數(shù)據(jù)監(jiān)管專題報告

數(shù)據(jù)監(jiān)管專題報告一、數(shù)據(jù)助力經(jīng)濟迅速發(fā)展，但使用中亂象頻生數(shù)據(jù)為經(jīng)濟發(fā)展注入新動能，已被官方定義為生產(chǎn)要素數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展迅速，已成為經(jīng)濟發(fā)展重要動能，多次被寫入政府文件。當前數(shù)字經(jīng)濟

處于密集創(chuàng)新和高速增長的階段，已經(jīng)成為促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力。2020

年中國

數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模達到

39.2

萬億元，從

2005

年占

GDP比重

14.2%上升至

38.6%，疫情沖擊

下保持

9.7%的高位增長，達到同期

GDP增速的

3

倍多。數(shù)字經(jīng)濟已成為中國經(jīng)濟發(fā)展的

動力源泉。國家層面上，2015

年中國提出“大數(shù)據(jù)”戰(zhàn)略，“數(shù)字經(jīng)濟”連續(xù)四年被寫入

政府工作報告，2020

年政府工作報告中明確提出“要繼續(xù)出臺支持政策”。地方層面上，

31

個省市

2020

年的政府報告中有

26

個省明確了大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟的基調(diào)。數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的關鍵要素，推動其他要素市場化配置。數(shù)字經(jīng)濟可以分為數(shù)字

產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，簡單來說，數(shù)據(jù)是數(shù)字產(chǎn)業(yè)化之根和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化之翼，且產(chǎn)業(yè)數(shù)字

化的數(shù)據(jù)催生了數(shù)字產(chǎn)業(yè)化的進程。一方面數(shù)字經(jīng)濟中的數(shù)字產(chǎn)業(yè)化是依賴數(shù)據(jù)的存在而

出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)，沒有數(shù)據(jù)就沒有大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)；另一方面，當前，中國在

生產(chǎn)、分配、流通、消費等環(huán)節(jié)，仍存在生產(chǎn)要素市場化的體制機制障礙，數(shù)據(jù)可以推動

技術、資本、勞動力以及土地等傳統(tǒng)要素優(yōu)化重組，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)深度融合，發(fā)揮放大經(jīng)濟

增長，提高生產(chǎn)效率的乘數(shù)效應。中央發(fā)布文件明確數(shù)據(jù)為官方定義下的生產(chǎn)要素。2020

年

4

月，中央發(fā)布了第一份

關于要素市場化配置的文件中央國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機

制的意見，其中正式將數(shù)據(jù)納入市場化配置要素中，意味著數(shù)據(jù)開始與傳統(tǒng)經(jīng)濟學范疇

中的生產(chǎn)要素有了同樣的地位，即土地、勞動力、資本和技術。2017

年，最高領導層就

已強調(diào)過，"互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)是新的生產(chǎn)要素，是基礎性資源和戰(zhàn)略性資源"，"要構

建以數(shù)據(jù)為關鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟"。因此數(shù)據(jù)監(jiān)管的背后本質(zhì)是對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的深度支持。發(fā)展中的亂象與不足：隱私侵權、數(shù)據(jù)濫用、數(shù)據(jù)壟斷以及數(shù)據(jù)孤島1）個人隱私成為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中的犧牲品部分大平臺在數(shù)據(jù)使用中存在不合規(guī)現(xiàn)象，小平臺則容易在數(shù)據(jù)采集上越界。美國棱

鏡門事件所涉及的互聯(lián)網(wǎng)公司幾乎囊括了微軟、雅虎、谷歌和蘋果等所有在美的互聯(lián)網(wǎng)巨

頭。2018

年

3

月，臉書被曝光其為“劍橋分析公司”的數(shù)據(jù)分析企業(yè)提供了臉書上多達

5000

萬用戶的信息，并涉嫌利用這些信息操縱選民投票。同年華住集團和順豐合計

8

億

條用戶數(shù)據(jù)遭到泄露。2）部分大平臺倚仗大數(shù)據(jù)分析結果存在數(shù)據(jù)濫用行為。大數(shù)據(jù)精準營銷并實施價格歧視損害消費者權益。近幾年來，部分商家通過大數(shù)據(jù)建

立用戶畫像，為同樣的產(chǎn)品制定差異化的價格從而使商家利益最大化的行為，被人們稱為

“大數(shù)據(jù)殺熟”。舉例來說，一方面平臺會根據(jù)你的瀏覽記錄，聊天記錄等自動推送定制

化產(chǎn)品，產(chǎn)品品牌取決于商家付給平臺的廣告費，變相剝奪了消費者的選擇權；另一方面，

在提供服務時實行價格歧視，例如在出行平臺上預訂酒店，發(fā)現(xiàn)會員等級越高價格越貴；

在外賣平臺上點餐，開通會員之后配送費就漲了幾塊錢；用蘋果和安卓手機叫網(wǎng)約車，時

間和起止點都一樣，價格卻相差了不少。這樣的新聞最近幾年屢見不鮮。然而，由于消費

者和企業(yè)之間的信息不對稱，加上法律并沒有要求企業(yè)公開相關算法，此類事件往往最終

往往不了了之。3）數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展過程中自然形成數(shù)據(jù)壟斷產(chǎn)業(yè)數(shù)字化中，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟平臺呈現(xiàn)強者恒強。網(wǎng)絡效應包括直接效應和間接效應，

直接效應指某一商品或服務的使用者數(shù)量的增多，會提升其自身使用價值。例如，微信作

為社交工具，使用用戶越多，就越能充當熟人社交的媒介，而未使用的用戶也不得不加入

其中。間接效應是指商品或服務某一類使用者增多，會提升它對于其他類使用者的價值。

如淘寶作為商品交易的平臺，買家增多可使賣家的商品銷量增大、賣出更迅速，賣家增加

又可使買家對所需商品選擇空間更大。網(wǎng)絡效應使得平臺用戶的平均付費意愿，隨用戶規(guī)

模的增長而增加。數(shù)據(jù)助力平臺經(jīng)濟發(fā)揮最大優(yōu)勢，高壁壘帶來大數(shù)據(jù)壟斷。數(shù)字經(jīng)濟時代互聯(lián)網(wǎng)平臺

巨頭憑借在電商、社交網(wǎng)絡、搜索引擎等領域巨大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，描繪每個消費者數(shù)字畫像，

全面掌握每個消費者衣、食、住、行方面的偏好、興趣、消費心理，掌握消費者工作、學

習、娛樂休閑的軌跡和時間，在抓住客戶提供原有服務的同時，將這些大數(shù)據(jù)分析得出的

結果延伸運用到其他相關平臺和實體領域的經(jīng)營中去，形成巨大的不對稱優(yōu)勢。但大數(shù)據(jù)

的獲取需要前期高昂的資本開支。數(shù)據(jù)收集成本主要體現(xiàn)在兩個方面。第一，新進入者為

了吸引大量用戶，通常需搭建一個為用戶提供免費或補貼服務的平臺，需要在宣傳推廣及

價格補貼等方面投入大量資源。第二，新進入者需要在數(shù)據(jù)收集、分析、存儲、應用以及

算法開發(fā)等方面進行高額投入。產(chǎn)業(yè)數(shù)字化產(chǎn)生的數(shù)據(jù)有助于企業(yè)直接開展數(shù)字產(chǎn)業(yè)化。以騰訊和阿里巴巴為例，由

