第六章政策合法化課件

第六章政策合法化政策合法化是政策制定的最后階段，也是政策決策過程的公開化階段，因此這一過程吸引著媒體和大部分政治學(xué)者的關(guān)注。參與政策合法化過程的主體都是“最直接的決策者”，由于在這一階段政策的目標(biāo)和方向都已經(jīng)確定，最直接的決策者也只能圍繞決策的方法而不是公共政策的目標(biāo)。和其之前的過程一樣，合法化過程也是一個(gè)在利益集團(tuán)和政府官員之間進(jìn)行交易、競(jìng)爭(zhēng)、說服和妥協(xié)的過程。（DYE，2004，P39）第六章政策合法化政策合法化是政策制定的最后階段，也是政策1第1節(jié)、有關(guān)政策合法化的幾個(gè)案例（一）我國(guó)城市化進(jìn)程正在加快，預(yù)計(jì)2010年城鎮(zhèn)人口比例將達(dá)到50%，2020年城市人口可能達(dá)到近10億。建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施是地方政府的事權(quán)，近年來(lái)地方政府大額負(fù)債進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已是普遍事實(shí)，但這種行為沒有法律和國(guó)家政策的依據(jù)。對(duì)此，國(guó)家開發(fā)銀行專家辦公室主任王大用在2004年4月13日發(fā)表文章認(rèn)為，地方政府在謹(jǐn)慎限度內(nèi)適當(dāng)負(fù)債建設(shè)是有合理性的，應(yīng)采取大禹治水的思想予以正確疏導(dǎo)和規(guī)范，并使之合法化。第1節(jié)、有關(guān)政策合法化的幾個(gè)案例2（二）香港特區(qū)政府2003年11月27日宣布足球博彩合法化，授權(quán)香港賽馬會(huì)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，以便打擊非法賭球活動(dòng)，但禁止18歲以下青少年下注，也不接受以香港球隊(duì)比賽為賭局。（背景說明：據(jù)聯(lián)合早報(bào)報(bào)道，香港特區(qū)研究發(fā)現(xiàn)香港市民對(duì)足球博彩化有“龐大而持續(xù)的需求”，參與非法足球賭博的人數(shù)逐年增加，由2002年初的12萬(wàn)人增加到2003年頭七個(gè)月的36萬(wàn)人；警方在2003年上半年查獲的投注額達(dá)5200萬(wàn)港元，是2002年的兩倍以上。）（二）香港特區(qū)政府2003年11月27日宣布足球博彩合法化，3（三）近日，新西蘭議會(huì)以60票贊成，59票反對(duì)通過娼妓合法化法案，從而結(jié)束了多年的白熱化社會(huì)大辯論。根據(jù)新的法律條款，今后嫖娼狎妓的行為不僅不再屬于犯罪，而且還將為性行業(yè)建立一系列的法律框架，使其受到法律的保護(hù)。提出此項(xiàng)法案的新西蘭工黨議員巴奈特興奮地說，他對(duì)這一結(jié)果感到高興，因?yàn)樗嗄陙?lái)一直在督促議會(huì)去除新西蘭目前那些過時(shí)、偏頗的法規(guī)，但一直沒有行動(dòng)，現(xiàn)在一切結(jié)束了。

