當(dāng)代中國政府政策執(zhí)行能力研究

當(dāng)代中國政府政策執(zhí)行能力研究

摘要近幾年，我國在政府執(zhí)行力建設(shè)上取得了較大的進展，但存在執(zhí)行不力、效率不高等問題，這說明政府執(zhí)行力建設(shè)問題任重道遠。執(zhí)行力建設(shè)的成效之所以還不能十分令人滿意，原因是多方面的，但最重要的一條是，我們沒有認清或者忽視了影響執(zhí)行力建設(shè)的關(guān)鍵的因素，因而不能有的放矢進行政府執(zhí)行力建設(shè)，并收到一針見血之效。本文從我國政府執(zhí)行力的影響因素出發(fā)，分析我國政府執(zhí)行過程中存在的問題并以此為切入點分析我國執(zhí)行力不足的問題，并提出相應(yīng)的措施。關(guān)鍵詞：1、政府政策；2、執(zhí)行能力；3、對策

目錄TOC\o"1-2"\h\u目錄 5一、緒言 6（一）研究背景及意義 6（二）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀 6二、中國政府政策執(zhí)行能力相關(guān)概念 8（一）政府執(zhí)行力涵義 8（二）政府執(zhí)行力運行機理分析 8三、中國政府政策執(zhí)行中存在的問題及原因分析 10（一）中國政府政策執(zhí)行中存在的問題 10（二）政府政策執(zhí)行能力弱化的原因 11四、提高政府政策執(zhí)行能力的對策 15（一）健全政策組織構(gòu)架 15（二）加快行政體制改革 15（三）加強政策執(zhí)行人員的素質(zhì)建設(shè) 16（四）營造良好政策執(zhí)行的社會環(huán)境 16五、結(jié)論 18致謝 19參考文獻 20

一、緒言（一）研究背景及意義隨著社會的發(fā)展，我國行政管理實踐領(lǐng)域出現(xiàn)了新的情況:第一，民眾多元化的價值訴求與對政府期望值增加，使政府執(zhí)行理念面臨嚴(yán)峻的考驗，亟待我們更新;第二，經(jīng)濟社會領(lǐng)域出現(xiàn)的越來越多的矛盾和問題，導(dǎo)致政府執(zhí)行環(huán)境更加復(fù)雜，亟待我們解決;第三，地方利益隱形利益凸顯導(dǎo)致中央與地方之間、地方與地方之間復(fù)雜關(guān)系，導(dǎo)致政府執(zhí)行體制面臨新的困難，亟待我們克服。對待這些新情況、新問題，從我國行政體制改革自上而下的總體特點來看，既需要正確的改革思路，也需要各級政府具有高效的政府執(zhí)行力。執(zhí)行力的概念首先出現(xiàn)在企業(yè)管理領(lǐng)域。伴隨著跨國公司的發(fā)展和巨型公司的出現(xiàn)，學(xué)者們開始對企業(yè)執(zhí)行力的研究，在他們眼里，執(zhí)行力就是確保公司的目標(biāo)成為現(xiàn)實的能力。綜觀企業(yè)管理學(xué)界對企業(yè)執(zhí)行力的研究，它們主要具有以下明顯特征:把提高企業(yè)執(zhí)行力的重點放在企業(yè)流程的再造和優(yōu)化上:重視執(zhí)行過程的績效評估;執(zhí)行文化建設(shè)具有重要的分量;注重執(zhí)行者主觀能力和素質(zhì)的提高;另外，對企業(yè)的戰(zhàn)略決策和戰(zhàn)略管理的研究也是提高企業(yè)執(zhí)行力的一個重要方面;在研究方法上習(xí)慣采用系統(tǒng)論，強調(diào)執(zhí)行系統(tǒng)的復(fù)雜性等。對如此數(shù)量龐大的地方政府進行有效管理、使其有效執(zhí)行中央政府政策就成為一個非常重要的研究課題。特別是改革開放的巨大浪潮將各級地方政府推到了經(jīng)濟社會發(fā)展的前沿，地方政府能否有效運作、能否為地方提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，是能否滿足地方發(fā)展需要的必要條件；此外，隨著民主法治思想的深入人心與人民受教育水平的不斷提高，對直接管轄著他們的地方政府提出了更高的要求。而現(xiàn)實中，我國地方政府執(zhí)行不力已成為當(dāng)前公共行政中的一大問題。