公共事業(yè)管理的模式與體制

公共事業(yè)管理的模式與體制第一頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日第三章公共事業(yè)管理的模式與體制學(xué)習(xí)要點(diǎn)：

·公共事業(yè)管理模式的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)

·公共事業(yè)管理模式的決定因素

·當(dāng)代公共事業(yè)產(chǎn)品的提供方式

·當(dāng)代公共事業(yè)管理模式的基本特點(diǎn)

·當(dāng)代公共事業(yè)管理的層次與體制第二頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日一、公共事業(yè)管理模式的基本內(nèi)涵

（一）模式的基本概念

某種事物的標(biāo)準(zhǔn)形式或使人可以照著做的標(biāo)準(zhǔn)式樣。

——《漢語(yǔ)大詞典》

“Model”，模型、原型、樣式、模范、典型、榜樣、及款式等。

——《英漢大詞典》第一節(jié)公共事業(yè)管理模式的概念、演變與決定因素第三頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日所謂模式，就是構(gòu)成一個(gè)事物的因素及其各因素之間的關(guān)系，以及在這一關(guān)系下各因素的活動(dòng)方式，它是既有的，能對(duì)現(xiàn)實(shí)做出規(guī)定并產(chǎn)生影響。公共事業(yè)管理模式，就是在公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給過(guò)程中，承擔(dān)主體構(gòu)成及其相互關(guān)系的組合方式。（即誰(shuí)來(lái)承擔(dān)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，生產(chǎn)者和提供者是一元的還是多元的，生產(chǎn)者和提供者是否可以分離，它們之間的關(guān)系如何？它們是如何分工的？）第四頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日二、公共事業(yè)管理模式的歷史演變

（一）公共事業(yè)管理的保護(hù)模式（保守模式）

時(shí)間：古典自由主義經(jīng)濟(jì)時(shí)期

基本特點(diǎn)：政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌，但其職能是極有限的，有限的公共事業(yè)產(chǎn)品基本上由社會(huì)自行提供，市場(chǎng)也不介入這一領(lǐng)域。第五頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日政府的職能：第一，保衛(wèi)國(guó)家安全，使其不受外來(lái)侵略;第二，防范個(gè)人和企業(yè)在追求自身利益時(shí)發(fā)生損害社會(huì)的行為;第三，保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)有受侵犯和市場(chǎng)機(jī)制免受破壞。政府——“守夜人”第六頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日（二）公共事業(yè)管理的干預(yù)模式時(shí)間：形成于20世紀(jì)30年代以后，在60年代前后達(dá)到高峰。基本特點(diǎn)：政府依靠龐大的官僚組織對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行全面干預(yù)并壟斷公共事業(yè)管理的模式或方式。在這種模式下，市場(chǎng)對(duì)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供是間接而非直接的，社會(huì)的力量的參與是極為有限的。

第七頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日政府的職能政府全面管制積極干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，直接生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品。醫(yī)療、教育、運(yùn)輸、衛(wèi)生設(shè)施、科學(xué)研究、郵政、太空探索等?！鸬湔皬膿u籃到墓地”第八頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日（三）公共事業(yè)管理的市場(chǎng)模式時(shí)間：形成于20世紀(jì)80年代以后，是對(duì)公共事業(yè)管理干預(yù)模式改革的產(chǎn)物?；咎攸c(diǎn)：在政府的主導(dǎo)下，多元主體參與公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同負(fù)責(zé)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，政府與市場(chǎng)和社會(huì)分權(quán)，政府不再壟斷公共服務(wù)的供給過(guò)程，市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供的參與是直接而非間接的。第九頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日公共事業(yè)干預(yù)模式的阻礙：第一，政府自身：政府組織日益刻板僵化和動(dòng)作遲緩，難以靈活應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)活躍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和利益多元的公眾期望；政府機(jī)構(gòu)林立、部門膨脹，財(cái)政不堪重負(fù)，政府陷入了“精簡(jiǎn)-膨脹-再精簡(jiǎn)-再膨脹”的怪圈，行政效率低。第二，政府與社會(huì)的關(guān)系：政府自身負(fù)擔(dān)沉重；理想的福利國(guó)家出現(xiàn)了全面的危機(jī)。第十頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日公共選擇理論布坎南20世紀(jì)60年代末公共選擇，即通過(guò)集體行動(dòng)和政治過(guò)程來(lái)決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們通過(guò)民主政治過(guò)程，將私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過(guò)程或機(jī)制。準(zhǔn)公共產(chǎn)品概念的提出。新公共管理理論20世紀(jì)70年代中期借用私營(yíng)部門的管理模式來(lái)重塑政府，以解決政府由于職能擴(kuò)張和機(jī)構(gòu)膨脹而面臨的財(cái)政、管理和信任危機(jī)。公共組織可以分為政策型、服從型、服務(wù)提供型，各類型的公共組織承擔(dān)不同社會(huì)職能。第十一頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日——如此，通過(guò)重新認(rèn)識(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，從減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、提高公共服務(wù)的效率，并進(jìn)而提高公共服務(wù)質(zhì)量以回應(yīng)公眾要求出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府社會(huì)管理的必要性和重要性，同時(shí)，提出公共管理社會(huì)化的原則，并以公共管理的市場(chǎng)化作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)化的核心。第十二頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日政府的職責(zé)公共政策的制定和監(jiān)督公共政策的執(zhí)行，大規(guī)模地削減政府職能、精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、放松管制。一方面，改革整個(gè)公共領(lǐng)域（包括水、電、煤氣、公共交通等），積極推行國(guó)有企業(yè)的私有化；另一方面，支持和鼓勵(lì)非營(yíng)利組織的發(fā)展。第十三頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日三、公共事業(yè)管理模式的實(shí)質(zhì)及其決定因素（一）公共事業(yè)管理的實(shí)質(zhì)公共事業(yè)管理模式在其本質(zhì)上，是指在公共事業(yè)管理過(guò)程中存在或可供選擇的政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系的處理方式，或說(shuō)是政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的分工方式。政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系的確定，也就從根本上決定了公共事業(yè)管理過(guò)程中各產(chǎn)品提供者功能的定位、參與程度和參與方法，由此構(gòu)成了特定的公共事業(yè)管理體制。第十四頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日（二）公共事業(yè)管理模式的決定因素

