民國北洋政府金融立法與金融發(fā)展之間的關(guān)系,法制史論文

民國北洋金融立法與金融發(fā)展之間的關(guān)系,法制史論文金融立法與金融發(fā)展存在著密切的聯(lián)絡(luò)。20世紀(jì)90年代西方興起的法與金融學(xué)理論以為：各國金融發(fā)展的差距關(guān)鍵就在于不同的金融法律制度布置。［1］從這個意義上來講，金融立法既是一種經(jīng)濟現(xiàn)象，又是一種制度現(xiàn)象，更是重要的文化事件，有待深切進入研究。迄今為止，學(xué)界牽涉北洋時期金融立法方面的成果極為少見，僅在部分相關(guān)經(jīng)濟立法或某些牽涉中國近代金融監(jiān)管體制、銀行監(jiān)管制度、銀行制度的論著中有所論及。故筆者根據(jù)大量檔案史料及相關(guān)文獻，對北洋時期的貨幣、銀行、證券、保險等各方面的立法情況進行系統(tǒng)梳理，以期對該時期金融立法與金融發(fā)展之間的關(guān)系作一討論，尚祈方家教正。一、貨幣立法北洋時期的貨幣制度仍然是清末幣制的延續(xù)，銀兩并沒有退出流通界。當(dāng)時的貨幣主要有銀兩、銀元、銀角、銅元、外國銀行鈔票、中交兩行鈔票、紙幣與變相鈔票、華資商業(yè)銀行鈔票、地方銀行鈔票等，并且還有很多小品種，該時期貨幣發(fā)行與流通極其紊亂，較清末有過之而無不及。［2］1貨幣種類繁多的直接后果之一，就是很多貨幣具有區(qū)域局限性，而不能在全國通用，對社會經(jīng)濟發(fā)展極為不利。比方：在流通領(lǐng)域，由于銀兩換算，輾轉(zhuǎn)折合，貼水虧耗非常大，經(jīng)營國外貿(mào)易時，買賣要受金銀比價變動與兩元比價變動的雙重影響。于是，部分投機商人專門操縱元兩兌換折合利潤，給商業(yè)貿(mào)易發(fā)展帶來了不利；在財政稅收方面，由于各地銀兩的不一致，國家在征收賦稅時，除折算煩難之外，還要受市價漲落的影響，稅收工作效率難以提高。［3］167-168貨幣流通的混亂情況，迫使北洋不得不進行幣制改革。從1912年秋開場，即由財政部設(shè)置了幣制委員會，專門負責(zé)研究幣制改革問題。與此同時，北洋改組大清銀行，成立中國銀行，并于次年1月5日公布(中國銀行兌換券暫行章程〕，主要規(guī)定：一切官款出納及商民交易，都通用中國銀行兌換券；兌換券根據(jù)內(nèi)地名由中國銀行隨時兌現(xiàn)，不得拒收及折扣、貼水。［4］67該章程標(biāo)志北洋欲統(tǒng)一紙幣兌換券，開場著手幣制改革。1913年秋，國務(wù)會議討論并最終決定實行銀本位幣制，對清末(幣制則例〕進行修改，于次年2月7日公布(國幣條例〕十三條，規(guī)定國幣之鑄發(fā)權(quán)專屬于，由中國、交通兩行發(fā)行；國幣單位為元。［4］74并開場鑄造新幣袁頭幣。但發(fā)行數(shù)量不多，流通范圍不廣，影響不大。盡管如此，新幣的發(fā)行終于使全國有了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的銀元，以此為基礎(chǔ)，北洋開場著手統(tǒng)一紙幣的發(fā)行。1915年財政部公布(取締紙幣條例〕，規(guī)定：除中國銀行外，新設(shè)的金融機構(gòu)或現(xiàn)已設(shè)立但未發(fā)行紙幣者，皆不得發(fā)行紙幣；原有準(zhǔn)其發(fā)行的金融機構(gòu)于營業(yè)年限內(nèi)仍準(zhǔn)發(fā)行，但至少必須有五成現(xiàn)款準(zhǔn)備兌現(xiàn)，其余準(zhǔn)以公債、證券為保證準(zhǔn)備，限滿應(yīng)即全數(shù)收回。［4］93但由于當(dāng)時擁有紙幣發(fā)行權(quán)的金融機構(gòu)各有受保衛(wèi)的利益牽扯，各地軍閥也加以抵制，措施收效不大，以致銀元取代銀兩的改革沒有能一步到位。1917年2月，財政部在(國幣條例〕的基礎(chǔ)上，頒行(國幣法草案〕，再次確認標(biāo)準(zhǔn)銀元成色為銀八九銅逐一。