經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下社會(huì)救助制度的改革方向,社會(huì)救助論文

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下社會(huì)救助制度的改革方向,社會(huì)救助論文2020年以來(lái)，我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，新常態(tài)必然伴隨新矛盾、新問(wèn)題。華而不實(shí)，經(jīng)濟(jì)下行壓力對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定的影響不可忽視，也必然對(duì)社會(huì)政策帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。本文主要討論在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，作為社會(huì)政策體系重要構(gòu)成的社會(huì)救助政策面臨的挑戰(zhàn)、將來(lái)改革與調(diào)整的方向和重點(diǎn)，并對(duì)打造我們國(guó)家社會(huì)救助升級(jí)版提出若干建議。一、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下社會(huì)救助政策面臨的新挑戰(zhàn)2020年，***根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及環(huán)境的變化，做出了經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的重大戰(zhàn)略判定。向新常態(tài)過(guò)渡，意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將經(jīng)歷增長(zhǎng)速度換擋期、構(gòu)造調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期三期疊加的時(shí)期〔經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2020〕,經(jīng)濟(jì)運(yùn)行將出現(xiàn)有別于以往的深入變化。由于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)兩大系統(tǒng)之間客觀上存在著互相影響、互為依存的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的變化必然對(duì)社會(huì)系統(tǒng)帶來(lái)深入影響。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率由過(guò)去的超高速變?yōu)橹懈咚?、?jīng)濟(jì)構(gòu)造優(yōu)化升級(jí)、一些三高產(chǎn)能將加快淘汰、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力由要素和投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等，這一系列變化必然影響將來(lái)中國(guó)的社會(huì)構(gòu)造，進(jìn)而使社會(huì)發(fā)展中的矛盾和問(wèn)題集中顯露或釋放的風(fēng)險(xiǎn)增大，不確定、不穩(wěn)定因素較以往也會(huì)明顯增加。在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增大的背景下，社會(huì)救助政策轉(zhuǎn)換了時(shí)空背景，面臨著新的挑戰(zhàn)。1.財(cái)政收入增速降低導(dǎo)致社會(huì)救助資金增量約束增大1994-2020年，我們國(guó)家財(cái)政收入多數(shù)年份以明顯高于增速的兩位數(shù)高速增長(zhǎng)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向新常態(tài)后，財(cái)政收入也進(jìn)入增長(zhǎng)放緩階段。2020年，財(cái)政收入增速為12.9%,2020年下降到10.2%,2020年進(jìn)一步降至8.6%;2021年1月、2月國(guó)家財(cái)政收入同比增長(zhǎng)5%、3.2%①,創(chuàng)下十一五以來(lái)最低水平；1-3月累計(jì)全國(guó)一般公共預(yù)算收入36407億元，比上年同期增長(zhǎng)3.9%,較上年同期增長(zhǎng)率下降了5.4個(gè)百分點(diǎn)。2021年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率定下了比上年低0.5個(gè)百分點(diǎn)的7%的目的，加上稅制改革和構(gòu)造性減稅推進(jìn)力度的加大，預(yù)期財(cái)政收入兩位數(shù)增長(zhǎng)的時(shí)代已然過(guò)去，而且增速進(jìn)一步降低的可能性很大。