1、公共需求一個(gè)社會(huì)的公共事業(yè)管理模式，是隨著一定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下公眾公共消費(fèi)需求的變化而變化的。公共需求是決定公共事業(yè)管理模式發(fā)展演變的根本因素。

2、主體意識(shí)

這里的主體意識(shí)，主要是指在一定條件下社會(huì)對(duì)公共事業(yè)管理相關(guān)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，其中的核心是一定的主體對(duì)公共事業(yè)管理相關(guān)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)能力。第十五頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日

3、政府能力

在可能涉足公共事業(yè)管理領(lǐng)域的主體中，作為社會(huì)中最具權(quán)威性和強(qiáng)制性的組織，政府能力無(wú)疑具有決定性的地位。所謂政府能力，如果從社會(huì)產(chǎn)品的角度看，就是政府生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品的能力。

第十六頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日政府個(gè)性因素：組織的完備有效性、效益意識(shí)的明確性、地位的牢固合法性、競(jìng)爭(zhēng)力的持久有效性、形象的良好性。

政府非個(gè)性因素：環(huán)境、資源的整合程度和方式。政府組織自身發(fā)展程度：早期階段，前官僚階段，財(cái)政能力不足；第二階段，“官僚模型”——馬克斯·韋伯，行政機(jī)構(gòu)職能專門化、行政組織等級(jí)化、行政權(quán)力集中化、行政行為規(guī)范化及程式化；第三階段，新公共事業(yè)管理模式最終形成，但是公共財(cái)政能力仍不足。第十七頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日4、社會(huì)發(fā)育程度

這里主要是指作為社會(huì)組織載體的非營(yíng)利組織等的發(fā)育程度。早期階段，發(fā)育程度有限的非營(yíng)利組織承擔(dān)著社會(huì)基層有限的公共事業(yè)管理職能；干預(yù)階段，非營(yíng)利組織發(fā)展受抑；市場(chǎng)化階段，非營(yíng)利組織數(shù)量快速增長(zhǎng)，涉足領(lǐng)域擴(kuò)大。第十八頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日第二節(jié)當(dāng)代公共事業(yè)管理模式的

機(jī)理與特點(diǎn)

一、公共事業(yè)管理市場(chǎng)模式機(jī)理形成的基礎(chǔ)（一）私人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的必要

“政府失敗”，在公共產(chǎn)品領(lǐng)域，雖然政府機(jī)構(gòu)日益龐大，財(cái)政支出日益增加，但由于生產(chǎn)方式單一、生產(chǎn)與供給缺乏競(jìng)爭(zhēng)，使得資源配置和生產(chǎn)低效率，公共產(chǎn)品生產(chǎn)數(shù)量不足，品種和質(zhì)量難以滿足公眾日益增長(zhǎng)的需求。同時(shí)，相伴隨的是政府的貪污腐敗盛行。這樣，政府不僅不能有效地解決公共事務(wù)，滿足不斷增長(zhǎng)變化的公共需求，政府自身反而成為了一大社會(huì)問(wèn)題。第十九頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日