很多好的政策往往得不到充分的貫徹落實，“上有政策、下有對策”、中央的好“經(jīng)”往往就被地方的“和尚”念歪了。一邊是迫切要求政府能力提高的客觀現(xiàn)實，一邊是普遍存在的執(zhí)行不力的主觀狀況，這種矛盾就形成了本文研究的背景。（二）國內(nèi)外研究現(xiàn)狀我國學(xué)者對執(zhí)行力問題的研究起步較晚，直到90年代，國內(nèi)學(xué)界對公共政策的研究才開始集中到政策執(zhí)行領(lǐng)域，但成果頗豐。周永亮博士在所著的《本土化執(zhí)行力模式》中提出“確保執(zhí)行完成的能力的手段構(gòu)成了執(zhí)行力”。陳錦文認為，政府的有效性必須能夠與社會與經(jīng)濟的快速發(fā)展相適應(yīng)，滿足人們物質(zhì)與精神需求。在同樣的時代背景和行政環(huán)境中，以同樣的政治遠景和戰(zhàn)略規(guī)劃為指導(dǎo)，是否具備政治執(zhí)行力就是政府對社會和公民的管理有效性的關(guān)鍵因素。周國雄的《博弈--公共政策執(zhí)行力與利益主體》一書從公共政策制定和實施過程中的一個環(huán)節(jié)——執(zhí)行環(huán)節(jié)來對政府執(zhí)行力進行闡述。于鳳榮和王殿春認為，公共政策的執(zhí)行力會受到政策執(zhí)行體系內(nèi)部各因素都會直接影響，還會受到政策作用關(guān)系和實施環(huán)境轉(zhuǎn)變的影響，對此提出了相應(yīng)的解決措施。解洪指出：“貫徹落實中央決定，關(guān)鍵在于決策者、執(zhí)行者的各級干部的執(zhí)行力，這是提高我黨執(zhí)政能力的重要突破口?！蹦ㄓ抡教岢隽苏畧?zhí)行力的有關(guān)概念，總結(jié)了政府執(zhí)行力研究的意義和研究范圍，分析了執(zhí)行力的各種要素，最后提出了強化執(zhí)行力的建議。孫增武等人在《我國政府執(zhí)行力的途徑分析與路徑選擇》一文中分析了政府執(zhí)行力的模式，改革開放前后，執(zhí)行力模式有很大的不同。藺全錄總結(jié)了政府執(zhí)行力的極大特征——客觀現(xiàn)實性、實踐性、主觀性、創(chuàng)造性、層次性或差異性、綜合性等。李燕借鑒治理理論提出了構(gòu)建政府執(zhí)行力的對策——治理倡導(dǎo)主體多元化、治理對象間的參與和互動、在治理的條件下創(chuàng)新要求執(zhí)行工具、構(gòu)建多中心的治理網(wǎng)絡(luò)促進各種執(zhí)行資源的流動、樹立參與、互動、合作、服務(wù)的執(zhí)行治理理念等等。國內(nèi)外學(xué)界對于政府執(zhí)行力問題已有相當(dāng)程度的討論和研究，提出了許多有價值的思路和觀點，但國內(nèi)研究仍沒有形成系統(tǒng)的方法理論。好的一點是許多學(xué)者都意識到對政府執(zhí)行力的研究不能單純局限于點和方法論，應(yīng)該更加注重與政治體制、政治文化、政治生態(tài)、行政過程等宏觀方面的結(jié)合，正是在這種情況下，更加深入進行理論研究、大膽進行實踐探索是學(xué)界當(dāng)前的重點工作。

二、中國政府政策執(zhí)行能力相關(guān)概念（一）政府執(zhí)行力涵義在2007年的《政府工作報告》中，溫家寶總理提出了一個“政府執(zhí)行力”的概念，這就說明中央高層對各級政府執(zhí)行力的重視。自此，對政府執(zhí)行力的研究就大規(guī)模地展開了。學(xué)界對此代表性觀點主要有如下幾種：周永亮認為，政府執(zhí)行力是在中國特定背景和語境下提出的，中國政府執(zhí)行力的提升只能立足國情，在摸索中前進，在實踐中反思。藺全錄指出，政府執(zhí)行力貫穿于政府執(zhí)行活動的始終，它主要體現(xiàn)為準(zhǔn)備力、運行力、善后力。孫楊杰認為，政府執(zhí)行力是政府機關(guān)落實既定公共政策的整體過程。肖艾林指出，政府執(zhí)行力受多種因素的影響，執(zhí)行力文化是影響政府執(zhí)行力水平發(fā)揮的重要因素之一，研究執(zhí)行力文化的重要性及其對政府執(zhí)行力的影響對于提升政府執(zhí)行力、改善政府行政效能具有重要意義。