財(cái)政收入降低，必然會(huì)使社會(huì)救助面臨的財(cái)政資金增量約束增大。在這里預(yù)期之下，社會(huì)救助政策的施行需要愈加注重資金的分配和使用的效果，不但要綜合考量貧困家庭的需要，使有限資金用在緊要之處；而且還要積極開拓有利于提高救助效果的新的救助形式，并通過(guò)資金分配構(gòu)造的優(yōu)化整合，全面提升資金使用效益。2.經(jīng)濟(jì)下行和構(gòu)造調(diào)整導(dǎo)致中低收入群體失業(yè)和陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)加大逆經(jīng)濟(jì)周期而行的社會(huì)救助政策在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑的情況下，往往面臨需要救助的人口和救助需求上升的壓力。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)看，今后一段時(shí)期我們國(guó)家即將面臨這樣的問(wèn)題。數(shù)據(jù)顯示，2021年2月，國(guó)內(nèi)工業(yè)增加值累計(jì)增長(zhǎng)6.8%,固定資產(chǎn)投資完成額累計(jì)增長(zhǎng)13.9%,房地產(chǎn)投資累計(jì)增長(zhǎng)10.4%,上述有利于勞動(dòng)力就業(yè)的多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均為十一五以來(lái)的最低水平②.能夠預(yù)期，將來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大、增長(zhǎng)率下降，經(jīng)濟(jì)構(gòu)造調(diào)整、落后產(chǎn)能淘汰、企業(yè)破產(chǎn)，等等，這些經(jīng)濟(jì)層面的變化，將對(duì)勞動(dòng)密集行業(yè)產(chǎn)生宏大影響，進(jìn)而給非技術(shù)、低學(xué)歷、低技能的從業(yè)人員的就業(yè)和收入帶來(lái)沖擊，也會(huì)對(duì)低收入等社會(huì)脆弱群體的生活造成直接影響。當(dāng)大量貧困和低收入人口因喪失就業(yè)時(shí)機(jī)或陷入支出窘境時(shí)，會(huì)衍生出更為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。這時(shí)需要社會(huì)救助政策對(duì)貧困社會(huì)成員的多方面需求及時(shí)做出應(yīng)對(duì)，才能筑牢社會(huì)安全網(wǎng)，守住社會(huì)成員基本生存安全的底線。同時(shí)，新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)福祉由非平衡型向包涵分享型轉(zhuǎn)換〔張占斌，2021〕,這為社會(huì)救助政策的完善和調(diào)整提供了重要指引。2020年就提出了守住底線、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)輿論的工作思路，強(qiáng)調(diào)在復(fù)雜經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下同步抓好民生保障工作。經(jīng)濟(jì)福祉的包涵分享包含著對(duì)低收入階層福祉分配的傾斜。能夠確定，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)必然要以消除低收入階層的相對(duì)貧困問(wèn)題為基本前提，尤其要解決好中低收入水平家庭或社會(huì)成員在醫(yī)療、教育、住房或突發(fā)意外等方面的支出型貧困問(wèn)題。社會(huì)救助政策要擴(kuò)大救助范圍、完善對(duì)象認(rèn)定機(jī)制、加強(qiáng)救助回應(yīng)性，才能更好地知足新常態(tài)下的新需求。3.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)增加貧困人口人力資本投入、擴(kuò)大中低收入群體的消費(fèi)能力提出了更高層次要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)入新常態(tài)，意味著必然打破以物資要素和投資為支撐的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)制，轉(zhuǎn)而依靠人力資本的提升和擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從勞動(dòng)力角度看，中國(guó)是當(dāng)前世界上公認(rèn)的人口大國(guó)，卻不是人力資本大國(guó)，除了中國(guó)總體國(guó)民人口素質(zhì)有待提升之外，還有一個(gè)重要的原因，就是大量的貧困群體和中低收入群體的人力資本投入嚴(yán)重缺乏，導(dǎo)致了貧困的代際傳遞，進(jìn)而不利于高素質(zhì)勞動(dòng)力的再生。