行政管理學(xué)筆記

歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭g迎閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭「兄x閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭?！感謝閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭?！歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭「兄x閱讀本文檔，希望本文檔能夠?qū)δ兴鶐椭?view/00d28648c850ad02de804170.html/view/164952c689eb172ded63b760.html二行政環(huán)境三行政職能四行政組織五行政領(lǐng)導(dǎo)六人事行政七公共預(yù)算八行政信息九公共政策十公共關(guān)系十二行政法治十三行政監(jiān)督十七行政改革第二章行政環(huán)境第一節(jié)行政系統(tǒng)與外部環(huán)境的互動(dòng)分析行政環(huán)境的含義行政系統(tǒng)的界限行政系統(tǒng)的界限是把行政系統(tǒng)從外部環(huán)境中分離出來(lái)，又把二者聯(lián)系在一起，從而使之既相區(qū)別，又彼此關(guān)聯(lián)的中介環(huán)境。行政系統(tǒng)的界限有兩種功能：一是抵抗外界環(huán)境的干擾，以保持行政系統(tǒng)的獨(dú)立性；二是過(guò)濾來(lái)自外部環(huán)境的投入和行政系統(tǒng)自身的產(chǎn)出，以維持行政系統(tǒng)的生存與運(yùn)轉(zhuǎn)。行政環(huán)境的含義行政環(huán)境是指影響行政系統(tǒng)生存與發(fā)展的要素的總和，它包括外部環(huán)境和內(nèi)部環(huán)境。外部環(huán)境是指行政系統(tǒng)界限之外的，直接或間接影響行政系統(tǒng)生存與發(fā)展的因素或條件的總稱。內(nèi)部環(huán)境是指行政系統(tǒng)界限之內(nèi)的、影響其生存和發(fā)展的各種因素及條件的總稱。行政環(huán)境的構(gòu)成自然環(huán)境：在行政系統(tǒng)界限外、未經(jīng)人工制作存在的事物社會(huì)環(huán)境：在行政系統(tǒng)界限之外，直接影響行政系統(tǒng)活動(dòng)并決定其興亡的各種社會(huì)因素的總和。行政系統(tǒng)與外部環(huán)境的互依性行政環(huán)境與外部環(huán)境密切關(guān)聯(lián)，相互影響、相互依賴。行政系統(tǒng)適應(yīng)外部環(huán)境需要而產(chǎn)生，又能動(dòng)地選擇與塑造外部環(huán)境。同時(shí)，外部環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響又有微觀與宏觀之分。行政系統(tǒng)對(duì)外部環(huán)境的依賴這是行政系統(tǒng)與外部環(huán)境互依性的首要表現(xiàn)，包括：行政系統(tǒng)適應(yīng)外部環(huán)境的需要而產(chǎn)生外部環(huán)境的需要制約著行政系統(tǒng)及其價(jià)值觀、目標(biāo)、規(guī)模、結(jié)構(gòu)與行為方式行政系統(tǒng)的物質(zhì)要素——人、財(cái)、物，非物質(zhì)要素——信息，都要從外部環(huán)境輸入故行政系統(tǒng)只有不斷地與其外部環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)，能量與信息的交換，只有適應(yīng)外部環(huán)境的需要，才能生存和發(fā)揮其功能作用，并反作用于外部環(huán)境，服務(wù)于社會(huì)。行政系統(tǒng)對(duì)外部環(huán)境的選擇與塑造這是行政系統(tǒng)與外部環(huán)境的又一表現(xiàn)，包括：行政系統(tǒng)作為開放系統(tǒng)，必須要從外部環(huán)境中接受物質(zhì)，能量和信息的投入行政系統(tǒng)不僅選擇外部環(huán)境，更要設(shè)法改善、控制外部環(huán)境。通過(guò)對(duì)外部環(huán)境的改善，使之優(yōu)化；行政系統(tǒng)通過(guò)對(duì)外部環(huán)境的控制，使其按照行政系統(tǒng)的希望與要求發(fā)展。總之，行政系統(tǒng)與外部環(huán)境是辨證統(tǒng)一的關(guān)系。外部環(huán)境創(chuàng)造了行政系統(tǒng)，而行政系統(tǒng)反過(guò)來(lái)又改變了外部環(huán)境。行政系統(tǒng)首先從其社會(huì)環(huán)境中吸取物質(zhì)，信息能量，接受社會(huì)環(huán)境的要求或支持。然后，又經(jīng)過(guò)自身的加工，將其轉(zhuǎn)換為路線、方針、政策與具體的行政行為，輸出給社會(huì)環(huán)境，以滿足社會(huì)環(huán)境需要，并推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。第二節(jié)經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響物質(zhì)生產(chǎn)與人口生產(chǎn)的發(fā)展?fàn)顩r對(duì)行政系統(tǒng)的影響生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r決定行政系統(tǒng)的存亡和性質(zhì)階級(jí)即是生產(chǎn)力有一定發(fā)展的產(chǎn)物，又是生產(chǎn)力相對(duì)不發(fā)達(dá)的產(chǎn)物。在本質(zhì)上，正是生產(chǎn)力的發(fā)展水平?jīng)Q定行政系統(tǒng)的產(chǎn)生、發(fā)展和消亡。同時(shí)，生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r決定生產(chǎn)資料所有制的形式，后者又決定行政系統(tǒng)的階級(jí)性。因此，生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r是行政系統(tǒng)階級(jí)性質(zhì)發(fā)展變化的最后根源。生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r制約著行政系統(tǒng)功能發(fā)揮和部門設(shè)置行政系統(tǒng)作為國(guó)家對(duì)社會(huì)的管理組織，其管理對(duì)象和內(nèi)容不是一成不變的，而是隨著生產(chǎn)力的發(fā)展不斷變化。因而，行政系統(tǒng)功能發(fā)揮和部門設(shè)置受到生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r的影響。生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r提供了行政系統(tǒng)運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)行政系統(tǒng)總是在一定的物質(zhì)條件基礎(chǔ)上開展活動(dòng)的。物質(zhì)條件是否充裕，尤其是技術(shù)裝備是否精良，直接關(guān)系到行政系統(tǒng)管理效率的高低。而物質(zhì)條件與技術(shù)裝備的發(fā)展與特定時(shí)期生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。人口的發(fā)展?fàn)顩r影響著行政系統(tǒng)的發(fā)展戰(zhàn)略和人口管理功能首先，人口的發(fā)展?fàn)顩r制約著一國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的制定與實(shí)現(xiàn)，人口過(guò)多或過(guò)少都直接影響一國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。其次，人口的多少直接決定著行政系統(tǒng)的人口管理政策及部門設(shè)置。最后，人口的多少還影響行政系統(tǒng)的編制多少及改革的難易。生產(chǎn)關(guān)系與具體的經(jīng)濟(jì)體制對(duì)行政系統(tǒng)的影響基本的生產(chǎn)關(guān)系決定行政系統(tǒng)的性質(zhì)和變化具體的經(jīng)濟(jì)體制影響行政系統(tǒng)的功能配置和運(yùn)行模式政治環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響國(guó)體直接決定著行政系統(tǒng)的基本性質(zhì)政體決定了行政系統(tǒng)的具體形式和地位政黨制度影響著行政系統(tǒng)的穩(wěn)定性和完善程度政治生活的民主、平等程度制約行政系統(tǒng)決策與執(zhí)行的民主化、科學(xué)化程度政治形勢(shì)的穩(wěn)健程度影響著行政系統(tǒng)的運(yùn)行狀態(tài)法律制度規(guī)定與保障著行政系統(tǒng)在整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中的地位法律的完善化、科學(xué)化程度制約行政系統(tǒng)的協(xié)調(diào)、規(guī)范水平第三節(jié)文化、民族和宗教環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響文化環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響關(guān)于行政系統(tǒng)一般行為的期望對(duì)行政系統(tǒng)的影響不同的國(guó)家對(duì)行政系統(tǒng)的管理范圍有不同的期望不同的國(guó)家對(duì)行政系統(tǒng)的輸入、輸出有不同的期望對(duì)行政系統(tǒng)的認(rèn)同程度決定群眾參與行政輸入方式的差異關(guān)于行政系統(tǒng)首腦權(quán)力的觀念對(duì)行政系統(tǒng)的影響血統(tǒng)論的行政文化認(rèn)為、行政首腦的權(quán)力來(lái)自世襲唯意志論的行政文化認(rèn)為，行政首腦權(quán)力來(lái)自超人意志法制論的行政文化認(rèn)為，行政首腦權(quán)力來(lái)自人民委托，并通過(guò)體現(xiàn)民意的法律形式予以確認(rèn)關(guān)于行政系統(tǒng)運(yùn)行方式的觀念對(duì)行政系統(tǒng)的影響行政系統(tǒng)運(yùn)行方式的人治觀念認(rèn)為，行政系統(tǒng)內(nèi)外治理的好壞，關(guān)鍵在人，而不在制度行政系統(tǒng)運(yùn)行方式的法制觀念，又分專制主義和民主主義的法治觀念關(guān)于行政系統(tǒng)內(nèi)部人際關(guān)系的觀念對(duì)行政系統(tǒng)的影響特殊的人際關(guān)系觀念普遍的人際關(guān)系觀念關(guān)于行政道德的觀念對(duì)行政系統(tǒng)的影響行政道德指導(dǎo)著行政系統(tǒng)成員的政治方向行政道德制約著行政系統(tǒng)成員個(gè)人利益的實(shí)現(xiàn)程度行政道德影響著行政系統(tǒng)成員的社會(huì)地位民族環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響民族環(huán)境影響政府的民族政策及相應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置民族環(huán)境影響著行政系統(tǒng)的體制民族環(huán)境制約行政系統(tǒng)權(quán)力的行使（考慮民族環(huán)境）民族環(huán)境關(guān)系著行政系統(tǒng)的凝聚力大小中國(guó)的民族環(huán)境對(duì)政府行政系統(tǒng)的影響宗教環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響宗教制約行政系統(tǒng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)行使宗教推動(dòng)或妨礙行政系統(tǒng)的管理活動(dòng)第四節(jié)自然環(huán)境和國(guó)際社會(huì)環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響自然環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響地球環(huán)境影響人類文明的形成與發(fā)展，制約行政系統(tǒng)的發(fā)展模式自然資源和國(guó)土面積影響各國(guó)綜合國(guó)力的強(qiáng)弱，從而制約其行政系統(tǒng)的財(cái)力基礎(chǔ)和功能發(fā)揮自然資源環(huán)境影響各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向與結(jié)構(gòu)，從而制約著其行政系統(tǒng)的部門設(shè)置與功能體系地理形狀影響國(guó)家的民族團(tuán)結(jié)、國(guó)家統(tǒng)一與行政系統(tǒng)穩(wěn)定狀況地理環(huán)境制約著政府的國(guó)際戰(zhàn)略及其相應(yīng)的功能組織國(guó)際社會(huì)環(huán)境對(duì)行政系統(tǒng)的影響國(guó)際環(huán)境是指一國(guó)在與外國(guó)或各種國(guó)際組織交往過(guò)程中所形成的、影響該國(guó)行政系統(tǒng)及其功能的各種因素的總和，包括國(guó)際關(guān)系的發(fā)展、重大國(guó)際事件、戰(zhàn)爭(zhēng)與和平、國(guó)際組織與國(guó)際法、及共同關(guān)心的其他事物。國(guó)際社會(huì)環(huán)境不僅影響國(guó)家行政系統(tǒng)的設(shè)立、地位的高低，還制約行政系統(tǒng)權(quán)力的行使。國(guó)家間的密切交往，影響各國(guó)行政系統(tǒng)的職能、政策及機(jī)構(gòu)重大國(guó)際事件的發(fā)生，促使各國(guó)設(shè)立處理這些事件的臨時(shí)機(jī)構(gòu)國(guó)際社會(huì)的共同問(wèn)題，使各國(guó)相應(yīng)設(shè)置了解決問(wèn)題的職能及機(jī)構(gòu)國(guó)際組織的出現(xiàn)，使各國(guó)政府產(chǎn)生了與之相對(duì)應(yīng)的職能及機(jī)構(gòu)國(guó)家行政系統(tǒng)的活動(dòng)還要受到國(guó)際社會(huì)所公認(rèn)的行為準(zhǔn)則的約束和調(diào)整，受到規(guī)范國(guó)家間相互關(guān)系的、具有法律約束力的國(guó)際法所制約第五節(jié)創(chuàng)建良好的外部環(huán)境創(chuàng)建良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境鞏固、發(fā)展和完善社會(huì)的基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)行政系統(tǒng)是建立在一定基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之上的上層建筑，它的生存和發(fā)展以一定的社會(huì)基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。它的任務(wù)首先是為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)，以鞏固、發(fā)展和完善基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為目的。鞏固，即不準(zhǔn)有破壞基本生產(chǎn)關(guān)系的行為；發(fā)展，即要隨著生產(chǎn)力發(fā)展水平的提高，使生產(chǎn)關(guān)系也作相應(yīng)的調(diào)整與發(fā)展；完善，即要使生產(chǎn)關(guān)系更加精細(xì)，更加靈活，更加有效地適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求。