提升政府執(zhí)行力，有利于執(zhí)行主體在構(gòu)建服務(wù)型政府中增強協(xié)調(diào)發(fā)展的服從力。簡而言之，政府執(zhí)行力是政府能力的重要組成部分，通過工作人員在組織機制框架內(nèi)按照一定的運行流程將工作目標(biāo)落實的一個系統(tǒng)化過程。較強的政府執(zhí)行力是要求下級政府工作人員吃透法律和政策的精神，明確上級政府目的，將國家的法律法規(guī)和政策方針富有創(chuàng)造性而又不違背國家本意地在本行政區(qū)貫徹落實；而并不是讓地方政府機械地執(zhí)行命令。（二）政府執(zhí)行力運行機理分析采用系統(tǒng)論觀點,綜合研究整體與部分、部分與部分、整體與外部環(huán)境之間的相互聯(lián)系、相互制約、相互作用的關(guān)系,側(cè)重于系統(tǒng)與環(huán)境的互動變化分析,著重于研究它與環(huán)境之間的輸入與輸出狀況及結(jié)果,從而把握事物運行規(guī)律,實現(xiàn)問題優(yōu)化處理的分析路徑,屬于動態(tài)分析法。政府執(zhí)行力本身構(gòu)成一個復(fù)雜的系統(tǒng)。研究政府執(zhí)行力就應(yīng)該采用系統(tǒng)的觀點,具體研究執(zhí)行要素內(nèi)部的互動,執(zhí)行力諸要素與政治環(huán)境之間的互動,執(zhí)行主體與執(zhí)行受體之間的互動,從而深刻把握政府執(zhí)行力的運作規(guī)律,指導(dǎo)政府執(zhí)行力建設(shè)。有學(xué)者指出,政府執(zhí)行力就是在包括執(zhí)行人員、執(zhí)行資源、執(zhí)行工具以及政策決策決定、戰(zhàn)略、計劃等執(zhí)行要件充分準(zhǔn)備前提下,在特定的自然、政治、經(jīng)濟、社會、文化、法制等環(huán)境中,通過組織的運作機制和資源配置機制的整合作用而產(chǎn)生的一種綜合效應(yīng)的力量。還有學(xué)者認為:執(zhí)行力不僅僅只體現(xiàn)為實際運作中的執(zhí)行能力和執(zhí)行效果,而且還體現(xiàn)為促進民眾配合政府執(zhí)行的無形的影響力量。前者主要通過加強對街頭官僚的控制與保障的維度,后者主要從街頭官僚的形象傳播系統(tǒng)的維度來研究分析提高政府執(zhí)行力。對于前者,他認為應(yīng)該:一方面,提高街頭官僚素質(zhì)并加以行政和法律控制可以有效達到對自由裁量權(quán)的控制;另一方面,通過財政支持、條件支持、社會輿論支持建立對街頭官僚的支持系統(tǒng)。對于后者,他也認為要做好兩方面的工作:一方面通過實施接近決策核心,強化利益訴求,增加決策壓力,減少中介,加強溝通,實現(xiàn)政府、公眾價值選擇趨同化等原則和措施來增加民意的包容度;另一方面要建立通暢的政府形象傳播系統(tǒng)。在政府執(zhí)行力的復(fù)雜系統(tǒng)中,權(quán)力資源是最核心的要素,政府執(zhí)行力的其他諸要素的獲得、分配及其相互關(guān)系都由權(quán)力因素決定或受權(quán)力因素的制約。權(quán)力運行機制是政府執(zhí)行力的核心問題。它決定著執(zhí)行組織的結(jié)構(gòu)形式,并決定組織之間的隸屬關(guān)系,不但影響單一組織的反應(yīng)能力,而且還影響組織之間的協(xié)調(diào)能力以及整個執(zhí)行系統(tǒng)的整體合力和運轉(zhuǎn)效率。它決定著執(zhí)行資源的分配,各級執(zhí)行組織和執(zhí)行主體對資源的擁有和支配能力都是由其自身權(quán)限決定的。它決定著執(zhí)行主體的行動趨向,直接規(guī)定執(zhí)行主體的作為和不作為的范圍,進而影響和制約執(zhí)行主體的規(guī)范行為和亂作為。它還決定著執(zhí)行力結(jié)構(gòu)與執(zhí)行環(huán)境的互動能力。它自身的運行規(guī)則和運行程序直接決定整個執(zhí)行結(jié)構(gòu)的執(zhí)行規(guī)范和執(zhí)行程序。政府執(zhí)行不力的諸多情況都可以從權(quán)力機制上找到問題的根源。