從消費(fèi)角度看，由于我們國(guó)家居民收入水平偏低，加上城鄉(xiāng)和階層之間的收入分配差距較大，導(dǎo)致貧困和中低收入群體的消費(fèi)能力缺乏。進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，中國(guó)的人口紅利減弱、投資和對(duì)外出口拉動(dòng)效應(yīng)降低，在這一背景下，假如能夠使貧困人口的人力資本有顯著的提升，同時(shí)通過(guò)經(jīng)濟(jì)援助提高這部分人口的消費(fèi)能力，無(wú)疑將對(duì)培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式起到重要推動(dòng)作用。當(dāng)前，我們國(guó)家農(nóng)村貧困人口還有7017萬(wàn)人③,常年接受社會(huì)救助的人口接近8000萬(wàn)人。近億計(jì)的貧困人口平均消費(fèi)水平非常低，城鎮(zhèn)最低收入戶全年總消費(fèi)支出不及普通居民現(xiàn)金消費(fèi)支出水平〔占比為82.5%〕,農(nóng)村低收入戶消費(fèi)支出占農(nóng)村居民消費(fèi)支出占比僅為30%①.固然貧困家庭的消費(fèi)潛力不見得很大，但支出剛性強(qiáng)，增加其收入以及加強(qiáng)其對(duì)將來(lái)生活安全的預(yù)期，有助于使這部分社會(huì)成員的消費(fèi)潛能得以釋放，因此對(duì)于經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用不可忽視。再者，從貧困對(duì)象的構(gòu)成構(gòu)造看，貧困家庭是值得進(jìn)行人力資本投入的一類對(duì)象。城市低保對(duì)象中有勞動(dòng)能力人口占比達(dá)41.3%,在校生占比為14.11%;農(nóng)村低保對(duì)象中未成年人占比達(dá)11.1%②.針對(duì)這部分對(duì)象建立愈加積極的社會(huì)救助體系，不僅能夠解決其基本生存問(wèn)題，更為重要的意義是有助于預(yù)防貧困風(fēng)險(xiǎn)，提高這部分社會(huì)成員的人力資本以及將來(lái)收入預(yù)期，切斷貧困的傳遞。我們國(guó)家當(dāng)前開展的社會(huì)救助在這方面還存在很大缺乏，適應(yīng)新常態(tài)，需要在功能定位上以事后干涉為基礎(chǔ)，將救助的關(guān)口前移，建立愈加積極的以預(yù)防為主的社會(huì)救助新機(jī)制。二、當(dāng)下我們國(guó)家社會(huì)救助政策運(yùn)行的基本分析我們國(guó)家社會(huì)救助體系的建設(shè)已經(jīng)歷二十多年時(shí)間，多數(shù)制度正在向規(guī)范和法制方向提升。從總體上看，各項(xiàng)社會(huì)救助政策的運(yùn)行效受益之處在邊際遞增階段，但是也存在構(gòu)造性不平衡，主要表如今下面方面：1.絕對(duì)貧困減輕，但支出型貧困凸顯，社會(huì)救助體系亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)隨著城鄉(xiāng)低保、特困人員供養(yǎng)、災(zāi)民生活救助等救助制度的建立，我們國(guó)家絕對(duì)貧困人口的基本生計(jì)問(wèn)題已經(jīng)得到了相當(dāng)程度的改善。但是隨著收入差距的不斷拉大，因收入低于社會(huì)平均水平帶來(lái)的相對(duì)貧困問(wèn)題開場(chǎng)逐步凸顯。相對(duì)貧困問(wèn)題是一個(gè)國(guó)家的國(guó)民收入邁上更高層次水平進(jìn)而告別絕對(duì)貧困后，因收入分配不公平導(dǎo)致一些階層、群體或區(qū)域存在的一類貧困現(xiàn)象。在相對(duì)貧困階段，處在中低收入水平上的家庭或社會(huì)成員往往會(huì)由于醫(yī)療、教育支出過(guò)大或意外事故導(dǎo)致收入不抵支出，引發(fā)支出型貧困.解決支出型貧困問(wèn)題，關(guān)鍵是要從源頭上預(yù)防貧困，并妥善解決中低收入家庭可能發(fā)生的災(zāi)難性支出。【1】當(dāng)前，從我們國(guó)家救助對(duì)象的構(gòu)造來(lái)看〔見表1〕,城市低保對(duì)象中有勞動(dòng)能力人口和老年人口合計(jì)占全部低保對(duì)象的比重到達(dá)36%,華而不實(shí)老年人口占比逐年增加，有勞動(dòng)能力人口固然有所減少，但比重仍高達(dá)20%.從城市低保人口構(gòu)造的變化趨勢(shì)看，將來(lái)城市低保對(duì)象的構(gòu)成將呈現(xiàn)老年貧困人口和有勞動(dòng)能力人口占大頭的特點(diǎn)，且老年人口呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。與此同時(shí)，近年來(lái)殘疾人占比呈緩慢上升趨勢(shì)，2020年已到達(dá)8.2%,考慮到殘疾人的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造能力相對(duì)較低，將來(lái)殘疾人在救助人口中的比重還將增長(zhǎng)。