論地方政府公共危機管理分析研究以廈門市為例 行政管理專業(yè)

論地方政府公共危機管理——以廈門市PX化工項目的實施為例摘要近幾年，我國各種危機事件頻繁發(fā)生，不僅給人們造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，而且直接影響到我國政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和政府在民眾心中的公信力和形象。因此，加強我國政府危機管理有著極其重要的意義。政府危機管理存在著危機管理的相關(guān)法律不健全、民眾參與不足，危機治理主體單一、政府危機管理協(xié)調(diào)機制的缺失、政府危機管理中缺乏信息暢通和我國政府公共危機管理意識淡薄等問題。本文通過廈門市政府PX化工項目公共危機管理現(xiàn)狀的分析，就政府危機管理提出了建立和完善國家危機管理的法律法規(guī)體系、培養(yǎng)公民危機意識，提高抗危機能力、建立完善危機信息管理系統(tǒng)、建立和健全政府危機管理機制和建立完善的災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)等建議。對我國政府危機管理以后的發(fā)展，起到一定的參考作用。關(guān)鍵詞：廈門市；公共危機；管理引言 在和諧的社會里不一定是穩(wěn)定的，而穩(wěn)定的社會里又不一定是和諧的。要消除很多不和諧的因素，就要提高政府的危機管理的能力。所以，政府就必須要加強危機管理理論的研究，加強立法保障，從而改進(jìn)危機管理的體制，對社會的力量進(jìn)行全面的整合，保證了管理技能能提高。才能為構(gòu)建和諧社會奠定基礎(chǔ)。我們要努力構(gòu)建社會主義和諧社會，就要化解矛盾、消除危機、維護(hù)社會穩(wěn)定。加強管理，維護(hù)社會安定有序、消除各種各樣不穩(wěn)定的因素，對人民安居樂業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會的進(jìn)步，營造和諧的環(huán)境都有很重要的作用。一、地方政府公共危機管理的意義公共危機需要政府來做出決策，并解決發(fā)生在公共領(lǐng)域的危機。公共危機的影響面積大，而且波及也很廣，同時還有認(rèn)為上的破壞和自然災(zāi)害的因素，公共危機可以使公眾與社會面臨很大的損失，還會破壞了政府的形象，以及降低了政府的有效性。公共危機與其他危機的根本區(qū)別在它的公共性，所以公共危機的對象就是特定的區(qū)域的所有公民，所有的公民都成為了侵害的對象。公共危機不僅會威脅所有公民的人身安全，還會引起社會恐慌，加強了破壞性。這樣危機了公共安全，破壞了社會秩序和生存的空間，在侵犯人身安全和財產(chǎn)安全上，公共危機的實質(zhì)就表現(xiàn)出來了。處理好公共危機，對構(gòu)建和諧社會來說，有很重要的意義。綜上所述公共危機的特征可以歸納為以下幾個方面：1.突發(fā)性。任何的危機事件的發(fā)生都沒有確切的時間、固定的地點和準(zhǔn)確的破壞力，它總是隨機的，在它發(fā)生之前是沒有人能確切預(yù)知和了解的。2.處理時間的緊迫性。危機的危害發(fā)展及擴張是相當(dāng)迅速的，如不得到及時控制，其后果將不堪設(shè)想；因此，必須迅速采取措施，將危機帶來的危害降低到可承受范圍之內(nèi)。3.影響范圍的廣泛性。公共危機的出現(xiàn)不僅給社會生活和社會秩序等方面都帶來影響，而且還會給社會的安定和發(fā)展帶來影響。由于公共危機的突發(fā)性，導(dǎo)致民眾的日常生活習(xí)慣會在危機產(chǎn)生后發(fā)生巨大變化，給民眾的生理和心理帶來不同程度的影響，并隨著危機產(chǎn)生更為嚴(yán)重的非正常波動。4.信息的超越性。引發(fā)危機的因素往往超前于人類已掌握的知識，如上次引發(fā)SARS的新型冠狀病毒，就是一種新型的病毒，人類對其是一無所知。地方政府危機管理是政府在處理這樣突發(fā)事件爆發(fā)和發(fā)展過程中，針對這樣的突發(fā)性事件直接采取的對策和管理活動，目的是在政府在危機發(fā)生之前有預(yù)見能力、發(fā)生時的反應(yīng)能力與控制能力、發(fā)生后的救治能力，及時并且有效的處理了突發(fā)性危機，使負(fù)面的影響能降到最低，在最短的時間內(nèi)，使社會秩序恢復(fù)正常。