第9章 憲政與稅收

第九章憲政與稅收背景一、長(zhǎng)期背景中國(guó)正在從稅收國(guó)家走向預(yù)算國(guó)家根據(jù)收入來源不同，歷史上主要存在六種財(cái)政國(guó)家：領(lǐng)地國(guó)家（domain-state）、貢賦國(guó)家（tribute-state）、關(guān)稅國(guó)家（tariff-state）、稅收國(guó)家（tax-state）、貿(mào)易國(guó)家（trade-state）、自產(chǎn)國(guó)家（owner-state）（Campbell,1996;Tarschy,1988）自產(chǎn)國(guó)家和稅收國(guó)家是20世紀(jì)財(cái)政國(guó)家的兩種類型。在自產(chǎn)國(guó)家，由于國(guó)家控制了社會(huì)中絕大部分財(cái)產(chǎn)，所以，國(guó)家的財(cái)政收入形式主要來自于國(guó)家自有的財(cái)產(chǎn)形成的收入，國(guó)家自己生產(chǎn)財(cái)政收入。稅收國(guó)家的財(cái)政收入則主要來自于非國(guó)有部門繳納的稅收。1978年以前，中國(guó)是一個(gè)“自產(chǎn)國(guó)家”，財(cái)政收入主要來自于非稅收入。國(guó)家主要是通過非稅收手段來汲取各個(gè)部門的盈余：（1）在土地國(guó)有的基礎(chǔ)上，通過價(jià)格上限和國(guó)家收購(gòu)政策來汲取農(nóng)業(yè)部門的盈余；（2）通過工資政策來汲取城市家庭的盈余；（3）通過行政手段要求國(guó)有企業(yè)將盈余上繳國(guó)家財(cái)政。1978年的經(jīng)濟(jì)改革是一種市場(chǎng)取向的改革，這種改革都意味著國(guó)家不能再像以前那樣去獲得財(cái)政收入。首先，逐步由市場(chǎng)來決定產(chǎn)品和要素的價(jià)格意味著國(guó)家不能再通過價(jià)格控制將農(nóng)業(yè)部門的剩余轉(zhuǎn)化成工業(yè)利潤(rùn)再轉(zhuǎn)化成財(cái)政收入。其次，放棄壟斷和允許私人經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)并與國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)意味著國(guó)有企業(yè)不能再獲得壟斷利潤(rùn)，從而使國(guó)有企業(yè)的贏利能力越來越低，并最終成為國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。第三，對(duì)于新興的私人企業(yè)來說，國(guó)家不能再像以前對(duì)待國(guó)有企業(yè)對(duì)樣運(yùn)用利潤(rùn)上繳的方式來汲取財(cái)政收入。第四，對(duì)于在國(guó)民收入分配中占有越來越大比重的家庭來說，國(guó)家也不能再用價(jià)格的方式來將家庭收入轉(zhuǎn)化為工業(yè)利潤(rùn)再轉(zhuǎn)化為財(cái)政收入。在這種情況下，國(guó)家必須尋找新的收入生產(chǎn)模式。建立稅收國(guó)家就成為一個(gè)必然的選擇。馬駿（2005）認(rèn)為，可以用兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)判斷改革以來中國(guó)在多大程度上過渡到了稅收國(guó)家：（1）稅收收入在中國(guó)政府收入中占的比重；（2）在中國(guó)政府的收入中有多大比重是來自于私人部門。直到1999年，我國(guó)的預(yù)算改革才開始啟動(dòng)和全面推開。意味著逐步進(jìn)入預(yù)算國(guó)家。前預(yù)算時(shí)代的中國(guó)財(cái)政存在三方面的問題：（1）預(yù)算資金分配權(quán)分散，政府內(nèi)部缺乏集中控制。（2）財(cái)政管理體制分散，在預(yù)算執(zhí)行中缺乏監(jiān)督控制。（3）預(yù)算收支管理分散、預(yù)算編制粗放，政府預(yù)算只涵蓋財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，而且這一部分資金的編制也是非常粗略的。1999年，中國(guó)啟動(dòng)了一場(chǎng)意義深遠(yuǎn)的預(yù)算改革，包括部門預(yù)算改革、國(guó)庫(kù)集中收付體制改革、政府采購(gòu)改革等。這一改革的目標(biāo)是建立現(xiàn)代預(yù)算制度。一方面，它在政府內(nèi)部將整個(gè)政府收支開始集中統(tǒng)一起來進(jìn)行規(guī)范性的管理。另一方面，隨著財(cái)政集中統(tǒng)一的推進(jìn)，政府提交人大審查、批準(zhǔn)的政府預(yù)算開始越來越全面、完整和詳細(xì)，這為人大加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督創(chuàng)造了條件。這一改革標(biāo)志著中國(guó)開始邁向預(yù)算國(guó)家。背景近期背景1、中國(guó)的稅收負(fù)擔(dān)已經(jīng)非常重。根據(jù)民盟調(diào)研，目前中國(guó)中產(chǎn)階級(jí)的稅收比例已經(jīng)占到了其正常收入的30%。1994年分稅制改革實(shí)施，基于當(dāng)時(shí)的低征管水平，中國(guó)在名義稅率設(shè)置上“寬打窄用”，普遍偏高。