登哈特新公共服務(wù)理論

劉文萃

西方行政學(xué)說史西方行政學(xué)說史天津科技大學(xué)法政學(xué)院第

部分西方行政學(xué)說史天津科技大學(xué)拓展過程中的西方行政學(xué)理論拓展過程中的西方行政學(xué)理論時間：20世紀八九十年代特征：理論廣度和深度都得到進一步拓展，由傳統(tǒng)意義上的公共行政向現(xiàn)代意義上的公共管理轉(zhuǎn)型新管理主義思潮的影響：強調(diào)公私管理的共通性民主政治思潮的影響：強調(diào)公民參與拓展過程中的西方行政學(xué)理論代表人物及其觀點：第二十五講法默爾的后現(xiàn)代公共行政理論第二十六講庫珀的行政倫理理論第二十七講霍哲的政府公共部門績效管理理論第二十八講奧斯本的企業(yè)家政府理論第二十九講登哈特的新公共服務(wù)理論第三十講羅森布魯姆的多元行政觀“與新公共管理建立在個人利益最大化的經(jīng)濟觀念之上截然不同的是,新公共服務(wù)是建立在公共利益的觀念之上的,是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確實全心全意地為他們服務(wù)之上的?！薄_伯特B.登哈特“當公民能夠根據(jù)公共利益去行動時,社會的廣泛利益才能從一個獨立的、孤立的存在中脫離出來,并轉(zhuǎn)變成一種美德和完整的存在,向社會奉獻的過程最終使個人變得完整?！薄_伯特B.登哈特“以自由、正義和公平等術(shù)語為代表的一些更廣泛的人類價值問題正在失去它們作為評判的標準的重要性,取而代之的是一種‘成本收益計算’和‘手段和目的的計算’。當效率的衡量成為唯一的討論議題的時候,協(xié)商的、溝通的以及參與的功能都將失去它們的重要性。”“效率和生產(chǎn)力當然不應(yīng)被忽視,但對效率的追求應(yīng)置于更為廣泛的民主憲政和公共利益的框架體系內(nèi)?！薄玖_伯特B.登哈特】第二十九講登哈特的新公共服務(wù)理論本講結(jié)構(gòu)一、代表人物簡介二、新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容三、簡評RobertB.DenhardtRobertB.DenhardtisLincolnProfessorofLeadershipandEthics,DirectoroftheSchoolofPublicAffairsatArizonaStateUniversity,andVisitingScholarattheUniversityofDelaware.Dr.DenhardtisaPastPresidentoftheAmericanSocietyforPublicAdministrationandamemberoftheNationalAcademyofPublicAdministration.Dr.Denhardthaspublishedeighteenbooks,includingTheDanceofLeadership,TheNewPublicService,ManagingHumanBehaviorinPublicandNon-ProfitOrganizations,TheoriesofPublicOrganization,PublicAdministration:AnActionOrientation,IntheShadowofOrganization,ThePursuitofSignificance,ExecutiveLeadershipinthePublicService,TheRevitalizationofthePublicService,andPollutionandPublicPolicy.TheNewPublicService:Serving,NotSteering