于原有業(yè)務就對數(shù)據(jù)處理存在需求，在這一過程中互聯(lián)網(wǎng)巨頭積累了充分的經(jīng)驗，且平臺

經(jīng)濟前期已經(jīng)對數(shù)據(jù)收集、分析、存儲、應用以及算法開發(fā)，原有業(yè)務衍生出來的技術使

互聯(lián)網(wǎng)平臺開始提供數(shù)據(jù)分析、存儲以及應用的服務，具體例如阿里的云計算和騰訊的騰

訊云。阿里云計算收入在其傳統(tǒng)商務收入增速下滑后開始持續(xù)上升，2016-2018

年增速均

超過

100%，業(yè)務占比從

2013

年的不到

2%逐漸上升至

2021

年

8.38%，其在國內(nèi)云計算

領域的市場份額占比達到

40.6%，領域內(nèi)

CR4

高達

85.2%。由于數(shù)據(jù)獲取存在先天優(yōu)勢，平臺類產(chǎn)業(yè)數(shù)字化或進入寡頭壟斷。從全球云廠商排名

來看，前五名分別是阿里云、亞馬遜、谷歌、微軟和甲骨文，除甲骨文外另四家數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)

化巨頭的發(fā)展均離不開其對于用戶數(shù)據(jù)獲取的先天優(yōu)勢，阿里亞馬遜的數(shù)據(jù)來源是電商，

谷歌微軟的數(shù)據(jù)來源則是軟件用戶。預計未來中小云計算廠商的市場份額將從如今的

25%

萎縮至

2%，未來云計算市場將被亞馬遜

AWS、微軟云、谷歌云和阿里云形成寡頭壟斷。4）部分行業(yè)數(shù)據(jù)形成數(shù)據(jù)孤島尚未被充分利用政務數(shù)據(jù)正在加快打通。目前國家在數(shù)據(jù)安全法中對政務數(shù)據(jù)明確指出要“推進

電子政務建設”，“推動政務數(shù)據(jù)開放利用”。各地級以上平臺數(shù)量迅速增長，從

2017

年

的

20

個，到

2018

年的

56

個，到

2019

年的

102

個，再到

2020

上半年的

130

個。中國

電子政務發(fā)展指數(shù)從

2018

年的

0.6811

提高到了

2020

年的

0.7948，排名提升至全球第

45

位，達到“非常高”水平，特別是作為衡量國家電子政務發(fā)展水平核心指標的在線服務

指數(shù)上升為

0.9059，指數(shù)排名大幅提升全球第

9

位，進入全球前十行列。部分工業(yè)數(shù)據(jù)尚未被充分利用。工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)領域，一方面中國存在各類工業(yè)機械設備

連接能力不足，采集類型少、采集難度大、互聯(lián)互通水平低，大多數(shù)平臺數(shù)據(jù)點采集量少

或無數(shù)據(jù)點，缺乏完整的數(shù)據(jù)采集集成解決方案，另一方面中國工業(yè)企業(yè)制造技術與管理

知識經(jīng)驗積淀不夠，工業(yè)企業(yè)兩化融合發(fā)展水平參差不齊，中國制造業(yè)占全球

20%比重，

但是軟件行業(yè)規(guī)模只占

1.9%，且國內(nèi)工業(yè)軟件

90%依賴進口，說明中國和數(shù)據(jù)息息相關

的工業(yè)軟件化水平還有較大的提升空間。從華為全球聯(lián)接指數(shù)可以看到，中國工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)

以及面向企業(yè)的數(shù)字化與歐美相比還有較大的距離，中國工業(yè)數(shù)據(jù)仍未被充分利用。二、數(shù)據(jù)應分類監(jiān)管：流通，效率，激勵，安全，隱私數(shù)據(jù)主體存在交叉，使用權出現(xiàn)錯配，按數(shù)據(jù)控制者分類監(jiān)管困難重重若將數(shù)據(jù)按主體分為公共、公司和個人數(shù)據(jù)，流通、安全和隱私為監(jiān)管主線。從數(shù)據(jù)

的所有者出發(fā)可以簡單的將數(shù)據(jù)分為公共數(shù)據(jù)、公司數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)。三類數(shù)據(jù)的監(jiān)管目

標雖各有偏頗但還算明確：1）公共數(shù)據(jù)中可公開的部分需要更廣泛地流通創(chuàng)造價值，避

免出現(xiàn)數(shù)據(jù)壟斷的情況，不可公開的數(shù)據(jù)涉及國家安全則需要嚴格管控；2）公司內(nèi)部的

生產(chǎn)數(shù)據(jù)可以不公開但需要做到保障數(shù)據(jù)安全，數(shù)據(jù)出境時需要得到相關行業(yè)部門的審批；

3）個人數(shù)據(jù)則應該給予嚴格的隱私保護。但由于數(shù)據(jù)之間存在交叉，對數(shù)據(jù)按所有者分類無法清晰的體現(xiàn)數(shù)據(jù)監(jiān)管的痛點。個

人數(shù)據(jù)與公司數(shù)據(jù)相交部分涉及隱私數(shù)據(jù)的定義。舉例來說，用戶群體在使用“今日頭條”

時產(chǎn)生的交互數(shù)據(jù)，匿名化前和匿名化后是屬于公司數(shù)據(jù)還是個人數(shù)據(jù)。公司數(shù)據(jù)與公共

數(shù)據(jù)交叉部分涉及國企數(shù)據(jù)的開放和安全問題，同時公司數(shù)據(jù)內(nèi)部分民營公司內(nèi)部數(shù)據(jù)屬

性需要明晰。舉例來說，前者即國家電網(wǎng)的發(fā)電量數(shù)據(jù)作為可公開的重要經(jīng)濟數(shù)據(jù)既屬于

公司又是公共數(shù)據(jù)，但是國家電網(wǎng)內(nèi)部的發(fā)電廠選址，技術改造數(shù)據(jù)則涉及國家安全，雖

然屬于公司，但是和公共安全相關要嚴格保密；后者即類似滴滴的出行數(shù)據(jù)需要國家統(tǒng)一

匯總監(jiān)管并使用，但是其他公司內(nèi)部的電商數(shù)據(jù)使用權應該歸公司自身所有。數(shù)據(jù)主體之

間的交叉與各主體內(nèi)部數(shù)據(jù)屬性的不同，決定了我們需要更加細致的將數(shù)據(jù)分類監(jiān)管。兼顧數(shù)據(jù)權屬和內(nèi)部數(shù)據(jù)的分類，關注流通，效率，激勵，安全，隱私目前數(shù)據(jù)監(jiān)管的難點在于數(shù)據(jù)歸屬的不明確和數(shù)據(jù)使用權的錯配，不同類型的數(shù)據(jù)監(jiān)

管的主要矛盾不一樣，因此在數(shù)據(jù)監(jiān)管過程中需要將數(shù)據(jù)細分為五類：1）涉及國家安全的數(shù)據(jù)（黑色）。國家官方首先要建立數(shù)據(jù)安全的制度，其次部分公

司擁有大量涉及國家安全的數(shù)據(jù)，需要經(jīng)過國家處理或者不應公開，企業(yè)對數(shù)據(jù)處理的不

恰當會對國家安全造成風險，例如數(shù)據(jù)泄露和數(shù)據(jù)違規(guī)出境；2）可回溯定位到個人的隱私數(shù)據(jù)（淡紅色）。個人信息保護法中對于個人信息的

定義是“是以電子或者其他方式記錄的與已識別或者可識別的自然人有關的各種信息，不

包括匿名化處理后的信息”。3）政務數(shù)據(jù)類可公開的政府數(shù)據(jù)（紅色）。應該進一步開放，打破數(shù)據(jù)孤島，方便群

眾辦事；4）涉及公共屬性的公司數(shù)據(jù)（灰色）。部分公司擁有大量的公共屬性數(shù)據(jù)，公共屬性

主要指行業(yè)屬性，若是該類數(shù)據(jù)可以不公開，則會造成數(shù)據(jù)壟斷，進而導致業(yè)務壟斷，不

利于所有經(jīng)濟參與者享受經(jīng)濟發(fā)展的紅利；5）不涉及公共屬性的公司數(shù)據(jù)（藍色）。該類數(shù)據(jù)包括匿名化后的個人隱私數(shù)據(jù)（前

