標(biāo)準(zhǔn)100

(三)抽象行為程序和具體行為程序

根據(jù)行政行為性質(zhì)所作的劃分:抽象行政行為包括行政立法和制定非立法性行政規(guī)范行為，涉及面廣、效力時(shí)間長(zhǎng)，它們的進(jìn)行應(yīng)更注重保證內(nèi)容的科學(xué)以及公正的需要；具體行政行為包括行政司法行為和行政執(zhí)法行為。行政執(zhí)法行為具有日常性、具體性和直接性特點(diǎn)，其程序設(shè)置既應(yīng)考慮到效率又應(yīng)注意保障相對(duì)人合法權(quán)益.

(三)抽象行為程序和具體行為程序根據(jù)行政行為性質(zhì)101（四）事先程序和事后程序1.據(jù)行政程序適用的時(shí)間不同所作的分類:事先程序，是指行政行為正式作出或決定之前應(yīng)經(jīng)歷的程序,如行政處罰決定前的立案、調(diào)查取證、聽(tīng)證程序等皆屬事先程序。事后程序，是指行政行為作出或決定之后的程序,如備案程序、復(fù)議程序。2.劃分意義：社會(huì)需要更多的事先程序維持合理的社會(huì)秩序，保障相對(duì)人的合法權(quán)益，預(yù)防并及時(shí)制止社會(huì)矛盾。（四）事先程序和事后程序1.據(jù)行政程序適用的時(shí)間不同所作的分102

(五)行政立法程序、行政執(zhí)法程序

和行政司法程序以行政主體不同的職能為標(biāo)準(zhǔn)所作的分類。劃分意義：提醒立法者和執(zhí)法者，行政立法程序偏重追求民主、行政執(zhí)法程序偏重追求效率、行政司法程序偏重追求公平，對(duì)不同的行政程序，應(yīng)以不同的價(jià)值追求進(jìn)行立法和執(zhí)法。

(五)行政立法程序、行政執(zhí)法程序

和行政司法程序以103三、行政程序的功能行政程序的功能外在價(jià)值內(nèi)在價(jià)值控制行政權(quán)保護(hù)私權(quán)利促進(jìn)民主與公開(kāi)提高行政效率三、行政程序的功能行政程序的功能外在價(jià)值內(nèi)在價(jià)值控制行政權(quán)保1041．控制行政權(quán)首先，行政程序的規(guī)范性減少了行政權(quán)行使過(guò)程中的主觀性、任意性；其次，行政程序中民主、公開(kāi)、參與的程序使行政行為處于社會(huì)和相對(duì)人的監(jiān)督之下；其三，行政程序使行政行為由行政機(jī)關(guān)單方命令行為變成行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的互動(dòng)行為，因而通過(guò)行政相對(duì)人的行為控制行政權(quán)的行使；1．控制行政權(quán)首先，行政程序的規(guī)范性減少了行政權(quán)行使過(guò)程中的105最后，行政程序規(guī)定的司法救濟(jì)使行政行為成為非終局性的，將行政行為納入司法控制之中。最后，行政程序規(guī)定的司法救濟(jì)使行政行為成為非終局性的，將行政106如果控制權(quán)力僅為手段的話，那么保護(hù)權(quán)利即為行政程序的根本目的。（1）控制行政權(quán)力，防止權(quán)力濫用和腐敗，從總體上保護(hù)公民權(quán)利不受公權(quán)力侵犯；（2）行政程序通過(guò)事先預(yù)設(shè)程序權(quán)利，在增加權(quán)利總量的同時(shí)使其他權(quán)利的保障更加明確有力；（3）行政程序通過(guò)事后救濟(jì)程序使受到侵害的權(quán)利人及時(shí)得到救濟(jì)。

2．保護(hù)權(quán)利如果控制權(quán)力僅為手段的話，那么保護(hù)權(quán)利即為行政程序的根本1073.促進(jìn)行政行為的民主化和公開(kāi)化由于行政程序貫徹了民主、公開(kāi)、參與的精神，行政程序本身所具有的規(guī)范性特點(diǎn)使行政機(jī)關(guān)與管理相對(duì)人間的純粹權(quán)力服從關(guān)系變成法律關(guān)系。人民的意思可以通過(guò)行政程序在行政權(quán)上得到反映（例如，在法律規(guī)定的條件下，公民提出聽(tīng)證要求，行政機(jī)關(guān)必須為之），這一切使行政行為趨向民主與公開(kāi)。3.