TheNewPublicService:Serving,notSteeringprovidesaframeworkforthemanyvoicescallingforthereaffirmationofdemocraticvalues,citizenship,andserviceinthepublicinterest.Itisorganizedaroundasetofsevencoreprinciples:(1)Servecitizens,notcustomers;(2)Seekthepublicinterest;(3)Valuecitizenshipandpublicserviceaboveentrepreneurship;(4)Thinkstrategically,actdemocratically;(5)Recognizethataccountabilityisn'tsimple;(6)Serve,ratherthansteer;(7)Valuepeople,notjustproductivity.TheNewPublicService:Serving,NotSteeringAllstudentsandseriouspractitionersinpublicadministrationandpublicpolicyshouldreadthisbook.Whiledebatesaboutpublicpolicyissueswillsurelycontinueformanyyears,thiscompact,clearlywrittenvolumeprovidesanimportantnewframeworkforapublicservicebasedon,andfullyintegratedwith,citizendiscourseandthepublicinterest.一、代表人物簡介羅伯特B.登哈特RobertB.Denhardt亞利桑那州立大學(xué)校董教授、公共事務(wù)學(xué)院主任美國國家行政科學(xué)院院士曾任佛羅里達大學(xué)公共行政學(xué)系主任、教授曾任美國公共行政學(xué)會會長曾任密蘇里州政府咨詢委員會主席2004年德懷特.沃爾多獎主要著作：《新公共服務(wù)——服務(wù),而不是掌舵》一、代表人物簡介主要著作：《公共組織理論》PublictionsPublictions二、新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容（一）新公共服務(wù)理論的產(chǎn)生背景（二）新公共服務(wù)理論的思想來源與概念基礎(chǔ)（三）新公共服務(wù)理論的基本內(nèi)涵二、新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容（一）新公共服務(wù)理論的產(chǎn)生背景新公共服務(wù)理論的產(chǎn)生是質(zhì)疑和超越新公共管理理論（NPM）的一種嘗試。（1）NPM的特征（2）NPM的核心理念（一）新公共服務(wù)理論的產(chǎn)生背景（1）NPM的特征（胡德教授的歸納）①專業(yè)化管理；②明確目標，測量績效；③產(chǎn)出控制，強調(diào)實際成果；④部門拆分與重組以打破部門本位主義；⑤引入競爭機制，提高質(zhì)量降低成本；⑥吸收和運用私營部門的管理風格和方法；⑦強調(diào)有效利用和開發(fā)資源（一）新公共服務(wù)理論的產(chǎn)生背景（2）NPM的核心理念A(yù)、管理的自由化–管理者必須從政府的繁文縟節(jié)的枷鎖中解放出來，政治家和其他人必須讓“管理者”來管理，要解除規(guī)制與分權(quán)，使管理過程（如預(yù)算、人事、采購）等合理化。B、管理的市場化取向–競爭；–私營部門管理的普遍化（私營部門的管理實踐和技術(shù)優(yōu)于公共部門）；二、新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容（二）新公共服務(wù)理論的思想來源與概念基礎(chǔ)1.民主公民權(quán)理論；2.社區(qū)與公民社會的理論；3.組織人本主義與新公共行政；４.后現(xiàn)代公共行政；1.民主公民權(quán)理論亞里士多德在《政治學(xué)》中首先提出了公民權(quán)。盧梭把公民界定為把社區(qū)利益放在心上的人。