提是不涉及公共屬性），若認為這部分數(shù)據(jù)完全屬于個人則不利于公司拓展業(yè)務，若認為

這部分數(shù)據(jù)完全屬于公司則是對個人權利的一種侵害。同時該部分數(shù)據(jù)還包括企業(yè)內(nèi)部經(jīng)

營數(shù)據(jù)。所有數(shù)據(jù)均應兼顧安全、隱私、流通、效率和激勵，但不同數(shù)據(jù)有所側(cè)重。所有數(shù)據(jù)

都必須在流通中才能發(fā)揮其效用，在使用數(shù)據(jù)的過程中需要使我們的工作在數(shù)據(jù)幫助下效

率最大化，同時要保證數(shù)據(jù)所有者的激勵機制，此外需要保障數(shù)據(jù)安全和個人隱私不被侵

犯。但是以上五類數(shù)據(jù)的現(xiàn)狀決定了他們所需監(jiān)管的主要矛盾不同。政務類公開數(shù)據(jù)需要

更廣泛的流通，涉及公共屬性的數(shù)據(jù)需要從效率入手統(tǒng)一匯總管理，其他公共屬性應該做好和個人隱私數(shù)據(jù)的區(qū)分同時做好數(shù)據(jù)使用的激勵機制建設，涉及國家機密和共安全的數(shù)

據(jù)要建立安全管理制度，最后個人數(shù)據(jù)需要做好隱私保護。三、剖析數(shù)據(jù)監(jiān)管現(xiàn)狀，安全和隱私為主線，強調(diào)流通當前數(shù)據(jù)監(jiān)管法律框架：四大安全法+民法典保駕護航中國數(shù)據(jù)安全相關法律框架已經(jīng)初具雛形。當前國家的數(shù)據(jù)監(jiān)管法律體系由國家安

全法、網(wǎng)絡安全法、數(shù)據(jù)安全法、個人信息保護法和民法典五大法律構建，

個人信息保護法剛于

8

月正式施行。各個法律對數(shù)據(jù)的監(jiān)管并非簡單的橫向或豎向分

類，國家安全法保護的是核心數(shù)據(jù)，網(wǎng)絡安全法保護的是重要數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)安全法

針對的是所有數(shù)據(jù)，個人信息保護法針對的是個人信息，民法典針對的則是個人私

密信息、敏感信息等涉及人格權的信息。此外還有各部門發(fā)放的辦法文件和信息安全

標準委員會的標準規(guī)定文件作為補充。目前監(jiān)管主線：強調(diào)重要數(shù)據(jù)安全與隱私數(shù)據(jù)保護，兼顧政務數(shù)據(jù)流通數(shù)據(jù)監(jiān)管一方面以數(shù)據(jù)的重要性進行劃分，強調(diào)重要數(shù)據(jù)和核心數(shù)據(jù)的安全。數(shù)據(jù)

安全法中多次提及重要數(shù)據(jù)和核心數(shù)據(jù)的概念，原文中把“關系國家安全、國民經(jīng)濟命

脈、重要民生、重大公共利益等數(shù)據(jù)”定義為重要數(shù)據(jù)中的核心數(shù)據(jù)，重要數(shù)據(jù)的定義可

參考數(shù)據(jù)安全管理辦法（征求意見稿）中的“指一旦泄露可能直接影響國家安全、經(jīng)

濟安全、社會穩(wěn)定、公共健康和安全的數(shù)據(jù)，如未公開的政府信息，大面積人口、基因健

康、地理、礦產(chǎn)資源等。且‘重要數(shù)據(jù)’一般不包括企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和內(nèi)部管理信息、個人

信息等”。在信標委征求意見的信息安全技術

數(shù)據(jù)出境安全評估指南（征求意見稿）（“評

估指南”）中，將重要數(shù)據(jù)定義為：“相關組織、機構和個人在境內(nèi)收集、產(chǎn)生的不涉及國

家秘密，但與國家安全、經(jīng)濟發(fā)展以及公共利益密切相關的數(shù)據(jù)（包括原始數(shù)據(jù)和衍生數(shù)

據(jù)）?！辈⑶覍⒄畔⒐_渠道合法公開的數(shù)據(jù)，排除出重要數(shù)據(jù)的范圍。由網(wǎng)絡安全

法衍生出的數(shù)據(jù)出境安全評估指南更是系統(tǒng)的以附錄的形式，列出了非常詳細的重

要數(shù)據(jù)識別指南。需要注意的是，重要數(shù)據(jù)可以同時包括個人、公司以及政府數(shù)據(jù)，其確

定的標準在于國家安全而非數(shù)據(jù)的生產(chǎn)方或所有方。數(shù)據(jù)監(jiān)管另一方面聚焦在個人隱私數(shù)據(jù)，從隱私出發(fā)監(jiān)管企業(yè)的數(shù)據(jù)主體責任。目前

和數(shù)據(jù)相關法條除安全外主要涉及個人數(shù)據(jù)的隱私保護。個人數(shù)據(jù)保護方面則有個人信

息保護法和民法典從個人信息和個人隱私方面進行保護，個人信息保護法中對

于個人信息的定義是“是以電子或者其他方式記錄的與已識別或者可識別的自然人有關的

各種信息，不包括匿名化處理后的信息”，其中個人信息中敏感個人信息在傳輸和存儲的安全性要求更高，民法典針對的更多是個人隱私。同時信息安全技術中對個人信

息以及敏感個人信息給出了詳細的舉例。此外，數(shù)據(jù)安全法獨辟一章強調(diào)政務數(shù)據(jù)需要加大流通開放利用。政務數(shù)據(jù)作為

國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的重要組成部分，是政府部門進行社會治理的重要記錄與呈現(xiàn)，蘊藏著難

以估量的政治、經(jīng)濟、科學、文化和社會價值，在國民經(jīng)濟建設和國家安全戰(zhàn)略體系中的

地位日益凸顯。數(shù)據(jù)安全法中除了要求政府應當遵循公正、公平、便民的原則，按照

規(guī)定及時、準確地公開政務數(shù)據(jù)，還要求國家制定政務數(shù)據(jù)開放目錄，構建統(tǒng)一規(guī)范、互

聯(lián)互通、安全可控的政務數(shù)據(jù)開放平臺，推動政務數(shù)據(jù)開放利用。安全：自上而下建立安全制度，出臺關基保護政策，行業(yè)歸口監(jiān)管數(shù)據(jù)安全方面，完善頂層設計，強調(diào)個體責任，近年需關注數(shù)據(jù)出境。宏觀層面上，

數(shù)據(jù)安全法要求建立數(shù)據(jù)安全標準體系，完善數(shù)據(jù)安全監(jiān)測評估、認定服務，建立完

整的數(shù)據(jù)安全制度，完善數(shù)據(jù)安全保護義務。微觀層面上，對于數(shù)據(jù)所有者的個體強調(diào)內(nèi)

部的數(shù)據(jù)安全治理，工信部在重點互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)貫徹落實數(shù)據(jù)安全法座談會上提出企業(yè)

要加強組織領導，明確數(shù)據(jù)安全責任部門和責任人，建立全生命周期的數(shù)據(jù)安全管理體系

和機制，采取相應的技術措施開展風險監(jiān)測和應急處置，加強重要數(shù)據(jù)安全風險評估和出

境管理，同時鼓勵企業(yè)積極參與數(shù)據(jù)安全標準研制、關鍵技術研發(fā)等工作。近年來隨著國

內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)公司的海外上市，監(jiān)管在數(shù)據(jù)出境方面開始重視，網(wǎng)信辦在