促進(jìn)行政行為的民主化和公開(kāi)化由于行政程序貫徹了民主、公開(kāi)1084．提高行政效率行政程序在賦予相對(duì)人程序權(quán)利的同時(shí)也苛以相應(yīng)義務(wù)，便于行政機(jī)關(guān)便捷處理行政事務(wù)，明確的程序也可減少久拖不決事件的發(fā)生。同時(shí)，明確的程序要求也可防止行政機(jī)關(guān)為怕麻煩或討好相對(duì)人而故意不作為或違法作為侵害公共利益。4．提高行政效率109程序本身的內(nèi)在價(jià)值“一項(xiàng)符合這些價(jià)值的法律程序或者法律實(shí)施過(guò)程固然會(huì)形成正確的結(jié)果，但是這種程序和過(guò)程的正當(dāng)性并不因此得到證明，而是取決于程序或過(guò)程本身是否符合獨(dú)立的程序正義標(biāo)準(zhǔn)。”公正的程序一方面是以其保障現(xiàn)代民主、法治、效率的價(jià)值作為行政現(xiàn)代化的內(nèi)容，另一方面則是以其自身構(gòu)筑和體現(xiàn)現(xiàn)代文明的獨(dú)立價(jià)值(如公正、平等、個(gè)人人格尊嚴(yán)等)，作為行政現(xiàn)代化的內(nèi)容。程序本身的內(nèi)在價(jià)值“一項(xiàng)符合這些價(jià)值的法律程序或者法律實(shí)施過(guò)110四、行政程序法律制度（一）外國(guó)行政程序的發(fā)展趨勢(shì)（二）外國(guó)行政程序法的現(xiàn)狀（三）我國(guó)行政程序法發(fā)展的現(xiàn)狀四、行政程序法律制度（一）外國(guó)行政程序的發(fā)展趨勢(shì)111（一）外國(guó)行政程序的發(fā)展趨勢(shì)二戰(zhàn)前：各國(guó)的行政程序法主要是關(guān)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作程序（內(nèi)部程序）和解決行政爭(zhēng)訟的程序（事后程序），而對(duì)于公民在行政過(guò)程中的作用（外部程序）以及公民的參與（事先程序）一般都規(guī)定得很不完備。二戰(zhàn)后：各國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到事先、外部程序是行政程序的實(shí)質(zhì)所在，通過(guò)這類程序，盡可能在行政過(guò)程中反映當(dāng)事人和利害關(guān)系人的意見(jiàn)，維護(hù)公民的合法權(quán)益。（一）外國(guó)行政程序的發(fā)展趨勢(shì)二戰(zhàn)前：各國(guó)的行政程序法主要是112因此，戰(zhàn)后在事先和外部程序方面得到了較大發(fā)展。各國(guó)行政程序法發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)是其法律形式的法典化。西班牙早在1889年就制定了《行政手續(xù)法》，與此同時(shí)還有德國(guó)1884年的《巴登邦行政程序法》，這兩部法律很可能是世界上最早的行政程序法典，只是后者屬于聯(lián)邦國(guó)家內(nèi)部一個(gè)地方政府的法律。之后，直到本世紀(jì)20至30年代才出現(xiàn)奧地利于1925年制定的《普通行政程序法》。因此，戰(zhàn)后在事先和外部程序方面得到了較大發(fā)展。各國(guó)行政程序法113行政程序法典化的高潮在二戰(zhàn)之后才真正出現(xiàn)。美國(guó)于1946年制定《聯(lián)邦行政程序法》。奧地利于1950年、西般牙1958年修訂其行政程序法典，瑞士于1968年、瑞典于1971年、聯(lián)邦德國(guó)于1976年制定行政程序法典，而意大利也于1955年、日本于1964年形成了行政程序法草案；80年代末以來(lái)，又有韓國(guó)、荷蘭、葡萄牙制定了行政程序法典，澳門地區(qū)也于1995年制定行政程序法典。行政程序法典化的高潮在二戰(zhàn)之后才真正出現(xiàn)。114由此可見(jiàn)，行政程序法典化是各國(guó)行政程序法發(fā)展的一個(gè)明顯趨勢(shì)。原因：（1）各國(guó)對(duì)于行政程序法的地位的認(rèn)識(shí)有了很大發(fā)展：舊觀念對(duì)行政程序法有兩種態(tài)度：一是否認(rèn)行政程序法存在的必要性；二是把行政程序法同行政訴訟法混為一談。