依托“代建制”落實政府投資工程項目法人責任制

依托“代建制”落實政府投資工程項目法人責任制政府投資工程項目法人責任制代建制

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，各地政府都在不斷改善城市投資環(huán)境，提升城市品位，進行大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使得建設(shè)資金需求急速膨脹。如何利用有限的建設(shè)資金進一步發(fā)展城市經(jīng)濟，改善城市面貌，就成了政府一大難題。其實，政府除了要想方設(shè)法籌集建設(shè)資金，還必須在政府投資工程上建立健全項目管理機制，實現(xiàn)專業(yè)化建設(shè)管理，從而有效控制投資、質(zhì)量和進度，提高管理水平和投資效益，確保建設(shè)資金得到充分有效的利用。

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政府投資工程項目法人責任制執(zhí)行過程中問題凸現(xiàn)

政府投資工程作為政府實踐其職能的一種重要手段，在國民經(jīng)濟活動中起著非常重要的作用。投資是經(jīng)濟

甘文成增長的基本推動力，政府在發(fā)展經(jīng)濟的同時，加大對城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用設(shè)施的投資力度是必要的，但必須按照投資效益最大化和建設(shè)成本最小化原則，實行城市建設(shè)職責分工，進一步完善政府投資工程項目法人責任制和明晰建設(shè)參與各方的權(quán)、責、利，形成既有利于提高投資效益，又能保障城市快速發(fā)展的工程項目建設(shè)管理體制。

早在1996年，國家計委就制定頒發(fā)了《關(guān)于實行建設(shè)項目法人責任制的暫行規(guī)定》，要求經(jīng)營性政府投資項目必須組建項日法人，項目法人為依法設(shè)立的獨立性機構(gòu)，對項目的策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值、增值，實行全過程負責。然而，我國政府投資工程實施的項目法人責任制還存在相當大的問題：首先是落實不到位，由于部門問利益關(guān)系，對于政府投資工程(尤其是非經(jīng)營性的)，各部門各自為戰(zhàn)，仍然保持著通過一次性臨時機構(gòu)或常設(shè)基建處室進行建設(shè)管理，管理水平低下，造成大量的物力、人力和財力的浪費；其次是與公司法有沖突，多數(shù)項目法人是在項目可行性研究報告經(jīng)批準(有的甚至投資已下達到主管部門)后才正式組建，而且大多數(shù)都不是公司，而是原有單位成立的臨時機構(gòu)，沒有資本金；第三是違背了項目法人責任制的本質(zhì)，我國政府投資工程的項目法人責任制實質(zhì)上是行政領(lǐng)導責任制，資金的籌措和使用具有極強的計劃性，各級政府在項目建設(shè)中起著決定性的作用，項目法人的領(lǐng)導班子大多數(shù)由各級行政領(lǐng)導和主管部門負責人組成，項目管理仍然是以行政手段為主，輔以經(jīng)濟手段；第四是項目法人難以履行應有的職權(quán)，在政府行政干擾下，項目法人沒有獨立的投資決策權(quán)，不具備資金的自我積累能力和向外部融資的能力，項目建成后沒有收益權(quán)和所有權(quán)等。

目前，我國每年的全社會固定資產(chǎn)投資為3萬億元，其中政府投資工程就大約占到10％，達到3500億元左右，要按期、保質(zhì)、保量地完成如此巨額的投資，要求政府投資工程(包括非經(jīng)營性的)必須全面落實和完善項目法人責任制，對項目管理者實行監(jiān)督、考核機制，在一定程度上抑制投資沖動，防止投資規(guī)模失控，有效控制工程的投資、質(zhì)量和進度，提高投資效益，充分利用有限的政府投資資金，逐步規(guī)范混亂的建設(shè)市場。