對(duì)農(nóng)村救濟(jì)對(duì)象的考察亦能夠發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村救助對(duì)象中的老年人和殘疾人口占據(jù)了很大比例。貧困形勢(shì)和救助人口構(gòu)造上的變化，意味著救助需求也將發(fā)生變化。我們國(guó)家當(dāng)前社會(huì)救助側(cè)重于貨幣和實(shí)物性救助，而這種救助方式在相對(duì)貧困凸顯的背景下具有很大的局限性；同時(shí)，救助人口構(gòu)造的變化也對(duì)服務(wù)形態(tài)的社會(huì)救助提出了新的需求。因而今后我們國(guó)家社會(huì)救助體系的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)以預(yù)防為主，以增加服務(wù)為主要內(nèi)容，推動(dòng)社會(huì)救助體系的轉(zhuǎn)型升級(jí)。2.社會(huì)救助財(cái)政資金使用效益總體較高，但存在投入構(gòu)造不平衡以及救助人口增長(zhǎng)效應(yīng)遞減等問(wèn)題近年來(lái)我們國(guó)家社會(huì)救助財(cái)政投入持續(xù)增加，資金的規(guī)范化管理水平不斷提高，保證了社會(huì)救助的總體效果，但資金的分配構(gòu)造仍然存在不平衡，對(duì)救助人口和救助標(biāo)準(zhǔn)的邊際奉獻(xiàn)也有所下降。第一，由于各項(xiàng)社會(huì)救助制度建立的時(shí)間不同，構(gòu)成了當(dāng)前不同救助項(xiàng)目之間的財(cái)政支出構(gòu)造不夠平衡的格局。比方：財(cái)政社會(huì)救助支出中超過(guò)七成資金投向了城鄉(xiāng)低保，而財(cái)政支出占比不到10%的醫(yī)療救助資金卻覆蓋了90%的救助人口①;農(nóng)村低保資金占比為40%,而覆蓋救助人口超過(guò)65%;城市低保占用資金到達(dá)34%,而救助人口卻只占23%.覆蓋人口多、救助資金占比低的救助項(xiàng)目存在救助力度缺乏的可能，事實(shí)上，農(nóng)村與城市低保補(bǔ)差的差距，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了城鄉(xiāng)基本生活水平的差距?！?】第二，低保財(cái)政支出所產(chǎn)生的救助人口增長(zhǎng)效應(yīng)開場(chǎng)出現(xiàn)遞減。表3顯示，十一五時(shí)期，財(cái)政投入對(duì)城市低保規(guī)模奉獻(xiàn)系數(shù)為正，從2018年開場(chǎng)變?yōu)樨?fù)值，而這一時(shí)期年均財(cái)政社會(huì)救助投入增長(zhǎng)率為8%,表示清楚財(cái)政投入的增長(zhǎng)并沒有帶來(lái)城市低保人口規(guī)模的擴(kuò)大，反而年均減少4.6%.從總救助人口的變化看，2007-2020年，社會(huì)救助財(cái)政支出對(duì)救助人口增長(zhǎng)的奉獻(xiàn)系數(shù)多數(shù)年份為正值，從2020年開場(chǎng)財(cái)政投入年均增長(zhǎng)率顯著大于年均救助人口增長(zhǎng)率，財(cái)政投入的奉獻(xiàn)系數(shù)已開場(chǎng)呈下降趨勢(shì)，個(gè)別年份〔2020年、2020年〕甚至出現(xiàn)負(fù)值。這種變化表示清楚：在進(jìn)入十二五以來(lái)的多數(shù)年份，盡管財(cái)政投入增量不斷增加，但救助人口不增反降，表示清楚財(cái)政投入對(duì)救助人口的擴(kuò)大效應(yīng)有所減弱?！?】第三，低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)財(cái)政投入的敏感度不斷提高。進(jìn)入十二五后，多數(shù)年份保障標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)率高于財(cái)政投入增長(zhǎng)率。盡管救助標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整取決于多種因素，但就一般而言，財(cái)政投入的增加會(huì)為提高救助標(biāo)準(zhǔn)提供財(cái)力保證，因而財(cái)政投入每增加一個(gè)單位會(huì)對(duì)救助標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生一定程度的影響，這一影響可用低保標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政投入彈性系數(shù)表示。表4顯示，2007-2018年，城市低保標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政投入彈性系數(shù)EU2018年以前，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政投入彈性系數(shù)EC1.表示清楚低保標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)率與財(cái)政投入增長(zhǎng)率不同步，且前者落后于后者。