經(jīng)過(guò)上百年的發(fā)展，這兩種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)已經(jīng)得到澄清。各國(guó)已經(jīng)清楚地認(rèn)識(shí)到，正如刑法、民法分為實(shí)體法和程序法一樣，行政法也同樣需要分為實(shí)體法和程序法。由此可見(jiàn)，行政程序法典化是各國(guó)行政程序法發(fā)展的一個(gè)明顯趨勢(shì)。115而且，行政程序法不等于行政訴訟法。雖然兩者都是程序法，并且都是與行政有關(guān)的程序法,但行政訴訟法是法院審理行政案件時(shí)依據(jù)的程序法，而行政程序法則是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政行為時(shí)所依據(jù)的程序法。（2）行政程序法典化能夠起到統(tǒng)一行政法體系的作用：通過(guò)法典化來(lái)實(shí)現(xiàn)部門法的統(tǒng)一，是每一個(gè)部門法發(fā)展到一定階段的必然要求。但是，由于調(diào)整對(duì)象的多樣性、復(fù)雜性，制定統(tǒng)一的行政法典卻是一個(gè)長(zhǎng)期沒(méi)有解決的難題。而且，行政程序法不等于行政訴訟法。雖然兩者都是程序法，并且都116學(xué)者的研究表明，通過(guò)實(shí)體法來(lái)實(shí)現(xiàn)行政法的統(tǒng)一，目前還難以做到。然而“柳暗花明又一村”，由于行政行為在程序上的共性，制定行政程序法典成為統(tǒng)一行政法的有效途徑。學(xué)者的研究表明，通過(guò)實(shí)體法來(lái)實(shí)現(xiàn)行政法的統(tǒng)一，目前還難以做到117（三）各國(guó)行政程序法的現(xiàn)狀現(xiàn)狀英國(guó)法國(guó)美國(guó)（三）各國(guó)行政程序法的現(xiàn)狀現(xiàn)狀英國(guó)法國(guó)美國(guó)118英國(guó)英國(guó)是傳統(tǒng)的判例法國(guó)家，其行政程序法的發(fā)展也以判例法為主，同時(shí)也制定了一些行政程序方面的法律，主要是1946年《行政法規(guī)法》和1958年《行政裁判所與調(diào)查法》(1971年修訂），但沒(méi)有形成行政程序法典。英國(guó)有關(guān)程序方面的判例以古老的自然公正為基礎(chǔ)，可以說(shuō)，自然公正原則是英國(guó)行政程序法的核心。自然公正原則是英國(guó)普通法中最基本的程序原則。自然公正原則有兩個(gè)內(nèi)容：英國(guó)英國(guó)是傳統(tǒng)的判例法國(guó)家，其行政程序法的發(fā)展也以判例法為119（1）任何人不能作為自己案件的法官（排除偏見(jiàn)原則）（2）任何人在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)，必須聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)（聽(tīng)取意見(jiàn)原則）。從實(shí)踐來(lái)看，后一個(gè)規(guī)則對(duì)行政程序法程序法的意義更為重大，大多數(shù)有關(guān)行政程序的判例都是根據(jù)這一規(guī)則作出的。該規(guī)則在行政程序中又有三項(xiàng)內(nèi)容：①相對(duì)人有在合理時(shí)間內(nèi)得到通知的權(quán)利；（1）任何人不能作為自己案件的法官（排除偏見(jiàn)原則）120②相對(duì)人有了解行政機(jī)關(guān)的論點(diǎn)和根據(jù)的權(quán)利，③相對(duì)人有為自己辯護(hù)的權(quán)利。這三項(xiàng)內(nèi)容同美國(guó)行政法上的通知程序、說(shuō)明理由程序和聽(tīng)證程序，有異曲同工之妙。英國(guó)有關(guān)行政程序的判例波翰姆醫(yī)生案

古帕訴萬(wàn)茲烏斯區(qū)工程管理局案

里奇訴波德文案