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組建項目投資法人和項目建設(shè)法人

政府投資工程應該是市場提供產(chǎn)品、政府提供服務(wù)，從而逐步走向符合市場經(jīng)濟大原則的城市建設(shè)市場模式，實現(xiàn)良性循環(huán)。然而，由于政府投資工程的業(yè)主、使用單位、建設(shè)單位和投資者混淆不清，全面落實項目法人責任制十分困難。這就要求在推行政府投資工程項目法人責任制的過程中，必須按照“投、建、管、用”相分離的指導思想，明確業(yè)主、使用單位、建設(shè)單位和投資者各自的職責，組建政府投資工程的項目投資法人和項目建設(shè)法人，這也是符合建設(shè)項目的建設(shè)基本程序和管理需要。

建設(shè)項目是指需要投入一定量的資本、實物資產(chǎn)，有預期的經(jīng)濟社會目標，在一定約束條件下，經(jīng)過研究決策和實施(設(shè)計和施工建設(shè)等)等一系列程序，形成固定資產(chǎn)的一次性事業(yè)，是投資行為與建設(shè)行為相結(jié)合的投資項目。而投資項目，廣義的泛指在一定的約束下(如資金、技術(shù)、資源、時間、空間、政策等)，投資主體為獲得未來預期效益，將貨幣資本或?qū)嵨镔Y本投入盈利性或非盈利性事業(yè)，從事生產(chǎn)或服務(wù)等經(jīng)濟活動，具有明確目標要求的一次性事業(yè)；狹義的是指既有投資行為，又有建設(shè)行為的工程建設(shè)項目。顯然，投資是項目建設(shè)的起點，沒有投資就沒有建設(shè)；反過來，沒有建設(shè)行為，投資的目的就不可能實現(xiàn)。建設(shè)的過程就是投資目的實現(xiàn)的過程，是把投入的貨幣轉(zhuǎn)換成實物資產(chǎn)的過程?？梢姡椖拷ㄔO(shè)管理是建設(shè)項目管理中的一部分，而項目投資管理則是建設(shè)項目管理中的另一部分。

因此，建設(shè)項目可劃分為投資期、建設(shè)期和運營期三個時期。這樣可通過逐步組建項目投資法人和項目建設(shè)法人來解決政府投資工程的政府、業(yè)主、使用單位、建設(shè)單位和投資者等同位一體的矛盾，從而真正實現(xiàn)政府投資工程項目法人責任制。當然，需要說明的是，建設(shè)項目法人與項目建設(shè)法人是完全兩個不同的概念，建設(shè)項目法人是從整個建筑行業(yè)來講的，是為了區(qū)分其他行業(yè)的項目法人而提出的概念，在建筑行業(yè)里，建設(shè)項目法人就可以簡稱為項目法人；項目建設(shè)法人實質(zhì)上是建設(shè)項目的建設(shè)法人，是指工程項目在建設(shè)施工過程中的組織法人，是建設(shè)項目法人的一個分支；而項目投資法人實質(zhì)上是建設(shè)項目的投資法人，是指工程項目在投資管理過程中的組織法人。

3“代建制”和政府投資工程項目法人責任制的關(guān)聯(lián)

2004年11月，建設(shè)部出臺的《建設(shè)工程項目管理試行辦法》就是為了加強政府投資工程的項目管理，加快推行政府投資工程“代建制”的步伐。所謂“代建制”就是將項目建設(shè)人與項目使用人分離，由項目出資人委托有相應資質(zhì)的項目代建人對項目招投標和勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等建設(shè)全過程進行組織管理，項目竣工后交付使用人的項目建設(shè)管理行為。基本框架就是通過政府、業(yè)主、項目管理企業(yè)、承建商、使用單位(運營單位)等五大主體進行政府投資工程的建設(shè)管理，它們之間的主要關(guān)系是：政府成立城投公司作為項目業(yè)主，政府主管部門負責對建設(shè)工程項目管理市場進行監(jiān)管；業(yè)主按招商合同選擇項目管理企業(yè)，并負責投融資和建設(shè)資金管理，接受財政部門審核；項目管理企業(yè)按合同負責項目的建設(shè)管理，并接受政府和業(yè)主的監(jiān)管；承建商按合同負責項目的設(shè)計施工和材料采購等工作，并接受項目管理企業(yè)管理；使用單位(運營單位)最終使用(運營)竣工后的項目，并在使用(運用)過程中接受政府和業(yè)主監(jiān)管。