7

月

10

號發(fā)布的網(wǎng)

絡安全審查辦法征求意見稿中指出“掌握超過

100

萬用戶信息運營者國外上市需審查。”關基保護政策正式出臺，涉及

8

大重要行業(yè)

16

個領域，覆蓋范圍廣泛。2021

年

8

月

17

日，國務院通過并公布關鍵信息基礎設施安全保護條例（以下簡稱關基保護條例），將自

2021

年

9

月

1

日起執(zhí)行。關基保護條例對關鍵信息基礎設施的認定、運營者責任

義務、保障和促進以及法律責任等進行明確，為中國開展關鍵信息基礎設施安全保護工作

提供法律支撐。根據(jù)關基保護條例第二條，關鍵信息基礎設施指公共通信和信息服務、

能源、交通、水利、金融、公共服務、電子政務、國防科技工業(yè)等重要行業(yè)和領域的，以

及其他一旦遭到破壞、喪失功能或者數(shù)據(jù)泄露，可能嚴重危害國家安全、國計民生、公共

利益的重要網(wǎng)絡設施、信息系統(tǒng)等。落實到具體監(jiān)管部門，未來或由網(wǎng)信辦牽頭，各行業(yè)實行分類分級制度。從監(jiān)管慣例

上看，中國基本形成了行業(yè)歸口監(jiān)管的體系。數(shù)據(jù)安全法提到“各地區(qū)、各部門應當

按照數(shù)據(jù)分類分級保護制度，確定本地區(qū)、本部門以及相關行業(yè)、領域的重要數(shù)據(jù)具體目

錄，對列入目錄的數(shù)據(jù)進行重點保護”。以近期受到關注的“數(shù)據(jù)出境”為例，具體實施

方面，個人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評估辦法(征求意見稿區(qū)分了行業(yè)屬性，在網(wǎng)信辦

的協(xié)調(diào)下，將數(shù)據(jù)的跨境流動審核權分別授予網(wǎng)信辦、公安部門、安全部門、中國人民銀

行、銀保監(jiān)會、工商總局等具體業(yè)務部門。目前金融保險行業(yè)、電信和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)、車聯(lián)

網(wǎng)行業(yè)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)近年來對數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)安全問題都愈加重視，中國人民銀行、中國

銀保監(jiān)會、工信部、科技部等各部門紛紛發(fā)布相應規(guī)定，為數(shù)據(jù)分類分級、管理能力評估、

安全防護等相關工作提供了政策指導。隱私：各方采集數(shù)據(jù)應遵循最小必要原則，匿名化數(shù)據(jù)不屬于隱私“個人信息”界定已基本落實，具體處理相關文件表述清晰。個人信息保護法目

前已經(jīng)較好地界定了企業(yè)收集處理個人信息的原則；信息安全技術個人信息安全規(guī)范

中對個人數(shù)據(jù)從獲取到使用的各個環(huán)節(jié)，個人信息的主體權利以及個人信息的安全管理要

求都給出了仔細的描述；APP收集使用個人信息最小必要評估規(guī)范總則強調(diào)了個人信

息處理的最小必要原則，并從數(shù)據(jù)使用的各個環(huán)節(jié)提出了評估要求；常見類型移動互聯(lián)

網(wǎng)應用程序必要個人信息范圍規(guī)定更是直接明確了

39

類常見

APP的必要個人信息范圍。目前由個人信息衍生出來的“匿名化數(shù)據(jù)”監(jiān)管尚未給予直接說明，該部分交互數(shù)據(jù)未來

或應考慮企業(yè)的激勵機制暫時放松管制，具體標準由網(wǎng)信辦制定，具體監(jiān)管實施應依靠市

場監(jiān)督管理總局。流通：政務數(shù)據(jù)與可公開的政府數(shù)據(jù)應打破地域?qū)蛹壋掷m(xù)流通開放目前對政務數(shù)據(jù)和可公開的政府數(shù)據(jù)，政府持續(xù)推動積極流通。數(shù)據(jù)安全法中提

到國家要大力推進電子政務建設，提高政務數(shù)據(jù)的科學性、準確性、時效性，提升運用數(shù)

據(jù)服務經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。國家機關應當遵循公正、公平、便民的原則，按照規(guī)定及時、

準確地公開政務數(shù)據(jù)。目前國家對政務數(shù)據(jù)的開放持開放態(tài)度，截至

2020

年下半年中國

已有

142

個省級、副省級和地級政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺，與

2019

年下半年相比，新增

了

4

個省級平臺和

36

個地級（含副省級）平臺，平臺總數(shù)增長近

4

成。部分省市選擇和大數(shù)據(jù)平臺合作，上海考慮針對第三方數(shù)據(jù)處理機構發(fā)放牌照。阿里

云是最早入局政務市場的科技巨頭之一，基于此形成了深厚的政企客戶服務能力和經(jīng)驗。

早在

2012

年，浙江省水利廳就開始和阿里云合作，利用云計算支持水利廳的網(wǎng)站以及公

眾服務。騰訊云目前也已經(jīng)與全國

15

多個省、50

多個城市簽署合作協(xié)議，包括四川省政

務云、廣東省政務云、云南公安廳警務云等在內(nèi)的各級政府機構。具體省市方面，貴州省

是國內(nèi)較早探索政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)化運營的省份，在

2014

年就成立云上貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

有限公司，定位于政府數(shù)據(jù)運營。目前上海正研究公共數(shù)據(jù)授權運營，第三方數(shù)據(jù)服務機

構或?qū)⒂瓉硇聶C遇。四、頂層文件與要素身份決定數(shù)據(jù)效率改革，兼顧激勵參考官方文件與其他生產(chǎn)要素，應加強數(shù)據(jù)使用效率同時兼顧激勵生產(chǎn)要素官方頂層文件在表述中體現(xiàn)的是促進流通，加強效率，增加掌控。在構建

更加完善的要素市場化配置體制機制的意見中官方強調(diào)要推進政府數(shù)據(jù)開放共享；提升社會數(shù)據(jù)資源價值；

加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護。第一條針對的是政府數(shù)據(jù)的開放，

提高政府的辦事效率，第二條針對的是具有公共屬性的數(shù)據(jù)，既要通過數(shù)據(jù)提高政府以外

的效率，且直接點名了農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通、教育、安防、城市管理、公共資源交易行業(yè)；

第三條提出加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護，表明部分數(shù)據(jù)需要由國家來統(tǒng)籌規(guī)劃使用，并

保證他們的安全性。作為社會主義的數(shù)據(jù)要素，部分數(shù)據(jù)或需收為國家使用。從中國各生產(chǎn)要素監(jiān)管歷史來看，堅持公有制為主體也要激勵多種所有制共同發(fā)展。