危機事件是一種公共事物，應(yīng)該由政府來實施和管理，所以，危機帶來的損害也應(yīng)該由政府來承擔(dān)，還有危機破壞了原有的社會秩序，是社會處于一種混亂和失衡的狀態(tài)，在這樣的時候，只有政府才能進(jìn)行有效的處理和管理。突發(fā)事件所帶來的影響直接威脅到現(xiàn)有的正常社會秩序，這不僅對政府的管理體制和管理能力提出挑戰(zhàn)，使政府的形象和聲譽受到嚴(yán)重的損害，而且還給國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會的穩(wěn)定帶來影響，使公眾和社會蒙受極大的損失。任何國家和社會要想獲得發(fā)展，就必須有一個基本穩(wěn)定的社會環(huán)境，這就使得政府必須具備對突發(fā)性事件危機管理的能力。從維持社會安全和社會秩序的角度來看，危機管理作為一種典型的公共產(chǎn)品，對維持社會秩序的正常和對政府形象和聲譽的提高，有這極其重要的意義。政府危機管理的有效程度是政府危機管理水平和能力的體現(xiàn)，它直接關(guān)系到危機對政府和社會的危害程度，因此，在危機事件爆發(fā)和發(fā)展過程中，政府要運用各種決策和計劃，迅速調(diào)動一切可以調(diào)動的力量，用最短的時間最大程度的挽回大眾損失和政府形象，使社會秩序趨于穩(wěn)定。二、廈門市PX化工項目事件回顧廈門PX是個化工項目，投資逾百億，但距離人口密集區(qū)過近，有環(huán)境污染之險。但是由于地方政府與公民百姓的雙方參與，從博弈到妥協(xié)，再到充分合作，留下了政府和民眾互動的經(jīng)典范例。2011年12月13日，廈門市政府開啟公眾參與的最重要環(huán)節(jié)——市民座談會。駐廈中央級媒體包括新華社、《人民日報》、《光明日報》等，以及廈門本地媒體，獲準(zhǔn)入內(nèi)旁聽。整場座談會持續(xù)四個小時。最終結(jié)果顯示，49名與會市民代表中，超過40位表示堅決反對上馬PX項目，隨后發(fā)言的8位政協(xié)委員和人大代表中，也僅一人支持復(fù)建項目。2011年12月14日，第二場市民座談會繼續(xù)舉行。第二場座談會有市民代表、人大代表和政協(xié)委員等97人參加，62人發(fā)言。在座談中，除了約10名發(fā)言者表示支持PX項目建設(shè)之外，其他發(fā)言者都表示反對。座談會上，曾對海滄區(qū)做過獨立環(huán)境測評的廈門大學(xué)袁東星教授，用數(shù)據(jù)及專業(yè)知識對PX項目表示反對。12月16日，福建省政府針對廈門PX項目問題召開專項會議，會議決定遷建PX項目。最后的結(jié)果是PX項目暫停，后遷址漳州。四、廈門市在PX化工項目公共危機管理方面存在的問題（一）危機發(fā)生時政府反應(yīng)不及時 反應(yīng)及時是公共危機管理的第一要則。由于公共危機事件具有威脅性、緊迫性、和不確定性，反應(yīng)遲緩必然加重危機狀態(tài)。在處理公共危機的過程中，廈門市政府反應(yīng)是比較遲鈍的，在廈門PX項目事件之初，廈門市政府不僅沒有反應(yīng)，甚至掩蓋事實真相致使事態(tài)進(jìn)一步擴大。2007年3月，由全國政協(xié)委員、中國科學(xué)院院士、廈門大學(xué)教授趙玉芬發(fā)起，有105名全國政協(xié)委員聯(lián)合簽名的“關(guān)于廈門海滄PX項目遷址建議的提案”在兩會期間公布，提案認(rèn)為PX項目離居區(qū)太近，如果發(fā)生泄漏或爆炸，廈門百萬人口將面臨危險。但遺憾的是國家相關(guān)部門和廈門市政府沒有采納他們的建議，而且加快了PX項目的建設(shè)速度。危機發(fā)生時，廈門市政府首先要站出來，直接介入公共危機中，成立一名負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人員為成員的危機處理小組，了解掌握危機的整體情況，制定危機處理方案，以危機處理小組名義出面協(xié)調(diào)、組織、調(diào)配社會的人力、物力、財力，迅速、全面、實事求是開展工作，在最短時間內(nèi)達(dá)到社會資源的最優(yōu)化整合，這在公共危機處理中是最為關(guān)鍵的。