古德諾政治行政二分法

古德諾的政治——行政二分法1234古德諾的生平及著述行政思想的思想淵源和社會背景古德諾的政治思想概要古德諾行政思想簡評生平及著述弗蘭克·J.古德諾(1859～1939）美國著名的政治學(xué)家、行政學(xué)家和法學(xué)家，美國政治學(xué)會的主要創(chuàng)建人。在美國阿默斯特學(xué)院獲得文學(xué)學(xué)士（1879）和文學(xué)碩士學(xué)位（1887），在哥倫比亞大學(xué)獲得法學(xué)學(xué)士學(xué)位（1882）主要經(jīng)歷：1883～1914：哥倫比亞大學(xué)任教1914～1929：霍普金斯大學(xué)校長1900：起草了《紐約市憲章》1911～1912：W.H.塔夫脫總統(tǒng)的節(jié)約與效率委員會委員。1913年：北京任中國政府的法律顧問，為袁世凱的復(fù)辟制造輿論。1《比較行政法》（1893）2《政治與行政》(1900)3《美國的市政府》4《美國的行政法原則》《共和國與君主論》（1914）等主要著作在該書中，古德諾系統(tǒng)而詳盡的闡述了其政治—行政二分的思想理論。古德諾通過對國家行政與政治、法律、政黨的相互關(guān)系；行政與立法、司法的相互關(guān)系；中央與地方的關(guān)系以及行政功能與體制的關(guān)系等一系列重大理論問題的考察與分析，比較系統(tǒng)地闡述了他的行政學(xué)思想。該書奠定了他在行政學(xué)研究上的不朽地位，對后世的行政學(xué)研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響理論背景德國的斯坦因、布隆赤里、法國的狄克洛克對政治與行政做過探討威爾遜政治與行政二分的提出現(xiàn)實背景公民社會發(fā)展的相當(dāng)成熟資本主義由自由競爭向壟斷過度社會關(guān)系和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變得日益復(fù)雜，沖突不斷增加，社會問題增多政府干預(yù)社會事務(wù)增多，行政職能擴(kuò)大二、行政思想的理論淵源和歷史背景2、政治對行政的適度控制1、進(jìn)一步闡釋政治與行政4、法外調(diào)節(jié)（政黨）6、其他3、行政的適度集權(quán)5、政府體制的改革行政思想二、古德諾的主要行政思想（一）對政治一行政二分法的進(jìn)一步闡釋

強調(diào)的主線：政治與行政必須以某種方式取得協(xié)調(diào)提出所有政府體制中都存在著兩種主要或基本的政府功能：“政治”——國家意志的表達(dá)，也即政策的決定；“行政”——國家意志的執(zhí)行，也是政策的執(zhí)行。

（一）對政治一行政二分法的進(jìn)一步闡釋①

第一次澄清了這種“二分”的提法而容易造成的一種誤解。——

這種誤解認(rèn)為：一種政府功能只存在于一種政府機(jī)構(gòu)之中。②

第一次指明了這樣一個道理：“分權(quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)”“因為這一原則要求存在分立的政府，每個政府機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開了的政府功能。然而，實際政治的需要卻要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致”。古德諾的第一個基本觀點：政治與行政是兩種不同的功能，但這種區(qū)分只是是純理論上的，而不可能是實踐性的。實踐中，這兩種功能不能被截然分開并分別委以給不同機(jī)關(guān)；而且這兩種功能之間必須取得某種協(xié)調(diào)。

對政治與行政協(xié)調(diào)途徑的探討

古德諾表現(xiàn)出的真正興趣，主要不是“政治”與“行政”的分離，而是它們二者的協(xié)調(diào)。

他認(rèn)為，政治與行政二者之間必須以某種方式取得協(xié)調(diào)。這也就是他在《政治與行政》一書中所反復(fù)強調(diào)的主線。古德諾在指出政治與行政必須取得某種協(xié)調(diào)后，著重探討了如何取得這種協(xié)調(diào)。（1）政治必須取得對行政的某種程度的控制：