（三）近日，新西蘭議會(huì)以60票贊成，59票反對(duì)通過娼妓合法化4（四）近日獲悉國(guó)家有望于年內(nèi)制定直銷業(yè)相關(guān)法律，嚴(yán)格區(qū)分直銷與各種形式的傳銷，在繼續(xù)大力打擊非法傳銷的同時(shí)，鼓勵(lì)合法直銷，促進(jìn)在華的中外直銷公司共同發(fā)展。這也是我國(guó)履行入世承諾的一項(xiàng)重要立法行動(dòng)。據(jù)悉，安利和雅芳都是1998年7月國(guó)家批準(zhǔn)的美容化妝品直銷機(jī)構(gòu)。目前雅芳在中國(guó)的74個(gè)大中城市共擁有5500多家專賣店及1000多家專柜。而安利已在中國(guó)設(shè)立了110多家專營(yíng)店鋪并擁有7萬(wàn)多名推銷員。資料顯示，目前全球共有價(jià)值850億美元的直銷市場(chǎng)，而中國(guó)還幾乎是塊處女地。有評(píng)論認(rèn)為，在化妝品領(lǐng)域，東方文化所特有的講究人際關(guān)系的特點(diǎn)，使之成為直銷的天然土壤，其發(fā)展前景不可限量。（四）近日獲悉國(guó)家有望于年內(nèi)制定直銷業(yè)相關(guān)法律，嚴(yán)格區(qū)分直銷5（五）2003年11月14日，順德區(qū)政府提請(qǐng)國(guó)土資源部向全國(guó)人大提出修改《土地管理法》的建議，對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律地位加以明確，使該項(xiàng)改革合法化。在成為全國(guó)農(nóng)村集體土地管理改革試點(diǎn)兩年后，順德已形成包括征地制度改革、集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)三方面主要內(nèi)容的改革試點(diǎn)方案。（五）2003年11月14日，順德區(qū)政府提請(qǐng)國(guó)土資源部向全國(guó)6第2節(jié)政策合法化的界定：層次與作用2.1政策合法化的含義2.2政策合法化的層次2.3政策合法化的作用第2節(jié)政策合法化的界定：層次與作用2.1政策合法化的含7第六章政策合法化課件82.1需要明晰的幾個(gè)概念

（一）

政策(policy)（二）

合法(legality)（三）

合法性(validity\legitimacy)（四）

合法化(legitimating)（五）政策合法化(policylegitimating):

2.1需要明晰的幾個(gè)概念9有關(guān)這幾個(gè)概念的幾點(diǎn)理解

1、圍繞政策合法化將這五個(gè)概念聯(lián)系起來(lái)的可簡(jiǎn)單理解為：合法的政策，是政策經(jīng)過了合法化過程而具有合法性，也就是實(shí)現(xiàn)了政策合法化。2、在政治學(xué)領(lǐng)域中，“Legitimacy”一詞，譯為“正當(dāng)性”似乎較“合法性”這一通常譯法更為合理一些，因?yàn)榫蜐h語(yǔ)而言，“正當(dāng)”二字較不易引起歧義。

有關(guān)這幾個(gè)概念的幾點(diǎn)理解1、圍繞政策10

3、在當(dāng)代漢語(yǔ)語(yǔ)境中，“合法性”與“合法”具有相似性，在政治實(shí)踐和政治研究中有時(shí)也出現(xiàn)混淆。在大多數(shù)人的意識(shí)中，一項(xiàng)政治行為，只要符合于法律條文的規(guī)定（更多的情況下，只是符合黨的政策規(guī)定），就具有了“合法性”，即Legitimacy。4、有激進(jìn)學(xué)者如薩托利曾進(jìn)一步闡釋過“法治”與“立法者統(tǒng)治”的概念，他們認(rèn)為，在立法者統(tǒng)治下，“法律形式”被等同于真正的法律，即那種實(shí)際上應(yīng)同時(shí)具有“形式”的規(guī)范和“內(nèi)容”（正義的價(jià)值與特質(zhì)）的東西被視為形而上的法律問題而不予考慮。

3、在當(dāng)代漢語(yǔ)語(yǔ)境中，“合法性”與“合法11

5、我們認(rèn)為理解政策合法化這一概念較為明晰的解釋是ThomasR.Dye(戴伊)在《理解公共政策》中把政策合法化分解為三個(gè)功能活動(dòng)，即選擇一項(xiàng)政策建議，為這項(xiàng)建議建立政治上的支持，將它作為一項(xiàng)法規(guī)加以頒布。