建立、健全符合本國(guó)國(guó)情的經(jīng)濟(jì)體制充分調(diào)動(dòng)一切人財(cái)物力，發(fā)展生產(chǎn)力，提高人民的生活水平充分、合理的開發(fā)利用自然資源合理開發(fā)合理人力資源建立科學(xué)的微觀控制機(jī)制建立科學(xué)的宏觀控制機(jī)制創(chuàng)建良好的政治環(huán)境積極穩(wěn)妥的推進(jìn)行政體制改革，實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)民主化、科學(xué)化與法制化。行政系統(tǒng)要建立健全民主、科學(xué)的決策體制和程序；要建立健全民主公開的監(jiān)督體制和程序；要使辦事程序公開化、科學(xué)化、制度化；要科學(xué)地設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，改革人事制度，改善領(lǐng)導(dǎo)體制。自覺地接受人民代表大會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，讓人民群眾的意志和利益在國(guó)家行政管理中得到充分體現(xiàn)自覺接受共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，重視發(fā)揮人民政協(xié)、各民主黨派、人民團(tuán)體的作用，保證其社會(huì)主義方向大力推動(dòng)法治建設(shè)充分利用自己的委托立法權(quán)限，根據(jù)社會(huì)需要，加快行政法規(guī)的制定工作，促使國(guó)家行政管理的進(jìn)一步規(guī)范化，法制化自覺按照法律規(guī)定對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，以公正無(wú)私的態(tài)度執(zhí)行法律，正真做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究要廣泛深入地開展法制宣傳教育，在全體公民中普及法律知識(shí)，提高法律意識(shí)，促使公民自覺遵守法律，依法維護(hù)合法權(quán)益創(chuàng)建良好的文化、民族和宗教環(huán)境創(chuàng)建良好的文化環(huán)境樹立民主意識(shí)只有由民意產(chǎn)生的政府，才是合法的政府；政府的權(quán)力只能來(lái)自人民的委托，而不是來(lái)自神靈，更不是來(lái)自高貴的血統(tǒng)。樹立法律意識(shí)法律要反映民意，人民要服從法律。樹立法律意識(shí)，就是要樹立法律至高無(wú)上的思想，任何人，團(tuán)體都要服從法律。樹立雙向溝通意識(shí)一方面，社會(huì)各界人民要廣泛地，經(jīng)常地參與行政系統(tǒng)的輸入活動(dòng)，使人民能表達(dá)自己的意見，并能控制政府的行為，使其始終向有利于人民的方向運(yùn)行；另一方面，政府也要向人民宣傳、解釋方針政策，公開行政活動(dòng)，使人民能了解、理解政府，進(jìn)而支持政府，這樣，政府才能引導(dǎo)人民的活動(dòng)，使之有利于政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。樹立政績(jī)意識(shí)行政系統(tǒng)中的職權(quán)分配要以個(gè)人的政績(jī)?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，而不能看其出身及其與領(lǐng)導(dǎo)者的特殊關(guān)系。樹立新的道德意識(shí)與民主行政相適宜的行政道德標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)是愛國(guó)、民主、服務(wù)、創(chuàng)新、廉潔。創(chuàng)建良好的民族環(huán)境堅(jiān)持民族平等，尊重少數(shù)民族的政治權(quán)利，語(yǔ)言文字風(fēng)俗習(xí)慣加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，培養(yǎng)國(guó)家民族意識(shí)在多民族國(guó)家，解決民族問(wèn)題的最好方式是實(shí)行民族區(qū)域自治積極幫助各少數(shù)民族發(fā)展經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，縮小各民族間事實(shí)上的不平等創(chuàng)建良好的宗教環(huán)境1.、實(shí)現(xiàn)政教分離2、保護(hù)宗教活動(dòng)的正當(dāng)場(chǎng)所3、加強(qiáng)行政系統(tǒng)與宗教界的雙向溝通4宗教信仰自由與其他民主權(quán)利一樣受法律的約束創(chuàng)建良好的國(guó)際社會(huì)環(huán)境培養(yǎng)行政系統(tǒng)成員的國(guó)際意識(shí)反對(duì)侵略，反對(duì)霸權(quán)主義，爭(zhēng)取和平的國(guó)際環(huán)境堅(jiān)持獨(dú)立自主的外交政策堅(jiān)持和平共處五項(xiàng)原則，積極發(fā)展國(guó)與國(guó)之間的關(guān)系堅(jiān)持對(duì)外開放，加強(qiáng)與國(guó)際社會(huì)的全方位交流第三章行政職能行政職能反應(yīng)行政管理活動(dòng)的內(nèi)容，實(shí)質(zhì)與方向，表明政府在國(guó)家，社會(huì)生活中扮演的角色和發(fā)揮的作用，是行政組織設(shè)置和改革、行政決策和執(zhí)行的基礎(chǔ)。行政職能概述行政職能的含義和特點(diǎn)行政職能是行政機(jī)關(guān)在管理活動(dòng)中的基本職責(zé)和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問(wèn)題。它是國(guó)家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)，其行使受立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督；反之，它發(fā)揮的程度有制約和影響其他國(guó)家職能的實(shí)現(xiàn)程度。行政職能框定了政府能力的基本內(nèi)容和發(fā)展方向；政府能力的大小強(qiáng)弱決定了行政職能的實(shí)現(xiàn)程度。行政職能有如下特點(diǎn)：執(zhí)行性，從行政與立法的關(guān)系看，行政職能是執(zhí)行性職能多樣性，行政管理范圍涉及國(guó)家和社會(huì)生活各方面動(dòng)態(tài)性，行政職能隨國(guó)家社會(huì)生活及行政環(huán)境的變化而變化行政職能體系行政管理的基本職能政治職能這是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)治的基本職能，核心在維護(hù)和鞏固國(guó)家政權(quán)。它包括民主和專政兩個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)職能社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能國(guó)有資產(chǎn)管理職能文化職能社會(huì)職能行政管理的運(yùn)行職能決策組織協(xié)調(diào)控制三、行政職能研究的意義1.科學(xué)地認(rèn)識(shí)和確定行政職能，對(duì)于建立合理的行政組織系統(tǒng)具有重要意義。行政職能是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的重要依據(jù)。2.科學(xué)地認(rèn)識(shí)和確定行政職能，是改革行政組織系統(tǒng)的依據(jù)和關(guān)鍵。行政組織的變革必須緊緊圍繞行政職能這個(gè)中心。3.科學(xué)地認(rèn)識(shí)和確定行政職能，對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政管理過(guò)程的科學(xué)化也具有重要意義。行政管理的過(guò)程，正像現(xiàn)代“大機(jī)器”那樣運(yùn)轉(zhuǎn)，是決策、組織、協(xié)調(diào)、控制諸職能有序運(yùn)行的過(guò)程，每項(xiàng)職能都是不可或缺的環(huán)節(jié)。對(duì)其中任何環(huán)節(jié)的疏忽，將會(huì)直接影響整個(gè)管理系統(tǒng)，導(dǎo)致行政功能紊亂。只有科學(xué)地認(rèn)識(shí)和把握行政管理職能及其相互關(guān)系，充分發(fā)揮其作用，才能保證整個(gè)管理系統(tǒng)高效地運(yùn)行。第二節(jié)西方國(guó)家行政職能的演變一、前資本主義時(shí)期的行政職能前資本主義時(shí)期是指奴隸制和封建制社會(huì)時(shí)期。奴隸制時(shí)期國(guó)家行政職能的重點(diǎn)在于政治統(tǒng)治，通過(guò)強(qiáng)化政治職能，采取殘暴的統(tǒng)治方式來(lái)維護(hù)奴隸主階級(jí)政權(quán)的生存和發(fā)展，經(jīng)濟(jì)職能十分微弱，社會(huì)管理職能也很少。前資本主義時(shí)期的行政職能體現(xiàn)出兩方面的特點(diǎn)，一方面是政治統(tǒng)治職能的極端強(qiáng)化；另一方面是社會(huì)管理職能的相對(duì)微弱，這是由奴隸社會(huì)和封建社會(huì)條件下的自然經(jīng)濟(jì)及其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定的。二、自由資本主義時(shí)期的行政職能自由資本主義時(shí)期是資本主義發(fā)展的上升階段。這一時(shí)期，英國(guó)古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密等以理性經(jīng)濟(jì)人假定為基礎(chǔ)，極力推崇市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見的手”，反對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，認(rèn)為最好的政府，就是最廉價(jià)的政府。因此，自由資本主義時(shí)期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產(chǎn)階級(jí)的自由、平等、民主權(quán)利為目的，通過(guò)政治統(tǒng)治職能對(duì)新生的資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的鞏固和發(fā)展起著“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”來(lái)調(diào)節(jié)和引導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)及其他各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。三、壟斷資本主義時(shí)期的行政職能進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期以后，資本主義所固有的矛盾日益尖銳，自由主義的統(tǒng)治方法已不適應(yīng)這個(gè)時(shí)期的統(tǒng)治要求，形成了干預(yù)主義的政府職能論。這一時(shí)期資本主義國(guó)家充分地運(yùn)用和強(qiáng)化了政府的政治統(tǒng)治職能，行政權(quán)力擴(kuò)大，專政鎮(zhèn)壓職能大大加強(qiáng)，民主職能有所削弱。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)和干預(yù)，壟斷代替了自由競(jìng)爭(zhēng)，壟斷資本和國(guó)家政權(quán)緊密結(jié)合，政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能都擴(kuò)大和加強(qiáng)了，如政府通過(guò)行政手段和法律手段來(lái)保證市場(chǎng)秩序，通過(guò)預(yù)算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔(dān)某些社會(huì)公共事務(wù)，在收入及分配領(lǐng)域采取一系列福利措施等。四、當(dāng)代資本主義的行政職能當(dāng)代西方學(xué)者既不贊成政府只承擔(dān)“守夜人”職責(zé)的自由主義，也不同意政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)主義，而主張有選擇地干預(yù)“市場(chǎng)失敗”。當(dāng)代西方國(guó)家的行政職能呈現(xiàn)出如下發(fā)展趨勢(shì)：1．行政職能擴(kuò)大。2．政治職能中的暴力職能相對(duì)減弱，而保持社會(huì)穩(wěn)定的調(diào)節(jié)職能趨于加強(qiáng)。這種調(diào)節(jié)職能表現(xiàn)為，政府通過(guò)與各種利益集團(tuán)、各種社會(huì)力量之間的妥協(xié)來(lái)達(dá)到平衡；通過(guò)吸收工人和人民群眾參與管理等，以緩和勞資矛盾、改善勞資關(guān)系；通過(guò)對(duì)上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整與改革來(lái)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及生產(chǎn)力的發(fā)展需求，保持現(xiàn)實(shí)和未來(lái)發(fā)展平衡等。3．政府的宏觀調(diào)控、綜合協(xié)調(diào)職能的強(qiáng)化與行政職能的社會(huì)化同步進(jìn)行。為確保行政管理活動(dòng)的順利進(jìn)行和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的相對(duì)穩(wěn)定發(fā)展，當(dāng)代資本主義國(guó)家在行政改革中都把加強(qiáng)政府通過(guò)宏觀協(xié)調(diào)，將一部分職能交還給社會(huì)，由社會(huì)組織替代政府進(jìn)行直接管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)職能社會(huì)化，這是當(dāng)代政府職能發(fā)展的新特點(diǎn)、新趨向。第三節(jié)轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)行政職能的轉(zhuǎn)變我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的必然性、必要性政府職能轉(zhuǎn)變是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求政府職能轉(zhuǎn)變是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展趨勢(shì)的要求政府職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的重要前提和基礎(chǔ)我國(guó)行政職能轉(zhuǎn)變的基本內(nèi)容職能重心的轉(zhuǎn)變職能關(guān)系的理順理順中央與地方、上級(jí)與下級(jí)政府間的職能關(guān)系各級(jí)政府間的合理分權(quán)，把過(guò)分集中于上級(jí)政府的權(quán)力下放給下級(jí)政府，做到權(quán)責(zé)利相一致；在指導(dǎo)原則上，就要既維護(hù)國(guó)家政令統(tǒng)一，防止地方割據(jù)，發(fā)揮中央丈夫宏觀調(diào)控職能，有保證地方、基層能因地制宜，有利于調(diào)動(dòng)地方和基層的積極性。