②相對(duì)人有了解行政機(jī)關(guān)的論點(diǎn)和根據(jù)的權(quán)利，英國(guó)有關(guān)行政程序的1211610年的“波翰姆醫(yī)生案”波翰姆醫(yī)生沒(méi)有得到醫(yī)師協(xié)會(huì)頒發(fā)的許可證就在倫敦開(kāi)業(yè)行醫(yī)，被醫(yī)師協(xié)會(huì)罰款并監(jiān)禁。波翰姆向法院起訴，指出，根據(jù)有關(guān)法律定，醫(yī)師協(xié)會(huì)的罰款一半歸英王，一半歸醫(yī)師協(xié)會(huì)。這樣，醫(yī)師協(xié)會(huì)在自己的裁決中就有經(jīng)濟(jì)上的利益，成了自己案件的法官，違反了自然公正原則，法院應(yīng)當(dāng)判決醫(yī)師協(xié)會(huì)的罰款和監(jiān)禁無(wú)效。法院經(jīng)審理后，最終判決波翰姆勝訴。

1610年的“波翰姆醫(yī)生案”波翰姆醫(yī)生沒(méi)有得到醫(yī)師協(xié)會(huì)頒發(fā)的1221865年的古帕訴萬(wàn)茲烏斯區(qū)工程管理局案英國(guó)1855年有一項(xiàng)法律規(guī)定，在倫敦建造建筑物必須在開(kāi)工前七天告知當(dāng)?shù)毓こ坦芾砭郑绻`反這一規(guī)定，管理局有權(quán)除。1865年，倫敦居民古帕事先沒(méi)有通知管理局就動(dòng)手建房，建到第二層時(shí)，被當(dāng)?shù)毓こ坦芾砭植鸪?。古帕向法院起訴，認(rèn)為工程管理局沒(méi)有事先聽(tīng)取古帕的意見(jiàn)就采取行動(dòng)，違反了“聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)原則”，應(yīng)宣布其行為無(wú)效并賠償損失。法院最終判決古帕勝訴。該判例后來(lái)成為關(guān)于聽(tīng)證原則的一個(gè)經(jīng)典判例。1865年的古帕訴萬(wàn)茲烏斯區(qū)工程管理局案英國(guó)1855年有一項(xiàng)1231963年的“里奇訴波德文案”里奇是布萊頓郡警察局長(zhǎng)，1963年被指控犯有阻礙審判罪，經(jīng)審判被宣告無(wú)罪。但在審判過(guò)程中，里奇承認(rèn)了許多對(duì)警察當(dāng)局不利的事實(shí)，布萊頓郡警察委員會(huì)在事先沒(méi)有通知，也沒(méi)有聽(tīng)取他的意見(jiàn)的情況下開(kāi)除了他的公職。事后里奇申請(qǐng)了一次聽(tīng)證，但委員會(huì)聽(tīng)證后沒(méi)有改變?cè)瓫Q定；里奇又向內(nèi)政部長(zhǎng)申訴，也維持原決定。最后里奇向法院起訴，要求確認(rèn)警察委員會(huì)的決定無(wú)效，理由是事先沒(méi)有聽(tīng)取他1963年的“里奇訴波德文案”里奇是布萊頓郡警察局長(zhǎng)，196124的意見(jiàn)。一審法院和上訴法院均判決里奇敗訴，最后上議院判決里奇勝訴。二戰(zhàn)后，自然公正原則處于低潮，這個(gè)判例使自然公正原則重受重視。的意見(jiàn)。一審法院和上訴法院均判決里奇敗訴，最后上議院判決125法國(guó)法國(guó)是行政法相當(dāng)發(fā)達(dá)的國(guó)家，但沒(méi)有制定行政程序法典，有關(guān)行政程序的法律規(guī)范存在于由行政法院判例所表現(xiàn)的一般原則和分散的法律之中：（1）從本世紀(jì)初開(kāi)始，法國(guó)的行政法院判例逐漸形成若干行政程序法的原則。（2）70年代末以來(lái)，法國(guó)在行政程序立法方面有了明顯的進(jìn)展，制定了幾部有關(guān)行政程序的單行法律。主要有：法國(guó)法國(guó)是行政法相當(dāng)發(fā)達(dá)的國(guó)家，但沒(méi)有制定行政程序法典，有1261978年《行政和公共關(guān)系法》；1979年《行政行為說(shuō)明理由法》；1983年《行政機(jī)關(guān)和適用者關(guān)系條例》根據(jù)法國(guó)行政法院長(zhǎng)期以來(lái)以判例法形成的一般法律原則，其重要的行政程序和法律原則有：①咨詢程序。是指行政主體在作出行政決定前聽(tīng)取其它行政機(jī)關(guān)意見(jiàn)的程序，分為任意咨詢、強(qiáng)制咨詢和必須遵守咨詢意見(jiàn)三種形式。