同年4月，財政部錢幣司擬訂(各省官銀錢行號善后辦法提議案〕，提出：從前各官銀錢行號濫發(fā)紙幣為害甚大，如今各省如廣東、浙江、直隸，雖已收回，其余各官銀錢行號紙幣，亦按截止發(fā)行額定為限制。［4］97-98隨即公布(中國銀行兌換券法草案〕，對中國銀行發(fā)行兌換券及發(fā)行稅問題進行了具體規(guī)定。［4］226-227該條例目的為加強發(fā)行貨幣的權(quán)利，但同時也為日后濫發(fā)紙幣提供了法律根據(jù)。1920年北洋借整理中、交兩行之名，發(fā)行6000萬元短期公債，并隨即公布(實業(yè)債券條例〕，為募集有獎實業(yè)債金，總額達2000萬元［4］116-131，目的是為財政開支服務(wù)。1921年8月幣制局擬訂了(銀行公庫兌換券條例草案〕，聲稱為了反對各官辦銀行濫發(fā)紙幣，全國的官辦銀行應(yīng)全體聯(lián)合，共同設(shè)一公庫，所有紙幣發(fā)行權(quán)，即完全歸公庫主持，統(tǒng)一發(fā)行公庫兌換券。公庫成立以后，從前各行所享有的紙幣發(fā)行權(quán)即行取消，已行使的紙幣，陸續(xù)收回銷毀。［5］該辦法一頒布，立即遭到公眾的反對。1923年，北洋為了籌款，以大量銅元票向私人銀行、銀號押借大筆款項，結(jié)果引起銅元票的貶值和擠兌風(fēng)潮。1924年5月22日，錢幣司頒布(整頓鈔券辦法〕，規(guī)定各銀行以后由分行發(fā)行紙幣，必須先經(jīng)地方官或監(jiān)理官報由本部核準(zhǔn)后方準(zhǔn)發(fā)行，以示限制。至從前發(fā)行紙幣各分行，應(yīng)令監(jiān)理官查明呈報候核。［4］137事實上，此辦法并未從中國幣制真正統(tǒng)一上考慮，而是把財政、金融與政治混為一體，導(dǎo)致中國幣制混亂無法鏟除。1927年1月24日，北洋再次公布(中國銀行發(fā)行銀輔幣券暫行章程〕九條，第一條寫明，中國銀行為劃一幣制、補充貨幣流通起見，呈準(zhǔn)財政部發(fā)行銀輔幣券；第四條規(guī)定，銀輔幣券之準(zhǔn)備金為十足現(xiàn)金準(zhǔn)備，由中國銀行監(jiān)理官監(jiān)督之。［4］139-140從外表上看，規(guī)定的內(nèi)容都是為統(tǒng)一幣制而規(guī)劃的，但實際上，并未得到非常好的施行與執(zhí)行，還是一紙空文，中國幣制持續(xù)混亂。二、銀行立法北洋時期，隨著各類銀行的興起，銀行法規(guī)也漸成體系，內(nèi)容牽涉國家銀行、省地方銀行、商業(yè)銀行及各類專業(yè)銀行。第一，在國家銀行方面，北洋改組大清銀行，成立中國銀行，并著力控制交通銀行，實行雙央行制。為控制兩行，1913年4月財政部公布(中國銀行監(jiān)理官服務(wù)章程〕，置財政部于中行監(jiān)理之上，從法律層面上剝奪了中行作為銀行的獨立性。同年5月，財政部仿(日本銀行法〕公布(中國銀行則例〕三十條，規(guī)定股本總額為6000萬元，分60萬股，認購30萬股，余數(shù)由人民認購。隨即公布(委托交通銀行代理金庫暫行章程〕，明確中、交兩行具有一樣的金融職責(zé)：有中國銀行之一金庫出納區(qū)域，如款項出納過巨，或遇十分情形時，交通銀行得分任代理。［6］700并公布(金庫條例草案〕，委托中行把握總金庫及全國分支金庫，并大量承接財政墊款。1914年擬訂(財政部關(guān)于將中國銀行改歸本部直轄飭稿〕，將中國銀行的設(shè)立、裁撤或歸并等大權(quán)都交由財政部核準(zhǔn)。1914年4月北洋公布(交通銀行則例〕二十三條，規(guī)定股本總額1000萬兩，分10萬股，除前郵傳部4萬股為固定股本外，其余6萬股由人民承購；交通銀行掌管十分會計之國庫金；得受委托分理金庫，專理國外款項。［4］181自此，北洋基本控制兩行實權(quán)，兩行財政放款逐步增大。