隨著征管率不斷提高，企業(yè)和居民稅收負(fù)擔(dān)也隨之加重。如果說，狹義稅負(fù)尚可勉力負(fù)擔(dān)的話，那么，將稅收與種類繁多的收費(fèi)、基金等加總，自1998年至2008年，政府全口徑收入占國(guó)民收入的比重已從20%左右上升到32.2%，超過美國(guó)、韓國(guó)、瑞士等國(guó)家，接近OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國(guó)家36.6%的平均值。世界銀行調(diào)查顯示，人均GDP在750美元左右的偏低收入國(guó)家中，稅收負(fù)擔(dān)率應(yīng)在20%左右；人均GDP在2000美元以上的國(guó)家，稅收負(fù)擔(dān)率應(yīng)在23%左右；人均GDP在1萬(wàn)美元以上的國(guó)家中，稅收負(fù)擔(dān)率應(yīng)在30%左右。如今，中國(guó)人均GDP2008年才超過3000美元，政府收入?yún)s已達(dá)發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，實(shí)在是太過超前而應(yīng)當(dāng)調(diào)整了。當(dāng)今地方政府部門對(duì)企業(yè)名目繁多的收費(fèi)已成頑疾。據(jù)估計(jì)，2008年按全口徑的財(cái)政收入計(jì)算，政府的非稅收入比重約占44%，比例之高在國(guó)際上罕見。美國(guó)《福布斯》雜志2007年曾發(fā)布過一份“全球稅負(fù)痛苦指數(shù)”，指數(shù)顯示，中國(guó)稅負(fù)僅次于法國(guó)、比利時(shí)，名列世界第三。2、金融危機(jī)背景下的結(jié)構(gòu)性減稅。年初結(jié)構(gòu)性減稅的目標(biāo)：減稅5500億：國(guó)務(wù)院決定從2009年1月1日起全面實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型改革,鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造。除了增值稅轉(zhuǎn)型之外，燃油稅，進(jìn)出口方面的進(jìn)口稅、出口退稅，以及個(gè)人所得稅等，都會(huì)在今年的結(jié)構(gòu)性減稅之列。據(jù)謝旭人部長(zhǎng)介紹，今年減免的稅種有：繼續(xù)執(zhí)行暫免征收儲(chǔ)蓄存款和證券交易結(jié)算資金利息所得稅、降低證券交易印花稅稅率及單邊征收政策；落實(shí)降低住房交易稅收的政策；調(diào)整完善出口退稅和關(guān)稅政策；統(tǒng)一取消和停征100項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)。如為了刺激汽車銷售，今年對(duì)個(gè)人購(gòu)買1.6升排氣量以下的小汽車，車輛購(gòu)置稅由10%下調(diào)至5%，等等。增稅的稅種有：適當(dāng)擴(kuò)大資源稅的征收范圍；完善消費(fèi)稅制度，將部分嚴(yán)重污染環(huán)境、大量消耗資源的產(chǎn)品納入征收范圍；統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)和個(gè)人的房產(chǎn)稅、城建稅、教育費(fèi)附加等制度，研究環(huán)境稅及相關(guān)稅種的改革方案。政府的“中國(guó)式稅收戰(zhàn)爭(zhēng)”在“保增長(zhǎng)就是保穩(wěn)定”的口號(hào)之下，政府以財(cái)政直接投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也帶來了巨額財(cái)政赤字。由此，全國(guó)各地的財(cái)稅部門正經(jīng)歷一場(chǎng)轟轟烈烈的“稅收戰(zhàn)爭(zhēng)”，以圖進(jìn)行財(cái)政“保衛(wèi)戰(zhàn)”。三個(gè)前所未有：經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化“前所未有”，組織收入的難度“前所未有”，而各地政府對(duì)稅收部門實(shí)現(xiàn)稅收職能的期盼之熱切，“前所未有”。早從4月份開始，“前所未有”的“查稅風(fēng)暴”已拉開了帷幕。當(dāng)月，國(guó)家稅務(wù)總局連續(xù)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稅收征管工作的通知》（該通知未公布），《關(guān)于加強(qiáng)稅種征管促進(jìn)堵漏增收的若干意見》。該兩項(xiàng)通知都是針對(duì)當(dāng)期的稅收，目的是為了實(shí)現(xiàn)年初中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的“應(yīng)收盡收”精神。中央的對(duì)策：開展的2009年稅收檢查專項(xiàng)工作，進(jìn)一步把查稅引向了2005年至2008年的歷年偷稅漏稅避稅行為。中央財(cái)政主要來自各地國(guó)稅及海關(guān)，其稅收收入占中央財(cái)政收入90%以上。也因此，國(guó)稅和海關(guān)系統(tǒng)等中央的“錢袋子”對(duì)加強(qiáng)稅收監(jiān)管三令五申。