美國林肯總統(tǒng)在葛底斯堡演講中的“民有政府、民治政府、民享政府”（governmentofthepeople,bythepeople,forthepeople）這一句話充分說明在美國政治生活中對公民角色的重視。桑德爾（Sandel）認為：政府的存在就是要一定的程序（如投票程序）和公民權(quán)利，從而使公民能夠根據(jù)自身利益做出選擇。金和斯迪沃斯主張行政官員應(yīng)當把公民當作公民來看待，而不只是把他們看作投票人、委托人或顧客；公共管理者應(yīng)當尋求更有效的回應(yīng)，相應(yīng)地提高公民的信任度。這種觀點直接為新公共服務(wù)提供了理論基礎(chǔ)。公民權(quán)的概念：①一般的理解：公民權(quán)即一種合法的身份，具體包括由法律體系規(guī)定的公民的權(quán)利與義務(wù)。②寬泛的理解：公民權(quán)涉及的是一些與一個人在某一政治共同體中成員資格特性有關(guān)的更加一般的問題，如公民的權(quán)利與責任，而不問其合法身份；利已主義的公民權(quán)觀：政治利他主義的公民權(quán)觀（積極的公民權(quán)）：利已主義的公民權(quán)觀：政府的首要目的就是增進社區(qū)以及社區(qū)內(nèi)部個人的經(jīng)濟利益，國家以及公民與國家的關(guān)系應(yīng)該只是建立在自利觀念的基礎(chǔ)上。政府的作用就是確保個人自身利益能夠自由、公正的相互影響。政治利他主義的公民權(quán)觀（積極的公民權(quán)）：①超越個人利益，關(guān)注更大的公共利益，對公民有著更高的要求。②公共精神或政治利他主義包含著：愛與責任③只有愛與責任才可使個人利益與集體利益、國家利益協(xié)調(diào)一致；④公共精神需要培育和維護，而對正義原則、公共參與和公共審議的不斷關(guān)注則能夠有助于公共精神的培育與維護。（4）越來越多的人們要求恢復(fù)一種基于公民利益而自身利益的公民權(quán)以公民為中心的政府，把公民視為公民而非顧客、委托人、不僅追求效率，而且追求回應(yīng)度的提高和公民信任度的增加。與建立在“自利”的人性假設(shè)基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)觀點不同，民主社會的公民權(quán)理論認為，健全的民主社會中的公民會超越一己私利而去關(guān)注更大的公共利益。因此強調(diào)應(yīng)尊重和保障民主社會的公民權(quán)利和參與價值，積極開發(fā)公民的“民主品質(zhì)”，主張倡導(dǎo)和復(fù)興更為積極的公民參與，重構(gòu)公民與政府之間的合作關(guān)系。相應(yīng)地，政府公共管理應(yīng)將關(guān)注的焦點放在增強公共機構(gòu)回應(yīng)性和加強與公民合作上。這為新公共服務(wù)提供了直接的理論來源。2.社區(qū)與公民社會的理論普特納姆（Putnam）主張美國的民主傳統(tǒng)以存在活躍的公民為基礎(chǔ)，他們活躍于各種團體、協(xié)會和政府機構(gòu)之中。這些小型團體聚合起來就構(gòu)成了“市民社會”。只有在這里公民才能夠以個人對話和討論的形式共同參與進來，而這種方式便是社區(qū)建設(shè)和民主本身的實質(zhì)。金和斯迪沃斯認為，政府在創(chuàng)建、促進和支持公民與社區(qū)之間聯(lián)系的過程中能夠起到重要的決定性作用。針對近年來人們對社區(qū)價值的淡化和冷漠，該理論主張要重新認識社區(qū)在民主治理過程中的作用。認為當代社會是一個價值觀念高度多元化的社會，亦是群體組合和利益高度分化和多元化的社會，在此背景下，社區(qū)在社會基本價值觀念整合和公共利益整合方面所發(fā)揮的積極的作用，應(yīng)被重新加以認識和得到重視。

社區(qū)作為公民與社會、與國家間聯(lián)系的基本橋梁和紐帶，社區(qū)所具有的互動本質(zhì)和聚焦公民利益和期望的調(diào)節(jié)功能，使其可以成為培育公民品質(zhì)和公民見習(xí)各種參與的實驗場所。因此，倡導(dǎo)政府要在推動社區(qū)和公民社會建設(shè)中發(fā)揮更加積極的作用。