三、中國政府政策執(zhí)行中存在的問題及原因分析（一）中國政府政策執(zhí)行中存在的問題1、存在政策執(zhí)行不足的問題政府執(zhí)行力的高低直接表現(xiàn)為政府對政策政令的執(zhí)行、落實情況。當(dāng)前,政府執(zhí)行力在政策執(zhí)行存在的突出問題主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行阻滯和政策執(zhí)行變異。一方面是政策執(zhí)行阻滯。就是指執(zhí)行活動不能有效展開,或執(zhí)行過程不暢通,即執(zhí)行梗塞,使得政策和指令沒有得到實際貫徹和落實,處于一種“束之高閣”或停滯的狀態(tài)。造成執(zhí)行阻滯的原因主要有兩方面:一方面可能是政策或政令本身的問題。政策或政令是否科學(xué)、前后政策是否一致、政策目標(biāo)是否明確、內(nèi)容是否符合實際情況、是否具備執(zhí)行的條件也是否具備可行性和可操作性等等這些因素都影響政策的有效執(zhí)行。另一方面就是執(zhí)行過程是否暢通。主要指在特定執(zhí)行環(huán)境中執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行資源、執(zhí)行程序、執(zhí)行手段、執(zhí)行方法以及執(zhí)行機制之間各要素的配合狀態(tài)是否能夠健康運轉(zhuǎn),其中的任何一個環(huán)節(jié)出了問題都有可能影響政策的有效執(zhí)行。政策執(zhí)行不力的后果是嚴(yán)重的。它直接嚴(yán)重影響了政策有效作用的發(fā)揮,使政策效力出現(xiàn)零效力或負效力。它嚴(yán)重損害了政策對象的利益,挫傷了政策對象的勞動積極性。它還嚴(yán)重損害了政策制定、決策機構(gòu)的形象,對政策再執(zhí)行埋下障礙。2、行政不作為、不執(zhí)行的問題所謂行政不作為就是行政主體及行政公務(wù)人員負有某種作為的法定義務(wù)和職責(zé),并且具備履行的條件,但未履行或拖延履行其法定義務(wù)和職責(zé),導(dǎo)致工作延誤、效率低下,損害管理和服務(wù)對象的合法權(quán)益的一種行政狀態(tài)。行政不作為有著極大的危害性。首先,行政不作為侵害了行政相對人的利益,以及國家和社會公共利益。不作為是不履行或拖延履行法定職權(quán)范圍內(nèi)的事,是權(quán)力的非法萎縮,人為地削弱行政職權(quán)的效力。國家行政機關(guān)及其工作人員以不作為的方式不履行或拖延履行應(yīng)當(dāng)履行的法定職能,就會導(dǎo)致行政相對人合法權(quán)益受到侵害。其次,行政不作為損害了政府的威信。言而無信、不作為、不履行職責(zé)都是不誠信的表現(xiàn)。政府的任何一種不誠信都會損害其合法性與正當(dāng)性。行政不作為必然降低公眾對政府的評價,損害政府的形象。有資料顯示,近幾年來的行政訴訟案件中,告政府職能部門“不作為”的案件占絕大多數(shù),其受案范圍已由最初比較集中的一般社會治安、行政處罰等幾個領(lǐng)域逐步拓展到諸如知識產(chǎn)權(quán)、國有資產(chǎn)、網(wǎng)絡(luò)等多個行政執(zhí)法部門。幾乎涉及所有行政管理領(lǐng)域,嚴(yán)重損害了人民政府的形象。最后,行政不作為違背了依法行政的基本原則,危害了國家依法管理秩序的正常運行;同時,它也背離職權(quán)職責(zé)的統(tǒng)一性,不利于執(zhí)政能力的提高和政府自身建設(shè)的加強。3、政府執(zhí)行成本過大,執(zhí)行效益不高具體到政府執(zhí)行環(huán)節(jié),執(zhí)行成本主要存在于政策制定與執(zhí)行的脫節(jié)成本、政策執(zhí)行過程的博弈成本、政策執(zhí)行主體與政策客體的脫節(jié)成本三方面,具體表現(xiàn)是：第一,政策制定與執(zhí)行的脫節(jié)成本。一方面的是因為政策供給質(zhì)量過低,造成執(zhí)行難度大,成本自然就高。另一方面是由于政策供給過剩,造成成本透支或浪費。