據(jù)統(tǒng)計，中國銀行19191921年財政放款超過35%。［7］228交通銀行至1915年底，為墊借款項達3115萬元之多，已占華而不實的一半以上［8］411。由于兩行被控制，給墊款太多，遂釀成停兌風(fēng)潮。面對危局，兩行決定改組。1921年中國銀行增收商股，官股也陸續(xù)出售為商股，股本總額達1900多萬元，使中國銀行逐步擺脫對的依附關(guān)系?！?〕交通銀行于1922年6月開場增收股本，改股本總額為2000萬元，并制定擺脫軍閥控制、依重工商實業(yè)的新營業(yè)方針。1925年5月，段祺瑞為控制交通銀行，特公布(交通銀行章程〕六十一條，明確規(guī)定交通銀行的營業(yè)權(quán)限得呈請財政部展限立案。但由于華資銀行發(fā)展的大勢所趨，只得順應(yīng)交行新的營業(yè)方針，使其漸脫離政治之羈絆。第二，在省地方銀行方面，各地軍閥為穩(wěn)固自個勢力和解決龐大的地方軍政費用，紛紛開創(chuàng)辦理銀行和濫發(fā)紙幣，這類金融機構(gòu)多數(shù)稱銀行，也有仍以官錢局、官銀號為名的，共有29家。［9］158華而不實，制度較完備的是1924年8月15日在廣州成立的廣東銀行。該行以發(fā)行銀行基金公債1000萬元充作股本，并于22日正式公布(銀行章程〕和(銀行組織規(guī)程〕。1926年10月，國民革命軍會師武漢，特公布(整理湖北金融公債條例〕和(整理湖北財政公債條例〕，發(fā)行金融、財政公債3500萬元，華而不實500萬元抵借現(xiàn)金，作為創(chuàng)辦漢口銀行的基金。1927年3月公布(銀行章程〕［4］55。蔣介石發(fā)動政變后，南京國民加緊對武漢實行經(jīng)濟封鎖，武漢的財政狀況日益惡化，于1927年4月17日公布(集中現(xiàn)金條例〕，欲限制武漢現(xiàn)洋、現(xiàn)銀出口，以控制武漢的金融市場。但這些強硬政策使武漢金融陷入愈加孤立的狀態(tài)。不久汪精衛(wèi)集團公開背叛革命，各種情形混亂，漢口銀行隨之無所作為?！?〕第三，在商業(yè)銀行方面，則充分把握第一次世界大戰(zhàn)及民族資本主義大發(fā)展的良機，很多銀行紛紛設(shè)立，華而不實出現(xiàn)著名的南三行、北四行〔3〕，成為中國金融市場上一支重要的金融氣力。據(jù)統(tǒng)計，僅19191923年共新設(shè)商辦銀行143家，占商辦銀行總家數(shù)的57.9%，實收資本共5716.8萬元，約占19121927年新設(shè)商辦銀行實收資本總額的53.5%。［2］138隨著商業(yè)銀行的發(fā)展，各地銀行公會紛紛成立。據(jù)調(diào)查，1922年時各地銀行公會會員計為：上海21家、北京22家、天津19家、漢口11家、杭州7家、南京7家、蚌埠5家、濟南9家?！?〕為管理不斷發(fā)展的銀行公會，于1918年8月出臺(財政部頒布改訂銀行公會章程令〕；上海銀行公會也先后于1919年3月和1920年8月出臺(上海銀行公會關(guān)于訂定公共準(zhǔn)備金規(guī)則呈〕、(上海銀行公會場檢送上海銀行營業(yè)規(guī)程呈〕。［4］313-324第四，在專業(yè)銀行方面，北洋主要是仿照日本的專業(yè)銀行制度來建立中國的專業(yè)銀行體制，如仿日本(橫濱正金銀行法〕有(興華匯業(yè)銀行則例〕三十一條〔1912年11月〕；仿日本(勸業(yè)銀行法〕有(勸業(yè)銀行條例〕五十三條〔1914年4月〕；仿日本(農(nóng)工銀行法〕有(農(nóng)工銀行條例〕四十六條〔1915年10月〕；仿日本(興業(yè)銀行法〕有(中國實業(yè)銀行章程〕四十條〔1919年10月〕等。除此之外，同時期還大量設(shè)立各類專業(yè)銀行，并公布(海外匯業(yè)銀行則例〕〔1912年3月〕、(中華惠工銀行則例〕〔1912年3月〕、(庶民銀行則例〕〔1912年3月〕、(新華儲蓄銀行儲蓄章程〕〔1914年11月〕、(中國惠工銀行則例〕〔1918年〕、(新華儲蓄銀行章程〕〔1919年4月〕等相關(guān)法規(guī)；加之還有自清末以來設(shè)立的各類專業(yè)銀行及各類專業(yè)銀行法［10］，共同構(gòu)成北洋時期的專業(yè)銀行體系。