“一個好的社群中的每個成員，都富有人情地對待他人，尊重人和人之間的差異并重視彼此之間的真誠正直。一個好的社群會培育合作和相互依賴的氛圍。所有的成員都有這樣的共識，即他們彼此都相互需要。社群中有一種歸屬感和認同感，以及一種相互負責的精神?！?/p>

——美國前健康、教育和福利部的部長約翰·加德納（JohnGardner）3.組織人本主義與新公共行政傳統(tǒng)組織理論：建立在科層制認識視野下的強調(diào)權(quán)威、控制、系統(tǒng)化的規(guī)則體系和嚴格的程序，推崇基于理性考量基礎(chǔ)上的組織管理的非人格化特征，試圖以此來追求和保證組織效率。

組織人本主義則:倡導(dǎo)更具人本主義意味的組織發(fā)展觀，強調(diào)組織發(fā)展應(yīng)建立在組織成員個人的成長、發(fā)展和創(chuàng)造性的培養(yǎng)上，強調(diào)組織對組織成員的信任、尊重、減少控制以及對共同目標的認同感的培養(yǎng)上。（1）阿吉利斯的人本觀認為組織研究應(yīng)該更關(guān)注個人的發(fā)展，在組織的發(fā)展中促進個人的成長與發(fā)展；（2）羅伯特·戈利姆比沃斯基的人本主義組織觀①批評傳統(tǒng)組織理論所主張的自上而上的權(quán)威、等級控制及標準的工作程序等,對個人自由個人道德不敏感；②主張一種組織發(fā)展觀：即通過組織創(chuàng)造解決問題的開放氛圍以使組織成員正視問題而非爭斗與逃避；在組織中的個人與群體之間建立信任，用知識和能力的權(quán)威來彌補甚至取代角色或地位的權(quán)威。決策權(quán)責應(yīng)盡可能接近信息源；使競爭有助于滿足目標。（3）新公共行政學(xué)：強調(diào)價值在公共行政中的作用４.后現(xiàn)代公共行政（1）批評主流的行政學(xué)思想：實證主義的知識獲得方法；理性主義的假設(shè)（基于市場的理性選擇理論），技術(shù)（專家）統(tǒng)治觀

（2）信奉“會話”理念：①公共問題通過“會話”要比通過“客觀”地測量或理性分析更有可能得到解決；②“會話”理念把行政官員與公民視為彼此充分參與的，他們不僅僅是召集到一起談話的理性個體，而且是在一種他們作為人而相互接洽的關(guān)系中的參與者，③這種協(xié)商與達到共識的最終過程也就是個體隨著自己的參與而彼此相互接洽的過程，在這個過程中，他們充分包含了人類個性的所有方面，他們不僅有理性，還有經(jīng)驗、直覺和情感。公共對話理論屬于后現(xiàn)代公共行政的范疇，它信奉“對話”理念，主張在一個日益復(fù)雜、多樣而同時又聯(lián)系日益緊密的后現(xiàn)代世界中，隨著公共問題復(fù)雜性的增加以及彼此間依賴性的增強，打破?？怂购兔桌眨‵oxandMiller）所稱之的層級結(jié)構(gòu)下的“獨白式的溝通”，促進積極的公共對話，通過相關(guān)治理主體的對話、溝通和協(xié)商來解決問題變得越來越重要。二、新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容（三）新公共服務(wù)理論的基本內(nèi)涵１、新公共服務(wù)理論的概念：２、新公共服務(wù)理論的基本觀點：（三）新公共服務(wù)理論的基本內(nèi)涵１、新公共服務(wù)理論的概念：指關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理念；是在對傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論進行反思和批判的基礎(chǔ)上提出和建立的；主張用一種基于公民權(quán)、民主和為公共利益服務(wù)的新公共服務(wù)模式來替代當前的那些基于經(jīng)濟自我利益的主導(dǎo)行政模式；是對傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論的一種揚棄而非全盤否定；新公共服務(wù)理論的核心和實質(zhì)有兩個主題：一是促進公共服務(wù)的尊嚴和價值；二是將民主、公民權(quán)和公共利益等價值觀重新肯定為公共行政的卓越價值觀。