一些低效、無效的政策,導(dǎo)致政府職能越位或錯位,增加了政府開支,資源的浪費。第二,政策執(zhí)行過程的博弈成本。一方面,中央政府與地方政府的產(chǎn)生的博弈成本損失。另一方面,地方政府間的博弈成本損失。在市場環(huán)境下,地方政府追求自身地方利益的最大化,不惜一切手段進行著“相互拆臺”、“相互對抗”的博弈斗爭。第三,政策執(zhí)行主體與政策客體的脫節(jié)成本。4、存在亂作為的現(xiàn)象現(xiàn)實中也存在行政自由裁量權(quán)濫用的情況,主要有以下情形:①自由裁量權(quán)的行使背離公共利益,出于不當(dāng)動機或不當(dāng)利益或者悠意性報復(fù)的行為。這些行為主觀上出于小集團私利、個人私利或個人好惡,客觀上造成了一定的社會危害。②行政機關(guān)以不適當(dāng)?shù)姆绞叫惺棺杂刹昧繖?quán),不符合授權(quán)的目的;或者因考慮錯誤或不相干的因素致使行政主體的執(zhí)法行為的結(jié)果失去準(zhǔn)確性。③行使自由裁量權(quán)違反平等原則與比例原則,任意無常。處理問題隨意性很大,不同情況相同對待,相同情況不同對待。④行使自由裁量權(quán)未能優(yōu)先考慮尊重公民的權(quán)利,尤其是基本人權(quán);執(zhí)法粗暴,強人所難,損害公民個人合法權(quán)益。⑤行使自由裁量權(quán)與社會公論民意、良俗相違背,違背客觀性,造成社會秩序新的破壞,引發(fā)社會激憤,破壞社會穩(wěn)定。⑥行政自由裁量權(quán)的行使超越了法定裁量的幅度;對彈性法律條文任意做擴張或限制性解釋;在法定幅度和范圍內(nèi)作出顯失公正的選擇。⑦行政機關(guān)放棄或拖延行使自由裁量權(quán),或者,在行使自由裁量權(quán)過程中懈怠在使用裁量權(quán)時應(yīng)盡的義務(wù)。（二）政府政策執(zhí)行能力弱化的原因政府執(zhí)行力建設(shè)的主旨在于提高執(zhí)政能力，促使工作得到落實。政府執(zhí)行力的大小對于政府推進政策有著決定性作用。對于影響政府執(zhí)行力的因素，學(xué)者們眾說紛紜。概括說來，當(dāng)前政府執(zhí)行能力低下的原因主要有以下幾個方面：1、執(zhí)行人員認知與行為偏差1）一些干部自身文化知識、實踐經(jīng)驗以及能力不足。他們主觀上非常愿意也決心努力將上級政策貫徹好、執(zhí)行好，但由于自身的文化知識水平、實踐經(jīng)驗以及能力不足，對政策吃不透，把握不準(zhǔn)，甚至誤解、曲解了政策，造成執(zhí)行偏差；或者是對政策本身抵觸情緒不大，但缺乏求真務(wù)實的精神和腳踏實地的工作作風(fēng)，一些領(lǐng)導(dǎo)干部口號提得很響，但只限于說在口上，寫在紙上，念在會上，而對政策的實施缺乏具體可操作性的規(guī)劃，執(zhí)行時態(tài)度消極，敷衍了事。2）一些干部的政治責(zé)任意識淡薄，大局意識不強。僅僅從部門利益、地方利益出發(fā)來理解、運用中央政策，利用政策執(zhí)行彈性，任意截留、扣留政策，有利的執(zhí)行，不利的就消極執(zhí)行甚至不執(zhí)行。當(dāng)前一些地方政府大搞“上有政策，下有對策”，經(jīng)濟上表現(xiàn)為“諸侯經(jīng)濟”、抵制宏觀調(diào)控；政治上表現(xiàn)為本位主義、無政府主義，地方政府與中央政府博弈對策，就是某些地方干部“地方主義”觀念造成的。2、執(zhí)行組織能力欠缺1）組織機構(gòu)不合理、不完善。目前，我國機構(gòu)設(shè)置和政府職能都還存在一些不合理和不完善之處：一方面是機構(gòu)臃腫，部門林立；另一方面機構(gòu)間的設(shè)置和分工不科學(xué)，決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、信息機構(gòu)、咨詢機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置不完善，功能不健全。這樣造成的直接后果是各部門和各機構(gòu)之間權(quán)限不清，政出多門，各項政策之間以及政策與具體實施措施之間往往不能做到配套銜接。