同時(shí)，今年的“治理小金庫(kù)”工作也被提到了前所未有的高度。新華社的報(bào)道說，改革開放以來，中央僅發(fā)動(dòng)兩次“全國(guó)治理小金庫(kù)”的運(yùn)動(dòng)。據(jù)《中國(guó)證券報(bào)》報(bào)道，為保地方財(cái)政收入不降，北京等城市從二季度便開始“放量賣地”。北京市副市長(zhǎng)陳剛曾公開表示，確保國(guó)有土地有償使用收入征繳入庫(kù)總額與去年持平，本著“多儲(chǔ)快供”的原則，加快供地，增加政府土地收益。業(yè)界普遍預(yù)期今年北京的土地收入將達(dá)到700億元，創(chuàng)歷史新高。土地收入預(yù)計(jì)將占北京地方財(cái)政目標(biāo)的三分之一強(qiáng)。而從年初至今，上海市公告出讓的土地收入已高達(dá)526.1141億元，超過前一年的全年水平。巨大的財(cái)政壓力之下，甚至出現(xiàn)國(guó)稅、海關(guān)等各部門互相“打架”現(xiàn)象。某東部省份的進(jìn)口加工企業(yè)被海關(guān)查獲一批進(jìn)口原料涉嫌報(bào)價(jià)太低，“偷逃關(guān)稅”，在補(bǔ)繳關(guān)稅款之后，這批原料的價(jià)格又被國(guó)稅認(rèn)為過高，有偷逃增值稅的嫌疑，不得已，只能再次修改賬本，補(bǔ)繳國(guó)稅。2009年預(yù)算安排：全國(guó)財(cái)政收入66230億元，增長(zhǎng)8％；全國(guó)財(cái)政支出76235億元，增長(zhǎng)22.1％。全國(guó)財(cái)政收支差額9500億元通過發(fā)債彌補(bǔ)。2009年的財(cái)政收入增速最終遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了年初8%的目標(biāo)值。財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人昨天在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上說,2009年財(cái)政收入預(yù)計(jì)達(dá)到68477億元,增長(zhǎng)11.7%。是“結(jié)構(gòu)性增稅”還是“結(jié)構(gòu)性減稅”呢？3、久拖不決的收入分配改革再次步入關(guān)鍵期，“化稅為薪”似乎已經(jīng)成為共識(shí)。中國(guó)已是世界上收入分配差距最大的國(guó)家。2012.12.10，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)家庭金融調(diào)研中心發(fā)布報(bào)告稱，2010年中國(guó)基尼系數(shù)為0.61，在全世界處于較高的位置。根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，2010年全球基尼系數(shù)平均為0.44。

甘犁介紹，雖然2010年城鎮(zhèn)家庭戶均可支配收入為7.2萬(wàn)元，是農(nóng)村的2.5倍，但農(nóng)村的基尼系數(shù)0.6卻高于城鎮(zhèn)的0.56。這說明農(nóng)村居民的收入差距較城市更大。國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長(zhǎng)陳東琪對(duì)改革開放以來中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，30多年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率平均為9.9%。而來自全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委北京召開座談會(huì)上達(dá)成的共識(shí)是，自1996年至今，勞動(dòng)者報(bào)酬在國(guó)民收入中所占比重連年下降，目前大約是13%。社會(huì)財(cái)富主要流向了政府和企業(yè)。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委調(diào)研參與人士說，“勞動(dòng)者報(bào)酬占比連年降低，社會(huì)財(cái)富只能有兩個(gè)去向：政府和企業(yè)，尤其是中央政府和國(guó)有企業(yè)。因?yàn)榈胤截?cái)政確實(shí)沒有多少錢，而民營(yíng)企業(yè)的利潤(rùn)水平普遍較低?！睅缀跛姓{(diào)研組都在關(guān)注央企的高利潤(rùn)和壟斷行業(yè)高管的高收入問題。中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)所研究員魏眾向全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委調(diào)研組建議稱，應(yīng)該進(jìn)一步提高央企利潤(rùn)的上繳比例。逐步實(shí)現(xiàn)央企內(nèi)部以工資性收入為主的分配格局。魏眾對(duì)本報(bào)記者說，這不僅有利于削減央企和民企之間的收入差距，也有利于削減央企內(nèi)部高管與普通員工的收入差距。民盟人士也建議，應(yīng)該進(jìn)一步規(guī)范壟斷行業(yè)國(guó)有企業(yè)的收入，尤其是一些非工資性收入。