（二）民眾參與不足，危機治理主體單一 廈門市政府作為危機管理的主體，在危機事件處理中起著無可厚非的作用。但是廈門市政府只是一個單一的機構(gòu)，其力量薄弱，單靠廈門市政府的力量來解決公共危機事件存在著一定的局限性。在危機事件爆發(fā)和發(fā)展過程中，不僅需要廈門市政府這個主體力量，同樣也需要民眾這個集體化的力量。在全球經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢下，要想使危機事件的影響達(dá)到最低值，就必須依靠廈門市政府、社會公眾等各方面可利用的力量。廈門PX項目事件初期，由于廈門市政府沒有對社會公眾進(jìn)行有效的組織，導(dǎo)致與危機相關(guān)的一切事情的處理幾乎都要完全依靠廈門市政府的力量。在一些特定的危機事件面前，廈門市政府的力量是微不足道的，這就需要社會救助力量的全面參與，使盡可能多的力量加入進(jìn)來。社會力量的缺失、危機治理主體單一必然制約廈門市政府危機管理的能力，降低廈門市政府危機管理的成效。（三）廈門市政府危機管理中缺乏信息暢通 由于傳統(tǒng)歷史原因和官僚作風(fēng)的影響，廈門市政府在信息暢通方面存在很大的缺失。公共危機事件發(fā)展變化迅速，不僅有時無先例參考，而且由于信息不暢，其發(fā)展后果往往帶有不確定性。信息的不順暢表現(xiàn)在兩個方面，一是廈門市政府不公開消息，使得人們弄不清其真正原因，引起不必要的騷亂和恐慌。其次權(quán)威機構(gòu)要掌握信息發(fā)布平臺，使其能夠根據(jù)突生事件的嚴(yán)重程度隨便控制信息的發(fā)布情況。通過多樣化的信息渠道，包括報紙，電視，電臺等渠道不斷的發(fā)布最新情況和和澄清相關(guān)錯誤的消息，以至能早日安撫民心，讓群眾有一個穩(wěn)定可靠的情緒，減少不必要事件的發(fā)生。二是消息來源不可靠，PX投資項目得到廈門市委、市政府的鼎力支持。但政府卻對外封鎖消息，民眾在很長時間內(nèi)都不知情。2007年3月，北京人大、政協(xié)會議中，中國科學(xué)院院士趙玉芬為代表的105位全國政協(xié)委員聯(lián)署了“關(guān)于廈門海滄PX項目遷址建議的議案”，成為本屆政協(xié)頭號議案。該議案認(rèn)為，距離居民區(qū)僅1.5公里的PX項目存在泄漏或爆炸隱患，廈門百萬居民面臨危險，呼吁廈門PX項目立即停工并遷址。但本議案并未通過。（四）危機意識的缺乏 第一，廈門市政府意識的缺乏。公共危機管理的主體是廈門市政府，但是通過事實告訴我們，廈門市政府官員對危機的意識還是十分的淡薄的餓，在日常生活里，根本就沒有意識到危機的存在。或者已經(jīng)意識到了卻沒有采取有效的措施進(jìn)行處理，這樣的情況，不僅導(dǎo)致了各部門對危機的防范意識缺乏，同樣也導(dǎo)致了公眾對危機的防范意識。管理人員缺乏專業(yè)的管理技術(shù)和知識，群眾則缺乏了公共危機求助的培訓(xùn)，一旦在爆發(fā)了危機之后，才慌忙的應(yīng)對，這樣不僅浪費了寶貴的時間也使人們的生命財產(chǎn)受到了損失。第二，公眾意識的缺乏。雖然世界災(zāi)難發(fā)生得較為頻繁，但發(fā)生到每個人身上的機會不是很多，讓很從多人都有事不關(guān)已高高掛起的錯誤想法，以至在危機發(fā)生到自己身上的時候，為時已晚，往往都會留下了血的教訓(xùn)，所以每次的危機都產(chǎn)生了巨大的損失。這里面由于平時廈門市政府宣傳與管理的力度也有著很大的關(guān)系，缺乏相應(yīng)的知識教育與自救知識等，使人們忽視了很多，在災(zāi)難來臨的時驚慌失措，頭腦一片空白，不能最大程度的挽救自己的生命或財產(chǎn)損失。（五）缺乏獨立常設(shè)的危機管理協(xié)調(diào)機構(gòu)危機管理協(xié)調(diào)機構(gòu)其職能是對各種潛在危機進(jìn)行預(yù)測，為危機的處理制定有關(guān)策略和步驟，危機發(fā)生后，機構(gòu)立即做出反應(yīng)，負(fù)責(zé)指揮危機的處理。從世界范圍看，一般建立以總統(tǒng)為核心的機制，議會制的國家一般建立以總理為核心的機制。