12我國(guó)大陸和臺(tái)灣學(xué)者對(duì)政策合法化較為典型的定義有：（1）政策合法化是指經(jīng)政策規(guī)劃得到的政策方案上升為法律或獲得合法地位的過程（張金馬）。（2）政策合法化的過程是使各種擬議中的政策方案獲得合法地位、具有社會(huì)權(quán)威性和約束性的過程，包括政策法律化、法規(guī)化、社會(huì)化三個(gè)方面（彭和平）。（3）政策合法化是指法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實(shí)施的一系列審查、通過、批準(zhǔn)、簽署和頒布政策的行為過程（陳振明）。我國(guó)大陸和臺(tái)灣學(xué)者對(duì)政策合法化較為典型的定義有：132.2政策合法化的層次比較內(nèi)容政策合法化政策法律化主體不同有權(quán)使政策獲得合法地位的國(guó)家機(jī)關(guān)享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)涵不同合法立法從政策過程來(lái)講屬于政策制定的范疇處于政策執(zhí)行階段2.2政策合法化的層次比較內(nèi)容政策合法化政策法律化主體不同142.3政策合法化的地位與作用（一）政策執(zhí)行的前提（二）決策民主化、科學(xué)化和法制化的具體體現(xiàn)（三）依法治國(guó)的需要

2.3政策合法化的地位與作用15第3節(jié)政策合法化的參與者、主體及

主體權(quán)限

3.1參與者

i.

民意代表

ii.

政黨

iii.

行政人員

iv.

利益團(tuán)體

v.

司法機(jī)關(guān)

vi.

專家學(xué)者

vii.

大眾傳播媒體

viii利害關(guān)系人第3節(jié)政策合法化的參與者、主體及

主體權(quán)限3.1參與者163.2主體及主體的權(quán)限

1、主體：政策合法化的主體是有權(quán)使政策方案獲得合法地位的國(guó)家機(jī)關(guān)。政策合法化的主體具有宏觀上的廣泛性和微觀上的特定性。2、主體的權(quán)限：政策合法化的主體不同，法律規(guī)定的權(quán)限不同。主體必須在各自的法定權(quán)限內(nèi)使相應(yīng)的政策方案合法化。這就是說，主體要有合法依據(jù)，要注意政策所設(shè)計(jì)事項(xiàng)、地域、措施和手段等的職權(quán)限制。3、注意政策與法律的沖突和法律滯后的問題。如有關(guān)指責(zé)中國(guó)20年改革政策的“合法性”違法可能正是基于這種考慮。3.2主體及主體的權(quán)限1、主17第4節(jié)政策合法化的程序

4.1政策合法化程序的特征。政策合法化的程序是指政策方案獲得合法地位的步驟、次序和方式。（一）相對(duì)性。政策制定過程中的逐級(jí)審定、審查、審議、批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)的存在，使得政策合法化與政策規(guī)劃有時(shí)難以截然分開。正如林德布羅姆所說，政策過程各個(gè)階段常常是重疊的。（二）行政機(jī)關(guān)的政策合法化過程（三）立法機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)的政策合法化過程和政策法律化（政策立法）第4節(jié)政策合法化的程序

4.1政策合法化程序的特征。184.2我國(guó)政治體制下的政策合法化國(guó)家改革與發(fā)展委員會(huì)制定計(jì)劃方案國(guó)務(wù)院審定全國(guó)人大審議國(guó)務(wù)院提出議案人大將其列入議程交付代表審議確定方案全國(guó)人大表決表決通過批準(zhǔn)公布案例：上海市社?；鸢竿宫F(xiàn)政策合法性的危機(jī)4.2我國(guó)政治體制下的政策合法化國(guó)家改革與發(fā)展委員會(huì)制定計(jì)194.3西方政治體制下的政策合法化1、西方政治體制下的政策合法化過程2、案例（1）：美國(guó)羅斯福新政時(shí)期改造最高法院的議案3、案例（2）：法國(guó)《首次雇傭合同法》風(fēng)波4.3西方政治體制下的政策合法化1、西方政治體制下的政策合20一道分析題：從政策制定及政策合法化角度分析中國(guó)艾滋病的防治工作