1978年《行政和公共關(guān)系法》；127強(qiáng)制咨詢規(guī)定行政主體在作出行政決定前，必須咨詢其它機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，否則將屬于程序違法，但行政主體并沒(méi)有必須依據(jù)咨詢意見(jiàn)作出行政決定的義務(wù)。必須遵守咨詢意見(jiàn)的形式就要求行政主體在作出行政決定前，不僅應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取其他機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，而且必須根據(jù)咨詢意見(jiàn)作出行政決定。強(qiáng)制咨詢規(guī)定行政主體在作出行政決定前，必須咨詢其它機(jī)關(guān)的意見(jiàn)128②對(duì)質(zhì)程序。指行政主體只有在聽(tīng)取行政相對(duì)人的答辯后才能作出對(duì)行政相對(duì)人不利的決定。③防衛(wèi)原則。指對(duì)行政主體作出的制裁性決定，行政相對(duì)人為維護(hù)自己的僉權(quán)益，有權(quán)提出反對(duì)意見(jiàn)。這項(xiàng)原則相當(dāng)于其它國(guó)家的聽(tīng)證制度。④公開(kāi)原則。指公民有查閱行政主體的有關(guān)文件。一切非記名文件公民都可以查閱，記名文件只限于文件中記載的人查閱。②對(duì)質(zhì)程序。指行政主體只有在聽(tīng)取行政相對(duì)人的答辯后才能作出對(duì)129美國(guó)美國(guó)是目前世界上行政程序法典比較完備的國(guó)家之一。美國(guó)的行政程序法既受英國(guó)自然公正原則的影響，又受法國(guó)司法審查制度的影響，對(duì)公開(kāi)、聽(tīng)證和司法審查等制度都十分重視。早在行政程序法典產(chǎn)生以前，美國(guó)已經(jīng)有憲法修正案第5條和第14條關(guān)于“正當(dāng)程序”的規(guī)定，即國(guó)家機(jī)關(guān)涉及公民生命、自由、財(cái)產(chǎn)的行為，必須經(jīng)過(guò)“正當(dāng)程序”。美國(guó)美國(guó)是目前世界上行政程序法典比較完備的國(guó)家之一。美國(guó)130美國(guó)聯(lián)邦最高法院根據(jù)憲法關(guān)于正當(dāng)程序的規(guī)定，形成了不少有關(guān)行政程序的判例，確定行政機(jī)關(guān)涉及公民生命、自由、財(cái)產(chǎn)的行為必須經(jīng)過(guò)聽(tīng)證等重要程序。本世紀(jì)以來(lái)，美國(guó)為了加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的干預(yù)，設(shè)立了各種獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)不僅擁有行政執(zhí)法權(quán)，而且擁有廣泛的自由裁量權(quán)、行政立法權(quán)和行政司法權(quán)。美國(guó)聯(lián)邦最高法院根據(jù)憲法關(guān)于正當(dāng)程序的規(guī)定，形成了不少有關(guān)行131為了有效地控制獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，防止其侵害公民的正當(dāng)權(quán)益，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的醞釀，于1946年以聯(lián)邦憲法第5條和第14條修正案的“正當(dāng)程序”條款為基礎(chǔ)，制定了《聯(lián)邦行政程序法》，經(jīng)過(guò)1966年、1967年、1974年三次增補(bǔ)修訂，現(xiàn)行為1976年增補(bǔ)修訂的《聯(lián)邦行政程序法》。繼《聯(lián)邦行政程序法》之后，美國(guó)又制定了《各州標(biāo)準(zhǔn)行政程序法》，據(jù)此，各州制定了各自的行政程序法。