與國際社會相比，我國沒有一個獨立和常設(shè)的危機管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，災(zāi)害發(fā)生后，一般都是臨時成立工作組應(yīng)付危機，實行的是分部門管理的模式，即在一個臨時性、非常設(shè)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下，由一個或者幾個具體的部門來應(yīng)付一項或者幾項危機事件。這種各自為政的管理模式導(dǎo)致了廈門市政府危機管理系統(tǒng)條塊分割現(xiàn)象嚴(yán)重，廈門市政府內(nèi)部之間及廈門市政府與危機管理各方主體間難以形成危機綜合協(xié)調(diào)機制，也很難實現(xiàn)資源整合和協(xié)同決策。這種工作組不能保證危機管理工作的及時性和連續(xù)性，缺乏對危機處理的經(jīng)驗教訓(xùn)進(jìn)行有效總結(jié)、分析、保留和借鑒。在今天這樣一個高危機的社會里，只有成立常設(shè)規(guī)范的危機管理機構(gòu)，才能將廈門市政府的危機管理納人到科學(xué)、規(guī)范、有序的軌道。五、加強廈門市公共危機管理的改進(jìn)對策 （一）建立和完善危機管理的法律法規(guī)體系 危機時期是一種非常時期，非常時期采取非常手段合乎邏輯，理所當(dāng)然。但問題的關(guān)鍵是，這種非常時期和非常手段必須要有法律加以界定我國雖然已經(jīng)制定和頒布了一些應(yīng)對危機狀態(tài)的法律和法規(guī)，如應(yīng)對國家安全的《國防法》，應(yīng)對社會動亂的《戒嚴(yán)法》，應(yīng)對重大自然災(zāi)害的《防震減災(zāi)法》《防洪法》和《消防法》，應(yīng)對安全事故的《安全生產(chǎn)法》，應(yīng)對公共衛(wèi)生的《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等，但是我國尚沒有一部完整的危機或者緊急狀態(tài)管理法，建立起一套危機管理法律體系是我國當(dāng)前人民生活發(fā)展的趨勢要求。第一，制定緊急狀態(tài)法。雖然我國憲法已經(jīng)對緊急狀態(tài)制度作出了規(guī)定，但還是沒有明確規(guī)定，在什么樣的情況下，怎么行使緊急狀態(tài)權(quán)利，我國還沒有一個綱領(lǐng)性法律文件，制度框架也不明確，這樣對提高我國政府危機管理水平很不利，一部統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法不僅能彌補突發(fā)事件上的不足，第二，還能以其作為基礎(chǔ)來完善各種危機管理的針對性法律法規(guī)，確保政府合法的實施危機管理權(quán)，避免出現(xiàn)自私自利或者越權(quán)實施的現(xiàn)象。保持各法律體系的統(tǒng)一性，并使之協(xié)調(diào)發(fā)揮效力。第三，我國政府應(yīng)該通過各種媒體渠道，加大立法宣傳的力度，使政府官員和普通民眾充分了解各種緊急狀態(tài)法，懂得如何利用起法律武器保護(hù)自己。而目前的重中之重是盡快出臺一部全國統(tǒng)一的、居于核心權(quán)威地位的《緊急狀態(tài)法》。第四，要建立危機管理的監(jiān)督體系，強化執(zhí)法制度。就要擴大危機管理的執(zhí)法評價機制，這樣使工作能得到人民政和各級人大常委會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，還應(yīng)該要求其他部門參與，等所有一切可參與的部門和機構(gòu)；同時要把評價結(jié)果應(yīng)該及時的公布于社會，使其透明化。（二）培養(yǎng)公民危機意識，提高抗危機能力 近幾年來，危機事件頻繁發(fā)生，且越來越難以管理，在現(xiàn)代社會里危機事件已經(jīng)成為社會生活中難以逃避的一個重要部分。因此，強化培養(yǎng)公民危機意識，提高公民防范和抗擊危機事件的能力有著相當(dāng)大的意義。具體方法可以從以下幾個方面入手：首先應(yīng)培養(yǎng)公民居安思危的防范思想，加強公民危機教育的開展，幫助公民掌握基本的識災(zāi)、防災(zāi)技能，使他們在危機事件發(fā)生時能夠沉著冷靜、隨機應(yīng)變，并組織自救和互救。其次是充分認(rèn)識危機訓(xùn)練和演習(xí)的重要性，因為危機訓(xùn)練和演習(xí)不僅可以強化公民的危機防范意還可以提高公民的應(yīng)急技能；因此我們應(yīng)該盡可能多的開展情境訓(xùn)練。