進(jìn)入十二五時(shí)期，EU〔EC〕在多數(shù)年份大于1,表示清楚低保標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政投入彈性系數(shù)有了明顯提高?？梢?，十一五時(shí)期社會(huì)救助保障標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)率落后于財(cái)政投入的增長(zhǎng)率，進(jìn)入十二五后此種狀況有所好轉(zhuǎn)。根據(jù)上述分析，一方面，低保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)財(cái)政投入敏感度不斷提高，表示清楚財(cái)政投入能夠顯著帶來(lái)救助水平的提高；另一方面，財(cái)政投入對(duì)救助人口規(guī)模擴(kuò)大的奉獻(xiàn)出現(xiàn)下降。這似乎構(gòu)成了悖論：花的錢越多，期望同步實(shí)現(xiàn)救助人數(shù)增加與救助力度加強(qiáng)兩個(gè)效果，但卻只達(dá)成了一個(gè)目的，即十二五以來(lái)財(cái)政投入的增加帶來(lái)了保障標(biāo)準(zhǔn)的提高，而對(duì)于保障面的擴(kuò)大則不夠理想。這一現(xiàn)象背后的原因需要今后在完善相關(guān)管理政策時(shí)給予高度關(guān)注?！?】3.各項(xiàng)社會(huì)救助政策的執(zhí)行與低保捆綁，制約了救助制度的彈性，造成救助項(xiàng)目疊加和福利依靠等問(wèn)題社會(huì)救助暫行辦法明確規(guī)定了八項(xiàng)救助制度，除低保制度，其他救助政策的執(zhí)行往往以能否享受低保作為認(rèn)定的資格。這樣，一定程度上導(dǎo)致低保對(duì)象能夠享遭到相關(guān)救助項(xiàng)目，而其他貧困家庭或個(gè)人無(wú)法獲得應(yīng)有救助，進(jìn)而產(chǎn)生救助疊加和福利依靠問(wèn)題。低保福利依靠問(wèn)題的產(chǎn)生，不在于低保標(biāo)準(zhǔn)水平過(guò)高，而是各項(xiàng)社會(huì)救助制度缺乏相對(duì)獨(dú)立的對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。由于各項(xiàng)救助制度指向各不一樣，既有針對(duì)某一特定貧困群體的制度，又有針對(duì)解決不同基本需求的制度，因此同一救助對(duì)象完全可能同時(shí)獲得多項(xiàng)救助福利，若缺少相應(yīng)的家計(jì)和需求評(píng)估機(jī)制，很難避免出現(xiàn)救助疊加和福利依靠問(wèn)題。從更深層次上看，福利依靠問(wèn)題，與貨幣性救助這一方式本身的缺乏也不無(wú)關(guān)系。貨幣性救助投入的公共資源越多，社會(huì)公眾對(duì)公平性的關(guān)注度越高，對(duì)申請(qǐng)對(duì)象經(jīng)濟(jì)狀況的審查就會(huì)越嚴(yán)格，進(jìn)而使那些有就業(yè)能力的救助對(duì)象不愿意承當(dāng)因就業(yè)帶來(lái)的失去救助福利的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而進(jìn)一步強(qiáng)化了福利依靠。三、經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下社會(huì)救助政策改革的方向與重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)和當(dāng)下社會(huì)救助運(yùn)行中出現(xiàn)的趨勢(shì)性問(wèn)題，迫使我們重新考慮怎樣對(duì)社會(huì)救助政策加以改革和完善，打造社會(huì)救助升級(jí)版。1.堅(jiān)持救助前移政策取向，加強(qiáng)社會(huì)救助的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防功能從20世紀(jì)90年代建立低保制度開場(chǎng)，我們國(guó)家社會(huì)救助的建立和施行為社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行提供了有力的托底作用。但是，社會(huì)救助側(cè)重雪中送炭,著眼于解決公民當(dāng)下的生存危機(jī)〔竇玉沛，2020〕,因此屬于事后干涉型的社會(huì)保衛(wèi)制度，而在預(yù)防和化解風(fēng)險(xiǎn)向危機(jī)轉(zhuǎn)化方面的功能相對(duì)較弱。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，一方面，要進(jìn)一步穩(wěn)固社會(huì)救助在保障絕對(duì)貧困人口基本生存方面的功能；另一方面，在這里基礎(chǔ)上應(yīng)將制度建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向怎樣應(yīng)對(duì)社會(huì)成員生存危機(jī)上來(lái)，構(gòu)建愈加積極的社會(huì)救助體系〔關(guān)信平，2020〕.