民盟在廣東的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)匾恍┟駹I(yíng)行業(yè)的企業(yè)利潤(rùn)只有3%-5%，企業(yè)根本沒意愿提高職工工資。近來廣為公眾關(guān)注的富士康員工墜樓、南海本田罷工等勞工事件，均以企業(yè)承諾大幅提薪暫告平息。從目前態(tài)勢(shì)看，一波“漲薪潮”很可能會(huì)在中國(guó)制造業(yè)涌動(dòng)（參見本期封面報(bào)道“漲薪?jīng)_擊波”）。當(dāng)前輿論多集中于如何在沖突中尋求勞資間的平衡點(diǎn)，但是，如果更著眼于全局，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)勞工加薪須與企業(yè)減負(fù)相同步。非如此，不能保證中國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。自2006年國(guó)家發(fā)改委拿出第一份有關(guān)居民收入分配草案，至今已過五年。期間收入分配制度改革數(shù)次被提起，草案數(shù)次被修改，政府、學(xué)界乃至民間反復(fù)爭(zhēng)論，至今仍未見動(dòng)靜，改革推進(jìn)難度可見一斑。十八大又提及收入分配方案和收入倍增計(jì)劃。此次收入分配改革方案共有三套，分別由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委、民盟中央、國(guó)家發(fā)改委提供。三套人馬，三套方案，盡管提法和表述有所不同，但切入點(diǎn)均直指要害——解決收入分配不公平問題，重點(diǎn)是減少政府和企業(yè)手中聚集的社會(huì)財(cái)富。減稅成為一切目標(biāo)所指，問題是我國(guó)真的能減稅嗎？我個(gè)人深表懷疑。減稅的阻力是什么？巨額的財(cái)政支出要求。地方政府發(fā)展GDP的強(qiáng)烈驅(qū)動(dòng)。潛在的社會(huì)危機(jī)。（人民內(nèi)部矛盾需要人民幣去解決）那么，減稅的動(dòng)力又是什么呢？黨和政府對(duì)民眾的關(guān)懷？納稅人反對(duì)的聲音。西方國(guó)家的減稅實(shí)質(zhì)上以利益集團(tuán)推動(dòng)為動(dòng)力，中國(guó)實(shí)質(zhì)上納稅人無(wú)力影響減稅。美國(guó)政治歷史上有一個(gè)很深厚的反稅傳統(tǒng)，它源于美國(guó)革命及1794年的威士忌叛亂期間的稅收抗議。深入人心的反稅意識(shí)的存在，對(duì)稅收政策的發(fā)展有顯著的影響。美國(guó)的政治家和政黨都會(huì)定期表達(dá)反稅言論。另外，美國(guó)是一個(gè)兩黨制的國(guó)家，三權(quán)分立的政體意味著出臺(tái)的每個(gè)政策都是各方利益博弈的結(jié)果。稅收政策是在一個(gè)相互關(guān)聯(lián)的競(jìng)爭(zhēng)性政黨體系中形成的，所以它具有高度的黨派性。中國(guó)為什么減稅難呢——政治因素李煒光認(rèn)為，中國(guó)這種行政主導(dǎo)性稅制，容易導(dǎo)致了政府規(guī)模的無(wú)限膨脹，而政府規(guī)模的擴(kuò)大反過來又要求擴(kuò)大稅收，二者相互影響。中央黨校周天勇2006年曾公開指出，由于對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)立和人員編制沒有法律約束，中國(guó)實(shí)際由國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的公務(wù)員和準(zhǔn)公務(wù)員性質(zhì)的人員超過7000萬(wàn)人，官民比例高達(dá)1：18。2009年，中央安排了9500億的財(cái)政赤字，約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3%。與此同時(shí)，政府的行政開支在飛漲。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料表明，從1978年到2006年，政府財(cái)政支出中行政管理費(fèi)用規(guī)模增長(zhǎng)了143倍，行政管理費(fèi)用占財(cái)政支出的比重從不到5%上升到接近19%，這意味著近五分之一的稅款，被用于維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)。減稅難，主要難在減稅的主動(dòng)權(quán)不在納稅人手中。根據(jù)1985年全國(guó)人大通過的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，該授權(quán)沒有明確的立法領(lǐng)域和時(shí)間限制。根據(jù)這一授權(quán)，國(guó)務(wù)院制定了一系列的稅收暫行條例，制定和征稅幾乎成了政府部門的權(quán)力。憲政與稅收賦稅問題是看待財(cái)產(chǎn)權(quán)與憲政制度之關(guān)系的一個(gè)切入點(diǎn)，財(cái)產(chǎn)權(quán)的在先約束是實(shí)行憲政的基礎(chǔ)，是賦稅的合法性前提。一、財(cái)產(chǎn)權(quán)的在先約束現(xiàn)代憲政主義的要義之一，是對(duì)于立法者意志的“在先約束”。