中國目前生產(chǎn)要素分為土地、資本、人口、技術以及數(shù)據(jù)。土地始終堅持城市土地歸為國

有，農(nóng)村土地歸為農(nóng)民集體所有，土地作為中國區(qū)分資本主義國家核心區(qū)別生產(chǎn)要素，我

國不可能放開土地私有制，但對于使用權的轉(zhuǎn)讓已經(jīng)通過土地招拍掛制度進行市場化改革；

資本方面中國國有資本占比達

40%，經(jīng)歷國有資本改革后國有資本比重雖有下降，但是通

過股權設計國有企業(yè)對于經(jīng)濟始終具有掌控權且撬動了民營經(jīng)濟的發(fā)展；人口方面中國在

1954

年建立了戶籍制度，雖然目前戶籍制度正在逐漸松動，但是國家對于人口流動仍然

進行密切的監(jiān)測，從而以看的見的手調(diào)控經(jīng)濟；技術方面國家建立了知識產(chǎn)權保護制度，

國家統(tǒng)一管理，且對知識產(chǎn)權設定

50

年保護期，此后技術可以被所有社會中的個體使用，

該制度兼具對企業(yè)技術創(chuàng)新的激勵和提高社會整體福利。數(shù)據(jù)要素的監(jiān)管一方面要堅持公

有制為主體，目前數(shù)據(jù)領域的公有制體現(xiàn)的不夠好，大部分數(shù)據(jù)掌握在民營企業(yè)中，國家

應動用國家意志對部分公共數(shù)據(jù)進行監(jiān)管，但同時也要給非公有制經(jīng)濟提供數(shù)據(jù)要素的使

用權，要利用市場分配數(shù)據(jù)要素，提高數(shù)據(jù)對公司的激勵，對于不牽涉公共利益的數(shù)據(jù)，

例如匿名化后的個人偏好數(shù)據(jù)，國家不該將所有公司數(shù)據(jù)都剝奪使用權，例如歐盟作為個

人信息保護做得最好的地區(qū)，也沒有剝奪公司對匿名化數(shù)據(jù)的營銷權利。雖目前普遍關注數(shù)據(jù)安全和個人隱私，但其本質(zhì)是為統(tǒng)籌數(shù)據(jù)利用做準備。以滴滴被

七部門入駐事件為例，官方對其性質(zhì)定義是數(shù)據(jù)違規(guī)出境和違規(guī)采集個人隱私數(shù)據(jù)。中央

出臺數(shù)據(jù)安全法、網(wǎng)絡安全法、個人信息保護法以及各類和數(shù)據(jù)相關的法律法規(guī)

都和安全與隱私相關。保障數(shù)據(jù)安全和個人隱私保護是運用大數(shù)據(jù)提高社會運轉(zhuǎn)效率的底

線，即提高社會效率不能以安全和個人隱私泄露為代價，本質(zhì)上是為了更好的利用和統(tǒng)籌

數(shù)據(jù)資源。國家統(tǒng)籌建立安全標準除了防止數(shù)據(jù)泄露，也可以把行業(yè)內(nèi)的數(shù)據(jù)收集標準化，

方便匯總保障安全和處理，個人隱私保護法除了保護個人隱私，更重要的是使得民眾

對于大數(shù)據(jù)的使用知根知底，更好的推動數(shù)據(jù)要素的合規(guī)流動。數(shù)據(jù)效率層面改革依靠行業(yè)內(nèi)部推動，激勵側(cè)面配合由國家推動制度建設把數(shù)據(jù)進行橫向分類，企業(yè)數(shù)據(jù)目前存在監(jiān)管盲區(qū)。從目前法律文件和管理辦法來看，

重要數(shù)據(jù)和核心數(shù)據(jù)由安全法和數(shù)據(jù)安全法保護，政務數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)安全法中

有單獨篇章進行描述，個人隱私數(shù)據(jù)則有個人信息保護法和民法典進行說明。企

業(yè)數(shù)據(jù)可以分為內(nèi)部經(jīng)營數(shù)據(jù)和個人在企業(yè)產(chǎn)生的匿名化的交互數(shù)據(jù)。前者在目前法律框

架中只能從數(shù)據(jù)安全的角度對其進行管理，后者尚無準確的監(jiān)管文件對應，只有在特定行

業(yè)對該類數(shù)據(jù)的使用方法進行了限定，例如征信數(shù)據(jù)需要征信牌照才能辦理業(yè)務，廣告數(shù)

據(jù)需要在使用時征得被使用者的同意且在定向推送的過程中表明廣告字樣。所以企業(yè)數(shù)據(jù)

是目前監(jiān)管的主要盲區(qū)。從數(shù)據(jù)監(jiān)管五大屬性來看，效率仍需深化，激勵需要補充優(yōu)化。從流通、效率、激勵、

安全和隱私五個角度入手，流通屬性體現(xiàn)在政府對政務數(shù)據(jù)的重視，安全屬性由各類數(shù)據(jù)

安全法闡明，隱私方面主要有個人信息保護法。效率和激勵暫未出現(xiàn)在數(shù)據(jù)監(jiān)管框架

內(nèi)，未來國家在企業(yè)數(shù)據(jù)的監(jiān)管中或?qū)⑻嵘首鳛楸O(jiān)管線索，同時要破除原有依靠數(shù)據(jù)

壟斷的單一激勵模式，配合數(shù)據(jù)共享優(yōu)化數(shù)據(jù)要素對于企業(yè)的激勵機制。數(shù)據(jù)效率層面改革或?qū)⒂筛餍袠I(yè)內(nèi)相關部門統(tǒng)一出臺法規(guī)標準并推廣。數(shù)據(jù)效率層面的改革與數(shù)據(jù)安全和個人隱私保護的推進有較大的差別。首先不同行業(yè)的數(shù)據(jù)從獲取到使

用有著不同的特征，從下文的分析可以看到金融、醫(yī)療以及交通需要從數(shù)據(jù)流通的不同環(huán)

節(jié)入手進行監(jiān)管，而數(shù)據(jù)安全與個人隱私對所有數(shù)據(jù)具有一定的普適性；其次，并不是所

有的行業(yè)數(shù)據(jù)都需要從效率的角度進行監(jiān)管，而數(shù)據(jù)安全與個人隱私則是針對所有數(shù)據(jù)；

最后，效率層面的監(jiān)管本質(zhì)是要“集中力量辦大事”，因此改革中必然需要各行業(yè)相關的

監(jiān)管機構來統(tǒng)一負責。因此未來效率層面的監(jiān)管需要各行內(nèi)部成立相關專業(yè)的部門進行統(tǒng)

一的管理，很難從法律角度在最高層面統(tǒng)一效率監(jiān)管，在此基礎上，具體的監(jiān)管可以從數(shù)

據(jù)的使用、數(shù)據(jù)的來源以及數(shù)據(jù)公司本身入手。數(shù)據(jù)激勵層面需要在數(shù)據(jù)共享中提供市場化報酬以及數(shù)據(jù)交易制度。數(shù)據(jù)激勵層面要

去除當前憑借業(yè)務閉環(huán)獲得數(shù)據(jù)壟斷后的盈利模式，要在數(shù)據(jù)充分流動配置的情況下優(yōu)化

企業(yè)的激勵機制。首先需要官方明確具有公用屬性的行業(yè)，及公司需要共享的數(shù)據(jù)邊界，

在邊界外則應該減少監(jiān)管，保護公司進一步獲取相關數(shù)據(jù)的積極性，保證數(shù)據(jù)公司以數(shù)據(jù)

作為生產(chǎn)要素來獲得收入分配的基本權益。同時在數(shù)據(jù)共享的過程中也要適當給予企業(yè)一

定的補償，例如百行征信對接各家數(shù)據(jù)公司時會給予一定的“數(shù)據(jù)接入費”。同時加快推

進數(shù)據(jù)交易制度的建設，一方面使得數(shù)據(jù)處理產(chǎn)品價格更加市場化，另一方面使數(shù)據(jù)公司

在得不到關鍵數(shù)據(jù)的情況下提高數(shù)據(jù)公司參與數(shù)據(jù)融合的積極性。效率：公共屬性數(shù)據(jù)由國家管理，聚焦數(shù)據(jù)使用、來源和流通環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)只有在流通中才能最大程度提高效率，國家統(tǒng)一管理并非收為國有，而是建立機