他認(rèn)為，政治對行政的某種形式的控制是政治與行政協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。（2）政治對行政的控制必須有一定的限度。古德諾認(rèn)識到，“政治”對“行政”的控制必須有一定的限度。因為這種控制一旦超過某種限度，就不僅會妨礙有效的行政執(zhí)行功能，而且還會損害建立這一控制的目的。

古德諾的第二個基本觀點：為取得政治與行政之間的協(xié)調(diào)，政治必須對行政擁有某種“適度”的控制，即控制行政功能中之狹義的執(zhí)行性機(jī)構(gòu)——通過控制這種機(jī)構(gòu)的高層高官即可（政治性任命官員）。

（二）協(xié)調(diào)道路一：政治對行政的適度控制（三）協(xié)調(diào)道路二：行政的適度集權(quán)化分權(quán)，特別是中央和地方的分權(quán)，造成了行政力量統(tǒng)一性的破壞，從而使國家意志的執(zhí)行出現(xiàn)了問題。要改變這種狀況，便只有通過行政權(quán)的集中這個惟一的途徑。中央徒有國家意志表達(dá)的權(quán)力，但這種意志的執(zhí)行則在相當(dāng)程度上仰賴于地方，而地方如果不受中央的控制，在執(zhí)行時則可能歪曲這種國家意志，使之屈從于地方利益的需要。

古德諾認(rèn)為，地方不受控制，它就會脫離國家（或州）從而使整體走向分裂。古德諾的第三個基本觀點：為取得行政的效率以及保證民主，行政集權(quán)都是必要的。（四）美國走向政治與行政協(xié)調(diào)的獨特道路——法外調(diào)節(jié)（政黨）

美國憲法所提供的法定政府體制使這種“適度控制”和“必要集中”得不到賴以成長和發(fā)展的任何基礎(chǔ)（美國憲法使得國家意志的主要體現(xiàn)者即立法機(jī)構(gòu)不可能直接控制行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)袖；使得聯(lián)邦行政權(quán)力和地方行政割裂開來而失去統(tǒng)一性）

提問：美國的政府體制仍然基本上保持了穩(wěn)定和協(xié)調(diào)，它們依靠的是什么呢？正是由于政黨本身的統(tǒng)一性和黨員對黨的忠誠，美國政治體制的設(shè)計者給后人的巨大難題才得以順利解決。古德諾的第四個基本觀點：美國的政黨制度對于保證美國政府體制的順利運轉(zhuǎn)是必不可少、至關(guān)重要的。（五）美國加強民主和效率協(xié)調(diào)的主攻方向：政府體制的改革古德諾認(rèn)為，由于政黨在美國政府體制中具有如此重大的作用，因此必須使美國的政府體制作出某種調(diào)整以正式容納政黨這個現(xiàn)實，發(fā)揮它已有的協(xié)調(diào)功能，制定出政黨的行為規(guī)范，減輕和消除政黨有可能給社會帶來的消極因素。古德諾的第五個基本觀點：美國政府體制改革的方向在于：將政黨制度納入法制化軌道，使之成為法內(nèi)制度，對其行為進(jìn)行規(guī)范和約束，以使其更加負(fù)起責(zé)任。同時，美國應(yīng)更多地采用公民投票之方法。簡評積極意義對政治與行政的協(xié)調(diào)關(guān)系以及如何實現(xiàn)這種協(xié)調(diào)提出了自己的獨到見解，其思想、觀點不乏深刻之處。對政治與行政的關(guān)系，特別是政治對行政的適度控制做了系統(tǒng)的闡述，為文官制度改革確立行政中立的原則奠定了比較科學(xué)的理論基礎(chǔ)。不足之處古德諾的研究也明顯地帶有某種批判精神，他把注意點放在影響行政變革的政府制度上，而沒有真正地深入到行政管理內(nèi)部的那