理順政企關(guān)系政府按投入企業(yè)的資本享有所有者權(quán)益，對(duì)企業(yè)的債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任；向企業(yè)派出稽查特派員，監(jiān)督企業(yè)資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)和盈虧狀況，負(fù)責(zé)主要企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、任免，不直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，取消政府對(duì)企業(yè)的行政隸屬關(guān)系；企業(yè)依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，照章納稅，對(duì)國(guó)有資本負(fù)有保值增值的責(zé)任，不損害所有者權(quán)益。政府對(duì)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理的主要手段是產(chǎn)業(yè)政策，也運(yùn)用法律手段喝一些必要的行政手段。理順政府與市場(chǎng)關(guān)系打破地區(qū)、部門分割和封鎖，建立和完善平等競(jìng)爭(zhēng)、健全的國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)；搞好國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體規(guī)劃和布局，統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)和建立生產(chǎn)資料市場(chǎng)、金融市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)、信息市場(chǎng)和企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)等，促進(jìn)市場(chǎng)體系發(fā)育完善；發(fā)布市場(chǎng)信息，加強(qiáng)市場(chǎng)管理，制止違法經(jīng)營(yíng)和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等、理順政府與社會(huì)關(guān)系三大轉(zhuǎn)變：管理范圍又政府包辦一切社會(huì)事務(wù)的做法轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏鐣?huì)提供“公共物品”；管理模式從“大政府，小社會(huì)”到“小政府，大社會(huì)”；在管理方法上，從以行政方法為主轉(zhuǎn)為以法律方法為主理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系進(jìn)行科學(xué)的職能分解和分析，嚴(yán)格按權(quán)責(zé)一致，分工明確的原則，明確各部門職責(zé)分工，建立嚴(yán)格的工作責(zé)任制和崗位責(zé)任制，從制度上解決職能不清、人浮于事、多頭領(lǐng)導(dǎo)、政出多門的弊端職能方式的轉(zhuǎn)變由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)為運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主第四章行政組織第一節(jié)行政組織概述行政組織的基本概念行政組織的含義行政組織是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)組織活動(dòng)過(guò)程的統(tǒng)一。就動(dòng)態(tài)講，行政組織指為完成行政管理任務(wù)而進(jìn)行的組織活動(dòng)和運(yùn)行過(guò)程。就靜態(tài)講，有廣義、狹義之分。廣義的行政組織，除政府行政組織外，還包括立法、司法、企業(yè)、事業(yè)等部門及社會(huì)團(tuán)體中具有行政性職能的機(jī)構(gòu)。狹義的行政組織，則專指為推行政務(wù)，依據(jù)憲法和法律組建的國(guó)家行政機(jī)關(guān)體系，是國(guó)家機(jī)構(gòu)的重要組成部分。本節(jié)著重研究靜態(tài)的、狹義的行政組織，即政府行政組織。（二）行政組織的基本要素1．組織目標(biāo)。2．機(jī)構(gòu)設(shè)置。3．人員構(gòu)成。權(quán)責(zé)體系。5．法規(guī)制度。6．物質(zhì)因素。（三）行政組織的特性1．政治性與社會(huì)性主要表現(xiàn)在政治代表和政治維護(hù)兩方面；表現(xiàn)在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)兩方面。2．法制性與權(quán)威性是行政權(quán)威性的基礎(chǔ)，表現(xiàn)為行政組織自身的法制化和行政組織活動(dòng)的法制化；表現(xiàn)在普遍約束和強(qiáng)制執(zhí)行兩方面。3．系統(tǒng)性與動(dòng)態(tài)性具有系統(tǒng)的一般特征；隨社會(huì)發(fā)展和環(huán)境變化而變化，以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。（四）行政組織與其他社會(huì)組織的關(guān)系1、行政組織與中國(guó)共產(chǎn)黨的關(guān)系2、行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的區(qū)別行政機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)間是從屬的而不是平行的關(guān)系行政組織與司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)干涉人民法院的審判活動(dòng)，無(wú)權(quán)干涉人民檢察院的檢察活動(dòng)。司法機(jī)關(guān)既無(wú)權(quán)管理國(guó)家政務(wù)，也不負(fù)管理國(guó)家政務(wù)的責(zé)任。行政組織與民間組織的區(qū)別行政組織按憲法和法律程序組建，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，行使國(guó)家行政權(quán)，對(duì)其社會(huì)團(tuán)體有約束力。而民間組織沒有國(guó)家權(quán)力的屬性是“自愿組成，為實(shí)現(xiàn)共同意愿、按照章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織”，民間組織必須到政府部門申請(qǐng)登記，經(jīng)核準(zhǔn)后方可進(jìn)行活動(dòng)。民間組織的章程、規(guī)定等，不得與憲法和法律相抵觸，且僅對(duì)其成員有約束力。民間組織是聯(lián)結(jié)政府與社會(huì)、政府與民眾之間的橋梁和紐帶，在社會(huì)管理和社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮“調(diào)節(jié)器緩沖器”的作用。它通過(guò)提供咨詢、信息溝通。發(fā)表意見、協(xié)商對(duì)話等途徑和方式反映民意。影響政府政策的制定，協(xié)調(diào)社會(huì)各利益主體的關(guān)系，以促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。尤其是在社會(huì)管理民主化、公共服務(wù)社會(huì)化的發(fā)展趨勢(shì)下，社會(huì)公共物品的提供已由過(guò)去單一的政府主體逐漸向多元化主體轉(zhuǎn)變，民間組織承接了許多政府分離出來(lái)的社會(huì)性、公益性事物。因此，行政組織必須充分發(fā)揮民間組織的功能作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)各階層的積極性，形成公共管理與公共服務(wù)的整體合力。一方面，要重視對(duì)民間組織的培育和引導(dǎo)，通過(guò)相應(yīng)的政策扶持其發(fā)展，促進(jìn)其壯大，賦予其自立性、自主性和自為性，提升其社會(huì)自治能力。另一方面，理順民間組織的管理體制，完善有關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，為民間組織的發(fā)展提供良好的法治環(huán)境，使民間組織的管理和日?；顒?dòng)有法可依、有章可循，形成一套自我約束、自我管理的運(yùn)作機(jī)制。行政組織與非正式組織的區(qū)別非正式組織是正式組織內(nèi)的若干成員由于生活接觸、感情交流、情趣相近等產(chǎn)生的交互行為和共同意識(shí)，并由此形成自然的人際關(guān)系。積極功能：可以調(diào)節(jié)、彌補(bǔ)正式組織的不足，加強(qiáng)組織內(nèi)部意見溝通，增強(qiáng)成員內(nèi)部凝聚力，是組織成員遵守團(tuán)體文化價(jià)值規(guī)范，進(jìn)而增進(jìn)團(tuán)結(jié)，影響和規(guī)范人的行為，改善組織氣氛，促進(jìn)人的全面發(fā)展。行政組織的類型領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)監(jiān)督機(jī)構(gòu)咨詢機(jī)構(gòu)信息機(jī)構(gòu)輔助機(jī)構(gòu)派出機(jī)構(gòu)三、行政組織結(jié)構(gòu)行政組織結(jié)構(gòu)指構(gòu)成行政組織各要素的配合和排列組合方式。它包括行政組織各成員、單位、部門和層級(jí)之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的行政組織是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，提高行政效率的重要組織保證。行政組織的縱向結(jié)構(gòu)行政組織的縱向結(jié)構(gòu)又稱為直線式結(jié)構(gòu)，是縱向分工形成的行政組織的層級(jí)制。其特點(diǎn)是上級(jí)直接領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達(dá)和貫徹。它具有事權(quán)集中、權(quán)責(zé)明確、指揮統(tǒng)一、便于控制等優(yōu)點(diǎn)。其缺點(diǎn)是組織內(nèi)沒有專業(yè)化的管理分工，各級(jí)行政首長(zhǎng)管理過(guò)多，責(zé)重事繁，容易顧此失彼。1．管理層次與管理幅度的關(guān)系。管理幅度與層次有密切的關(guān)系。一般說(shuō)來(lái)，在條件不變的情況下，幅度與層次成反比例。加大管理幅度，層次就相應(yīng)減少；相反，縮小管理幅度，則層次相應(yīng)增多。因此，管理幅度與層次是影響行政機(jī)構(gòu)形態(tài)的決定性因素，兩者必須同時(shí)兼顧，做到幅度適當(dāng)，層次少而精。2．層次管理的原則。行政組織的橫向結(jié)構(gòu)行政組織的橫向結(jié)構(gòu)又稱為職能式結(jié)構(gòu)，是橫向分工形成的行政組織的職能制，即同級(jí)行政機(jī)關(guān)和每級(jí)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部各組成部門之間的組合方式。從現(xiàn)代行政管理的運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，一般都要先決策，然后執(zhí)行，而決策前、執(zhí)行后都要調(diào)查研究，這就需要信息。為使決策適應(yīng)復(fù)雜多變的情況，還需要參謀咨詢。從現(xiàn)代管理功能看，每級(jí)政府內(nèi)部都由決策、執(zhí)行、咨詢、信息和監(jiān)督等部門組成，如果這樣來(lái)設(shè)置機(jī)構(gòu)和配備人員，將是一種比較科學(xué)的橫向結(jié)構(gòu)。（三）行政組織縱向、橫向結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一單純的縱向型、橫向型結(jié)構(gòu)各有其優(yōu)缺點(diǎn)，因此，現(xiàn)代各國(guó)行政組織一般把二者結(jié)合起來(lái)，形成網(wǎng)絡(luò)型的直線職能式結(jié)構(gòu)。其特點(diǎn)是行政領(lǐng)導(dǎo)者的統(tǒng)一指揮同職能專業(yè)部門相結(jié)合，吸收了直線式和職能式結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)，揚(yáng)棄了部分缺點(diǎn)，使其互相補(bǔ)充、制約，它是前兩種結(jié)構(gòu)的發(fā)展。行政組織理論一、西方行政組織理論的演變（一）古典行政組織理論這是西方早期的行政組織理論，主要有以泰勒為代表的科學(xué)管理組織理論；以法約爾、古立克為代表的行政管理組織理論和以韋伯為代表的科層組織理論（舊譯官僚組織理論）。（二）新古典組織理論又稱行為科學(xué)組織理論。從20世紀(jì)30年代起，行政組織理論的研究逐漸引進(jìn)行為科學(xué)的方法，形成了新古典組織理論。主要有以梅奧為代表的人際關(guān)系組織理論；以巴納德為代表的組織平衡理論和以西蒙為代表的決策過(guò)程組織理論。新古典組織理論的特點(diǎn)是以組織中人的問(wèn)題為中心，從動(dòng)態(tài)的角度研究人的行為對(duì)于組織的影響及其相互關(guān)系。但局限于人和組織行為的研究，只注重社會(huì)科學(xué)實(shí)證的研究方法，忽視組織結(jié)構(gòu)、法規(guī)及環(huán)境的作用等。（三）現(xiàn)代組織理論20世紀(jì)60年代以后，組織理論的研究引進(jìn)系統(tǒng)論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段。主要有以卡斯特、羅森茨韋克為代表的系統(tǒng)分析組織理論和以勞倫斯、洛西、伍德沃德為代表的權(quán)變組織理論。系統(tǒng)分析組織理論用系統(tǒng)分析方法研究組織，認(rèn)為行政組織是一個(gè)“結(jié)構(gòu)的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)”，由許多分系統(tǒng)組成；組織又是一個(gè)有機(jī)的開放性系統(tǒng)，是受社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化等環(huán)境影響的生態(tài)系統(tǒng)，它在與社會(huì)環(huán)境的互相作用中建立和維護(hù)自身的工作流程，從而保持組織功能與社會(huì)環(huán)境的動(dòng)態(tài)平衡。二、馬克思主義的行政組織理論（一）馬克思、恩格斯的組織理論馬克思、恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)主義國(guó)家行政組織的建設(shè)提出了重要的原則構(gòu)想。（二）列寧的組織理論列寧提出的行政組織建設(shè)的若干重要理論原則。主要是：主張精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)；強(qiáng)調(diào)民主管理；強(qiáng)調(diào)行政組織的效能問(wèn)題；克服行政組織中的官僚主義現(xiàn)象。（三）毛澤東、鄧小平的組織理論毛澤東創(chuàng)立的適合我國(guó)實(shí)際的行政組織原則。主要是：堅(jiān)持共產(chǎn)黨對(duì)行政組織的領(lǐng)導(dǎo)；依靠人民大眾管政府；強(qiáng)調(diào)行政組織的設(shè)置必須適應(yīng)革命中心任務(wù)的需要；實(shí)行民主集中制的原則，較好地劃分中央政府與地方政府的職權(quán)，調(diào)動(dòng)各方面積極性；實(shí)行精兵簡(jiǎn)政，要求“達(dá)到精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能、節(jié)約和反對(duì)官僚主義五項(xiàng)目的”；注重行政組織的作風(fēng)建設(shè)，強(qiáng)調(diào)實(shí)事求是，密切聯(lián)系群眾等；加強(qiáng)思想政治工作，形成官兵一致、軍政一致、軍民一致的良好人際關(guān)系。