它指對(duì)多數(shù)人意志所施加的一種預(yù)先的價(jià)值與條文的束縛。歷史上，這種對(duì)政治的在先約束首先來自古希臘羅馬的自然法和共和主義傳統(tǒng)。這在基督教傳統(tǒng)中得到了延續(xù)，直到近代在天賦人權(quán)的在先價(jià)值約束下，法國(guó)和美國(guó)的立憲革命從英國(guó)的古典立憲政體，邁向現(xiàn)代的立憲政體。現(xiàn)代立憲政體事實(shí)上是古典共和主義傳統(tǒng)與現(xiàn)代民主主義傳統(tǒng)的一種混合。因此不承認(rèn)在先約束就沒有憲政，不承認(rèn)先于國(guó)家和立法者的在先約束，就只能屈服于意志論，接受憲法和法律是統(tǒng)治者意志的體現(xiàn)的實(shí)證主義立場(chǎng)。在現(xiàn)代立憲政體中，當(dāng)立法者是人民時(shí)，憲政首先體現(xiàn)為對(duì)立法權(quán)的制衡，其次才是對(duì)行政權(quán)的約束。憲法就也是“在先約束”原則下的一個(gè)產(chǎn)物。財(cái)產(chǎn)權(quán)是立憲政體的在先約束之一,憲法中的財(cái)產(chǎn)權(quán)原則意味著財(cái)產(chǎn)權(quán)在國(guó)家之先。大家想一想我國(guó)在物權(quán)法中的規(guī)定“公有財(cái)產(chǎn)與私有財(cái)產(chǎn)都是神圣不可侵犯的”，有沒有問題？《物權(quán)法》第四條國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯。私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯的兩個(gè)例子：本溪暴力拆遷命案加害人獲緩刑（2009年10月19日中國(guó)青年報(bào)）。本溪人張明因暴力拆遷，家人和自己生命財(cái)產(chǎn)遭受威脅之下，用刀刺死一人。有期徒刑3年，緩刑5年——遼寧省本溪市中級(jí)人民法院9月4日的一紙判決，讓張劍走出了他已待了400多天的本溪市看守所，重獲人身自由。美國(guó)的住宅不受侵害以及公民在家中行使無(wú)限防衛(wèi)權(quán)與“亨利·史威特案”而從私有財(cái)產(chǎn)到國(guó)有財(cái)產(chǎn),有兩種方法可以完成這個(gè)轉(zhuǎn)換：一是基于暴力或議會(huì)同意的直接占有。如果國(guó)家直接以暴力方式攫取私有財(cái)富，我們可以將其看作對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)和立憲主義的徹底否定。二是受法律的普遍性約束的國(guó)家賦稅。而一旦使用賦稅方式，就意味著國(guó)家對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)作為憲政在先約束的認(rèn)同。以賦稅方式獲得歲入的國(guó)家，在邏輯上承認(rèn)了財(cái)產(chǎn)先于國(guó)家而存在。這樣就產(chǎn)生出立憲政體之下的賦稅合法性問題。二、賦稅的合法性英國(guó)憲政經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，只有當(dāng)私有財(cái)產(chǎn)是在先的，國(guó)家財(cái)產(chǎn)才可能是正當(dāng)?shù)摹?215年英國(guó)約翰王宣誓同意的《大憲章》63個(gè)條款中，至少有一半關(guān)乎對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保障?！洞髴椪隆返谝淮瓮ㄟ^立憲的方式，將財(cái)產(chǎn)問題與政治問題掛起鉤來。它規(guī)定，“國(guó)王非經(jīng)貴族和教士組成的大會(huì)議同意，不得向封建主征收額外的稅金”。同時(shí)非經(jīng)法律的審判，也不得剝奪任何自由人的財(cái)產(chǎn)。這在制度上確立了私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯的原則,在政治的邏輯上把私有財(cái)產(chǎn)置于國(guó)王的主權(quán)之外。同時(shí)也在古典憲政主義的政治實(shí)踐中逐漸形成了先同意后納稅的原則。1265年，貴族孟福爾自行召集英國(guó)歷史上第一次議會(huì)，英國(guó)議會(huì)的形成過程表明，議會(huì)主要就是一個(gè)納稅人會(huì)議。在15世紀(jì)之前，批準(zhǔn)納稅也幾乎是議會(huì)唯一和最重要的職能。議會(huì)的發(fā)展歷史表明它最初體現(xiàn)的并非一種民主理念,而是財(cái)產(chǎn)權(quán)作為對(duì)主權(quán)者在先約束的一種憲政理念。英國(guó)有一句法諺,說“稅收是代議制之母”。所以西方的議會(huì)選舉長(zhǎng)期以來，都以納稅人作為擁有選舉權(quán)尤其是被選舉權(quán)的主體身份。這個(gè)道理反過來，“無(wú)代議士不納稅”，就成為美國(guó)為擺脫英國(guó)殖民統(tǒng)治提出的一個(gè)正當(dāng)理由。后來，西方國(guó)家關(guān)于納稅的諸多主體資格限制逐漸淡化，實(shí)現(xiàn)了普選權(quán)。這是民主理念后來居上的一個(gè)結(jié)果。同時(shí)從間接稅的角度看，現(xiàn)代商業(yè)社會(huì)“無(wú)人不稅”。