顯然，“代建制”能夠解決多年來政府部門在政府投資工程中的角色和責任不明確的難題，是實現(xiàn)政府投資工程“投、建、管、用”職能分離的關(guān)鍵，是政府投資工程(尤其是非經(jīng)營性項目)實行項目法人責任制的一種有力措施。長期以來，政府部門作為納稅人的代表成為政府投資工程的業(yè)主，進行項目的組織實施和建設(shè)管理，同時又行使建設(shè)市場監(jiān)管等職能，這無異于運動員和裁判二任一身，無法按照市場經(jīng)濟原則實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，更無法替廣大人民群眾實現(xiàn)項目的投資、建設(shè)和收益。這使得政府投資工程的建設(shè)管理缺乏約束力，造成監(jiān)管不力、缺乏規(guī)則制定的公正性和規(guī)則執(zhí)行的透明性，還使得項目的投資、質(zhì)量和進度都難以得到控制，項目的成本和收益難以回收。

在改革的不斷深入和經(jīng)營城市理念的不斷發(fā)展過程中，政府根據(jù)公司法組建城投公司作為城建投資主體的項目業(yè)主和項目投資法人，既是政府投資工程推行“代建制”的需要，更是全面深化和完善項目法人責任制的基礎(chǔ)。因為政府必須從政府投資工程的建設(shè)管理中完全擺脫出來，那么，城投公司作為經(jīng)營城市的主體，就必須代表納稅人的利益，在政府和廣大人民群眾的監(jiān)督下對政府投資工程進行投資管理，在管理上突出“代建”與“集中的專業(yè)化項目管理”，充分借助社會中介機構(gòu)的力量進行政府投資工程項目的管理和建設(shè)，從而推進政府投資工程項目法人責任制和“代建制”的全面落實，實現(xiàn)政府投資工程“投、建、管、用”相分離的項目管理模式的改革。

4通過“代建制”促進政府投資工程項目法人責任制的落實

“代建制”是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會分工的擴大以及社會經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提高、技術(shù)含量日益增加和項目實施專業(yè)化的要求，而逐漸被世界發(fā)達國家廣泛應用的一種工程建設(shè)項目實施管理方式。在深化政府投資工程項目法人責任制改革過程中，可以從建設(shè)項目整個過程的投資、建設(shè)和運營三個主要方面進行考慮，通過“代建制”的五大主體組建項目投資法人和項目建設(shè)法人，實現(xiàn)政府投資項目投、建、管、用的分離和相對集中的管理模式，即城投公司作為政府投資工程的項目業(yè)主和投融資主體，在投資上對政府負責，在使用上對使用單位負責，從而實現(xiàn)自己的項目投資法人地位，執(zhí)行項目投資法人職能；對于建設(shè)單位(可以由城投公司代替，也可以通過招投標的方式選擇專業(yè)性建設(shè)管理機構(gòu)或項目管理企業(yè))來說，它作為項目建設(shè)過程的實施管理者，對投資者負責資金使用安全問題，對使用者負責項目使用安全問題，從而實現(xiàn)自己的項目建設(shè)法人地位，執(zhí)行項目建設(shè)法人職能。

“代建制”的應用使項目管理技術(shù)、管理手段和管理思想更專業(yè)、更先進，政府不用組織相應的管理機構(gòu)，也不用介入具體的經(jīng)濟活動，而是以專業(yè)的項目管理企業(yè)代替政府龐大的臨時管理組織，能夠有效地防止公務(wù)員隊伍膨脹，通過市場的方式轉(zhuǎn)移項目建設(shè)費用超支的風險。這樣，政府就可以脫離出來執(zhí)行其監(jiān)督管理職能，完全充當裁判角色，而不再是運動員和裁判二任一身的角色，既符合國際慣例，有利于維護正常的市場運行秩序，又可有效地杜絕公務(wù)人員產(chǎn)生腐敗，同時還能積極促進政府投資工程項目法人責任