鄧小平在領(lǐng)導(dǎo)我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放的過(guò)程中，進(jìn)一步豐富和發(fā)展了馬克思主義的行政組織理論：針對(duì)我國(guó)存在的機(jī)構(gòu)臃腫，層次重疊，手續(xù)繁雜，效率極低的問(wèn)題，明確提出“精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命”的論斷；指出改革的目標(biāo)是建立“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的行政組織體系；改革的方針是“膽子要大，步子要穩(wěn)，走一步，看一步”。第三節(jié)行政組織的編制管理一、編制管理的含義及其意義（一）編制管理的含義狹義的編制是指一個(gè)法定社會(huì)組織內(nèi)人員的數(shù)額及職位的配置。廣義的編制則指一個(gè)法定社會(huì)組織的職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、規(guī)格級(jí)別、人員數(shù)額、人員結(jié)構(gòu)及職位的配置。行政組織的編制管理，就是按法律規(guī)定的制度和程序，對(duì)行政組織的職能范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備等進(jìn)行的管理。它包括職能管理、機(jī)構(gòu)管理、人員編制管理三方面。從實(shí)際運(yùn)作來(lái)看，編制管理的具體內(nèi)容包括：1．制訂編制方案；2．確定各部門的職能范圍，進(jìn)行科學(xué)的職能配置；3．審批機(jī)構(gòu)與人員；4．監(jiān)督編制執(zhí)行情況；5．做好編制統(tǒng)計(jì)；6．制定有關(guān)的編制法規(guī)。（二）編制管理的意義1．編制管理是建立精干高效的行政組織體系的重要前提。2．編制管理是防止官僚主義，密切政府與群眾關(guān)系的重要手段。3．編制管理有助于節(jié)省國(guó)家財(cái)政開支。行政機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)開支由國(guó)家財(cái)政撥款。二、編制管理的原則和方法（一）編制管理的原則編制管理直接涉及政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員配備，政策性強(qiáng)，影響深遠(yuǎn)。為切實(shí)搞好編制管理，應(yīng)遵循下述基本原則：1．精簡(jiǎn)原則。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少層次；精簡(jiǎn)人員，合理定編定員2．統(tǒng)一原則。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格按統(tǒng)一規(guī)定、制度、程序進(jìn)行；統(tǒng)一職能目標(biāo)，明確劃分職責(zé)權(quán)限，保證同類行政事務(wù)由同一行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，防止機(jī)構(gòu)重疊政出多門；機(jī)構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一完整。3．編制立法原則（二）編制管理的基本方法1．行政方法。2．經(jīng)濟(jì)方法。3．法律方法。第五章行政領(lǐng)導(dǎo)第一節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)概述一、領(lǐng)導(dǎo)的含義、特點(diǎn)及其與管理的關(guān)系(一)領(lǐng)導(dǎo)的概念領(lǐng)導(dǎo)是指領(lǐng)導(dǎo)者在一定的環(huán)境下，為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，對(duì)被領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行指揮與統(tǒng)御的行為過(guò)程，即指領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)是一種多層次、多領(lǐng)域的立體現(xiàn)象，可以從不同的視角進(jìn)行不同的分類。按領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力基礎(chǔ)分類，有正式領(lǐng)導(dǎo)和非正式領(lǐng)導(dǎo)；按領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的層級(jí)分類，有高層領(lǐng)導(dǎo)、中層領(lǐng)導(dǎo)和基層領(lǐng)導(dǎo)；按領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)領(lǐng)域分類，可以把領(lǐng)導(dǎo)分為政治領(lǐng)導(dǎo)、行政領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)等。另外，作為名詞的領(lǐng)導(dǎo)是指領(lǐng)導(dǎo)者。(二)領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)1．領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)社會(huì)組織系統(tǒng)2．領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的行為過(guò)程3．領(lǐng)導(dǎo)是高層次的管理4．權(quán)威性(三)“領(lǐng)導(dǎo)”與“管理”兩個(gè)范疇之間的關(guān)系1．在廣義或外延層次上二者具有相等性2．在狹義上兩者具有本質(zhì)的差異性3．二者廣義和狹義的混合關(guān)系二、領(lǐng)導(dǎo)管理工作的專業(yè)化(一)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化的含義領(lǐng)導(dǎo)管理工作的專業(yè)化，是領(lǐng)導(dǎo)管理工作科學(xué)化的一個(gè)重要內(nèi)容，也是加速社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的迫切要求。(二)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化的意義準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化有著重要的實(shí)際意義和理論意義。1.在領(lǐng)導(dǎo)管理工作實(shí)際方面，準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化的意義在于：(1)領(lǐng)導(dǎo)管理工作健康發(fā)展的需要。(2)糾正被扭曲的領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)選才用人的需要。(3)有利于“崗上”的領(lǐng)導(dǎo)管理者專業(yè)素質(zhì)的提高。2.在理論方面，準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化有利于領(lǐng)導(dǎo)管理學(xué)科的建設(shè)和發(fā)展。從泰勒、法約爾創(chuàng)建科學(xué)管理伊始，領(lǐng)導(dǎo)管理科學(xué)迄今還不到一個(gè)世紀(jì)的歷史，在我國(guó)興起也不過(guò)20年左右。相對(duì)于傳統(tǒng)學(xué)科來(lái)說(shuō)，她還年輕，學(xué)科基礎(chǔ)建設(shè)和全面繁榮的任務(wù)還很重，路子還長(zhǎng)。而學(xué)科產(chǎn)生和發(fā)展的原動(dòng)力在于社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)管理實(shí)踐。(三)領(lǐng)導(dǎo)管理工作專業(yè)化的實(shí)現(xiàn)途徑實(shí)現(xiàn)兩個(gè)專業(yè)化的轉(zhuǎn)型三、行政領(lǐng)導(dǎo)的含義、特點(diǎn)及其地位、作用(一)行政領(lǐng)導(dǎo)的概念行政領(lǐng)導(dǎo)是指在行政組織中，經(jīng)選舉或任命而享有法定權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者，依法行使行政權(quán)力，為實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo)所進(jìn)行的組織、管理、決策、指揮等的社會(huì)活動(dòng)。(二)行政領(lǐng)導(dǎo)的特點(diǎn)行政領(lǐng)導(dǎo)是國(guó)家行政管理活動(dòng)中的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)，它具有一般領(lǐng)導(dǎo)的共同特點(diǎn)，又有自身的特點(diǎn)。主要表現(xiàn)為：1．行政領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生在行政管理活動(dòng)中。2．行政領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行性，是它的明顯特點(diǎn)。3．從行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的社會(huì)屬性來(lái)看，其具有鮮明的政治性。(三)行政領(lǐng)導(dǎo)在行政管理中的地位和作用1．行政領(lǐng)導(dǎo)是行政管理協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保證。2．行政管理是行政管理過(guò)程的戰(zhàn)略核心。3．行政領(lǐng)導(dǎo)是行政管理成敗的關(guān)鍵。第二節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位、職權(quán)和責(zé)任一、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位(一)行政領(lǐng)導(dǎo)者職位的含義行政領(lǐng)導(dǎo)者的職位是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或國(guó)家人事行政部門根據(jù)法律與行政規(guī)程，按規(guī)范化程序選擇或任命行政領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任的職務(wù)和賦予其應(yīng)履行的責(zé)任。職務(wù)和責(zé)任是構(gòu)成行政領(lǐng)導(dǎo)者職位的兩個(gè)不可缺少的要素。只有擔(dān)任了某一職務(wù)，才負(fù)有與其相應(yīng)行政部門的工作指揮與統(tǒng)御權(quán)；而擔(dān)任某一行政領(lǐng)導(dǎo)職位的人，就負(fù)有對(duì)該組織的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。(二)行政領(lǐng)導(dǎo)者職位的特點(diǎn)（1）職位是以“事”為中心確定下來(lái)的。（2）職位的設(shè)置有數(shù)量的規(guī)定性。（3）職位本身具有相對(duì)的穩(wěn)定性。二、行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)(一)行政領(lǐng)導(dǎo)者職權(quán)的含義由法律規(guī)定與職位相當(dāng)?shù)男姓?quán)力是行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)。職權(quán)時(shí)行政領(lǐng)導(dǎo)者發(fā)揮支配性影響力的實(shí)質(zhì)條件。同時(shí)，職權(quán)還意味著行政領(lǐng)導(dǎo)者必須承擔(dān)的行為責(zé)任，否則就構(gòu)成失職。因此，職權(quán)對(duì)行政領(lǐng)導(dǎo)者，即是他的權(quán)利又是他的義務(wù)，職權(quán)時(shí)權(quán)力與義務(wù)的共同表現(xiàn)。(二)行政領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)與職位的關(guān)系1、從職權(quán)的特點(diǎn)來(lái)看（1）職位與職權(quán)聯(lián)系在一起。職權(quán)由職位衍生出來(lái)，職位的性質(zhì)決定職權(quán)的性質(zhì)。行政領(lǐng)導(dǎo)的職位有工作任務(wù)、指標(biāo)、績(jī)效的要求，職權(quán)和職位與個(gè)人因素?zé)o關(guān)。（2）職權(quán)與職位有對(duì)稱關(guān)系。職權(quán)的額大小與職位的高低、責(zé)任的輕重相適應(yīng)。任意擴(kuò)大職權(quán)，即為濫用權(quán)力；隨意失職失權(quán)，即為瀆職行為。（3）職權(quán)是法定權(quán)力。法律、法規(guī)不僅可以約束行政領(lǐng)導(dǎo)者的思想與行為，還能確保權(quán)力的穩(wěn)定性。使其不能以任何形式進(jìn)行私人交易。任何行政領(lǐng)導(dǎo)都應(yīng)有效的工作，即最少的投入，最大的產(chǎn)出來(lái)保證自己行使權(quán)力的正當(dāng)性、合理性與有效性。2、從職權(quán)的范圍來(lái)看行政職權(quán)時(shí)有限度的權(quán)力，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)考慮到公共管理分工的不同而進(jìn)行的功能性劃分，并由國(guó)家權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)授予，被授予者需對(duì)權(quán)力有明確認(rèn)識(shí)，從而掌好權(quán)、用好權(quán)。行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)限范圍包括人事權(quán)、物權(quán)、財(cái)權(quán)、組織權(quán)。三、行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任(一)行政領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任的含義行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任是指行政領(lǐng)導(dǎo)者違反其法定的義務(wù)所引起的必須承擔(dān)的法律后果。(二)行政領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任的內(nèi)容行政領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任有多方面的內(nèi)容，主要由政治、工作、法律三個(gè)層面構(gòu)成。四、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威(一)行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的含義行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威是指建立在法定規(guī)范或領(lǐng)導(dǎo)者自身人格魅力基礎(chǔ)之上的對(duì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象的影響力。它是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與自身風(fēng)格的綜合反映，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的效果具有重要作用或影響。