制或成立平臺將同類數(shù)據(jù)匯集在一起統(tǒng)一使用。社會主義市場經(jīng)濟改革方向是使市場在資

源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。提高數(shù)據(jù)的配置效率既不能完全放任市場，

也不能直接將數(shù)據(jù)收為國有只由國家來決定數(shù)據(jù)資源的配置，過去的海外經(jīng)驗和歷史經(jīng)驗

告訴我們這都是走不通的。政府在提高數(shù)據(jù)資源使用效率的過程中需要建立數(shù)據(jù)統(tǒng)一監(jiān)管

平臺以及健全數(shù)據(jù)交易制度，統(tǒng)一匯總數(shù)據(jù)，加強數(shù)據(jù)流動，做到能掌控但又有邊界。完備的公共數(shù)據(jù)能在復雜場景下發(fā)揮更大的作用，企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)的應用場景過于單一。

未來大數(shù)據(jù)的使用場景將更加趨向于多樣化，復雜化，而企業(yè)數(shù)據(jù)的使用場景局限于內(nèi)部

業(yè)務，使用場景相對單一。從百行征信的八大股東自身征信數(shù)據(jù)的來源來看，8

家每一家

都想尋求依托互聯(lián)網(wǎng)形成自己的業(yè)務的閉環(huán)，這樣在客觀上就分割了市場的信息鏈，而且

每一家的信息覆蓋范圍都受到限制，因為信息不廣、不全面，這樣帶來產(chǎn)品的有效性不足，

不利于信息共享。阿里和騰訊雖然占據(jù)了征信數(shù)據(jù)中的半壁江山，但是其數(shù)據(jù)來源為電商、

快遞、社交等其自身業(yè)務范圍內(nèi)，范圍外例如保險、移動運營、P2P網(wǎng)貸等并不能完全囊

括。公共屬性的數(shù)據(jù)使用需要大而全才能發(fā)揮其應有的價值。政府擁有傳統(tǒng)機構的公共數(shù)據(jù)，統(tǒng)一管理市場內(nèi)的大數(shù)據(jù)可形成良性互補。民營經(jīng)濟

在發(fā)展的過程中，逐漸對一些國有傳統(tǒng)機構的業(yè)務進行了替代和擴展，原來國家對公共行

業(yè)的掌握能力隨著民營經(jīng)濟的介入和發(fā)展有所削弱，統(tǒng)一管理可形成良性互補。舉例來說，

互聯(lián)網(wǎng)小貸補充了銀行不能覆蓋到的一些個人信用貸款，民營醫(yī)院和微醫(yī)等互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院形

成了傳統(tǒng)公立醫(yī)院以外醫(yī)療服務供給的補充，網(wǎng)約車和共享單車彌補了市內(nèi)公共交通最后

1

公里的問題。政府擁有傳統(tǒng)機構內(nèi)沉淀的數(shù)據(jù)，此時如果能夠統(tǒng)一管理市場民營企業(yè)的

大數(shù)據(jù)，兩者可形成良性的互補。例如央行征信與百行征信共同建立個人征信基礎設施，

互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院和公立醫(yī)院聯(lián)合提高患者的看病效率，城市公共交通大數(shù)據(jù)可配合網(wǎng)約車大數(shù)

據(jù)共建智慧城市。公共屬性數(shù)據(jù)無直接定義，可參考重要數(shù)據(jù)以及關鍵信息基礎設施定義。數(shù)據(jù)安全

法與網(wǎng)絡安全法中均強調(diào)了關鍵信息基礎設施（CII）的概念，并強調(diào)了在網(wǎng)絡安全

等級保護制度的基礎上，實行重點保護。大致范圍可分為七類：公共通信和信息服務、能

源、交通、水利、金融、公共服務（水、電、食品、衛(wèi)生）、電子政務。2017

年

7

月關

鍵信息基礎安全保護條例增加了環(huán)境保護，和國防科工、大型裝備、化工、食品藥品。

結合美國、俄羅斯與德國對

CII的定義，暫時討論下表中各國標準有重疊的行業(yè)。排除安全屬性、國有資本占比，應優(yōu)先監(jiān)管金融、醫(yī)療和交運。首先大部分觸及國家

公共利益的行業(yè)均為國有企業(yè)，其次國家亟需監(jiān)管的數(shù)據(jù)一定是應屬于國家但國家沒有所

有權的數(shù)據(jù)，最后需要行業(yè)內(nèi)有數(shù)據(jù)存量，國家能拿來整合。從各行業(yè)的國有公司控股比

例來看，掌握通信數(shù)據(jù)的三大運營商均是國有企業(yè)，能源、水利、國防因其特殊性基本都

是國有企業(yè)，工業(yè)制造業(yè)雖有一定比例的民營企業(yè)，但國內(nèi)工業(yè)領域的數(shù)據(jù)量較少，還未

到需要國家監(jiān)管的層次。政府數(shù)據(jù)屬于政務數(shù)據(jù)，公共服務數(shù)據(jù)涉及較廣。此外重要互聯(lián)

網(wǎng)應用的定義是

MAU超過

100

萬的公司，這一范圍針對性較差，暫先不考慮，若涉及公

共行業(yè)，可以在篩選互聯(lián)網(wǎng)公司中涉及公共利益的行業(yè)。剩余的金融、交通、醫(yī)療和教育

因服務對象大多為個體，互聯(lián)網(wǎng)公司對其滲透頗深，民營企業(yè)數(shù)量較大。金融行業(yè)中的第

三方支付和民間借貸催生海量個人征信數(shù)據(jù)，交運行業(yè)中客運的滴滴和做貨運的四通一達、

順豐每天都在創(chuàng)造不被政府擁有的天量數(shù)據(jù)，民營醫(yī)療機構、醫(yī)藥公司和基因分析公司以

及過去的補課機構內(nèi)部都沉淀了相當大的冗余數(shù)據(jù)。政府若要監(jiān)管數(shù)據(jù)，上述行業(yè)數(shù)據(jù)必

然有較高的優(yōu)先級。1）金融數(shù)據(jù)：百行征信通過征信牌照限制使用，倒逼征信數(shù)據(jù)統(tǒng)一融合。金融數(shù)據(jù)已有人行征信與百行征信，“市場+政府”雙輪驅(qū)動。國內(nèi)傳統(tǒng)征信為政府背

景的人行征信，行業(yè)數(shù)據(jù)的整合在

2006

年完成，對象是商業(yè)銀行中的個人與企業(yè)貸款數(shù)

據(jù)，但是數(shù)據(jù)顯示，央行征信中心覆蓋大約

8

億人，其中具有征信歷史數(shù)據(jù)記錄的人群僅

有

3

億，其征信數(shù)據(jù)無法有效的降低金融機構貸款的信用風險。而隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的到來，第三方支付機構目前用戶已逾

8

億人，阿里、騰訊更是占據(jù)

94%的份額，互聯(lián)網(wǎng)巨頭所擁

有的天量消費行為數(shù)據(jù)可以有效地刻畫用戶畫像，作為非信用數(shù)據(jù)可以有效地幫助銀行與

第三方金融機構規(guī)避信用風險。在這樣的背景下，由人行發(fā)行牌照，互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會牽頭，

8

家征信公司入股，15

家征信公司接入數(shù)據(jù)，初步構建了個人征信數(shù)據(jù)的市場化。通過個人征信業(yè)務牌照倒逼各家征信數(shù)據(jù)匯總于百行征信。2015