國(guó)務(wù)院副總理吳儀在4月6日召開的全國(guó)艾滋病防治工作會(huì)議上指出，中國(guó)目前艾滋病疫情仍然十分嚴(yán)峻，其傳播和流行呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，防治工作正處在一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。如何抓住機(jī)遇，切實(shí)做好防治工作，是涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定、民族興亡的大事，是各級(jí)政府面臨的重大挑戰(zhàn)。（背景資料：流行病學(xué)調(diào)查結(jié)果表明，中國(guó)現(xiàn)有艾滋病病毒感染者近84萬(wàn)人，其中艾滋病患者約8萬(wàn)例，艾滋病病毒感染者分布在31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，以青壯年為主，大多在農(nóng)村，局部地區(qū)正面臨集中發(fā)病和死亡的高峰。從艾滋病傳播和流行的規(guī)律看，中國(guó)艾滋病疫情已經(jīng)處在由高危人群向普通人群大面積擴(kuò)散的臨界點(diǎn)。）一道分析題：從政策制定及政策合法化角度分析中國(guó)艾滋病的防治工21第六章政策合法化政策合法化是政策制定的最后階段，也是政策決策過程的公開化階段，因此這一過程吸引著媒體和大部分政治學(xué)者的關(guān)注。參與政策合法化過程的主體都是“最直接的決策者”，由于在這一階段政策的目標(biāo)和方向都已經(jīng)確定，最直接的決策者也只能圍繞決策的方法而不是公共政策的目標(biāo)。和其之前的過程一樣，合法化過程也是一個(gè)在利益集團(tuán)和政府官員之間進(jìn)行交易、競(jìng)爭(zhēng)、說服和妥協(xié)的過程。（DYE，2004，P39）第六章政策合法化政策合法化是政策制定的最后階段，也是政策22第1節(jié)、有關(guān)政策合法化的幾個(gè)案例（一）我國(guó)城市化進(jìn)程正在加快，預(yù)計(jì)2010年城鎮(zhèn)人口比例將達(dá)到50%，2020年城市人口可能達(dá)到近10億。建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施是地方政府的事權(quán)，近年來(lái)地方政府大額負(fù)債進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已是普遍事實(shí)，但這種行為沒有法律和國(guó)家政策的依據(jù)。對(duì)此，國(guó)家開發(fā)銀行專家辦公室主任王大用在2004年4月13日發(fā)表文章認(rèn)為，地方政府在謹(jǐn)慎限度內(nèi)適當(dāng)負(fù)債建設(shè)是有合理性的，應(yīng)采取大禹治水的思想予以正確疏導(dǎo)和規(guī)范，并使之合法化。第1節(jié)、有關(guān)政策合法化的幾個(gè)案例23（二）香港特區(qū)政府2003年11月27日宣布足球博彩合法化，授權(quán)香港賽馬會(huì)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，以便打擊非法賭球活動(dòng)，但禁止18歲以下青少年下注，也不接受以香港球隊(duì)比賽為賭局。（背景說明：據(jù)聯(lián)合早報(bào)報(bào)道，香港特區(qū)研究發(fā)現(xiàn)香港市民對(duì)足球博彩化有“龐大而持續(xù)的需求”，參與非法足球賭博的人數(shù)逐年增加，由2002年初的12萬(wàn)人增加到2003年頭七個(gè)月的36萬(wàn)人；警方在2003年上半年查獲的投注額達(dá)5200萬(wàn)港元，是2002年的兩倍以上。）（二）香港特區(qū)政府2003年11月27日宣布足球博彩合法化，24（三）近日，新西蘭議會(huì)以60票贊成，59票反對(duì)通過娼妓合法化法案，從而結(jié)束了多年的白熱化社會(huì)大辯論。根據(jù)新的法律條款，今后嫖娼狎妓的行為不僅不再屬于犯罪，而且還將為性行業(yè)建立一系列的法律框架，使其受到法律的保護(hù)。提出此項(xiàng)法案的新西蘭工黨議員巴奈特興奮地說，他對(duì)這一結(jié)果感到高興，因?yàn)樗嗄陙?lái)一直在督促議會(huì)去除新西蘭目前那些過時(shí)、偏頗的法規(guī)，但一直沒有行動(dòng)，現(xiàn)在一切結(jié)束了。