為了有效地控制獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的活動(dòng)，防止其侵害公民的正當(dāng)權(quán)益，132《聯(lián)邦行政程序法》內(nèi)容原僅包括行政立法、行政裁決及行政行為的司法審查，經(jīng)增補(bǔ)修訂后，加入《情報(bào)自由法》(FreedomofInformationAct)、《私人秘密法》(PrivacyAct)、《陽(yáng)光下的政府法》(GovernmentintheSunshineAct)三部法律的內(nèi)容。這部法典主要規(guī)定了以下內(nèi)容：一是主要法律術(shù)語(yǔ)。對(duì)“機(jī)關(guān)”、“當(dāng)事人”、“規(guī)章”、“裁決令”、“裁判”、“許可證”、“核發(fā)許可證”等14個(gè)術(shù)語(yǔ)進(jìn)行了解釋?！堵?lián)邦行政程序法》內(nèi)容原僅包括行政立法、行政裁決及行政行為的133二是情報(bào)公開(kāi)。要求行政機(jī)關(guān)必須將規(guī)章和有關(guān)說(shuō)明事項(xiàng)公布在《聯(lián)邦登權(quán)記》上，否則，不得強(qiáng)迫任何人服從該規(guī)章或受其不利影響。公民有獲得法律規(guī)定的有關(guān)情報(bào)資料，行政機(jī)關(guān)必須無(wú)條件地向公民提供。三是規(guī)章制定。行政機(jī)關(guān)制定規(guī)章時(shí)應(yīng)在《聯(lián)邦登記》上進(jìn)行通告，說(shuō)明制定規(guī)章的會(huì)議時(shí)間、地點(diǎn)和性質(zhì)制定規(guī)章的法律依據(jù)，規(guī)章的主要內(nèi)容和所涉及的主要間問(wèn)題。機(jī)關(guān)還應(yīng)提供機(jī)會(huì)，保證利害關(guān)系人參與規(guī)章的制定。二是情報(bào)公開(kāi)。要求行政機(jī)關(guān)必須將規(guī)章和有關(guān)說(shuō)明事項(xiàng)公布在《聯(lián)134四是行政裁決。行政機(jī)關(guān)在裁決前應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知有關(guān)人員，并告知裁決審理的時(shí)間、地點(diǎn)、性質(zhì)、法律依據(jù)、主要事實(shí)和法律問(wèn)題，并為利害關(guān)系人提供研究各種事實(shí)、論據(jù)、解決辦法的機(jī)會(huì)。五是審理。規(guī)定了回避制度和證據(jù)制度。四是行政裁決。行政機(jī)關(guān)在裁決前應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知有關(guān)人員，并告知裁135六是初審裁定。行政機(jī)關(guān)在一定條件下可以先行對(duì)行政案件作出一個(gè)初審裁定，如果當(dāng)事人在規(guī)定期限內(nèi)沒(méi)有提出異議，即為正式裁定。七是制裁。行政機(jī)關(guān)只能在法律賦予的管轄權(quán)范圍內(nèi)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行制裁，制裁必須對(duì)當(dāng)事人說(shuō)明理由，并給予當(dāng)事人陳述理由的機(jī)會(huì)。六是初審裁定。行政機(jī)關(guān)在一定條件下可以先行對(duì)行政案件作出一個(gè)136八是司法復(fù)審。當(dāng)事人可以就行政機(jī)關(guān)的行為向法院要求司法復(fù)審，法院認(rèn)為該行為屬于濫用自由裁量、超越法定管轄范圍、缺乏法定權(quán)力、違背法定程序、與憲法相抵觸的，可以宣布撤銷，并可以強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)履行一定的行政行為。九是行政法官。規(guī)定行政法官由行政機(jī)關(guān)根據(jù)需要而任命。八是司法復(fù)審。當(dāng)事人可以就行政機(jī)關(guān)的行為向法院要求司法復(fù)審，137（四）制定我國(guó)的行政程序法我國(guó)的行政程序法價(jià)值定位立法原則發(fā)展現(xiàn)狀體例安排必要性（四）制定我國(guó)的行政程序法我國(guó)的行政程序法價(jià)值定位立法原則發(fā)1381.