中國(guó)農(nóng)地征用與治理-參與式學(xué)習(xí)與地方實(shí)踐項(xiàng)目參與式磋商

中國(guó)農(nóng)地征用與治理-參與式學(xué)習(xí)與地方實(shí)踐項(xiàng)目參與式磋商和公眾參與行動(dòng)指南項(xiàng)目組

李維長(zhǎng)

目錄

第一章概況

第二章公眾參與土地征用與治理

第三章土地征用與治理過(guò)程中開(kāi)展參與式磋商的意義

第四章參與式方法在土地征用過(guò)程中的應(yīng)用參與式磋商和公眾參與行動(dòng)指南第一章概況本指南系《中國(guó)農(nóng)地征用與治理-參與式學(xué)習(xí)與實(shí)踐項(xiàng)目》內(nèi)容的一部分，其宗旨是為縣、鄉(xiāng)級(jí)管理人員在土地征用中實(shí)施參與式方法提供指導(dǎo)。

1.目標(biāo)

2.背景本指南的使用對(duì)象為省、市、縣級(jí)國(guó)土部門的人員，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員和土管所人員。所有與土地征用有關(guān)的利益相關(guān)者，以及關(guān)心土地征用的人員都可以使用和參考本指南。

3.使用對(duì)象

縣級(jí)國(guó)土部門管理人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管所人員應(yīng)當(dāng)通讀本指南的指導(dǎo)性步驟和方法，以便掌握參與式方法在土地征用過(guò)程中的運(yùn)用。

本指南是項(xiàng)目工作人員、項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)國(guó)土局人員，以及當(dāng)?shù)卣藛T和村民共同努力的成果。其原則、方法和指標(biāo)是在一系列研討會(huì)、訪談和磋商的基礎(chǔ)上開(kāi)發(fā)的。編寫的案例為項(xiàng)目區(qū)的參與式學(xué)習(xí)提供了寶貴的素材。4.本手冊(cè)的撰寫過(guò)程

第二章公眾參與土地征用與治理

1.公眾參與的定義公眾是指公眾個(gè)人、政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、民間組織、對(duì)社區(qū)感興趣的其他人員。

公眾參與是社會(huì)組織或公眾個(gè)人通過(guò)直接與政府或其他公共機(jī)構(gòu)以互動(dòng)的方式對(duì)公共事務(wù)表達(dá)意見(jiàn)，并且對(duì)公共事務(wù)的決策和治理產(chǎn)生影響的行為。（1）利益普遍性。公眾參與所追求的利益是覆蓋全體或局部大部分公眾的利益；

（2）民眾主體性。公眾參與是每一個(gè)行為主體都能夠參與的、相對(duì)獨(dú)立于公權(quán)力的、對(duì)政府決策表達(dá)意見(jiàn)的行動(dòng)；

（3）過(guò)程合法性。公眾參與處于法律調(diào)整的范圍之內(nèi)，在合法的渠道下參與政府決策過(guò)程；

（4）形式多樣性。公眾參與有多種不同的形式，凡是旨在影響政府決策和公共生活的行為，都屬于公眾參與的范疇。2.公眾參與的特點(diǎn)●保證項(xiàng)目的利益相關(guān)者自愿參與項(xiàng)目；

●避免項(xiàng)目的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目干預(yù)可能出現(xiàn)的社會(huì)沖突，并與利益相關(guān)者制定防止風(fēng)險(xiǎn)和沖突的對(duì)策措施；

●通過(guò)與農(nóng)戶的磋商，設(shè)計(jì)項(xiàng)目的技術(shù)方案等；

●向所有利益相關(guān)方提供機(jī)會(huì)，幫助其改善問(wèn)責(zé)機(jī)制的有效性；

●公眾參與也是構(gòu)建和提高農(nóng)戶的意識(shí)，提高他們能力的過(guò)程，對(duì)保證項(xiàng)目的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響是至關(guān)重要的。3.開(kāi)展公眾參與的目的公眾參與的內(nèi)容可以分為三個(gè)層面：