因此從在先的財(cái)產(chǎn)權(quán)原則出發(fā)，普選權(quán)也可以在憲政主義的框架下解讀為一種關(guān)于賦稅的政治合法性。在解釋為什么會(huì)產(chǎn)生政府時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家奧爾森曾說他的理論得益于對(duì)中國(guó)20世紀(jì)20年代軍閥混戰(zhàn)的理解。立憲政體首先關(guān)心的是“寇”與“王”、“賦稅”與“保護(hù)費(fèi)”之間，怎樣才能清楚地劃開?這就涉及到賦稅的政治合法性問題。從理論與經(jīng)驗(yàn)看，人類迄今為止的文明資源，區(qū)分統(tǒng)治者和收斂者的政治合法性可分為三類。一類是神學(xué)或仿神學(xué)的合法性。另一類是經(jīng)驗(yàn)主義的合法性，是前一種政治合法性“被時(shí)間和習(xí)俗馴服和軟化”(貢斯當(dāng)語(yǔ))的結(jié)果。第三類則是憲政主義的合法性。賦稅的合法性，也是現(xiàn)代憲政國(guó)家和代議民主制度萌生的一個(gè)起點(diǎn)。在對(duì)東南亞各國(guó)民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的考察中，詹姆斯·C·斯科特指出，對(duì)于民眾而言,“獨(dú)立的主要意義就是終結(jié)賦稅”

。斯科特引用另一位學(xué)者的研究說，“在16到19世紀(jì)歐洲國(guó)家立國(guó)期間，賦稅是引發(fā)大規(guī)模起義的唯一至為突出的問題”。近代英國(guó)、法國(guó)和美國(guó)三大革命，幾乎都是由國(guó)王濫征賦稅而引發(fā)的。在私有制下，因?yàn)檎鞫愋枰习傩胀?，再加上技術(shù)原因，征稅通常都很困難，以致國(guó)王不得不開議會(huì)來談判。這是選擇做坐寇的代價(jià)。英國(guó)從亨利一世開始，因?yàn)橥跏业氖酪u歲入日漸入不敷出，對(duì)賦稅的依賴開始加強(qiáng)。亨利一世采取了許多拉攏世俗貴族的做法，如加官晉爵、擢新保舊等，企圖在不改變統(tǒng)治方式、不放棄賦稅壟斷權(quán)的舊框架內(nèi)維持穩(wěn)定。1214年9月,英王約翰開征盾牌錢,導(dǎo)致貴族的拒絕和軍事反叛。這才有了后來的《大憲章》，確立了征稅必經(jīng)被征者同意的稅收法定原則。政治學(xué)家達(dá)爾曾指出，代議制政府的淵源可追溯到英國(guó)和瑞典國(guó)王以及貴族們?yōu)榱私鉀Q國(guó)家重要問題如稅收、戰(zhàn)爭(zhēng)、王位繼承等所召集的議事會(huì)議。只有在立憲政體下，賦稅才是現(xiàn)代意義上的賦稅，而不是保護(hù)費(fèi)。中國(guó)執(zhí)政黨的政治合法性問題執(zhí)政者的合法性取決于兩個(gè)方面：一方面取決于政府的活動(dòng)，包括國(guó)家政權(quán)為了強(qiáng)化自己的統(tǒng)治地位而運(yùn)用意識(shí)形態(tài)的、法律的和道德倫理的力量為自身所做的種種論證。中國(guó)的歷史教科書問題。另一方面其更重要的是國(guó)家政權(quán)在大眾當(dāng)中贏得廣泛的信任和忠誠(chéng)，從而使人民自覺地把對(duì)政府的服從當(dāng)作自己的義務(wù)。因此，政治合法性是一個(gè)政治體系存在、持續(xù)、穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。中國(guó)政治合法性經(jīng)過了一個(gè)由傳統(tǒng)到現(xiàn)代的發(fā)展過程，其合法性類型的更替經(jīng)過了大致三個(gè)階段：（1）從封建社會(huì)身份趨向的傳統(tǒng)合法性到建國(guó)后我黨第一代領(lǐng)導(dǎo)集體時(shí)期的共產(chǎn)主義意識(shí)形態(tài)和領(lǐng)袖魅力型合法性類型。幾千年來，中國(guó)封建政權(quán)都是建筑在傳統(tǒng)合法性基礎(chǔ)之上的。辛亥革命推翻了王朝，也動(dòng)搖了王朝賴以生存的文化基礎(chǔ)——身份取向的傳統(tǒng)合法性。（實(shí)質(zhì)上陳勝、吳廣就提出過“王侯將相，寧有種乎”。）在新中國(guó)建立前，民族獨(dú)立與國(guó)家的統(tǒng)一是中國(guó)政治發(fā)展的目標(biāo)，這期間中國(guó)的政治勢(shì)力基本上是從民族主義中尋求合法性的來源。（孫中山的“驅(qū)逐韃虜，恢復(fù)中華”。）在共產(chǎn)黨與國(guó)民黨的斗爭(zhēng)中，共產(chǎn)主義意識(shí)形態(tài)則是我們黨要求民眾支持和統(tǒng)治合法性的支柱?！拔母铩苯Y(jié)束后，隨著傳統(tǒng)合法性的消失，“兩個(gè)凡是”失去了存在的基礎(chǔ)，形勢(shì)的發(fā)展表明，執(zhí)政黨的合法性面臨新的挑戰(zhàn)。（2）第二代領(lǐng)導(dǎo)集體時(shí)期的以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和意識(shí)形態(tài)為基礎(chǔ)的合法性類型；（3）第三代領(lǐng)導(dǎo)集體時(shí)代中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層一方面繼續(xù)鞏固鄧小平時(shí)代的合法性基礎(chǔ)，另一方面隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷探索新的合法性基礎(chǔ)等幾個(gè)不同的階段（楊帆，2002）。