這一切，昭示著以往政府全面干預(yù)，壟斷公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的福利國(guó)家出現(xiàn)了危機(jī)，既有的政府壟斷公共產(chǎn)品供給的模式已難以維系。打破政府對(duì)公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的壟斷，通過(guò)引入私營(yíng)部門參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供，形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高政府效率和資源利用率，改善和提高公共產(chǎn)品的供給已勢(shì)在必行。第二十頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日（二）關(guān)于私人提供公共產(chǎn)品的可能性戈?duì)柖≌J(rèn)為，在公共產(chǎn)品的消費(fèi)上，存在“平等進(jìn)入”和“選擇性進(jìn)入”?！捌降冗M(jìn)入”的產(chǎn)品是純公共產(chǎn)品，“選擇性進(jìn)入”的產(chǎn)品是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。針對(duì)“免費(fèi)搭車”的問(wèn)題提出不同的看法?？扑乖谄浣?jīng)典論文《經(jīng)濟(jì)學(xué)上的燈塔》中，提出公共產(chǎn)品消費(fèi)的外部性可以得到解決，其生產(chǎn)的成本能夠得到補(bǔ)償，因而私人生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品是必然的。通過(guò)一系列的制度安排，公共產(chǎn)品消費(fèi)的外部性可以得到解決，其生產(chǎn)的成本能夠得到補(bǔ)償，因而私人生產(chǎn)和提供是必然的。第二十一頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日(三）私人參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供的條件1、純公共產(chǎn)品領(lǐng)域私人一般不進(jìn)入。2、在公共產(chǎn)品的消費(fèi)上必須存在排他性技術(shù)。3、必須有產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)制度安排。這是私人進(jìn)入公共產(chǎn)品領(lǐng)域參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)和提供最重要的制度安排。4、可以將公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供作為兩個(gè)環(huán)節(jié)分開(kāi)。第二十二頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日二、當(dāng)代公共事業(yè)產(chǎn)品提供方式

（一）公共提供公共產(chǎn)品由政府無(wú)償?shù)叵蛳M(fèi)者提供，以滿足社會(huì)的公共消費(fèi)的需要。主要是純公共產(chǎn)品，如氣象、基礎(chǔ)科學(xué)研究、農(nóng)業(yè)技術(shù)的研究和推廣、大型水利設(shè)施等。（二）市場(chǎng)提供由市場(chǎng)提供生產(chǎn)公共產(chǎn)品單位的經(jīng)費(fèi)。準(zhǔn)公共產(chǎn)品，如水、電、煤氣、城市公共交通、電信、郵政、鐵路運(yùn)輸?shù)?。（三）混合提供政府以成本價(jià)格為基礎(chǔ)，通過(guò)政府補(bǔ)貼和向受益人收取一定費(fèi)用的方式來(lái)提供公共產(chǎn)品。如教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、體育、出版、廣播、文化等。

第二十三頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日

從公共產(chǎn)品的提供方式的分析中可以看出，總體上看，公共產(chǎn)品可以是公共生產(chǎn)，也可以是市場(chǎng)生產(chǎn)，公共產(chǎn)品的提供方式可以是公共提供，也可以是市場(chǎng)提供或者混合提供。因此，其生產(chǎn)方式與提供方式可以有不同的組合模式，如下圖如示：

生產(chǎn)方式

提供方式

產(chǎn)品性質(zhì)公共提供純公共產(chǎn)品公共生產(chǎn)混合提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品

私人生產(chǎn)市場(chǎng)提供私人產(chǎn)品或接近于私人產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品第二十四頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日第三節(jié)當(dāng)代公共事業(yè)管理的層次與體制當(dāng)代公共事業(yè)管理的基本模式是市場(chǎng)模式，并具有政府主導(dǎo)、多元參與和關(guān)系規(guī)范的特點(diǎn)。基于市場(chǎng)模式的公共事業(yè)管理分為若干管理層級(jí)，涉足其間的公共事業(yè)管理主體具有自己的活動(dòng)領(lǐng)域和任務(wù)。第二十五頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日一、宏觀公共事業(yè)管理宏觀公共事業(yè)管理，主要是指涉及全社會(huì)的公共事業(yè)發(fā)展，即關(guān)系到全社會(huì)公眾基本生活質(zhì)量和公共利益的公共事業(yè)產(chǎn)品的供給，管理效果具有宏觀性的公共事業(yè)管理。（一）宏觀公共事業(yè)管理的基本目標(biāo)保證公共事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的公共需求與公共事業(yè)產(chǎn)品供給的宏觀平衡。

第二十六頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日（二）宏觀公共事業(yè)管理的基本方式和內(nèi)容

1、基本方式宏觀公共事業(yè)管理的基本方式是間接管理，其管理是一個(gè)不直接作用于公共事業(yè)產(chǎn)品供給的間接的管理過(guò)程。這一間接管理方式充分地表現(xiàn)在宏觀公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制的基本職能發(fā)揮上。