（1）立法層面的公眾參與，如立法聽(tīng)證和利益集團(tuán)參與立法；

（2）公共決策層面，包括政府和公共機(jī)構(gòu)在制定公共政策過(guò)程中的公眾參與；

（3）公共治理層面的公眾參與，包括法律政策實(shí)施，基層公共事務(wù)的決策管理等。4.公眾參與的主要內(nèi)容公眾參與是人民群眾依法介入國(guó)家社會(huì)政治生活，享有真正管理國(guó)家和企事業(yè)的權(quán)利；是體現(xiàn)民意、反映民情、提高公共政策執(zhí)行民主化水平的根本要求；是實(shí)現(xiàn)公民自我管理、自我教育和自我服務(wù)功能的基本途徑；是體現(xiàn)“民主自治”原則、增強(qiáng)主體意識(shí)和加強(qiáng)民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。

在我國(guó)，公眾參與是憲法的一項(xiàng)基本原則，也是我國(guó)人民民主的一項(xiàng)重要制度?！稇椃ā返?條、第27條第2款都對(duì)人民依法以各種形式參與國(guó)家管理做出了規(guī)定。5.公眾參與的意義

公眾參與強(qiáng)調(diào)決策者與受決策影響的利益相關(guān)者之間開(kāi)展雙向溝通和協(xié)商對(duì)話，并遵循“公開(kāi)、互動(dòng)、包容性、尊重民意”等基本原則。

好的政治理念和政策必須依靠公眾來(lái)響應(yīng)，必須依靠公眾參與來(lái)落實(shí)，必須依靠一套完善的監(jiān)督機(jī)制來(lái)貫徹。5.公眾參與的意義（續(xù)）公眾參與的思想可以追溯到公元前5世紀(jì)的古代雅典，當(dāng)時(shí)的公民大會(huì)開(kāi)創(chuàng)了立法中公眾參與的先河，當(dāng)今，公眾參與已經(jīng)在全球范圍內(nèi)被當(dāng)作民主政治的準(zhǔn)則被普遍接受。6.公眾參與的發(fā)展≯公眾參與的常用方式包括：投票、競(jìng)選、公決、調(diào)查、咨詢、協(xié)作、結(jié)社、請(qǐng)?jiān)?、集?huì)、抗議、游行、示威、反抗、宣傳、動(dòng)員、串聯(lián)、檢舉、對(duì)話、辯論、協(xié)商、游說(shuō)、聽(tīng)證、上訪。

≯近年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展為公眾參與活動(dòng)提供了技術(shù)基礎(chǔ)。一些新的公眾參與形式正在出現(xiàn)，如電視辯論、網(wǎng)絡(luò)論壇、網(wǎng)絡(luò)組織、信息交流、手機(jī)短信、焦點(diǎn)小組、顧問(wèn)小組、授權(quán)決策、政府展示會(huì)、市民評(píng)審團(tuán)、市民意見(jiàn)征詢組、地方戰(zhàn)略伙伴等。同時(shí)，一些政府部門也從網(wǎng)絡(luò)上聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，并在制定政策時(shí)予以考慮。6.公眾參與的發(fā)展（續(xù)）

公眾參與的概念和理論大約是20世紀(jì)90年代開(kāi)始傳入中國(guó)，并逐步升溫、興起。

在中國(guó)，公眾參與主要體現(xiàn)在：立法領(lǐng)域、行政決策和政府管理領(lǐng)域，以及基層治理方面，以公示、聽(tīng)取意見(jiàn)、咨詢、聽(tīng)證等形式為主。7.公眾參與在中國(guó)公眾參與之所以在中國(guó)得到較快發(fā)展，還因?yàn)樗玫搅苏紊系恼J(rèn)同。黨中央把公眾參與式民主作為政治體制改革和發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的一項(xiàng)新政加以推出。