進(jìn)入90年代后期，“政績(jī)合法性”開始出現(xiàn)亨廷頓所說的“政績(jī)合法性困境”（康曉光，1999）。第一，正如亨廷頓（1998）指出的，在民主國(guó)家，民眾可以區(qū)分統(tǒng)治者的合法性和政權(quán)的合法性。在職的統(tǒng)治者做不出政績(jī)，他們就失去了合法性。但是，他們失去了合法性并不等于也失去了政權(quán)的合法性。（第59頁(yè)）。但是，在中國(guó)這樣的威權(quán)體制下，由于選舉制度沒有推廣到政權(quán)的核心，就無(wú)法在統(tǒng)治者的合法性和政權(quán)的合法性之間做出明確的區(qū)分。一旦在職的統(tǒng)治者的政績(jī)差，那么這就不僅會(huì)威脅他們的執(zhí)政合法性，也會(huì)威脅到制度本身的合法性。第二，正如斯托利（Story，2003）指出的，隨著經(jīng)濟(jì)全球化程度的提高，這種合法性建設(shè)模式的效果就會(huì)變得越來越不穩(wěn)定。因?yàn)?，如果將政?quán)的合法性完全建立在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之上，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)就必須能夠承受國(guó)際經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)的沖擊。一旦經(jīng)濟(jì)放緩，失業(yè)率劇烈上升，那么，執(zhí)政黨政權(quán)的合法性就會(huì)受到質(zhì)疑。第三，如果說絕大多數(shù)社會(huì)團(tuán)體都從20世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獲益，那么，到90年代中后期，從經(jīng)濟(jì)改革中獲益的主要是80年代改革過程中獲益的既得利益集團(tuán)，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中獲益的社會(huì)團(tuán)體越來越少，社會(huì)公正問題在90年代中后期開始變得越來越嚴(yán)重（姚洋，2004）。三、稅收法定原則“罪刑法定主義(法無(wú)明文不為罪)”與“稅收法定主義(無(wú)承諾不課稅、法無(wú)明文不征稅)”,通常被視為現(xiàn)代法治的兩大樞紐。在兩種統(tǒng)治方式下國(guó)家對(duì)社會(huì)財(cái)富的攫取是不需要老百姓同意的。一種是前述政教合一的神學(xué)統(tǒng)治,它的反面是憲政主義。另外一種則是“普天之下莫非王土”的公有產(chǎn)權(quán)制度，它的反面是在先的財(cái)產(chǎn)權(quán)原則。為什么政府從公民手中拿走財(cái)產(chǎn)是需要公民同意的?因?yàn)樨?cái)產(chǎn)屬于私人所有,征稅才需要財(cái)產(chǎn)所有人的同意。接受了憲法概念的民主制度,其實(shí)是民主原則與在先約束原則的結(jié)合。沒有財(cái)產(chǎn)權(quán),政府對(duì)財(cái)產(chǎn)的處分就不需要征求任何非財(cái)產(chǎn)主體的同意。就像如果新娘沒有人身自由,同不同意結(jié)婚就問她的父母,反倒和她本人沒有關(guān)系。楊小凱的研究指出公有制經(jīng)濟(jì)的一個(gè)好處,就是能夠避免收稅的交易成本?！绊槺阋惨粍谟酪莸乇苊饬藞?zhí)政者在財(cái)政上仰賴民意機(jī)關(guān)的威脅”。以中國(guó)為例,直到90年代初期,賦稅問題都沒能夠成為推動(dòng)公民與政府之間進(jìn)行制度博弈的力量。因?yàn)檎紫炔皇且粋€(gè)收斂者,而是一個(gè)所有者。憲政國(guó)家,都在憲法中規(guī)定了稅收法定原則。并幾乎無(wú)一例外地將此權(quán)力僅僅賦予給議會(huì),在兩院制下則尤其將批準(zhǔn)稅收的權(quán)力賦予給下院或眾議院。如法國(guó)憲法規(guī)定“征稅必須依據(jù)法律規(guī)定”。日本憲法規(guī)定“新課租稅或變更現(xiàn)行規(guī)定,必須有法律或法律規(guī)定之條件作依據(jù)”。這里的“法律”指的都是狹義的議會(huì)立法。美國(guó)憲法第7條將“規(guī)定和征收”稅收的權(quán)力賦予國(guó)會(huì),并在第6條中規(guī)定“一切征稅議案應(yīng)首先由眾議院提出”。但我國(guó)1949年之后的四部憲法,從未對(duì)賦稅問題加以規(guī)定。國(guó)家征稅權(quán)的憲法歸屬至今都是闕如的。既沒有規(guī)定誰(shuí)有權(quán)決定收稅,也沒有規(guī)定怎樣才可以征稅,也來明確收稅是否需要代議機(jī)關(guān)的同意。全國(guó)人大在1984年,頒行了一道授權(quán)立法條例:第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議根據(jù)國(guó)務(wù)院的建議,決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中,擬定有關(guān)稅收條例,以草案形式發(fā)布試行,再根據(jù)實(shí)行的經(jīng)驗(yàn)加以修訂,提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議,國(guó)務(wù)院發(fā)布試行的以上稅收條例,不適用中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)。