2）組織資源遺乏。任何一項政策的執(zhí)行都涉及到人力、物力、財力、技術(shù)等資源的配合和支持。但是，1994年分稅制改革以后，相當(dāng)一部分財力集中到中央，地方尤其在取消農(nóng)業(yè)稅以后，縣鄉(xiāng)財政非常困難，很多政策都無力落實。教育亂收費問題屢禁不止的根本原因是政府對教育的投入不足；“看病貴、看病難”問題是由于地方政府沒能按照國家的要求加大對醫(yī)療衛(wèi)生的投入。3）執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部以及與其他機構(gòu)和社會公眾之間溝通與協(xié)調(diào)不力，執(zhí)行力相互抵消?！笆晃濉币?guī)劃中的大多數(shù)目標(biāo)需要若干個“條塊”單元協(xié)同完成。然而在實際運作中條塊分割和缺乏銜接的情況很嚴(yán)重。各部門掌握的信息和資源不同，且缺乏有效溝通與協(xié)調(diào)，各管各的，資源被大量浪費，執(zhí)行力互相抵消。4）組織執(zhí)行文化遺乏。我國幾千年的封建主義影響，使得“官本位”、“政府本位”思想根深蒂固，“人治”色彩濃厚，加之社會與體制的急速轉(zhuǎn)型，原有的價值體系被打破，而新的價值追求還未完全建立，使得一些執(zhí)行者在執(zhí)行過程中不講大局意識，在工作中表現(xiàn)出官僚主義、事務(wù)主義、文版主義的作風(fēng)，嚴(yán)重影響了政府的執(zhí)行力和威信。3、執(zhí)行體制不健全1）公共政策執(zhí)行中利益協(xié)調(diào)機制缺失。改革開放以來，在向市場經(jīng)濟過渡時期中央與地方的關(guān)系發(fā)生了巨大變化，“由過去以行政組織為主要基礎(chǔ)的行政服從關(guān)系，轉(zhuǎn)向以相對經(jīng)濟實體為基礎(chǔ)的對策博弈關(guān)系。”當(dāng)中央政策與地方利益產(chǎn)生矛盾而又沒有完善的利益協(xié)調(diào)和補償機制時，地方上為維護自己的利益，只好對中央政策進行象征性、替代性或者是附加性的執(zhí)行，這樣最終削弱了中央公共政策的執(zhí)行效力，危害了國家的利益和長遠目標(biāo)的實現(xiàn)。2）人事制度不合理。主要表現(xiàn)在兩個方面，一是人事管理制度不完善。1984年以后，“下管兩級”被“下管一級”所取代，在這種制度下，各級人員都獲得了對下級的實質(zhì)上的任命權(quán)，這就極大的增強了上級對下級的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，在這種情況下，地方各級干部往往以其頂頭上司為重，傾向于對頂頭上司的直接服從，而不顧及中央政府的政策和群眾利益。二是干部政績評價機制不健全。當(dāng)前一些地方以經(jīng)濟增長為指標(biāo)，以發(fā)展速度為標(biāo)尺，即“以速度看成敗，以產(chǎn)值論英雄”的評價指標(biāo)嚴(yán)重存在，使得各級干部單純追求GDP數(shù)值，大搞“形象工程”。而且一些地方的任用期限相對較短，更是置地區(qū)發(fā)展的長遠利益于不顧，廣鋪攤子，亂上項目，只顧經(jīng)濟效益不管社會效益，造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，引發(fā)一系列社會問題。3）政策執(zhí)行信息溝通機制不健全。我國目前由于信息溝通機制不健全，致使政策執(zhí)行過程中的信息交流嚴(yán)重阻塞。一方面，政策制定與執(zhí)行缺乏公眾參與機制，政策透明度低，而且宣傳力度不大，政策接受者在政策實施時往往對政策內(nèi)容和目標(biāo)一知半解或一無所知，因而難以在短期內(nèi)認同這一政策，加大了政策執(zhí)行的難度和風(fēng)險；另一方面，政策執(zhí)行缺乏信息反饋機制，盲目自大，政策評估缺少依據(jù)，政策效果難以認定。再者，在信息的獲取方式上也存在問題，一些政府人員不愿意進行深入調(diào)查，而是偏好于調(diào)閱報表、聽取匯報、走馬觀花式的檢查和指小等形式主義做法，使得信息的真實性大打折扣，因而難以正確地把握執(zhí)行的方向、有效控制執(zhí)行進度。