(二)行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的意義堅(jiān)強(qiáng)有力的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，是我們多元利益整合，調(diào)動(dòng)一切積極因素，為了中華民族全體人民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和根本利益，實(shí)現(xiàn)四化建設(shè)的重要保證。在管理決策高度科學(xué)化、現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)社會(huì)實(shí)踐中，肩負(fù)廣泛社會(huì)管理職能的各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)，不僅需要科學(xué)的、現(xiàn)代化的決策和管理水平，而且需要具有堅(jiān)強(qiáng)有力的權(quán)威性。第三節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)制度行政領(lǐng)導(dǎo)制度從整體上說(shuō)可以劃分為三個(gè)層次：一是從根本性上制約行政活動(dòng)的制度安排；二是足以保障領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人可以與組織協(xié)調(diào)行動(dòng)的制度，以使領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的能量與組織的能量最大限度地發(fā)揮；三是足以保證日常行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)順暢開展的制度性措施，使行政活動(dòng)富有成效，不致無(wú)的放矢。根據(jù)這三個(gè)不同的層次，我們重點(diǎn)研究幾種主要的行政領(lǐng)導(dǎo)制度。一、民主集中制(一)民主集中制的含義民主集中制是民主制和集中制有機(jī)結(jié)合的一種制度。(二)民主集中制的主要內(nèi)容民主集中制是我國(guó)根本的行政領(lǐng)導(dǎo)制度。我國(guó)憲法把民主集中制作為人民民主專政國(guó)家政權(quán)的組織原則和國(guó)家的根本領(lǐng)導(dǎo)制度確立下來(lái)。二、集體領(lǐng)導(dǎo)、個(gè)人分工負(fù)責(zé)與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制(一)集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)制的含義1．集體領(lǐng)導(dǎo)是集體決策、共同負(fù)責(zé)的制度，即對(duì)重大問(wèn)題，由領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)全體成員討論，做出決策和決定，一經(jīng)決定，必須共同遵守。2．個(gè)人分工負(fù)責(zé)制就是行政領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)內(nèi)各成員為執(zhí)行集體領(lǐng)導(dǎo)的意志而密切配合，各司其職，各盡其責(zé)。(二)集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)制的關(guān)系集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)是辯證的統(tǒng)一，是不可偏廢或分割的。集體領(lǐng)導(dǎo)是個(gè)人分工負(fù)責(zé)的前提，個(gè)人分工負(fù)責(zé)是集體領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)。集體領(lǐng)導(dǎo)的決策是個(gè)人分工負(fù)責(zé)的方向、目標(biāo)，個(gè)人分工負(fù)責(zé)是集體領(lǐng)導(dǎo)意志實(shí)現(xiàn)的途徑。離開集體領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人分工負(fù)責(zé)就是無(wú)政府主義和自由主義；離開個(gè)人分工負(fù)責(zé)的集體領(lǐng)導(dǎo)，只能是“清談館”。堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合，就要反對(duì)個(gè)人說(shuō)了算和不敢負(fù)責(zé)的官僚主義傾向。(三)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是相對(duì)于委員會(huì)制而言的，是民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)制相結(jié)合制度的一種具體形式。它是指重大事務(wù)在集體討論的基礎(chǔ)上由行政首長(zhǎng)定奪，具體的日常行政事務(wù)由行政首長(zhǎng)決定，行政首長(zhǎng)獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的一種行政領(lǐng)導(dǎo)制度。三、日常的具體行政領(lǐng)導(dǎo)制度(一)處理行政領(lǐng)導(dǎo)者與行政活動(dòng)參與者關(guān)系的制度(二)上下級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)者之間聯(lián)系的制度(三)協(xié)調(diào)行政領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部關(guān)系的制度 第四節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)的方法、方式與藝術(shù)一、行政領(lǐng)導(dǎo)方法的含義行政領(lǐng)導(dǎo)方法是指行政領(lǐng)導(dǎo)者在行政活動(dòng)過(guò)程中，為實(shí)現(xiàn)行政領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)而采取的各種手段、辦法和程序的總和。行政領(lǐng)導(dǎo)方法可以分為兩類：領(lǐng)導(dǎo)制度所要求的具有廣泛制約力與影響力的根本方法和提高工作效率的具體可變的方法，這種方法隨著時(shí)間和條件的變化而改變，又稱為行政領(lǐng)導(dǎo)方式和藝術(shù)。二、根本的行政領(lǐng)導(dǎo)方法(一)實(shí)事求是的方法(二)群眾路線的方法(三)矛盾分析的方法。三、行政領(lǐng)導(dǎo)方式(一)行政領(lǐng)導(dǎo)方式的含義行政領(lǐng)導(dǎo)方式是領(lǐng)導(dǎo)方法的一種表現(xiàn)，是在領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程中領(lǐng)導(dǎo)者、被領(lǐng)導(dǎo)者及其作用對(duì)象相結(jié)合的形式。如陳云同志所說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)方式的中心問(wèn)題是正確處理上下級(jí)關(guān)系。(二)幾種主要的領(lǐng)導(dǎo)方式從行政領(lǐng)導(dǎo)的工作側(cè)重點(diǎn)的角度進(jìn)行劃分，行政領(lǐng)導(dǎo)方式可劃分為以事為中心式、以人為中心式、人事并重式；從行政領(lǐng)導(dǎo)者作用于行政人員的方式角度進(jìn)行劃分，行政領(lǐng)導(dǎo)方式可劃分為強(qiáng)制式、說(shuō)服式、激勵(lì)式、示范式。四、行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)(一)行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的含義與分類行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)是行政領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)方法的個(gè)性化、藝術(shù)化，是行政領(lǐng)導(dǎo)者在工作中結(jié)合普遍經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人體會(huì)而形成的，它屬于行政領(lǐng)導(dǎo)方法中創(chuàng)造性、隨機(jī)性、權(quán)變性較強(qiáng)的部分。行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)對(duì)行政績(jī)效的影響是通過(guò)它本身所具有的超規(guī)范和非模式化途徑達(dá)到的，是通過(guò)行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)偶發(fā)性的特殊情況的藝術(shù)化處理而獲得的，是將個(gè)人經(jīng)驗(yàn)與科學(xué)規(guī)則有機(jī)結(jié)合為領(lǐng)導(dǎo)方法而達(dá)成的。行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的類型，從范圍影響上進(jìn)行區(qū)分，可劃分為總體性、局部性、專業(yè)性的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)；從領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)的類別上進(jìn)行區(qū)分，可劃分為授權(quán)藝術(shù)、用人藝術(shù)、運(yùn)時(shí)藝術(shù)、處事藝術(shù)。(二)行政范圍影響意義上的行政領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)1．把握好總體性領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。2．專業(yè)性的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。(三)行政領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)類型上的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)1．授權(quán)藝術(shù)。2．用人藝術(shù)。3．處事藝術(shù)。4．運(yùn)時(shí)藝術(shù)。第五節(jié)行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)及其結(jié)構(gòu)優(yōu)化一、行政領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)(一)行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的含義所謂領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)有雙重含義：首先是指構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)者的各種內(nèi)在要素，即使領(lǐng)導(dǎo)者之所以成為領(lǐng)導(dǎo)者的生理、心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由這些因素綜合而形成的本質(zhì)性能力，亦即領(lǐng)導(dǎo)能力；還指這些要素、能力的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，即發(fā)展程度或?qū)嶋H水平。也就是說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)同時(shí)又是一個(gè)發(fā)展的動(dòng)態(tài)概念，用以描述和揭示現(xiàn)實(shí)領(lǐng)導(dǎo)者的實(shí)際狀態(tài)、水平和差距。領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)與先天遺傳的生理、心理特點(diǎn)有關(guān)，受它們的影響與制約，但主要是后天社會(huì)實(shí)踐中自身努力的結(jié)果。(二)行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的重要性公共行政領(lǐng)域運(yùn)作和發(fā)展的活力，歸根結(jié)底取決于其工作人員，特別是公共行政部門領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)。要建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的公共行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化國(guó)家行政管理干部隊(duì)伍，素質(zhì)建設(shè)是其中的重要問(wèn)題，領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)尤其是重中之重。一位領(lǐng)導(dǎo)者，特別是優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)具備什么樣的素質(zhì)，如何據(jù)此去識(shí)別、選拔和培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)者，包括領(lǐng)導(dǎo)者本人怎樣據(jù)此有意識(shí)地發(fā)展自己，是素質(zhì)理論的核心內(nèi)容。(三)行政領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)的特點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)者素質(zhì)具有時(shí)代性、層次性的突出特點(diǎn)。二、行政領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人素質(zhì)結(jié)構(gòu)(一)政治素質(zhì)1、要有堅(jiān)定正確的政治方向2、要有全心全意為人民服務(wù)的思想境界3、要有廉潔奉公的政治道德(二)知識(shí)素質(zhì)(三)能力素質(zhì)1、創(chuàng)新能力的具體要求洞察力、預(yù)見力、決斷力、推動(dòng)力、應(yīng)變力綜合能力的具體要求信息獲取能力、知識(shí)綜合能力、利益整合能力、組織協(xié)調(diào)能力(四)心理素質(zhì)敢于決斷的氣質(zhì)、競(jìng)爭(zhēng)開放的性格、堅(jiān)忍不拔的意志三、行政領(lǐng)導(dǎo)班子素質(zhì)結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化(一)合理的靜態(tài)結(jié)構(gòu)行政領(lǐng)導(dǎo)班子是一個(gè)有機(jī)的整體，從靜態(tài)意義上說(shuō)，其素質(zhì)結(jié)構(gòu)包括四個(gè)方面：年齡結(jié)構(gòu)；知識(shí)結(jié)構(gòu)；智能結(jié)構(gòu)；氣質(zhì)結(jié)構(gòu)。(二)合理的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)，是指在動(dòng)態(tài)領(lǐng)導(dǎo)過(guò)程中，行政領(lǐng)導(dǎo)班子所形成的合力，包括合力關(guān)系和合力狀態(tài)。第六節(jié)公共領(lǐng)導(dǎo)：行政領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)展趨勢(shì)公共領(lǐng)導(dǎo)就是強(qiáng)調(diào)具有“公共性”的領(lǐng)導(dǎo)，具體而言，是指公共部門，特別是政府職能部門在公共管理過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)公共利益，體現(xiàn)公共精神而進(jìn)行的高層次管理活動(dòng)。