詳細(xì)而言，應(yīng)當(dāng)明確兩個(gè)方向：一是事后救助托底功能還須進(jìn)一步加強(qiáng)。由事后的危機(jī)干涉轉(zhuǎn)向危機(jī)發(fā)生前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，是社會(huì)救助制度發(fā)展的必經(jīng)階段。當(dāng)前我們國(guó)家事后救助的功能還不盡完善，仍然需要通過(guò)全面建立臨時(shí)救助制度、發(fā)展救助服務(wù)等途徑，逐步建立支出和收入相結(jié)合的救助對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)足救助制度體系中的短板,掃除救助人口和需求上的盲區(qū),提高全體社會(huì)成員生計(jì)有保障的穩(wěn)定預(yù)期。二是拓展救助對(duì)象的范圍，優(yōu)先將救助邊緣家庭以及單親家庭、工作貧困家庭、脆弱家庭等群體納入救助范圍；建立救助對(duì)象分級(jí)、分類管理制度，尤其應(yīng)將未成年人、有勞動(dòng)能力人員、在職〔或靈敏就業(yè)〕人員單獨(dú)建檔，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)化管理；同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)與就業(yè)市場(chǎng)、扶貧及其他社會(huì)保障工作建立信息分享機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)群體生活風(fēng)險(xiǎn)或危機(jī)事項(xiàng)的監(jiān)測(cè)預(yù)警和瞄準(zhǔn)，提高救助需求的前瞻性預(yù)判能力。2.積極探尋求索社會(huì)救助服務(wù)，健全社會(huì)救助制度體系社會(huì)救助服務(wù)是從服務(wù)方面解決貧困家庭面臨的基本生存問(wèn)題。國(guó)際勞工組織將針對(duì)大多數(shù)脆弱群體的需求和問(wèn)題所進(jìn)行的干涉定義為社會(huì)服務(wù)，實(shí)際上所指的主要是社會(huì)救助服務(wù)。全面開展貧困家庭的救助服務(wù)，一方面能夠知足貧困家庭的差異化需求，另一方面能夠通過(guò)救助服務(wù)與現(xiàn)金支持的結(jié)合提高對(duì)貧困家庭救助的效果〔林閩鋼，2020〕.當(dāng)前中國(guó)的社會(huì)救助政策重經(jīng)濟(jì)救助，而服務(wù)救助和時(shí)機(jī)救助還比擬薄弱，還有較大的發(fā)展空間，應(yīng)該加快發(fā)展〔彭華民，2021〕.從當(dāng)下貧困群體的實(shí)際需求看，我們國(guó)家社會(huì)救助服務(wù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展下面項(xiàng)目〔如表5〕:生活性救助服務(wù)、庇護(hù)性服務(wù)、就業(yè)扶持服務(wù)以及專業(yè)輔助服務(wù)等。考慮到貧困家庭需求的層次性，在社會(huì)救助服務(wù)發(fā)展目的的設(shè)定上應(yīng)當(dāng)本著先生活性救助，后發(fā)展性救助的原則，先解決急需和剛需,根據(jù)最近目的、中期目的和長(zhǎng)遠(yuǎn)目的的思路分階段加以推進(jìn)。最近的目的是選擇需求群體大且需求剛性較強(qiáng)并易于評(píng)估的生活性救助服務(wù)和旨在提供康復(fù)、護(hù)理服務(wù)的社會(huì)救助服務(wù)項(xiàng)目，通過(guò)局部試點(diǎn)的方式，探尋求索路子、積累經(jīng)歷體驗(yàn)。中期目的是通過(guò)設(shè)定量化考核目的，施行更多的救助項(xiàng)目，并根據(jù)貧困家庭的多層次、多樣化的需求，制定貧困家庭救助服務(wù)需求目錄；規(guī)定對(duì)社會(huì)組織贊助的標(biāo)準(zhǔn)或購(gòu)買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，以此引導(dǎo)相關(guān)社會(huì)組織營(yíng)辦或向申請(qǐng)承辦某項(xiàng)救助服務(wù)項(xiàng)目；同時(shí)建立相對(duì)穩(wěn)定的供應(yīng)流程，使更多的救助服務(wù)項(xiàng)目向貧困群體覆蓋。長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目的是將那些需求面廣、易于評(píng)估、質(zhì)量可控的救助服務(wù)項(xiàng)目寫入相關(guān)社會(huì)救助單項(xiàng)法規(guī)或政策，明確社會(huì)救助服務(wù)的受益群體、對(duì)象認(rèn)定和審核的程序、服務(wù)供應(yīng)的方式等要素，推動(dòng)建立多主體介入、機(jī)制完善、水平適度、形式多樣的社會(huì)救助服務(wù)體系?！?】3.