4）政策執(zhí)行監(jiān)控制度不健全。在我國，執(zhí)行力的弱化與監(jiān)督機制的匱乏有著很大的關(guān)系。一是由于各監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置不合理，監(jiān)督作用發(fā)揮不力，同體監(jiān)督形同虛設(shè)，異體監(jiān)督又具有很大的依附性，其監(jiān)督作用必然軟弱無力，而新聞媒體的輿論監(jiān)督因受行政領(lǐng)導(dǎo)體制的干預(yù)而無法釋放能量，社會監(jiān)督因投訴不暢、缺乏保障而難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，故而常常出現(xiàn)監(jiān)督真空；二是在多元監(jiān)督體制下缺乏科學(xué)合理的分工，監(jiān)督范圍與監(jiān)督責(zé)任不明確，各監(jiān)督機構(gòu)在監(jiān)督工作中或者相互推拖或者多頭出擊，難以協(xié)調(diào)，嚴(yán)重影響了監(jiān)督效能的發(fā)揮；三是監(jiān)督機構(gòu)大多只重視事后的監(jiān)督，而忽視執(zhí)行過程中的進度和情況監(jiān)督，只重懲罰，而忽視整改，不能有效起到督促、警示的作用。

四、提高政府政策執(zhí)行能力的對策（一）健全政策組織構(gòu)架一個組織機構(gòu)要想擁有較強的執(zhí)行力，需要一個優(yōu)化合理的組織架構(gòu)組織架構(gòu)不合理，會損害政府的整體組織效應(yīng)，進而影響地方政府的執(zhí)行力。其一是強化地方政府的政策執(zhí)行職能我國長期以來都是沒有明確規(guī)定中央以及地方各級政府的職權(quán)劃分，導(dǎo)致了各級政府之間權(quán)限模糊不清，職責(zé)定位不明確現(xiàn)象的嚴(yán)重。中央政府可著重參與重大方針的確定和政策的制定，地方政府則應(yīng)更多地承擔(dān)本地區(qū)社會事務(wù)的管理和公共事務(wù)的管理工作。其二是實現(xiàn)政府組織扁平化，減少縱向政府層級數(shù)。目前，我國從中央到地方縱向?qū)蛹壏倍啵瑢?dǎo)致信息傳導(dǎo)與溝通成本增加，影響了政策傳達的速度，大大增加了政策的執(zhí)行成本。因此，必須在充分考慮我國政治穩(wěn)定和地方利益均衡的前提下，縮減政府的層級數(shù)。對于地方政府而言，由于管理層級的影響，各級政府層層分配項目，分配資金，爭奪項目和資金，耗費了大量的人力物力和財力等其三是調(diào)整橫向的同級政府組織結(jié)構(gòu)。地方政府要想獲得更多自主權(quán)，形成層次明確職責(zé)明確的機構(gòu)，必須改革政府的層級制度，縮減政府層級，減少執(zhí)行中的中間環(huán)節(jié)，簡化辦事程序，逐步形成層次簡明職責(zé)明確的扁平化的政府架構(gòu)，并且還要優(yōu)化和規(guī)范政府各職能部門的配置，減少部門職能交叉重疊現(xiàn)象。最后，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)各級政府機關(guān)官職設(shè)置過多，嚴(yán)重影響了政府執(zhí)行效率的提高。為了有效改變閑職副職多的現(xiàn)象，必須為領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)定一個合適的數(shù)額，簡化工作層級，提高政府效率。（二）加快行政體制改革調(diào)整政府權(quán)力縱向結(jié)構(gòu)，理順中央和地方關(guān)系。在如何調(diào)整中央和地方權(quán)力關(guān)系上，存在著三種選擇：一是權(quán)力上收，即實行新的中央集權(quán)制，這顯然是舊體制的復(fù)歸。二是維持現(xiàn)狀，對現(xiàn)有問題進行適應(yīng)性調(diào)整。這盡管有其合理性，但并不能從體制上解決問題。