2、基本內(nèi)容第一，對(duì)公共事業(yè)范圍內(nèi)公共事業(yè)產(chǎn)品這一特殊“市場(chǎng)”進(jìn)行預(yù)測(cè)。第二十七頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日第二，制定和分析公共事業(yè)范圍內(nèi)的社會(huì)指標(biāo)。

第三，制定有關(guān)公共事業(yè)的公共政策，對(duì)公共事業(yè)產(chǎn)品的種類與數(shù)量提出建議和指導(dǎo)，規(guī)范全社會(huì)公共事業(yè)范圍的生產(chǎn)和提供。

第四，根據(jù)所確定的公共事業(yè)管理的目標(biāo)，進(jìn)行一系列旨在提高管理效能的不是針對(duì)具體公共產(chǎn)品而是針對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行和機(jī)構(gòu)外部環(huán)境的組織、協(xié)調(diào)和控制工作。第二十八頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日（三）宏觀公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)在公共事業(yè)管理的主體系統(tǒng)中，主要由高層次的政府組織承擔(dān)宏觀公共事業(yè)管理的職責(zé)在實(shí)際中，涉及宏觀公共事業(yè)管理的或承擔(dān)宏觀公共事業(yè)管理任務(wù)的政府機(jī)構(gòu)有：一是立法機(jī)構(gòu)，如我國(guó)的人民代表大會(huì)、西方國(guó)家的議會(huì)；二是司法機(jī)構(gòu)，如法院、檢查院等；三是行政機(jī)關(guān)即政府管理部門，如政府的科、教、文、衛(wèi)管理部門，環(huán)保部門等第二十九頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日二、微觀公共事業(yè)管理微觀公共事業(yè)管理主要涉及公共事業(yè)領(lǐng)域內(nèi)各類具體的公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供，是指對(duì)這些具體的公共事業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量和提供這些公共事業(yè)產(chǎn)品的組織的直接監(jiān)督管理。（一）微觀公共事業(yè)管理的基本目標(biāo)微觀公共事業(yè)管理的基本目標(biāo)，是在基層公共事業(yè)領(lǐng)域中不斷完善公共服務(wù)。其一、維護(hù)好基層公共事業(yè)活動(dòng)的基本秩序。其二、更好地為社會(huì)提供公共事業(yè)產(chǎn)品。第三十頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日（二）微觀公共事業(yè)管理的基本方式和內(nèi)容

微觀公共事業(yè)管理的基本方式是直接管理，其管理是一個(gè)直接作用于公共事業(yè)產(chǎn)品供給的直接管理過(guò)程，表現(xiàn)在基層公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)和控制的基本職能上。第三十一頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日為社會(huì)提供公共事業(yè)產(chǎn)品方面即活動(dòng)于公共事業(yè)基層的公共組織和一些非公共組織如企業(yè)，根據(jù)公共政策或根據(jù)上級(jí)部門所制定的目標(biāo)、計(jì)劃和布置的任務(wù)，進(jìn)行公共產(chǎn)品或帶有公共性的產(chǎn)品的生產(chǎn)，以及向公眾提供服務(wù)。這是微觀公共事業(yè)管理活動(dòng)的最終結(jié)果，也是最為豐富的基層公共事業(yè)活動(dòng)領(lǐng)域。第三十二頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日（三）微觀公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)

1、政府專門從事公共事業(yè)管理的基層部門，如我國(guó)的民政部門，教育、醫(yī)療、文化、科技等專業(yè)管理部門。

2、業(yè)務(wù)涉及微觀公共事業(yè)管理內(nèi)容的政府部門，如物價(jià)部門、稅務(wù)部門、審計(jì)部門。

3、從事監(jiān)督、評(píng)估和協(xié)調(diào)等管理工作的非營(yíng)利組織，如當(dāng)代西方教育領(lǐng)域中的專門的非政府性質(zhì)的聯(lián)合會(huì)、評(píng)估機(jī)構(gòu)等。

4、直接從事公共事業(yè)產(chǎn)品提供的部門，如我國(guó)目前的各種非政府組織，事業(yè)單位和一些特殊的或承擔(dān)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)單位。第三十三頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日三、宏觀與微觀公共事業(yè)管理的關(guān)系及

公共事業(yè)管理體制（一）宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理的關(guān)系宏觀公共事業(yè)管理與微觀公共事業(yè)管理既有區(qū)別，又有聯(lián)系。第三十四頁(yè)，共三十八頁(yè)，2022年，8月28日★區(qū)別：他們是不同層次和不同性質(zhì)的管理，即宏觀公共事業(yè)管理是以全社會(huì)公共需求與供給平衡為目標(biāo)、以間接管理為基本方式的管理，是高層次的帶有總量和全局性的管理；而微觀公共事業(yè)管理則是以在基層公共事業(yè)領(lǐng)域維護(hù)基本的活動(dòng)秩序、提供更多更好的公共事業(yè)產(chǎn)品為目標(biāo)，以直接