最后應(yīng)增強公眾應(yīng)對危機的緊迫感和自覺性。這要求政府部門加大危機教育的宣傳力度，使其盡可能大的滲透到社會的各個層面，如輿論導(dǎo)向、學(xué)校教育、企業(yè)單位和社區(qū)家庭等。（三）建立完善危機信息管理系統(tǒng) 準(zhǔn)確、全面、適時的信息是政府的危機管理的一個重要基礎(chǔ)，它不僅影響到危機前的預(yù)防、準(zhǔn)備階段和危機發(fā)生后的反應(yīng)和恢復(fù)階段；而且還影響到政府危機管理對危機事件的決策和制定。應(yīng)建立信息傳播的暢通機制，使任何有關(guān)危機事件的信息能夠迅速、準(zhǔn)確的傳遞到危機事件相關(guān)者耳中。但就我國現(xiàn)實而言，政府在信息收集還有很多不到位的地方，其主要表現(xiàn)是一些地方政府由于傳統(tǒng)思想和形象利益的影響，還存在隱瞞信息的現(xiàn)象，同時一些政府和媒體之間還缺乏積極有效的溝通，使公眾無法及時、正確了解權(quán)威的危機信息。就以上分析我們可以從以下幾個方面來建立完善我國的危機信息管理系統(tǒng)：首先要在社會上建立一種公正機制，該機制能使信息披露透明化，同時還要充分利用媒體的監(jiān)督職能。其次要完善危機信息管理的聯(lián)動機制。對協(xié)調(diào)響應(yīng)、預(yù)警、警報、緊急事務(wù)通訊以及緊急事務(wù)信息的公眾廣播，無論是危機態(tài)勢的上達(dá)還是公之于眾，都要實現(xiàn)不同信息部門的協(xié)同、聯(lián)動，確保危機信息比例合理化。（四）建立和健全政府危機管理機制 建立和健全政府危機管理機制應(yīng)從公共危機管理機構(gòu)和應(yīng)急組織系統(tǒng)兩個方面入手。政府危機管理機制的建設(shè)大致可以分為危機預(yù)防機制、危機應(yīng)對機制和危機修復(fù)機制三個部分。就我國的現(xiàn)狀分析，我國應(yīng)該首先建立統(tǒng)一管理國家的安全和處理危機事件的危機管理機構(gòu)。其次要建立危機管理機制，通過完善危機事件管理主體負(fù)責(zé)制和執(zhí)行主體責(zé)任追究制，使危機管理體系逐步得到完善。政府危機管理是一項系統(tǒng)工程，要解決當(dāng)前危機管理中的問題，必須統(tǒng)籌全局，從基礎(chǔ)抓起。由于危機的多樣性，可以考慮把所有的政府機構(gòu)劃分為幾大不同的功能，指定在特定危機中各部門的職能和職責(zé)，并相應(yīng)地規(guī)定一個牽頭機構(gòu)及幾個輔助機構(gòu)，這樣，便形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)調(diào)的危機管理體系。（五）建立完善的災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng) 預(yù)防是解決危機的最好的方法。預(yù)防就是在事件沒有發(fā)生的時候進(jìn)行有效的防備。有效的預(yù)防在應(yīng)對危機事件的時候占主導(dǎo)地位，從而提高了危機事件管理的有效性，使危機事件的影響和破壞力降到最低。所以，建立完善的災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，還是有很重要的意義。災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)的建立和完善是一項長期不斷累積經(jīng)驗的過程，在我國的現(xiàn)階段必須要多像發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)，主要概括為兩點：一是提高災(zāi)害監(jiān)測能力，多多應(yīng)用一些高科技的手段，例如衛(wèi)星遙感、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)等高科技手段，實現(xiàn)地基、天基、空基觀測手段相結(jié)合，以提供精細(xì)、準(zhǔn)確、快速的氣象災(zāi)害信息服務(wù)。二是建立災(zāi)害預(yù)警指揮系統(tǒng)，該系統(tǒng)主要的職