公共領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義中國(guó)現(xiàn)代行政領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展的趨向，同樣也是為之奮斗的目標(biāo)。公共領(lǐng)導(dǎo)是具有“公共”精神的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于一般組織,領(lǐng)導(dǎo)是組織的統(tǒng)帥與靈魂,但對(duì)于公共管理來(lái)說(shuō),公共領(lǐng)導(dǎo)是為了實(shí)現(xiàn)公眾利益而進(jìn)行的社會(huì)活動(dòng),它應(yīng)該成為組織本身與組織活動(dòng)對(duì)象的公共性的領(lǐng)導(dǎo)和指引,即具備公共精神的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然,這種公共精神不是虛幻的稱謂,它表現(xiàn)為公共領(lǐng)導(dǎo)行為賴以實(shí)施的基本權(quán)力來(lái)源于公眾,公共領(lǐng)導(dǎo)以實(shí)現(xiàn)組織的公共利益而不是單個(gè)成員個(gè)體利益為宗旨,公共領(lǐng)導(dǎo)是公共部門的領(lǐng)導(dǎo)而不是私人部門的領(lǐng)導(dǎo)等等。當(dāng)前,在國(guó)內(nèi)公共管理改革實(shí)踐中,真正具備公共精神的領(lǐng)導(dǎo)并不普遍。因?yàn)楣差I(lǐng)導(dǎo)首先考慮的是為誰(shuí)服務(wù)的問(wèn)題,其次才是怎樣做好服務(wù)。但實(shí)際上,許多領(lǐng)導(dǎo)并沒真正認(rèn)識(shí)到其自身權(quán)力的公眾來(lái)源,也不會(huì)認(rèn)真考慮到為公眾負(fù)責(zé),而過(guò)多的甚至只是把目光盯在對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)之上,其行為體現(xiàn)不出公共利益與公眾要求,使得這種領(lǐng)導(dǎo)遠(yuǎn)離公共精神,甚至背道而馳。不論對(duì)公共領(lǐng)導(dǎo)做什么解釋,公共領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題都不能不講“誰(shuí)的領(lǐng)導(dǎo)”的問(wèn)題:是個(gè)人領(lǐng)導(dǎo),還是組織領(lǐng)導(dǎo)?是企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo),還是公共部門的領(lǐng)導(dǎo)?這些問(wèn)題只能通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)主體體現(xiàn)出來(lái)。公共領(lǐng)導(dǎo)是政治或政策型領(lǐng)導(dǎo)在許多傳統(tǒng)公共管理理論流派看來(lái),如何實(shí)現(xiàn)管理的效率與效益的方法是最重要的,然而現(xiàn)代公共管理理論卻越來(lái)越重視高層次公共管理的影響與作用。這種獨(dú)特的研究視角必然會(huì)使公共領(lǐng)導(dǎo)成為一個(gè)新的重要研究領(lǐng)域,并使公共領(lǐng)導(dǎo)更多地與高層決策及政治問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)。從這一角度出發(fā),公共領(lǐng)導(dǎo)又被看作是一種政治或政策領(lǐng)導(dǎo)。魯克(Luke,1998)認(rèn)為,政策領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)在多樣化的利益中間激發(fā)公共政策制定與實(shí)施的活動(dòng),具體地說(shuō),政策領(lǐng)導(dǎo)涉及這樣一些活動(dòng):激發(fā)人們對(duì)于有問(wèn)題環(huán)境的注意,進(jìn)而在各種競(jìng)爭(zhēng)的多樣化的利益中間就恰當(dāng)?shù)恼呓鉀Q方案達(dá)成共同的認(rèn)識(shí),并能在公共政策的實(shí)施中不斷地維持該公共政策。公共領(lǐng)導(dǎo)在政策制定與實(shí)施的層面上不同于一般的組織領(lǐng)導(dǎo),相對(duì)而言,公共領(lǐng)導(dǎo)更關(guān)注外部組織之間的關(guān)系及其對(duì)重大決策的影響,而一般領(lǐng)導(dǎo)則致力于組織內(nèi)部的政策目標(biāo)。越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)為,不管是公共管理還是傳統(tǒng)公共行政,都必須體現(xiàn)公共性的價(jià)值觀,即公共管理要講“政治”,而不是只關(guān)注效率和管理任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上,在政治與行政管理“二分法”的缺陷已經(jīng)顯露、大量的文獻(xiàn)也已經(jīng)證明政策制定和政策執(zhí)行不可分割的情況下,現(xiàn)代公共管理與政治在其本質(zhì)上已經(jīng)是密不可分了。在美國(guó),甚至街頭工作也有決策問(wèn)題,于是乎,美國(guó)出現(xiàn)了“街頭官僚”現(xiàn)象。國(guó)外一些學(xué)者認(rèn)為,公共管理是與傳統(tǒng)公共行政不同的、自下而上的“政治管理”,并將這種政治管理看作公共組織管理中一個(gè)極為重要的構(gòu)成部分。在這種管理中,公共管理者就像院外游說(shuō)者那樣,會(huì)與政治家或公共政策決策者進(jìn)行博弈,通過(guò)影響政策過(guò)程和內(nèi)容而獲得公共組織有效運(yùn)作的基本資源,包括公共權(quán)力資源、人力資源、信息資源、貨幣和其他物品等,在此基礎(chǔ)上創(chuàng)造公共價(jià)值。這里的公共管理就可以理解為公共領(lǐng)導(dǎo),因?yàn)楣差I(lǐng)導(dǎo)本身就是高層公共管理,它與決策、政治的聯(lián)系最為密切。所以我們說(shuō),作為公共管理高層決策者的公共領(lǐng)導(dǎo),不僅要講管理和效率,更要講政治,并且公共管理的政治性特征主要體現(xiàn)在公共領(lǐng)導(dǎo)身上。公共領(lǐng)導(dǎo)是戰(zhàn)略型領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略與策略可能最早源于軍事領(lǐng)域,但過(guò)去一直多被私人管理所大量使用。如今,現(xiàn)代公共管理也把它們納入自身考慮的范疇。正如歐文·休斯(2001,第149頁(yè))指出的,“傳統(tǒng)的行政模式因其過(guò)分關(guān)注內(nèi)部問(wèn)題及其短視行為而受到批判。隨著新公共管理的出現(xiàn),以及公共部門越來(lái)越比以往更重視長(zhǎng)期戰(zhàn)略,這兩方面的不足已有所改善”。戰(zhàn)略問(wèn)題受到重視,表明公共管理特別是公共領(lǐng)導(dǎo)比一般領(lǐng)導(dǎo)更加具有前瞻性和宏觀駕馭力,它是完成公共管理重大任務(wù)不可或缺的資源條件。公共領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略涉及到如何運(yùn)用智慧和指揮能力來(lái)引導(dǎo)公共組織去實(shí)現(xiàn)既定方針或目標(biāo),如何制訂并控制良好政策使其達(dá)到最佳效果。國(guó)外有人認(rèn)為,公共部門的戰(zhàn)略管理或領(lǐng)導(dǎo)還包括,通過(guò)一個(gè)有意識(shí)的理性決策過(guò)程,使組織形成自己的目標(biāo),執(zhí)行目標(biāo)并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)環(huán)境和組織條件變化時(shí)及時(shí)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整等。公共領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略管理區(qū)別于私人管理的戰(zhàn)略性,這是由公共管理的本質(zhì)特征所決定的。一般而言,公私部門的管理在管理層面和執(zhí)行層面都大體相似,但在領(lǐng)導(dǎo)層面,由于公共管理是建立在公共權(quán)力強(qiáng)制力之上,它受到政治權(quán)威和合法強(qiáng)制力的雙重限制,所以公共領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)略有其獨(dú)特內(nèi)涵,例如權(quán)力(利)的不可讓與性、績(jī)效測(cè)評(píng)的困難等特點(diǎn)。這顯然是私人部門領(lǐng)導(dǎo)在進(jìn)行戰(zhàn)略管理時(shí)無(wú)須考慮的。正如前述公共性時(shí)已涉及了的,這種區(qū)分還提醒我們,在我國(guó)公共領(lǐng)導(dǎo)理論與實(shí)踐的建構(gòu)上,如何真正體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)行為的“公共性”,而不是簡(jiǎn)單地照搬私人管理的經(jīng)驗(yàn)和做法,值得高度注意!公共領(lǐng)導(dǎo)更關(guān)注對(duì)公共事務(wù)的管理在很大程度上，傳統(tǒng)公共行政關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題的研究主要集中在對(duì)本組織的領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)公共管理而言，公共領(lǐng)導(dǎo)的活動(dòng)不但是局限于組織內(nèi)部，而且更主要的還包括組織之間進(jìn)行的復(fù)雜多變的外部環(huán)境下的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)。亦即公共領(lǐng)導(dǎo)比以往領(lǐng)導(dǎo)更加關(guān)注組織內(nèi)外的變化和與此相應(yīng)的管理。這是因?yàn)楣补芾淼膬?nèi)涵在社會(huì)性，隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的加快，公共領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)化傾向會(huì)日益明顯。公共領(lǐng)導(dǎo)者一定要以開放的思維模式，走出內(nèi)部管理的“禁區(qū)”，關(guān)注和解決更為廣闊的領(lǐng)導(dǎo)外部世界的方方面面問(wèn)題，有效地推動(dòng)公共領(lǐng)導(dǎo)向前發(fā)展。這也從另一方面證實(shí)公共管理比公共行政更能吸引現(xiàn)代改革者的目光。第六章人事行政第一節(jié)人事管理、人事行政和人力資源管理人事管理人事管理是指組織運(yùn)用一定的手段和方法，有效的把人的因素與物的因素合理地組織在一起，從而發(fā)揮他們各自的作用，實(shí)現(xiàn)組織管理目標(biāo)。它既指一種管理實(shí)踐活動(dòng)，即如何讓人做事和事得其人，所謂人事兩宜或適人適事，又指一門科學(xué)，即研究人事管理的科學(xué)。人事管理的職能主要包括：招聘調(diào)配培訓(xùn)考核薪酬勞動(dòng)關(guān)系管理人事行政與人事管理的區(qū)別管理對(duì)象不同管理權(quán)來(lái)源不同權(quán)威性不同性質(zhì)不同(公益性與自利性)復(fù)雜性不同法律規(guī)范程度不同人力資源管理人力資源管理是指對(duì)人力資源進(jìn)行有效開發(fā)、合理配置、充分利用和科學(xué)管理等活動(dòng)的總和。人力資源管理與人事管理的區(qū)別：工作性質(zhì)和地位不同“成本中心”與“利潤(rùn)中心”內(nèi)容不同傳統(tǒng)人事管理主要存在于雇傭關(guān)系從發(fā)生到結(jié)束的運(yùn)動(dòng)過(guò)程；人力資源管理不僅涵蓋了傳統(tǒng)人事管理的基本內(nèi)容，而且縱深發(fā)展，大大拓寬了原有人事管理的內(nèi)容，形成全方位的管理。任務(wù)不同以物為中心與以人為中心責(zé)任分擔(dān)不同管人與管事脫節(jié)與管人與管事統(tǒng)一管理方式和手段不同標(biāo)準(zhǔn)化、剛性主要運(yùn)用行政手段；人性化、柔性民主管理，注重人文關(guān)懷國(guó)家公務(wù)員制度西方國(guó)家公務(wù)員制度在西方國(guó)家政府人事管理領(lǐng)域的典型制度是公務(wù)員制度。西方國(guó)家通常把通過(guò)非選舉程序產(chǎn)生而被任命擔(dān)任政府職務(wù)的國(guó)家工作人員稱為公務(wù)員，管理這類人員的制度稱為公務(wù)員制度。西方各國(guó)公務(wù)員制度主要有以下一些特點(diǎn)：嚴(yán)格區(qū)分政務(wù)官與事務(wù)官?gòu)?qiáng)調(diào)政治中立公開考試，擇優(yōu)錄取實(shí)行功績(jī)制原則強(qiáng)調(diào)官風(fēng)官紀(jì)和職業(yè)道德，重視公務(wù)員隊(duì)伍的廉潔中國(guó)公務(wù)員制度中國(guó)公務(wù)員制度的建立和發(fā)展中國(guó)公務(wù)員制度的特點(diǎn)不搞政治中立分類管理與統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合公務(wù)員法的適用范圍宗旨是為人民服務(wù)中國(guó)公務(wù)員制度的主要內(nèi)容公務(wù)員的義務(wù)與權(quán)利義務(wù)：模范遵守憲法和法律；按規(guī)定的權(quán)限和程序認(rèn)真履行職責(zé)，努力提高工作效率；全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督；維護(hù)國(guó)家安全、榮譽(yù)和利益；忠于職守，勤勉盡責(zé)，服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令；保守國(guó)家和工作秘密；遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會(huì)公德；清正廉潔，公道正派；法律規(guī)定的其他義務(wù)。權(quán)利：獲得履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的工作條件；非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或處分；獲得工資報(bào)酬，享受福利、保險(xiǎn)待遇；參加培訓(xùn)；對(duì)機(jī)關(guān)工作和領(lǐng)導(dǎo)人員提出批評(píng)和建議；提出申訴和控告；申請(qǐng)辭職；法律規(guī)定的其他權(quán)利。職位分類公務(wù)員錄用考核、獎(jiǎng)勵(lì)、紀(jì)律與懲戒職務(wù)任免與升降培訓(xùn)、交流與回避工資、保險(xiǎn)與福利公務(wù)員辭職、辭退、退休與申訴控告職位聘任當(dāng)代人事行政的變革當(dāng)代西方國(guó)家人事行政的變革從20世紀(jì)70年代末80年代初開始，西方國(guó)家掀起一場(chǎng)規(guī)模龐大的政府改革運(yùn)動(dòng)，又稱新公共管理運(yùn)動(dòng)，其基本精神是借鑒工商企業(yè)和市場(chǎng)化方法，有人甚至提出建立“企業(yè)家政府”。在這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)中，政府人事管理也發(fā)生很大變化，現(xiàn)代意義的人力資源管理模式逐漸被引入政府部門。