三是按市場經(jīng)濟和民主政治的要求，進行政府整合，調(diào)整中央與地方權(quán)力關(guān)系。既保持和強化中央權(quán)威，又激發(fā)地方活力。集權(quán)有利于保持體制內(nèi)的平衡，分權(quán)有利于實現(xiàn)體制與環(huán)境之間的動態(tài)平衡。盡管中央集權(quán)存在諸多弊端，但是中外現(xiàn)代化的經(jīng)驗表明，一個強大的、統(tǒng)一的、權(quán)威的中央政府在整個現(xiàn)代化進程中起著關(guān)鍵性的作用。從一定意義上說，集權(quán)是國家的本質(zhì)和國家的生命基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段中國政府系統(tǒng)面臨的一個基本問題，就是要加強中央政府和地方政府之間的政策調(diào)適，實現(xiàn)政府整合:中央和地方的政策調(diào)適，要通過政治行政的途徑來實現(xiàn)，要適度加強中央調(diào)控能力，重塑中央和地方的關(guān)系。（三）加強政策執(zhí)行人員的素質(zhì)建設(shè)提高政府執(zhí)行人員的素質(zhì)，是提高政府執(zhí)行力的關(guān)鍵要素改革開放以來，我們黨和政府高度重視各級政府執(zhí)行人員的素質(zhì)和能力建設(shè)。首先，我國地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的能力與素質(zhì)要在實踐中進行鍛煉。目前，我國地方政府一些領(lǐng)導(dǎo)干部過于注重教育培訓(xùn)，忽視了實踐的作用，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該在實踐中鍛煉成長，這樣才能更好地磨煉他們意志，在工作中不斷地學(xué)習(xí)，不斷地創(chuàng)新，進而提高解決問題的能力這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部要主動地承擔(dān)責(zé)任，全身心地投入到工作中去，使他們的能力得以提高在平時的工作中，要盡他們最大努力做好每一件事情，盡職盡責(zé)，使他們不斷獲得進步。地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部還要不斷地總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，在需要改進的地方進行自我完善。只有這樣，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部才能在工作中不斷提高最后，對干部應(yīng)加強教育培訓(xùn)。我們黨和政府歷來都很重視領(lǐng)導(dǎo)干部的教育培訓(xùn)工作。只有全面加強對地方干部的培訓(xùn)工作，才能不斷提高干部的整體素質(zhì)，更好地為人民服務(wù)，建立一支政治堅定人民滿意的隊伍，才能更好地構(gòu)建社會主義和諧社會。此外，在培訓(xùn)中要對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的個性化進行研究，了解他們的需求，根據(jù)形勢的變化不斷創(chuàng)新培訓(xùn)內(nèi)容，豐富教材和培訓(xùn)課程，對干部的培訓(xùn)成績進行考核，提高培訓(xùn)效果，最終達到大幅度提高干部素質(zhì)的目的。（四）營造良好政策執(zhí)行的社會環(huán)境一方面，首先，創(chuàng)新政府的倫理文化內(nèi)容。組織文化雖然存在了很長的時間，但是它也是可以改變的要吸收古代的民本文化思想，注重競爭的道德文化內(nèi)容。其次，我國政府的文化觀念應(yīng)改變，摒棄官僚主義為政不廉的思想，樹立具有民主性創(chuàng)造性的行政行為，并且及時更新政府組織的行為準(zhǔn)則與規(guī)范，以此來引導(dǎo)政策執(zhí)行人員。最后，政府的行為文化應(yīng)創(chuàng)新。政府應(yīng)樹立具有創(chuàng)新性。民主性的行政行為方式，改變以往的安