年央行要求芝麻信

用、騰訊征信等八家機構做好個人征信業(yè)務的準備工作，該模式下獲得征信牌照后各家公

司的業(yè)務模式和原先差別不大，政府也難以對其數(shù)據(jù)的使用情況進行監(jiān)管。最終八家機構

均未通過審核，但最終以入股的形式組成了第一家個人征信機構——百行征信。該模式下，

騰訊、阿里沒有獨自開展個人征信的權限，開展個人征信業(yè)務必須先對接百行征信，再由

百行征信對外開展個人征信業(yè)務。牌照的稀缺性使得各家的征信數(shù)據(jù)自然匯總于百行征信。騰訊、阿里拒絕接入核心數(shù)據(jù)，樸道征信作為補充形成良性市場。目前央行只發(fā)布了

2

塊個人征信牌照，第一塊是百行征信，第二塊是樸道征信，因此互聯(lián)網(wǎng)平臺所擁有的數(shù)

據(jù)并不能用于征信業(yè)務，騰訊、阿里只有通過把數(shù)據(jù)授權給百行征信，由百行征信進行征

信業(yè)務服務，但是由于初期股份設置并不合理，擁有超過

80%征信數(shù)據(jù)的阿里、騰訊在百

行征信中只占有

8%的股份，兩家巨頭拒絕接入數(shù)據(jù)直接放棄個人征信業(yè)務。目前騰訊信

用官網(wǎng)已經(jīng)關閉了信用分查詢功能，芝麻信用則將自身定位轉(zhuǎn)為數(shù)據(jù)和風控服務商以及提

供咨詢服務，芝麻分將不再輕易提供給

B端金融機構。面對互聯(lián)網(wǎng)巨頭在征信數(shù)據(jù)上的不

配合，央行積極聯(lián)絡其他互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)成立樸道征信，其股東包括北京金控集團，以及京東

科技、小米電軟等有全國性重要影響力的互聯(lián)網(wǎng)平臺和科技公司。其中京東在百行征信成

立時就作為第一批數(shù)據(jù)提供商，積極參與個人征信平臺的建設，此次發(fā)放第二張牌照來補

充征信數(shù)據(jù)市場時，央行自然選擇了京東小米作為合作對象。預計未來樸道征信會深化股

東業(yè)務協(xié)同和資源共享，整合數(shù)據(jù)、技術、服務、市場等資源，攜手開展多元合作，培育

數(shù)據(jù)要素市場。2）醫(yī)療數(shù)據(jù)：國家隊建設醫(yī)療大數(shù)據(jù)中心從數(shù)據(jù)源頭統(tǒng)一分配監(jiān)管大數(shù)據(jù)醫(yī)療平臺作為公立醫(yī)院的補充受到國家支持。頂層設計方面，國務院發(fā)布關于促進和規(guī)范健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)應用發(fā)展的指導意見，要求加快建設統(tǒng)一權威、互聯(lián)互通

的人口健康信息平臺，推動健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)資源共享開放；同年，“健康中國

2030”規(guī)

劃綱要提出，消除數(shù)據(jù)壁壘，建立和完善全國健康醫(yī)療數(shù)據(jù)資源目錄體系。疫情期間國

家衛(wèi)生健康委接連下發(fā)關于加強信息化支撐新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通

知和關于在疫情防控中做好互聯(lián)網(wǎng)診療咨詢服務工作的通知，要求在抗擊疫情中充

分利用“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”的優(yōu)勢作用，為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)便捷的診療咨詢服務。通過互

聯(lián)網(wǎng)技術，即使在偏遠山區(qū)，也能夠讓當?shù)鼐用癫怀鲞h門能與北京、上海等地的大醫(yī)院專

家“面對面”交流。醫(yī)生也能拿著共享的檢查信息，通過遠程視頻“問診”，提供咨詢，

開具處方，滿足人們看病的需求。醫(yī)療大數(shù)據(jù)處理主要聚焦醫(yī)療服務與藥物研發(fā)。一方面，醫(yī)療大數(shù)據(jù)可以為醫(yī)生診斷

提供海量的數(shù)據(jù)支持，如同把無數(shù)醫(yī)師的診斷病歷資料全部搬到醫(yī)生面前供其參考。除了

助力醫(yī)生問診之外，在新藥研發(fā)階段數(shù)據(jù)起到的作用更為廣泛，例如在藥品研發(fā)上市之后，

通過在真實世界總體的數(shù)據(jù)收集以及合理的觀察統(tǒng)計分析，對接下來新藥的進一步研發(fā)，

臨床的應用和發(fā)展都會有很大的幫助。醫(yī)療大數(shù)據(jù)目前存在三大阻礙，隱私保護，利益分配以及標準化低。隱私保護方面主

要是指主要是臨床數(shù)據(jù)安全及隱私保護十分重要，很多醫(yī)療機構出于數(shù)據(jù)安全及隱私保護

顧慮，不愿意共享；利益分配方面則是指目前數(shù)據(jù)共享的獲益機制尚不健全，缺乏患者、

醫(yī)院以及數(shù)據(jù)利用方均能有效獲益的分配模式，造成數(shù)據(jù)共享及利用缺乏源動力；最后數(shù)

據(jù)共享存在技術壁壘，不同醫(yī)療機構信息系統(tǒng)龐雜，臨床數(shù)據(jù)標準化程度低，不同醫(yī)院之

間的醫(yī)療數(shù)據(jù)基本不能互認?！皣谊牎苯Y合地方國資企業(yè)構建中國“東西南北中”醫(yī)療大數(shù)據(jù)中心。中國健康醫(yī)

療大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展集團公司、中國健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)科技發(fā)展集團公司、中國健康醫(yī)療大數(shù)

據(jù)股份有限公司是目前國內(nèi)官方參與承建、運營大數(shù)據(jù)中心的三支“國家隊”?！皣谊牎?/p>

由國家衛(wèi)生和計劃生育委員會統(tǒng)一牽頭組織，由國家健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)安全管理委員會（大

數(shù)據(jù)辦）統(tǒng)一監(jiān)管，同時多個運營商、IT企業(yè)、央企、銀行等金融機構共同參與發(fā)起成立，

憑借不同機構的人才、客戶、行業(yè)經(jīng)驗等資源和資金的互補，發(fā)揮協(xié)同作用，因此具有一

定的競爭優(yōu)勢，在中國健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)行業(yè)占據(jù)龍頭的地位。在采取“1+5+X”的健康醫(yī)

療大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)劃的背景下，“國家隊”將承擔國家健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)中心、區(qū)域中心和應

用發(fā)展中心的建設和健康醫(yī)療科技文化產(chǎn)業(yè)園等經(jīng)濟發(fā)展運營工作，以擴大健康醫(yī)療大數(shù)

據(jù)建設的覆蓋范圍，深化健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)的應用并完善健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)保障體系。五大醫(yī)

療健康大數(shù)據(jù)區(qū)域中心分別承擔國家健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)中心、區(qū)域中心、應用發(fā)展中心和產(chǎn)

業(yè)園建設等國家試點工程任務，承擔著促進產(chǎn)業(yè)整體建設和行業(yè)生態(tài)培育的任務而繼續(xù)深

入職責，并積極推動市場合作或引入民企成立合資公司。國家健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)北方中心或成發(fā)展模板，政府領頭醫(yī)藥企業(yè)共同出資成立。目前

山東成為“東西南北中”格局中首個達標的地區(qū)，國家健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)北方中心已經(jīng)建設

完成。從北方中心的股東結構來看，大股東是移動系的聯(lián)仁健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)科技股份有限

公司，小股東由干細胞企業(yè)、醫(yī)藥企業(yè)以及山東黃金控股的醫(yī)療健康投資公司等組成。目

前北方中心已經(jīng)匯入了來自山東省全民健康信息平臺和部分濟南市屬醫(yī)院的海量數(shù)據(jù)。作

為北方中心授權運營主體，北方健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)科技有限公司正在積極探索健康醫(yī)療大數(shù)