（三）新公共服務(wù)理論的基本內(nèi)涵２、新公共服務(wù)理論的基本觀點：（1）政府的職能是服務(wù)，而不是掌舵；（2）公共利益是目標而非副產(chǎn)品；（3）在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性；（4）為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)；（5）責任并不簡單；（6）重視人，而不只是重視生產(chǎn)率；服務(wù)而非掌舵政府越來越重要的角色趨向于協(xié)助公民表達并實現(xiàn)共享的公共利益,而不止于控制或引導(dǎo)新方向。過于強調(diào)政府獨自“導(dǎo)航”的同時,是否忽視了民眾的意愿和作用,在“掌舵”這一“口號式”的理論觀點背后,是否意味著另一種行政中心主義?政府在過去所謂的“掌控社會”的過程中發(fā)揮了重要作用，但現(xiàn)代生活的復(fù)雜性有時卻使得這樣做不僅不合時宜，而且是不太可能。實際上，政府是個社會參與者，并且在決大多數(shù)情況下是非常重要的參與者，即政府與私人的或非營利的團體和組織協(xié)同行動，以尋求社區(qū)所面臨問題的解決方案。在當今日益復(fù)雜和多元的社會中，政府的作用在于從主導(dǎo)控制轉(zhuǎn)變?yōu)樽h程安排，把合適的參與者集中到談判桌前進行磋商和談判，或者作為中間人促成公共問題的解決方案。公共利益是目標而非副產(chǎn)品公共行政人員必須致力于建造一個共享的集體的公共利益觀念,其目標不是去尋找個人選擇的快速解答,而是分享利益和分擔責任的創(chuàng)造。新公共服務(wù)理論強調(diào)公共利益源自價值的分享,而非個人利益的簡單相加。政府的作用將是確保公共利益居于主導(dǎo)地位，確保解決方案本身和提出解決方案的過程符合公正、公平和平等等民主價值準則。新公共服務(wù)理論認為，建立社會遠景目標的過程并不能只委托給民選的政治領(lǐng)袖或被任命的公共行政官員，廣泛的公眾對話和協(xié)商是非常重要的。思想上要具有戰(zhàn)略性，行動上要具有民主性符合公共需要的政策和計劃,通過集體努力和協(xié)作的過程,能夠最有效地、最負責任地得到貫徹和執(zhí)行。通過參與和推動公民教育計劃、培養(yǎng)更多的公民領(lǐng)袖，政府就可以激發(fā)公民的自豪感和社會責任感，進而演變成在多個層次上都得到體現(xiàn)的強烈愿望。盡管政府不能創(chuàng)造社會，但政府(特別是政治領(lǐng)袖)能夠為有效的、負責任的公民行動奠定基礎(chǔ)，這樣人們會逐漸意識到政府是開放的、容易接近的，政府能夠敏感地做出響應(yīng)，政府的存在就是為了滿足他們的需要。關(guān)鍵在于確保政府是開放的、容易接近的，確保政府能夠敏感地做出響應(yīng)，確保政府的運作旨在服務(wù)于公民、為公民權(quán)創(chuàng)造機會。為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)公務(wù)員不僅僅要回應(yīng)顧客的需求，而且更要關(guān)注建設(shè)政府與公民之間、公民與公民之間的信任與合作關(guān)系。新公共服務(wù)理論認為，政府與公民之間的關(guān)系不同于企業(yè)與其顧客之間的關(guān)系。在公共部門中，即使是確定誰是顧客都很困難，且必須考慮公共服務(wù)的公平和平等等問題。政府必須回應(yīng)公民（從廣泛意義上界定的公民，而不只是法律意義上的公民）的需求和利益，鼓勵更多的人履行他們作為公民應(yīng)該承擔的責任，并促使政府對公民的呼聲做出快速反應(yīng)。“公民是社會契約的一部分,顧客是市場契約的一部分。顧客僅僅是公民的一部分。公民位居顧客之上。新公共管理完全顛倒了兩者之間的關(guān)系?！薄ɡ刎熑尾⒉缓唵呜熑尾⒉皇菃我坏?即政府不應(yīng)僅僅關(guān)注市場,亦應(yīng)關(guān)注憲法和法令,關(guān)注社會價值觀、政治行為準則、職業(yè)標準和公民利益。