發(fā)展的現(xiàn)狀到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有制定法典形式的行政程序法。1990年以前，我國(guó)的行政程序立法處于非常薄弱的狀態(tài)；1990年以來(lái)，我國(guó)行政程序立法發(fā)展很快，越來(lái)越多的關(guān)于行政行為的法律、法規(guī)在制定或修訂時(shí)注意到了程序方面的規(guī)范。特別是，我國(guó)已經(jīng)有了幾部主要規(guī)定行政程序制度的法律、法規(guī)。如：1.發(fā)展的現(xiàn)狀到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有制定法典形式的行政程序法1391990年10月起施行的《行政訴訟法》；1991年1月起施行的《行政復(fù)議條例》（后為1999年10月起施行的《行政復(fù)議法》所取代）1995年1月起施行的《國(guó)家賠償法》中的行政賠償部分；（2010年修改并于12月1日生效）1996年10月起施行的《行政處罰法》；2004年7月起施行的《行政許可法》。2011年6月頒布（2012年1月1日起施行）的《行政強(qiáng)制法》1990年10月起施行的《行政訴訟法》；140除了《行政訴訟法》總體上屬于訴訟程序法，其中部分內(nèi)容屬于行政程序法以外，其他幾部法律均以規(guī)定行政程序法律制度為主，分別規(guī)定了我國(guó)行政領(lǐng)域的幾大程序：行政處罰程序、行政賠償程序、行政復(fù)議程序、行政許可程序的行政強(qiáng)制程序，使我國(guó)行政程序法的發(fā)展向前推進(jìn)了一大步。但是，我國(guó)現(xiàn)行行政程序立法還存在不少問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：除了《行政訴訟法》總體上屬于訴訟程序法，其中部分內(nèi)容屬于行政141①缺乏系統(tǒng)性。我國(guó)的行政程序法律規(guī)范分散在各類法律、法規(guī)中，沒(méi)有專門的、統(tǒng)一的行政程序法，由此造成各個(gè)行業(yè)、各個(gè)類別的行政行為在行政程序上不一致。除了行政立法、行政處罰、行政復(fù)議、行政許可、行政強(qiáng)制類行政行為有統(tǒng)一的法律規(guī)定外，其他各類行政行為的程序不統(tǒng)一的狀況還嚴(yán)重存在。①缺乏系統(tǒng)性。我國(guó)的行政程序法律規(guī)范分散在各類法律、法規(guī)中，142②處于次要地位。許多行政程序法律規(guī)范混合規(guī)定在各個(gè)行政法律、法規(guī)中，這些法律、法規(guī)基本上都以規(guī)定實(shí)體規(guī)范為主，兼顧程序規(guī)范，甚至有的法律、法規(guī)仍然只有實(shí)體規(guī)范而完全沒(méi)有程序規(guī)范，重實(shí)體、輕程序的問(wèn)題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有解決。③偏重事后程序和過(guò)于籠統(tǒng)。即使規(guī)定了一定的程序規(guī)范的行政法律、法規(guī)，多數(shù)也存在重事后程序、輕事先程序的問(wèn)題，以及程序規(guī)范不具體、不具有可操作性的問(wèn)題。②處于次要地位。許多行政程序法律規(guī)范混合規(guī)定在各個(gè)行政法律、143也就是說(shuō)，多數(shù)行政法律、法規(guī)往往只是簡(jiǎn)單地規(guī)定相對(duì)人可以申請(qǐng)復(fù)議、可以提起訴訟，或者只是籠統(tǒng)、粗疏地規(guī)定程序事項(xiàng)，對(duì)程序性問(wèn)題在起草時(shí)缺乏細(xì)致的分析研究，在法律、法規(guī)中缺乏具體明確的規(guī)定。④法律責(zé)任的缺失。大多數(shù)法律、法規(guī)雖然規(guī)定了程序規(guī)范，卻沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)違反法定程序的法律責(zé)任，很容易使法定程序得不到嚴(yán)格執(zhí)行。也就是說(shuō)，多數(shù)行政法律、法規(guī)往往只是簡(jiǎn)單地規(guī)定相對(duì)人可以申1442.