這個(gè)授權(quán)條例后來被長(zhǎng)期濫用,從此制定和征收賦稅成為政府部門幾乎不受控制的權(quán)力。至今,我國(guó)所有稅收法律的80%以上都是由國(guó)務(wù)院以條例、暫行規(guī)定等形式頒布的。全國(guó)人大的稅收立法僅僅只有三部。國(guó)務(wù)院甚至再次將該授權(quán)下放給財(cái)政部制定各種具體規(guī)定,基本上成了政府想用多少就可以決定向老百姓征收多少。這就演變成一個(gè)怪現(xiàn)象,政府每一年的用度(財(cái)政預(yù)算)都需要拿到全國(guó)人大去審核批準(zhǔn),而政府決定新征稅種、調(diào)整稅目或提高稅率卻不需要納入預(yù)算提交全國(guó)人大批準(zhǔn)。政府也完全可以超出預(yù)算進(jìn)行征收。這就使全國(guó)人大的預(yù)算案成了只管出不管進(jìn),睜一只眼閉一只眼的半吊子預(yù)算。四、立憲政體下的賦稅水平奧爾森指出在相同的社會(huì)服務(wù)水平下,憲政國(guó)家的稅率會(huì)比非立憲政體更低。奧爾森比較了專制制度和民主制度下各自的稅收水平。專制統(tǒng)治者為追求自身最大利益,其收取的稅率,往往會(huì)高于它所提供的公共服務(wù)水平所需的稅率。但奧爾森的研究指出,在民主制度下,多數(shù)派在市場(chǎng)上的收入會(huì)引導(dǎo)他們“掠奪”比專制者更少的賦稅。在立憲政體下,納稅人影響稅率的途徑：立法游說司法環(huán)節(jié)的博弈但在不能這樣做的時(shí)候,博弈往往只能發(fā)生在行政執(zhí)法的環(huán)節(jié)。如果稅率和稅種的確定在公法制度上是根本不可以談判的,是納稅人根本不能參與的,如果憲法制度沒有給私有財(cái)產(chǎn)留下任何自我伸張的余地,那么老百姓的選擇必然就是千方百計(jì)地偷漏稅,以獲得在假想的立憲政體下有可能獲得的利益。換句話說,公眾普遍的偷漏稅就成了一個(gè)非立憲政體被迫承受的機(jī)會(huì)成本。但還有必要指出另一面,即在不同的社會(huì)服務(wù)水平下,假如一個(gè)較高水平的賦稅的確是公共利益所需要的,那么也只有憲政制度才能為賦稅提供足夠的政治合法性,去說服民眾認(rèn)同這個(gè)較高的稅率。在18世紀(jì)的英法兩國(guó),英國(guó)光榮革命后的平均稅率,就遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)時(shí)專制主義的法國(guó),人民卻似乎更樂于繳稅。法國(guó)的國(guó)王收更低的稅,反而收得加倍艱難,老百姓也更加怨聲載道,最終甚至導(dǎo)致了摧毀性的大革命。這也有現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)證明,今天稅收水平最高的國(guó)家,都是憲政國(guó)家。在人類歷史上專制主義最強(qiáng)大的時(shí)代,最流行的一個(gè)稅率水平是10%(什一稅),中國(guó)漢朝時(shí)甚至實(shí)行過1/30的低稅率。我們看到,現(xiàn)代國(guó)家賦稅能力的逐步提高,恰恰是與承認(rèn)私有財(cái)產(chǎn)在先約束的立憲主義的過程相一致的。正是憲政民主制度,才使政府能夠從私人那里,征收到極高的賦稅。五、直接稅和間接稅日本法學(xué)家北野弘久：間接稅會(huì)帶來一個(gè)很嚴(yán)重的政治后果。間接稅使納稅人在法律上被置于一種“植物人”的地位,或者就像是商品價(jià)值流轉(zhuǎn)中的一顆螺絲釘。這就使“納稅人作為主權(quán)者享有監(jiān)督、控制租稅國(guó)家的權(quán)利,并承擔(dān)義務(wù)”這樣的憲政理念“幾乎不可能存在”。他指出,“只要消費(fèi)稅占據(jù)了國(guó)家財(cái)政的中樞,就會(huì)造成人們不能監(jiān)督、控制租稅國(guó)家運(yùn)行狀況的可怕狀態(tài)”。從歷史經(jīng)驗(yàn)看,征收間接稅可能激起的納稅人的反抗,的確遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如直接稅。以美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)來說,英王也并不是突然向北美征稅的,但以前那些稅都是間接稅,美國(guó)人也沒有多大的意見,他們把間接稅僅僅看作做生意的一道成本,所以也從未提出過“無(wú)代議士不課稅”的原則以示抗議但在1763年,英王試圖將稅加于所有的官方文件上(印花稅),卻遭到了美國(guó)人強(qiáng)烈的反對(duì)。因?yàn)橛』ǘ愓且环N無(wú)法轉(zhuǎn)嫁的直接稅。直接稅的納稅人對(duì)自己利益的伸張最無(wú)顧忌。個(gè)人所得稅尤其是累進(jìn)制的個(gè)人所得稅在西方各國(guó)的確立,也是一個(gè)比各種間接稅的征收更艱難的過程。以英國(guó)為例,個(gè)人所得稅起源于和拿破侖同時(shí)代的皮特首相時(shí)代,但因?yàn)槊癖姼呗暦磳?duì)而屢