加快引入購(gòu)買服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)救助管理服務(wù)方式創(chuàng)新購(gòu)買公共服務(wù)，是將公共財(cái)政支出范圍內(nèi)的公共服務(wù)外包給適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)主體，以契約形式來(lái)完成服務(wù)的提供。當(dāng)前，固然部分地區(qū)出臺(tái)的集中采購(gòu)目錄中含有購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)的內(nèi)容，但主要是購(gòu)買行政管理性服務(wù)，而不是服務(wù)形態(tài)的社會(huì)救助項(xiàng)目；與此同時(shí)，近年來(lái)也出現(xiàn)了贊助公益類社會(huì)組織向貧困群體提供幫扶救助性質(zhì)服務(wù)的做法①,但是其出發(fā)點(diǎn)主要還是出于扶持社會(huì)組織發(fā)展的目的。現(xiàn)前階段，能夠探尋求索兩大類社會(huì)救助服務(wù)的購(gòu)買：其一是購(gòu)買管理服務(wù)，即在社會(huì)救助基層部門通過(guò)設(shè)置崗位、招聘社會(huì)工作者或購(gòu)買社會(huì)工作機(jī)構(gòu)服務(wù)等方式，充實(shí)基層社會(huì)救助管理工作人員；其二是探尋求索建立購(gòu)買項(xiàng)目機(jī)制，即允許社會(huì)組織提出針對(duì)一定區(qū)域或某些貧困群體的救助服務(wù)項(xiàng)目，并向提出經(jīng)費(fèi)贊助申請(qǐng)，經(jīng)的可行性論證和評(píng)估后予以立項(xiàng)施行，知足貧困家庭的多樣性個(gè)性化需求。這一機(jī)制的建立，關(guān)鍵是要做出支持性承諾，并建立科學(xué)的需求評(píng)估、監(jiān)管和績(jī)效評(píng)估體系，保證公共資源的有效使用；尤其需要把好入口關(guān)，既要選擇確是貧困家庭急需的救助服務(wù)，又要建立需求評(píng)估機(jī)制，防止服務(wù)配送出現(xiàn)不公平問(wèn)題。4.完善救助對(duì)象認(rèn)定和需求評(píng)估體系，加強(qiáng)救助精準(zhǔn)性作為一項(xiàng)選擇性社會(huì)保障制度，準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)救助對(duì)象并確保應(yīng)救盡救是社會(huì)救助保證公平公正的必然要求。救助人口下降和福利疊加問(wèn)題與對(duì)象認(rèn)定不夠科學(xué)存在很大關(guān)系，要實(shí)現(xiàn)救助公平、加強(qiáng)救助準(zhǔn)確性，必須從救助對(duì)象的認(rèn)定和救助需求評(píng)估體系建設(shè)入手。一是建立與各項(xiàng)救助制度相對(duì)應(yīng)的救助對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，解決以低保資格為根據(jù)認(rèn)定對(duì)象的問(wèn)題。對(duì)于解決醫(yī)療、住房、教育等基本生存條件的救助制度，不僅要看家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，更要考慮建立以剛性支出為權(quán)重的救助對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。二是在收入核查與需求評(píng)估互有側(cè)重、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的同時(shí)，總體上需更多考慮強(qiáng)化救助對(duì)象需求評(píng)估.經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查能夠反映貧困家庭應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，但不一定具體表現(xiàn)出貧困家庭需求知足的缺口，精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)救助對(duì)象理應(yīng)兼顧收支兩端，而在收入和財(cái)產(chǎn)的核查已相對(duì)成熟和完善的條件下，應(yīng)將對(duì)救助需求的評(píng)估作為重點(diǎn)。三是完善跨部門的救助對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息核對(duì)機(jī)制，使分散在職能部門、金融機(jī)構(gòu)等有關(guān)低收入家庭的信息實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)，打破信息孤島，提高認(rèn)定工作效率和信息化水平。5.理順社會(huì)救助事權(quán)與財(cái)政支出關(guān)系，調(diào)整資金使用構(gòu)造，建立以需求為導(dǎo)向的財(cái)政投入增長(zhǎng)