制定統(tǒng)一的行政程序法的必要性十幾年來(lái)，中國(guó)的行政法治取得了巨大進(jìn)展,我們?cè)谛姓绦蛄⒎ǚ矫娣e累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)。理論研究也取得了長(zhǎng)足進(jìn)展：國(guó)內(nèi)的實(shí)證調(diào)查已經(jīng)完成；國(guó)外行政程序立法與實(shí)踐情況得到了較為系統(tǒng)的介紹；理論研究著作不斷出版。行政法治實(shí)踐在近年來(lái)更是突飛猛進(jìn)：十五大明確提出了依法治國(guó)、依法行政的要求；2.制定統(tǒng)一的行政程序法的必要性十幾年來(lái)，中國(guó)的行政法治取得1451999年國(guó)務(wù)院召開(kāi)了全國(guó)依法行政工作會(huì)議；2004年國(guó)務(wù)院又頒發(fā)了全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要。實(shí)踐對(duì)制定行政程序法提出了更加迫切的要求，可以說(shuō)，經(jīng)過(guò)十余年的努力，盡快制定行政程序法的各種條件正日趨成熟。1999年國(guó)務(wù)院召開(kāi)了全國(guó)依法行政工作會(huì)議；1462005年4月6日，由中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院和訴訟法學(xué)研究中心共同主辦的“行政程序立法研討會(huì)”在北郵科技大廈舉行。會(huì)議對(duì)行政程序立法研究課題組提交的《草案建議稿及理由說(shuō)明書》進(jìn)行了熱烈研討。制定一部統(tǒng)一的行政程序法，是行政法學(xué)者多年來(lái)的夙愿。大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為，制定行政程序法非常必要和迫切。2005年4月6日，由中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院和訴訟法學(xué)研究中心共147“行政權(quán)力縮水之處，就是公民權(quán)利得到伸張的地方。”“沒(méi)有公正的程序，就沒(méi)有公正的執(zhí)法?！缎姓绦蚍ā窇?yīng)該盡快出臺(tái)?！?----應(yīng)松年教授的這些句話，點(diǎn)破了程序?qū)τ谛姓袨榈闹匾院蜎Q定性。但由于種種原因，這部法律一直不能出臺(tái)?！靶姓?quán)力縮水之處，就是公民權(quán)利得到伸張的地方?！薄皼](méi)有148湖南《行政程序規(guī)定》在《行政程序法》千呼萬(wàn)喚尚不能出臺(tái)的背景下，湖南省于2008年4月17日頒布了全國(guó)第一部省級(jí)《行政程序規(guī)定》，這部規(guī)章的出臺(tái)，將極大地規(guī)范該省的行政行為，讓行政相對(duì)人享受到法治的陽(yáng)光和程序的正義。湖南《行政程序規(guī)定》149《湖南省行政程序規(guī)定》共10章，178條，內(nèi)容涵蓋了行政程序的原則、行政主體、行政決策、行政執(zhí)法、行政合同、行政指導(dǎo)、行政裁決、行政調(diào)解、行政應(yīng)急、行政聽(tīng)證、行政公開(kāi)、行政監(jiān)督、行政問(wèn)責(zé)等政府工作的方方面面。建立了管轄、協(xié)助、回避、公開(kāi)、聽(tīng)證、教示、說(shuō)明理由、證據(jù)、時(shí)效、閱覽卷宗等一系列行政程序制度?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》共10章，178條，內(nèi)容涵蓋了行政程序150【法規(guī)標(biāo)題】山東省行政程序規(guī)定【頒布單位】山東省人民政府【發(fā)文字號(hào)】令2011年第238號(hào)【頒布時(shí)間】2011-6-22【施行時(shí)間】

2012年1月1日我國(guó)第二部規(guī)范行政程序的省級(jí)政府規(guī)章。在“取經(jīng)”湖南的基礎(chǔ)上,《規(guī)定》在一些方面實(shí)現(xiàn)了新的突破?！痉ㄒ?guī)標(biāo)題】山東省行政程序規(guī)定【頒布單位】山東省人民政府