據(jù)在商保、金融等領域的一系列應用場景。未來健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)將在國家衛(wèi)生健康委總體

部署和授權下，開展健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)采集存儲、開發(fā)利用、安全保障、開放共享、互聯(lián)網(wǎng)

+服務及運營等工作。未來民營醫(yī)療大數(shù)據(jù)平臺應對接國家醫(yī)療大數(shù)據(jù)中心或直接引入“國家隊”。國內(nèi)醫(yī)

療大數(shù)據(jù)平臺早于

2016

年前即開始發(fā)展，阿里健康、京東醫(yī)療均已在港股上市，目前騰

訊控股投資的互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療初創(chuàng)公司微醫(yī)控股擬在港上市，但是微醫(yī)正接受港交所就其數(shù)據(jù)治理問題提出的疑問。未來民營的醫(yī)療大數(shù)據(jù)平臺若想維持業(yè)務的發(fā)展或有以下

2

種解決

辦法：1）引入三家“國家隊”的國有資本。國有資本的進入，能夠?qū)︶t(yī)療數(shù)據(jù)的使用有一

個總體的監(jiān)管。國有資本的平臺資源廣闊，利用這些平臺，醫(yī)療大數(shù)據(jù)企業(yè)能夠更加有序

的發(fā)展，避免陷入盲目的行業(yè)競爭。相對民營醫(yī)療大數(shù)據(jù)企業(yè)而言，三大“國家隊”具備

一定的監(jiān)管和數(shù)據(jù)確權能力。2018

年起，三家“國家隊”已經(jīng)開始對多家民營醫(yī)療公司

投資。2）民營醫(yī)療大數(shù)據(jù)平臺與五大醫(yī)療大數(shù)據(jù)中心合作。數(shù)據(jù)由五大醫(yī)療大數(shù)據(jù)中心“壟

斷”提供，民營醫(yī)療大數(shù)據(jù)平臺所有的數(shù)據(jù)需要對接醫(yī)療大數(shù)據(jù)中心才能夠獲得，且公司

需要服從國家健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)安全管理委員會對于數(shù)據(jù)使用、數(shù)據(jù)安全的監(jiān)管。3）交通數(shù)據(jù)：保障數(shù)據(jù)來源的準確完備性，數(shù)據(jù)源頭和使用層面兩手抓省內(nèi)客運數(shù)據(jù)中大部分出行數(shù)據(jù)掌握在平臺經(jīng)濟手中?？瓦\數(shù)據(jù)中跨省市的個人出行

基本都掌握在國家手里，從高鐵、飛機甚至是手機運營商定位均可獲得跨省客運信息。省

內(nèi)公共交通方面，除北上廣深軌交基礎設施較發(fā)達的一線城市，不少二線城市公共出行選

擇巡游出租車的比重逾

20%。在這一背景下，2015-2018

年，網(wǎng)約車用戶規(guī)摸不斷擴大，

網(wǎng)約車平臺數(shù)量上升，同時共享單車的出現(xiàn)解決了公共交通最后一公里的痛點，且私家車

也在經(jīng)濟發(fā)展的過程中越來越普及，網(wǎng)約車、私家車，共享單車成為城市內(nèi)客運數(shù)據(jù)中的

數(shù)據(jù)孤島?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺估值邏輯面臨重塑未來考慮將監(jiān)管步驟前移，從數(shù)據(jù)處理方面入手，可考慮引入國資網(wǎng)安公司。從上文

可以發(fā)現(xiàn)目前網(wǎng)約車監(jiān)管的難點在于政府無法保證數(shù)據(jù)獲得的持續(xù)性以及完備性，監(jiān)管部

門無法接觸到出行的一手數(shù)據(jù)，同時也無法對數(shù)據(jù)的使用方式進行規(guī)定。前者對于醫(yī)療大

數(shù)據(jù)，監(jiān)管可以通過“國家隊”配合公立醫(yī)院手中的數(shù)據(jù)建立數(shù)據(jù)中心來引領業(yè)內(nèi)的監(jiān)管，

后者是征信大數(shù)據(jù)監(jiān)管的做法，雖然國家同樣無法獲得個人消費行為數(shù)據(jù)的一手數(shù)據(jù)，但

是政府可以通過設立信用牌照對數(shù)據(jù)的使用進行限制。從新聞看，滴滴雖然曾否認數(shù)據(jù)將

由國資網(wǎng)安公司接管，但我們認為該模式仍存在一定的可行性。該模式下國資網(wǎng)絡安全公

司的介入可以既保障滴滴數(shù)據(jù)的安全，也可以保證上傳給網(wǎng)約車監(jiān)管信息交互平臺的數(shù)據(jù)

的完備性。網(wǎng)安公司的角色則類似于一家審計公司，以第三方的身份確保數(shù)據(jù)在互聯(lián)網(wǎng)公

司中使用的合規(guī)、合法性，以及在提交給監(jiān)管部門中數(shù)據(jù)的完整、完備性。同時還可以參考字節(jié)跳動引入國資的做法，讓國資發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)管作用。雖然目前交運

領域尚無引領交運信息基礎設施建設的“國家隊”企業(yè)，但是引入國資仍然可以加強企業(yè)

對于監(jiān)管政策的把控，政府也可以通過對企業(yè)的控股了解企業(yè)的運作。以字節(jié)跳動為例，

三個中國國家實體擁有的網(wǎng)投中文（北京）科技有限公司持有北京字節(jié)跳動科技有限公司

1%的股份，獲得股份與董事會席位之后，政府將有機會更加詳細地了解字節(jié)跳動的內(nèi)部運

作，并進行監(jiān)管。未來各網(wǎng)約車企業(yè)或?qū)⒃谌谫Y過程中會更加傾向選擇“國家隊”背景的

基金，政府也可以借股東身份來傳達監(jiān)管政策以及了解企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)的處理過程。其他合作方式方面，目前大部分公司選擇與地方政府定向合作開發(fā)出行數(shù)據(jù)，尚未有

統(tǒng)一的模式。從公共效率角度來看，平臺手中的出行大數(shù)據(jù)有助于改善城市交通擁擠程度，

方便城市對交通干道的再調(diào)整，以及重新規(guī)劃公交線路來改善民生。智慧城市建設的必要

條件是需要統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理，即進行數(shù)據(jù)共享，同時需要政府、科研機構、商業(yè)公司和個

人的多方共同參與，但是頂層設計上需要根據(jù)各自城市的特點因地制宜。據(jù)滴滴出行方面

宣稱，2016

年，滴滴已率先同貴陽市政府合作，打造“中國網(wǎng)約車大數(shù)據(jù)交互共享中心”，

將依托滴滴公司豐富的用戶、車輛資源等成熟的大數(shù)據(jù)能力，促進貴陽的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和

社會事業(yè)發(fā)展。2019

年高德地圖與北京市交通委員會簽訂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，共同啟動

了北京交通綠色出行一體化服務平臺。所以針對網(wǎng)約車、私家車和共享單車這塊的數(shù)據(jù)應

首先由各地政府統(tǒng)籌使用，在具體使用中發(fā)現(xiàn)較好的合作模式，隨后擇優(yōu)全國推廣。物流數(shù)據(jù)基本掌握在“四通一達”、順豐以及阿里巴巴的菜鳥裹裹手中。自

2009

年新

郵政法首次將快遞業(yè)務納入調(diào)整范疇，明確快遞企業(yè)的法律地位，民營快遞企業(yè)進入

了高速發(fā)展時期。從快遞包裹量來看，前六大民營快遞公司四通一達與順豐占據(jù)了市場近

80%的份額。目前郵政局是所有快遞公司的監(jiān)管部門，但是郵政局目前并沒有權限接入各

快遞公司的