政治中立原則的動(dòng)搖彈性化的任用制度談判工資制績(jī)效管理和績(jī)效工資出現(xiàn)放松規(guī)制注重人力資源開發(fā)中國(guó)人事行政的變革政府雇員制競(jìng)爭(zhēng)上崗和公開選拔領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核創(chuàng)新大力進(jìn)行人力資源開發(fā)第七章公共預(yù)算第一節(jié)公共預(yù)算概述公共預(yù)算的含義公共預(yù)算是政府關(guān)于未來(lái)某個(gè)時(shí)期的收支預(yù)測(cè)，它反映的是政府在未來(lái)某個(gè)時(shí)期內(nèi)的活動(dòng)選擇以及相應(yīng)的成本估算，是政府的政策選擇以及相應(yīng)的政策成本測(cè)算。公共預(yù)算的功能控制功能是指為確保有效實(shí)施特定工作任務(wù)而對(duì)具體人、財(cái)、物的控制，所以，他常建立在對(duì)預(yù)算支出詳細(xì)分類的基礎(chǔ)上。管理是指確定了組織目標(biāo)后，項(xiàng)目管理者確保有地獲得和利用資源以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過(guò)程，是解決“怎么做”的問(wèn)題，它非常關(guān)注管理績(jī)效。計(jì)劃是指確定組織目標(biāo)、測(cè)算為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)需要的資源，以及決定怎樣獲取、使用這些資源等一系列決策過(guò)程，主要回答“做什么”的問(wèn)題公共預(yù)算的目標(biāo)在宏觀層次上，公共預(yù)算制度對(duì)政策制定和構(gòu)成財(cái)政總額約束；在中觀層次上，公共預(yù)算制度影響以戰(zhàn)略重點(diǎn)為基礎(chǔ)的資源配置和利用；微觀層次上，公共預(yù)算制度影響資金使用、進(jìn)而影響公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的效率。因此公共預(yù)算主要有三各層次的基本職能和目標(biāo)：加強(qiáng)對(duì)財(cái)政總額的控制、按戰(zhàn)略意義上的優(yōu)先順序分配財(cái)政資金、提高財(cái)政資金的使用或運(yùn)作效率。從根本上講，公共預(yù)算是現(xiàn)代國(guó)家最重要的財(cái)政問(wèn)責(zé)機(jī)制。公共預(yù)算最終的目標(biāo)是通過(guò)一系列制度確保財(cái)政資金的吸取和使用履行對(duì)公民的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)財(cái)政問(wèn)責(zé)?？傤~控制配置效率運(yùn)作效率財(cái)政問(wèn)責(zé)我國(guó)的預(yù)算改革預(yù)算改革前我國(guó)的預(yù)算體制預(yù)算資金分配權(quán)分散，預(yù)算編制模式簡(jiǎn)單，導(dǎo)致政府內(nèi)部缺乏集中的行政控制。一方面，使財(cái)政部門無(wú)法編制出保函所有財(cái)政收支、反應(yīng)全部政府及部門活動(dòng)的政府預(yù)算；另一方面，傳統(tǒng)的功能預(yù)算編制模式比較簡(jiǎn)單粗糙，預(yù)算編制不能將資金細(xì)化到部門和具體項(xiàng)目。財(cái)政管理體制比較分散，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行中缺乏集中的行政控制現(xiàn)代余額分散采購(gòu)分散，付款分散財(cái)政交易監(jiān)管和會(huì)計(jì)控制分散由于預(yù)算編制不完整、不細(xì)化，人大無(wú)法有效地行使憲法和預(yù)算法賦予的預(yù)算審查與監(jiān)督職能二、1999年以的預(yù)算改革：邁向現(xiàn)代公共預(yù)算（1）采用綜合預(yù)算方法編制部門預(yù)算，要求部門將所有收支統(tǒng)一納入部門預(yù)算中反映，這就改變了以前政府預(yù)算指反映預(yù)算內(nèi)收支，大量預(yù)算外資金只報(bào)賬甚至不報(bào)賬的粗放管理方式。（2）規(guī)范預(yù)算編制方法，改進(jìn)政府預(yù)算收支科目體系，細(xì)化部門預(yù)算，建立規(guī)范、科學(xué)的預(yù)算分配模式，提高資源配置效率。（3）為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)性、規(guī)范性和透明度，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府收支分類改革和行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理體制改革。此外，隨著部門預(yù)算改革的推進(jìn)與逐步完善，政府預(yù)算也編制的越來(lái)越全面、細(xì)化和準(zhǔn)確，為人大預(yù)算監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)。1999年預(yù)算改革標(biāo)志著現(xiàn)代公共預(yù)算開始在我國(guó)建立。其主要目標(biāo)是建立控制取向的現(xiàn)代公共預(yù)算。一方面，這些改革在政府內(nèi)建立起集中的行政控制，主要體現(xiàn)在：部門預(yù)算改革在預(yù)算編制環(huán)節(jié)建立起集中的行政控制；國(guó)庫(kù)集中收付體制改革和和政府采購(gòu)則在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中建立起外部控制體制。這有助于改進(jìn)預(yù)算的資源配置效率和運(yùn)作效率，規(guī)范部門的收支活動(dòng)，為建立責(zé)任政府創(chuàng)造條件。另一方面，這些改革，尤其是部門預(yù)算改革為全國(guó)人大更好地行使憲法和法律賦予的預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)奠定了基礎(chǔ)，有助于建立財(cái)政問(wèn)責(zé)機(jī)制。預(yù)算編制與審批我國(guó)預(yù)算的編制、審批程序“一上”：支出部門在收到財(cái)政部門的年度預(yù)算編制通知后，對(duì)部門下一年度收支進(jìn)行測(cè)算，然后報(bào)送財(cái)政部門?！耙幌隆保贺?cái)政部門收到個(gè)部門預(yù)算后，由職能處室對(duì)各部門預(yù)算進(jìn)行審查，然后將審查意見反饋給各部門?！岸稀备鞑块T在財(cái)政部門下達(dá)控制數(shù)內(nèi)重新編制本部門預(yù)算。然后報(bào)送財(cái)政部門?！岸隆比舜笸ㄟ^(guò)預(yù)算后，由財(cái)政部門批復(fù)給各部門，開始預(yù)算執(zhí)行。我國(guó)政府預(yù)算編制原則合法性原則（中華人民共和國(guó)預(yù)算法）真實(shí)性原則（以實(shí)際需要為依據(jù)）完整性原則（體現(xiàn)綜合預(yù)算思想）科學(xué)性原則（方向、程序、方法、核定要科學(xué)）穩(wěn)妥性原則（穩(wěn)妥可靠、量入為出、收支平衡、不得編制赤字預(yù)算）重點(diǎn)性原則（先保證基本支出、后安排項(xiàng)目支出；先重點(diǎn)急需后一般項(xiàng)目）透明性原則（體現(xiàn)公開、透明原則）績(jī)效性原則（建立績(jī)效考評(píng)制度）編制方法人員支出和公用支出：定額管理部門的職能和工作量；財(cái)力；往年支出標(biāo)準(zhǔn)；其他地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目支出遵循綜合預(yù)算、科學(xué)論證合理排序、追蹤問(wèn)效的原則績(jī)效評(píng)價(jià)人大審查、批準(zhǔn)政府預(yù)算部門預(yù)算改革從以下幾方面為人大預(yù)算監(jiān)督創(chuàng)造了條件每個(gè)部門編制一本部門預(yù)算，并將部門預(yù)算提交人大審議實(shí)行綜合預(yù)算，將預(yù)算外資金納入部門預(yù)算，從而納入人大預(yù)算審批的范圍細(xì)編預(yù)算，這使得提交人大審查的預(yù)算包括了詳細(xì)的各個(gè)部門收支的預(yù)算信息早編預(yù)算，使得人大能夠提前介入預(yù)算人大審查、批準(zhǔn)政府預(yù)算的基本框架以部門預(yù)算為基礎(chǔ)開展預(yù)算審查監(jiān)督，而非以預(yù)算支出功能來(lái)審批加強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督立法，各地出臺(tái)各自的預(yù)算審查監(jiān)督條例，依法審查監(jiān)督加強(qiáng)組織能力建設(shè)，夯實(shí)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)的人員編制，并加強(qiáng)其專業(yè)技術(shù)力量確立人大審查政府預(yù)算的基本程序，包括初審和大會(huì)審兩個(gè)主要階段加強(qiáng)預(yù)算工作委員會(huì)的工作力度，激活人大代表的作用的創(chuàng)新舉措擴(kuò)大預(yù)算草案發(fā)放范圍，提高人大代表知情權(quán)和參與度要求政府預(yù)算真正遵守預(yù)算的全面性原則，將所有政府收支編入部門預(yù)算要求預(yù)算調(diào)整和追加報(bào)人大審批加強(qiáng)人大預(yù)算工作委員會(huì)與政府財(cái)政部門預(yù)算信息溝通由于時(shí)間、能力有限，開展以部門或?qū)ｎ}為主，百姓關(guān)注的重要領(lǐng)域進(jìn)行審查開展多種形式培訓(xùn)，提高人大的專業(yè)技術(shù)水平，針對(duì)普通百姓進(jìn)行宣傳教育人大審批預(yù)算存在的問(wèn)題人大初審權(quán)力和責(zé)任定位不明確。首先，預(yù)算初審的職能定位和性質(zhì)不明確，一些地方預(yù)算審查屬形式審查，而非實(shí)質(zhì)性審查；其次，初審對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)不明確。預(yù)算修正權(quán)尚未落實(shí)預(yù)算執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行是各個(gè)部門根據(jù)批復(fù)的預(yù)算籌集財(cái)政收入，進(jìn)行支出，開展各項(xiàng)活動(dòng)，履行其職能的過(guò)程。預(yù)算執(zhí)行通常涉及預(yù)算收入執(zhí)行、預(yù)算支出執(zhí)行和預(yù)算變更?？刂婆c靈活性的權(quán)衡應(yīng)設(shè)置適當(dāng)?shù)募s束機(jī)制以確保無(wú)論發(fā)生怎樣的調(diào)整都不會(huì)威脅到公眾的接受能力或預(yù)算的會(huì)計(jì)責(zé)任。盡量減少預(yù)算變更的需要和程度。在制度上明確規(guī)定，哪些預(yù)算變更必須事先報(bào)立法機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，哪些則不用。在我國(guó)，為了確保預(yù)算執(zhí)行順利進(jìn)行，使各項(xiàng)事業(yè)有效地得以實(shí)現(xiàn)，需要遵循以下幾個(gè)原則：依法執(zhí)行預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度合理遵守各種規(guī)章制度嚴(yán)格依程序進(jìn)行預(yù)算變更財(cái)政管理周期政府授權(quán)周期與現(xiàn)金管理相聯(lián)系的控制過(guò)程現(xiàn)金和債務(wù)管理之間的配合我國(guó)預(yù)算執(zhí)行存在的主要問(wèn)題執(zhí)行進(jìn)度偏慢，導(dǎo)致大量的預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)財(cái)政支出進(jìn)度偏慢，一方面會(huì)降低財(cái)政資金運(yùn)行效率和使用效益，造成財(cái)政資金的閑置、浪費(fèi)、效益低下已經(jīng)大量資金的結(jié)轉(zhuǎn)，沖擊下年預(yù)算；另一方面會(huì)使得國(guó)家的方針政策不能得到及時(shí)有效的落實(shí)。收支過(guò)程中仍然存在違規(guī)行為違規(guī)撥付和支付財(cái)政資金截留、挪用財(cái)政資金在基本支出中，比較容易出現(xiàn)的違規(guī)行為包括：一是無(wú)預(yù)算的支出；二是擅自擴(kuò)大支出范圍，提高開支標(biāo)準(zhǔn)；三是未經(jīng)批準(zhǔn)隨意調(diào)整基本支出預(yù)算；四是虛列支出套取財(cái)政資金。在項(xiàng)目支出中，比較容易出現(xiàn)的違規(guī)行為包括：挪用項(xiàng)目資金，用于基本支出；對(duì)達(dá)到政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的商品和服務(wù)支出不執(zhí)行政府采購(gòu)程序；對(duì)應(yīng)納入招標(biāo)投標(biāo)的工程項(xiàng)目直接規(guī)定工程承包商或施工單位。預(yù)算變更隨意性仍然比較大在我國(guó)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，涉及到預(yù)算變更的情形包括預(yù)算調(diào)劑、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算追加、預(yù)算超收收入使用、動(dòng)用預(yù)備費(fèi)和預(yù)算規(guī)劃。政府決算政府決算是指經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的年度政府預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的會(huì)計(jì)報(bào)告，是各級(jí)政府在年度內(nèi)預(yù)算的收入和支出的最終結(jié)果。政府決算的主要內(nèi)容政府決算由中央總決算和地方總決算組成。其中，中央總決算由中央直管部門的行政事業(yè)單位決算、企業(yè)財(cái)務(wù)決算、基本建設(shè)財(cái)務(wù)決算、國(guó)庫(kù)年報(bào)和稅收年報(bào)等匯總而成；地方總決算由?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）總決算匯總而成。政府決算的編制程序和方法年終清算具體工作包括：核對(duì)年終預(yù)算收支數(shù)字；清理本年應(yīng)收應(yīng)支；結(jié)清預(yù)算撥借款；理清往來(lái)賬項(xiàng)。財(cái)政總決算的年終決算包括：預(yù)算管理體制的結(jié)算，包括了原預(yù)算管理體制確定的對(duì)補(bǔ)助地區(qū)的“體制補(bǔ)助”以及上解地區(qū)的“體制上解”等不列入財(cái)政收支包干基數(shù)的事項(xiàng)需要在年終進(jìn)行結(jié)算企事業(yè)單位財(cái)務(wù)隸屬關(guān)系改變后預(yù)算規(guī)劃的結(jié)算國(guó)家采用重大經(jīng)濟(jì)政策和改革措施引起兩級(jí)財(cái)政兩級(jí)資金相互轉(zhuǎn)移，影響原來(lái)的收支包干基數(shù)單位決算的編制程序是：基層單位完成決算編制后，連同單位決算說(shuō)明書，經(jīng)單位負(fù)責(zé)人審閱蓋章后正式報(bào)送主管部門，匯總變成部門的匯總單位決算。然后由主管部門報(bào)送財(cái)政部門，作為財(cái)政部門編制本級(jí)總決算的依據(jù)。第八章行政信息第一節(jié)行政信息概述行政信息的內(nèi)涵信息資源與行政信息信息資源狹義的信息資源僅指信息內(nèi)容，是限于信息本省的文獻(xiàn)資源或數(shù)據(jù)資源，或各種媒體和形式的信息集合，包括文字、聲像、印刷品、圖形、圖像、電子信息等。廣義的信息資源以信息本身為核心，包括與信息相關(guān)的人員、設(shè)備、技術(shù)、資金和信息資源管理體制等各要素的總稱。行政信息行政信息作為信息資源的組成部分，是政府部門及其授權(quán)的公共組織等在依法履行只能過(guò)程中制作或獲取的、以一定形式記錄與保存的信息，以及制作或獲取信息的技術(shù)、設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)、人才資源和信息化管理體制。