（三）近日，新西蘭議會(huì)以60票贊成，59票反對(duì)通過娼妓合法化25（四）近日獲悉國(guó)家有望于年內(nèi)制定直銷業(yè)相關(guān)法律，嚴(yán)格區(qū)分直銷與各種形式的傳銷，在繼續(xù)大力打擊非法傳銷的同時(shí)，鼓勵(lì)合法直銷，促進(jìn)在華的中外直銷公司共同發(fā)展。這也是我國(guó)履行入世承諾的一項(xiàng)重要立法行動(dòng)。據(jù)悉，安利和雅芳都是1998年7月國(guó)家批準(zhǔn)的美容化妝品直銷機(jī)構(gòu)。目前雅芳在中國(guó)的74個(gè)大中城市共擁有5500多家專賣店及1000多家專柜。而安利已在中國(guó)設(shè)立了110多家專營(yíng)店鋪并擁有7萬(wàn)多名推銷員。資料顯示，目前全球共有價(jià)值850億美元的直銷市場(chǎng)，而中國(guó)還幾乎是塊處女地。有評(píng)論認(rèn)為，在化妝品領(lǐng)域，東方文化所特有的講究人際關(guān)系的特點(diǎn)，使之成為直銷的天然土壤，其發(fā)展前景不可限量。（四）近日獲悉國(guó)家有望于年內(nèi)制定直銷業(yè)相關(guān)法律，嚴(yán)格區(qū)分直銷26（五）2003年11月14日，順德區(qū)政府提請(qǐng)國(guó)土資源部向全國(guó)人大提出修改《土地管理法》的建議，對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的法律地位加以明確，使該項(xiàng)改革合法化。在成為全國(guó)農(nóng)村集體土地管理改革試點(diǎn)兩年后，順德已形成包括征地制度改革、集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)三方面主要內(nèi)容的改革試點(diǎn)方案。（五）2003年11月14日，順德區(qū)政府提請(qǐng)國(guó)土資源部向全國(guó)27第2節(jié)政策合法化的界定：層次與作用2.1政策合法化的含義2.2政策合法化的層次2.3政策合法化的作用第2節(jié)政策合法化的界定：層次與作用2.1政策合法化的含28第六章政策合法化課件292.1需要明晰的幾個(gè)概念

（一）

政策(policy)（二）

合法(legality)（三）

合法性(validity\legitimacy)（四）

合法化(legitimating)（五）政策合法化(policylegitimating):

2.1需要明晰的幾個(gè)概念30有關(guān)這幾個(gè)概念的幾點(diǎn)理解

1、圍繞政策合法化將這五個(gè)概念聯(lián)系起來(lái)的可簡(jiǎn)單理解為：合法的政策，是政策經(jīng)過了合法化過程而具有合法性，也就是實(shí)現(xiàn)了政策合法化。2、在政治學(xué)領(lǐng)域中，“Legitimacy”一詞，譯為“正當(dāng)性”似乎較“合法性”這一通常譯法更為合理一些，因?yàn)榫蜐h語(yǔ)而言，“正當(dāng)”二字較不易引起歧義。