日益發(fā)展起來的各類銀行，迫使北洋的銀行監(jiān)管意識也有所加強。早在1916年12月即公布(銀行稽察章程〕，確定銀行稽察制度的對象是全國各類銀行［4］221，該章程標(biāo)志中國近代銀行稽察制度開場確立。1924年財政部廢除清末的(銀行通行則例〕，頒行(銀行通行法〕二十五條，對普通銀行最低資本限額和外國銀行在華設(shè)立分支機構(gòu)應(yīng)受本法管轄初次作出了明確規(guī)定，具體表現(xiàn)出了該法規(guī)的進步性。1927年北洋公布(銀行注冊暫行章程〕，對銀行注冊進行規(guī)制。由于不采取強迫措施，全國銀行247家中，仍有從農(nóng)商部注冊、省財政廳注冊，或從銀號改辦后并未換發(fā)執(zhí)照，甚至有根本未經(jīng)注冊而設(shè)立的各種違法情況，講明對銀行注冊監(jiān)管不嚴密。三、證券業(yè)與保險業(yè)的立法民國初年，華商證券業(yè)較清末有所發(fā)展，證券立法也較清末大為豐富。1914年秋上海股票商業(yè)公會成立，會員有13家。為管理和規(guī)范日益發(fā)展的證券業(yè)，1914年12月29日北洋以日本明治二十六年(改正取引所法〕為藍本，制定并公布(證券交易所法〕三十五條，這是中國近代第一部關(guān)于證券交易的法規(guī)，是中國近代證券專門立法的嚆矢。同年公布(公司條例〕及其施行細則，以規(guī)范公司股票與債券發(fā)行。1915年5月5日又公布(證券交易所法施行細則〕二十六條及(證券交易所法附屬規(guī)則〕十三條，對證券交易所建立的詳細條件、必備手續(xù)與申請注冊程序均予以明確規(guī)定，促進該時期證券交易的規(guī)范發(fā)展。1918年北平證券交易所成立，實收股本100萬元，是中國第一家正式的證券交易所。1920年上海證券物品交易所成立，資本實收500萬元，居上海乃至全國交易所第一位，第一期即獲利36萬余元［2］291。除此之外，天津、青島、武漢、寧波亦相繼成立證券交易所。一時間，證券交易所的設(shè)立風(fēng)起云涌并出現(xiàn)很多不規(guī)范的問題。1921年5月至11月，上海一地開設(shè)的交易所竟達112家［12］231。它們相繼開設(shè)后，并沒有多少正常的交易，而熱衷于經(jīng)營其他交易所的股票，還有相當(dāng)一部分是把本身的股票在本交易所的市場內(nèi)進行違法買賣。同時，有些人在辦不成交易所后就轉(zhuǎn)辦信托公司，于是，上海又突然間出現(xiàn)了很多家信托公司。在上海掀起設(shè)立信托公司狂熱的同時，浙江、北京、漢口等地亦紛紛效仿。不久，上海大批交易所、信托公司倒閉，歷史上把這次金融危機稱信交風(fēng)潮。信交風(fēng)潮充分暴露了中國近代證券市場初期的缺陷，引起社會各界廣泛關(guān)注，決定修改證券法規(guī)，加強證券交易所監(jiān)管力度：1921年3月5日公布(物品交易所條例〕四十八條，對物品集中交易市場進行規(guī)范；3月10日公布(證券交易所課稅條例〕四條，規(guī)定交易所稅的繳納比例為證券交易所每次結(jié)帳后的純利之3%，繳納方式由地方實業(yè)廳征解，農(nóng)商部核明后轉(zhuǎn)報財政部國庫列收，未設(shè)實業(yè)廳的地方由農(nóng)商部委托相當(dāng)官屬征解；同年4月16日又頒布(物品交易所條例施行細則〕和(物品交易所條例附屬規(guī)則〕等相關(guān)法規(guī)。1924年，北京證交所利用公債期貨交易法規(guī)的不健全，在公債價格暴落的情況下，為謀自個利益，沒有通知做期貨的客戶及時增繳保證金，造成金融秩序混亂。為此，農(nóng)商部查辦了北京證交所，并頒布(期貨辦法簡章〕，對其經(jīng)營行為作出嚴厲的規(guī)定。