具體包括：政府部門及其授權(quán)組織的等行政管理主體為履行職能而采集、加工和使用事物各類信息。政府部門在辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)過(guò)程中產(chǎn)生與生成的各類信息。政府部門直接管理的各類信息各政府部門投資建設(shè)的行政信息與行政信息的制作和獲取相關(guān)的技術(shù)、設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)、人才等信息資源信息化管理體制及其運(yùn)行機(jī)制(二)信息資源管理1、信息資源管理的含義（1）管理哲學(xué)說(shuō)。此說(shuō)認(rèn)為信息資源管理是一種哲學(xué)或思想（2）系統(tǒng)方法說(shuō)。此說(shuō)將信息資源管理看成方法或者技術(shù)（3）管理過(guò)程說(shuō)。此說(shuō)認(rèn)為信息資源管理是一種管理過(guò)程（4）管理活動(dòng)說(shuō)。此說(shuō)認(rèn)為信息資源管理是管理活動(dòng)信息資源管理是系統(tǒng)的管理思想和方法，是基于信息技術(shù)的、為滿足信息需求而實(shí)施的集約化管理活動(dòng)，包括對(duì)信息活動(dòng)要素（信息、人員、技術(shù)設(shè)備、資金等）的規(guī)劃、組織、控制和協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置和提高信息資源的開發(fā)利用水平。信息資源管理的層次微觀管理是最基層的信息資源管理，是基于政務(wù)部門、信息機(jī)構(gòu)等具體組織層面的信息資源管理為對(duì)象，以分析組織內(nèi)部各類人員對(duì)信息資源的需求、采用綜合管理手段對(duì)信息資源實(shí)施規(guī)劃、開發(fā)、集成和控制為主要任務(wù)。中觀信息資源管理以地區(qū)、行業(yè)的信息資源的信息資源管理為對(duì)象，以制定地區(qū)或行業(yè)政策法規(guī)和條例來(lái)組織與協(xié)調(diào)本地區(qū)、本行業(yè)內(nèi)部的信息資源開發(fā)和利用活動(dòng)，及本地區(qū)和本行業(yè)與其他地區(qū)或行業(yè)的信息資源交流、協(xié)作，實(shí)現(xiàn)本地區(qū)或本行業(yè)的信息資源的利益最大化為主要任務(wù)。宏觀管理是戰(zhàn)略管理，由國(guó)家信息資源管理部門通過(guò)經(jīng)濟(jì)、法律、有關(guān)政策、法規(guī)以及相應(yīng)的技術(shù)手段，從總量和結(jié)構(gòu)上組織、協(xié)調(diào)信息資源的開發(fā)利用活動(dòng)，管理效果帶有總量和全局性質(zhì)；確定目標(biāo)、進(jìn)行投資決策，并為各行政管理主體中觀層次信息資源管理提供條件；確定信息資源管理的標(biāo)準(zhǔn)、保密和保存制度，協(xié)調(diào)與國(guó)際間的信息資源交流合作關(guān)系；一資源的最優(yōu)配置原理確定信息資源分布。信息資源管理的要素信息資源管理架構(gòu)信息資源管理組織信息資源管理環(huán)境信息資源管理的服務(wù)信息資源管理技術(shù)（三）、行政信息管理1、行政信息管理的含義GIRM是集成性和綜合性管理活動(dòng)，是政府部門為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，以現(xiàn)代信息技術(shù)為手段，對(duì)信息資源進(jìn)行采集、加工、存儲(chǔ)、交換共享、開發(fā)利用和服務(wù)，對(duì)信息管理各要素進(jìn)行規(guī)劃、預(yù)算、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、培訓(xùn)和控制，以實(shí)現(xiàn)行政信息的合理配置、有效地滿足政府部門和社會(huì)信息需求的活動(dòng)過(guò)程。2．行政信息管理的目標(biāo)行政信息管理的目標(biāo)就是要在確保國(guó)家秘密和信息安全的前提下，實(shí)現(xiàn)行政信息最大限度的共享，提高行政信息開發(fā)利用水平，促進(jìn)行政信息化發(fā)展，提高行政管理能力和服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)行政管理正常運(yùn)轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)作和社會(huì)的健康發(fā)展。具體包括四個(gè)方面：實(shí)現(xiàn)行政信息科學(xué)管理，是基礎(chǔ)性目標(biāo)；實(shí)現(xiàn)行政信息的有效利用，這是行政信息管理的根本性目標(biāo)；實(shí)現(xiàn)行政信息的合理開發(fā)，是直接目標(biāo)；促進(jìn)行政管理正常運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行和社會(huì)和諧發(fā)展，是終極性目標(biāo)。第二節(jié)．行政信息管理的內(nèi)容行政信息管理是與行政信息有關(guān)規(guī)劃、預(yù)算、組織、指導(dǎo)、培訓(xùn)和控制等活動(dòng)的總稱。其具體內(nèi)容包括行政信息、信息技術(shù)、信息人員和信息設(shè)施等在內(nèi)的信息資源管理。行政信息管理體制行政信息管理的機(jī)構(gòu)在國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府成立領(lǐng)導(dǎo)小組，國(guó)務(wù)院總理和各級(jí)政府最高行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng)。在國(guó)務(wù)院成立負(fù)責(zé)行政信息化建設(shè)的專門管理部門在各政府部門內(nèi)成立行政信息管理工作部門或機(jī)構(gòu)，一般是部門內(nèi)部的信息中心、信息部或情報(bào)中心行政信息管理職能行政信息宏觀管理職能主要從宏觀層次上通過(guò)國(guó)家、地方或系統(tǒng)有關(guān)政策、法規(guī)、管理?xiàng)l例等來(lái)組織、協(xié)調(diào)國(guó)家、地區(qū)或系統(tǒng)內(nèi)部信息資源管理工作，使信息資源按宏觀調(diào)控的目標(biāo)，在不影響國(guó)家信息主權(quán)和信息安全的前提下得到最合理的開發(fā)和有效利用。行政信息宏觀管理職能包括統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督控制職能。行政信息微觀管理職能主要指各政府部門管理機(jī)構(gòu)對(duì)本部門行政信息實(shí)施具體管理和開發(fā)利用工作的職能。其主要職能是在行政信息宏觀管理的指導(dǎo)下，根據(jù)本部門的行政信息利用需求，合理開發(fā)信息資源管理系統(tǒng)，通過(guò)對(duì)行政信息的采集、組織、檢索、開發(fā)、傳播和服務(wù)等，實(shí)現(xiàn)行政信息的有效利用第九章政策過(guò)程與政策分析方法第一節(jié)政策過(guò)程大多數(shù)學(xué)者將政策過(guò)程分為五個(gè)階段，即政策議程建立、政策方案形成、政策決定、政策執(zhí)行與政策評(píng)估。一、政策議程建立議程建立是政策過(guò)程的第一階段，決策者需要辨認(rèn)什么是政策問(wèn)題，并依據(jù)某種標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)問(wèn)題的輕重緩急作出排序。政策問(wèn)題的確認(rèn)政策問(wèn)題所要解決的問(wèn)題是那些帶有普遍性和共性的社會(huì)問(wèn)題或公共問(wèn)題。成為政策問(wèn)題的問(wèn)題都必須具備一定范圍和強(qiáng)度的影響力。問(wèn)題的強(qiáng)度和影響力，以及渴望解決問(wèn)題的強(qiáng)度在很大程度上決定了該問(wèn)題能否進(jìn)入議程和在議程中的排序。不同角度和不同理解會(huì)有不同的問(wèn)題定義，又是甚至?xí)纬蓻_突。實(shí)際決策過(guò)程中大量問(wèn)題都是邊界模糊的復(fù)雜問(wèn)題，不同角度有不同看法。建立議程的途徑公眾關(guān)心和討論的各種問(wèn)題叫做公眾議程，進(jìn)入決策程序并被正式提出來(lái)討論的各種問(wèn)題，則是制度議程或政府議程。外在發(fā)動(dòng)型政治動(dòng)員型內(nèi)在發(fā)動(dòng)型政策方案的形成制訂方案時(shí)必須遵循以下原則：信息性原則：掌握充分的信息是分析解決問(wèn)題的基礎(chǔ)。政策問(wèn)題是具體的，政策方案必須基于信息的可靠性、準(zhǔn)確性和廣泛性。系統(tǒng)性原則：任何一個(gè)政策問(wèn)題都不是孤立的，與其他問(wèn)題相互關(guān)聯(lián)，形成相互交織的網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)。預(yù)見性原則：方案的制定要有較強(qiáng)的預(yù)見性和適應(yīng)性。靈活性原則可行性原則決策的科學(xué)化民主化，應(yīng)從政策方案的形成階段上就充分強(qiáng)調(diào)和貫徹。政策決定具體的政策制定過(guò)程可能是多樣的、不穩(wěn)定的，操作技術(shù)因素也是不斷發(fā)展的，我們這里要強(qiáng)調(diào)的是政策的合理性如何得到保證。合理性既需要充分展開的民主，也需要充分有效率的決斷。一般來(lái)說(shuō)，在政策方案形成階段上，應(yīng)該盡可能地提供民主咨詢的機(jī)會(huì)。而在政策決定階段上，則要強(qiáng)調(diào)集中與通盤考慮。合法化：決策者及其權(quán)力的合法化政策決策程序的合法化政策內(nèi)容的合法化政策內(nèi)容法律化政策執(zhí)行政策執(zhí)行的主體及其對(duì)象各級(jí)政府行政部門立法與司法機(jī)構(gòu)中介組織社區(qū)組織政策執(zhí)行的影響因素政策決定因素：合法性、合理性政策資源因素：執(zhí)行經(jīng)費(fèi)、執(zhí)行人員、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行保障政策環(huán)境因素：公眾態(tài)度、執(zhí)行機(jī)構(gòu)態(tài)度、政府整合程度、公共管理部門的威信政策評(píng)估首先是確認(rèn)政策到底產(chǎn)生了怎么樣的影響，并對(duì)其進(jìn)行描述；肉厚，用一系列衡量標(biāo)準(zhǔn)和方式去評(píng)估政策的效果，是成功還是失敗。政策評(píng)估的主體和標(biāo)準(zhǔn)：內(nèi)部和外部評(píng)估者政策評(píng)估的類型：正式評(píng)估與非正式評(píng)估；內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估；事前評(píng)估和事后評(píng)估政策分析的方法一、定性分析與定量分析二、專門的分析方法（一）過(guò)程方法（二）實(shí)體方法（三）邏輯實(shí)證方法（四）計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法（五）后實(shí)證主義方法（六）參與主義路徑（七）規(guī)范性描述方法（八）意識(shí)形態(tài)方法（九）歷史方法第十章政府公共關(guān)系與行政溝通、行政協(xié)調(diào)第一節(jié)政府公共關(guān)系政府公共關(guān)系的含義和特征政府公共關(guān)系的含義政府公共關(guān)系特指政府在施政過(guò)程中運(yùn)用傳播溝通方法，促進(jìn)政府與公眾間相互了解、理解、信任與合作的管理活動(dòng)。政府公共關(guān)系是公共關(guān)系學(xué)的一般理論在政務(wù)活動(dòng)中的運(yùn)用。從靜態(tài)看，政府公關(guān)主要指發(fā)生在政府與公眾間的信息交流與溝通的行為與狀態(tài)；從動(dòng)態(tài)看，政府公關(guān)即政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾間的雙向傳播溝通活動(dòng)；從管理角度看，政府公關(guān)是一種管理職能，即對(duì)政府組織與社會(huì)公眾間的傳播溝通行為和狀態(tài)進(jìn)行管理，或?qū)φM織與社會(huì)公眾之間傳播溝通的目標(biāo)、對(duì)象、媒體、資源、過(guò)程與效果等基本要素進(jìn)行管理，以提高政府的知名度和美譽(yù)度，塑造政府的良好形象，爭(zhēng)取公眾對(duì)政府工作的認(rèn)同、理解和支持，最終達(dá)成政府目標(biāo)。政府公共關(guān)系的特征主體的權(quán)威性對(duì)象的復(fù)雜性傳播的優(yōu)越性目標(biāo)的獨(dú)特性政府公關(guān)關(guān)系在中國(guó)我國(guó)政府公共關(guān)系發(fā)展的動(dòng)力經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化是政府公共關(guān)系發(fā)展的基礎(chǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府職能重新定位，重構(gòu)政府與其他社會(huì)組織的關(guān)系，其中最重要的是理順政企關(guān)系。同時(shí)，世貿(mào)組織要求我們確立高美譽(yù)度的政府形象，即有限政府、有效政府、責(zé)任政府、透明政府形象，以及作為國(guó)際的愿意和平共處、堅(jiān)持獨(dú)立自主、樂于互惠互利、倡導(dǎo)溝通協(xié)商、能夠守信負(fù)責(zé)的政府形象。政治民主化為政府公共關(guān)系的發(fā)展創(chuàng)造了條件民主政治史參與政治，即民眾有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；民主政治也是公意政治，政府應(yīng)以公眾滿意為其績(jī)效準(zhǔn)繩。這是民主政治環(huán)境中政府公關(guān)的外部推動(dòng)力。行政改革的突破是我國(guó)政府公共關(guān)系發(fā)展的直接動(dòng)力我國(guó)行政體制改革一直伴隨著經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的進(jìn)行為深入。政府改革的目標(biāo)是建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，建立專業(yè)化的行政管理隊(duì)伍，逐步構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制。我國(guó)推進(jìn)政府公共關(guān)系的意義有利于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善政府公共管理和公共服務(wù)職能的強(qiáng)化，要求政府相應(yīng)強(qiáng)化公關(guān)職能，以適應(yīng)社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)型。政企關(guān)系的平等性也使政府不得不以平等的姿態(tài)去作公關(guān)引導(dǎo)、協(xié)調(diào)關(guān)系，化解政企間可能產(chǎn)生的矛盾和誤解。有利于加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)溝通是民主的基本特性政府嚴(yán)格按民主程序辦事，加強(qiáng)與公眾間的傳播溝通，集思廣益，從根本制度上保證了決策民主化。通過(guò)開展政府公關(guān)，可保證政府時(shí)刻接受群眾監(jiān)督，保證下情上達(dá)和上情下達(dá)，密切政府與公眾的魚水關(guān)系，使社會(huì)主義民主政治建設(shè)有現(xiàn)實(shí)可行的渠道有利于維護(hù)轉(zhuǎn)型期社會(huì)秩序的穩(wěn)定政府開展有效的公關(guān)工作，及時(shí)溝通各方面的聯(lián)系，有助于協(xié)調(diào)關(guān)系，緩解矛盾，使