政府責任問題極其復(fù)雜，但新公共管理都傾向于高度簡化這個問題，即賦予行政官員較大的空間，讓他們按企業(yè)家的方式行事，把效率、成本、回應(yīng)性等方面問題訴諸市場力量。但實際上，行政官員受到并且應(yīng)當受到一系列復(fù)雜的制度和標準的影響，包括公共利益、憲法和法律、政府的其他機構(gòu)和其他層次、大眾媒體、職業(yè)標準、社會價值觀念和標準、形勢因素、民主準則、公民等。新公共服務(wù)理論主張官員不要獨自做出這些決定，而要通過對話過程、中介組織、向公民授權(quán)和具有廣泛基礎(chǔ)的公民參與，讓公民了解這些沖突和行為參數(shù)，以便使這些實際情況成為討論過程的一部分。這樣做不僅獲得了現(xiàn)實的解決方案，同時也確立了公民權(quán)和責任。重視人，而不只是重視生產(chǎn)率公務(wù)人員所參與組織的公共組織與網(wǎng)絡(luò),如果能夠通過基于尊重公民的合作過程與領(lǐng)導(dǎo)分享,則其更有可能獲得成功。生產(chǎn)率改進、過程再造和績效測量等是設(shè)計管理制度的重要工具。但如果不能同時充分地關(guān)注組織個體成員的價值觀和利益的話，那種控制人們行為的理性企圖最終將會失敗。況且，即使這些管理和組織方法能夠取得成效，它們也不會培養(yǎng)出負責任的、活躍的和熱心公益的雇員或公民。如果期望公務(wù)員尊重公民，那么管理公共機構(gòu)的人也應(yīng)該尊重公務(wù)員。在新公共服務(wù)理論看來，共同領(lǐng)導(dǎo)、合作和授權(quán)成為組織內(nèi)外的共同規(guī)范。三、簡評提出和建立了一種更加關(guān)注民主價值與公共利益，更加適合現(xiàn)代公共社會和公共管理實踐需要的新的理論選擇。與其他零散的批判性觀點相比,新公共服務(wù)真正的價值則在于它并沒有停留于批判本身,而是在反思和建設(shè)性批判的基礎(chǔ)上架構(gòu)起系統(tǒng)的新公共服務(wù)理論模式,其問題導(dǎo)向與建構(gòu)意識尤其值得肯定。新公共服務(wù)高揚價值理性,重申公民權(quán)利、公共利益及公共服務(wù)等作為公共行政之本的憲政民主價值原則,從而“避免行政學(xué)的公共性基礎(chǔ)在現(xiàn)代社會工具理性的高歌猛進中被簡化或邊緣化”,為公共行政發(fā)展和政府改革實踐指明了正確的方向。三、簡評1、吸收了傳統(tǒng)公共行政的合理內(nèi)容，承認新公共管理理論對于改進當代公共管理實踐所具有的重要價值，但擯棄了新公共管理理論特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷；2、新公共服務(wù)并不反對新公共管理對效率目標的追求,但主張在工具理性的效率目標之外加入更多的價值考量。3、對傳統(tǒng)的公共行政理論和目前占主導(dǎo)地位的管理主義公共行政模式都具有某種替代作用；4、有助于建立一種以公共協(xié)商對話和公共利益為基礎(chǔ)的公共服務(wù)行政；《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》這是一部具有里程碑意義的公共行政學(xué)專著，它以其寬廣的學(xué)術(shù)視野和鮮明的理論創(chuàng)新在學(xué)界和政界產(chǎn)生了廣泛而深遠的影響。作者在對傳統(tǒng)公共行政，特別是新公共管理進行反思和批判的基礎(chǔ)上，通過比較分析，從以下七個方面系統(tǒng)地闡述了新公共服務(wù)的基本理論內(nèi)涵：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》(1)服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客；(2)追求公共利益；(3)重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神；(4)思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性；(5)承認責任并不簡單；