有關(guān)這幾個(gè)概念的幾點(diǎn)理解1、圍繞政策31

3、在當(dāng)代漢語(yǔ)語(yǔ)境中，“合法性”與“合法”具有相似性，在政治實(shí)踐和政治研究中有時(shí)也出現(xiàn)混淆。在大多數(shù)人的意識(shí)中，一項(xiàng)政治行為，只要符合于法律條文的規(guī)定（更多的情況下，只是符合黨的政策規(guī)定），就具有了“合法性”，即Legitimacy。4、有激進(jìn)學(xué)者如薩托利曾進(jìn)一步闡釋過“法治”與“立法者統(tǒng)治”的概念，他們認(rèn)為，在立法者統(tǒng)治下，“法律形式”被等同于真正的法律，即那種實(shí)際上應(yīng)同時(shí)具有“形式”的規(guī)范和“內(nèi)容”（正義的價(jià)值與特質(zhì)）的東西被視為形而上的法律問題而不予考慮。

3、在當(dāng)代漢語(yǔ)語(yǔ)境中，“合法性”與“合法32

5、我們認(rèn)為理解政策合法化這一概念較為明晰的解釋是ThomasR.Dye(戴伊)在《理解公共政策》中把政策合法化分解為三個(gè)功能活動(dòng)，即選擇一項(xiàng)政策建議，為這項(xiàng)建議建立政治上的支持，將它作為一項(xiàng)法規(guī)加以頒布。

33我國(guó)大陸和臺(tái)灣學(xué)者對(duì)政策合法化較為典型的定義有：（1）政策合法化是指經(jīng)政策規(guī)劃得到的政策方案上升為法律或獲得合法地位的過程（張金馬）。（2）政策合法化的過程是使各種擬議中的政策方案獲得合法地位、具有社會(huì)權(quán)威性和約束性的過程，包括政策法律化、法規(guī)化、社會(huì)化三個(gè)方面（彭和平）。（3）政策合法化是指法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權(quán)限和程序所實(shí)施的一系列審查、通過、批準(zhǔn)、簽署和頒布政策的行為過程（陳振明）。我國(guó)大陸和臺(tái)灣學(xué)者對(duì)政策合法化較為典型的定義有：342.2政策合法化的層次比較內(nèi)容政策合法化政策法律化主體不同有權(quán)使政策獲得合法地位的國(guó)家機(jī)關(guān)享有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)涵不同合法立法從政策過程來(lái)講屬于政策制定的范疇處于政策執(zhí)行階段2.2政策合法化的層次比較內(nèi)容政策合法化政策法律化主體不同352.3政策合法化的地位與作用（一）政策執(zhí)行的前提（二）決策民主化、科學(xué)化和法制化的具體體現(xiàn)（三）依法治國(guó)的需要

2.3政策合法化的地位與作用36第3節(jié)政策合法化的參與者、主體及

主體權(quán)限

3.1參與者

i.

民意代表

ii.

政黨

iii.

行政人員

iv.

利益團(tuán)體

v.

司法機(jī)關(guān)

vi.

專家學(xué)者

vii.

大眾傳播媒體

viii利害關(guān)系人第3節(jié)政策合法化的參與者、主體及

主體權(quán)限3.1參與者373.2主體及主體的權(quán)限

1、主體：政策合法化的主體是有權(quán)使政策方案獲得合法地位的國(guó)家機(jī)關(guān)。政策合法化的主體具有宏觀上的廣泛性和微觀上的特定性。2、主體的權(quán)限：政策合法化的主體不同，法律規(guī)定的權(quán)限不同。主體必須在各自的法定權(quán)限內(nèi)使相應(yīng)的政策方案合法化。這就是說，主體要有合法依據(jù)，要注意政策所設(shè)計(jì)事項(xiàng)、地域、措施和手段等的職權(quán)限制。3、注意政策與法律的沖突和法律滯后的問題。如有關(guān)指責(zé)中國(guó)20年改革政策的“合法性”違法可能正是基于這種考慮。3.2主體及主體的權(quán)限1、主38第4節(jié)政策合法化的程序

4.1政