［2］2941925年8月15日北京警察廳發(fā)布(北京警察廳取締證券交易所辦法〕十四條，直接參與證券交易所的監(jiān)管，以扼殺北京證券市場的投機之風(fēng)。1926年9月9日北洋農(nóng)商部公布(交易所監(jiān)理官條例〕，規(guī)定農(nóng)商部對于核準(zhǔn)設(shè)立交易所之區(qū)域，每區(qū)得派交易所監(jiān)理官一員，作為主管機關(guān)的派出機構(gòu)，對交易所進行就地監(jiān)管。這些法規(guī)對于維持證券市場的穩(wěn)定和發(fā)展發(fā)揮了一定的作用。北洋時期的華商保險業(yè)在晚清保險業(yè)的基礎(chǔ)上有了一定的發(fā)展。據(jù)1914年(第一次農(nóng)商統(tǒng)計表〕統(tǒng)計，1912年保險公司共42家，華而不實分支公司21家，已繳資本金額1483.1萬元，保險費收入1593.5萬元，保險賠償金為24.8萬元，成交保險契約件數(shù)為6246件，金額為611.7萬元。1915年，全國保險公司有了更明顯的發(fā)展，共計59家。到1926年時，僅漢口就有41家。［13］137-19該時期保險業(yè)的發(fā)展使保險立法也較清末時更為發(fā)達。1914年3月頒布(商人通例〕七十三條，內(nèi)容包括一切商業(yè)主體人以及經(jīng)營買賣、制造、水電、銀行信托、保險運輸、牙行等均搜集在內(nèi)，成為民國以來第一項保衛(wèi)工商企業(yè)的法令。1917年，北洋農(nóng)商部擬訂(保險業(yè)法案〕四十二條，這是繼清末(保險業(yè)章程草案〕后第二部以保險為名的專門法規(guī)。翌年，法制局作了修改，力主嚴加監(jiān)督。該法案曾刊載于1918年12月10日(銀行周刊〕第二卷第四十八號，重點規(guī)定：農(nóng)商部為保險業(yè)監(jiān)管部門；經(jīng)營保險業(yè)的組織形式為股份有限公司和互相保險組織，如有外國人入股，股份不得超過資本總額的1/3；不得兼營兼業(yè)；人壽保險公司除將1/3收入作為保證金交農(nóng)商部存儲外，負監(jiān)督之責(zé)的官署須派員列席保險公司股東和董事會議。此規(guī)定是為加強對保險業(yè)的監(jiān)管力度。后因北洋的解體，這個法案迄未頒布。1921年12月，北洋海軍部將許繼祥草擬的(船東船長責(zé)任條例草案〕〔共16條〕送交通部審核。華而不實條3條規(guī)定：航行避撞方式方法依萬國章程，其沖突、救助、船舶途中抵押、共同受損及水上保險等事，凡為萬國海法會議之既經(jīng)議決，為各國所共認者亦同。該草案還針對共同海損一款作如下解釋：至共同海損及航海中欲免船舶所載之貨共同危險之故，犧牲其一而救全其他，此中損害及費用共同攤派，見于1890年之約，為萬國船東及保險營業(yè)之所遵守等。1927年4月，北洋修訂法律館聘請法國參謀愛斯嘉拉訂立(保險契約法草案〕共四章一百零九條，這是繼(大清商律草案〕后第二部由外國人協(xié)助起草的保險法草案。該法案主要參考了1904年及1925年法國保險法草案，1908年德國與瑞士法律，1925年意大利商法法典草案及1899年日本商法典。［14］60草案分別對保險契約、保險人與被保險人之義務(wù)、時效、火災(zāi)保險、責(zé)任保險、人身保險、人壽保險、災(zāi)禍保險、終結(jié)條款等內(nèi)容作了相應(yīng)的規(guī)定。隨著北洋瓦解，該草案沒有能頒布施行。不過，此時期的保險立法已開場較多考慮中國保險市場的實際發(fā)展?fàn)顩r，在立法技術(shù)上較清末已有了很大的提高。綜上所述，北洋為維護金融市場的穩(wěn)定和發(fā)展積極制定各類金融法規(guī)，掀起了民國時期的第一個金融立法高潮，促進該時期金融立法體系漸次完善，較清末時期已有較大發(fā)展，對南京國民時期的金融立法影響甚大。從這個意義上來講，北洋時