黨的十七大政治報(bào)告明確提出，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大人民民主，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。7.公眾參與在中國(guó)（續(xù)）非政府組織是公眾參與的主體之一，是實(shí)現(xiàn)公眾參與的一種有效的組織形式。非政府組織強(qiáng)調(diào)非政府性、非營(yíng)利性，通常把提供公益和公共服務(wù)當(dāng)作主要目標(biāo)。相對(duì)于強(qiáng)大的政府，個(gè)體方式參與的效果遠(yuǎn)不及以團(tuán)體方式的參與，政府可能根本注意不到個(gè)體的聲音，而非政府組織的呼聲更容易引起重視。幾十年來(lái)，非政府組織正在社會(huì)重大議題中發(fā)揮越來(lái)越大的作用。從G8首腦峰會(huì)到世貿(mào)組織談判，從環(huán)保議題到消滅貧困；普通公眾從媒體上，從自己的身邊，正越來(lái)越多地看到非政府組織的身影。8.非政府組織參與農(nóng)地征用與治理項(xiàng)目的實(shí)施涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面。

一個(gè)好的農(nóng)地征用與治理項(xiàng)目，能夠切實(shí)解決問(wèn)題，為百姓造福。

因此，公眾參與是農(nóng)地征用與治理項(xiàng)目決策的內(nèi)在要求，農(nóng)地征用與治理的公眾參與是公眾權(quán)利的體現(xiàn)，是主人翁對(duì)事關(guān)個(gè)人生活和發(fā)展利益大事的關(guān)心、建議和評(píng)定行為。9.公眾參與土地征用與治理的必要性

因?yàn)楣娛聞?wù)是為群眾服務(wù)的，群眾是公共事務(wù)的真正主人。所以群眾有權(quán)利參與關(guān)系自己切身利益的公共事務(wù)，有權(quán)利對(duì)公共事務(wù)過(guò)問(wèn)、咨詢、提意見(jiàn)。

公眾參與土地征用與治理是公眾權(quán)利的體現(xiàn)，是主人翁對(duì)事關(guān)個(gè)人生活發(fā)展利益大事的關(guān)心、建議和評(píng)定行為。（1）公眾參與是公共事務(wù)管理發(fā)展的客觀要求

9.公眾參與土地征用與治理的必要性（續(xù)）公眾參與是土地征用與治理項(xiàng)目決策的內(nèi)在要求，土地征用與治理項(xiàng)目的實(shí)施涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面。

因此，在項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段，就項(xiàng)目實(shí)施可能產(chǎn)生的影響，充分聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，這不但是政府應(yīng)盡的責(zé)任，也是充分尊重公眾利益的體現(xiàn)。

只有吸收公眾參與，才能真正做到“從群眾中來(lái)，到群眾中去”，最終形成的土地征用與治理方案才能切合實(shí)際，項(xiàng)目實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果。（2）公眾參與是土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目決策的需要9.公眾參與土地征用與治理的必要性（續(xù)）﹥?cè)谖覈?guó)，在進(jìn)行土地征用與治理項(xiàng)目決策時(shí)，公眾參與與其說(shuō)是一種手段、一種目的，不如說(shuō)是一種理念、一種義務(wù)。如果把項(xiàng)目區(qū)居民看作是最終用戶的話，那么，政府、項(xiàng)目管理者與項(xiàng)目區(qū)居民之間存在一種信托關(guān)系。公眾參與是維系這一關(guān)系的必要條件，是項(xiàng)目決策中的必要行為。

﹥通過(guò)公眾尤其是農(nóng)民參與執(zhí)行計(jì)劃的制定，有利于提高民眾對(duì)土地征用政策的關(guān)注程度，加強(qiáng)民眾對(duì)土地征用政策執(zhí)行的認(rèn)同感。（3）公眾參與是土地征用與治理項(xiàng)目順利開(kāi)展的重要環(huán)節(jié)9.公眾參與土地征用與治理的必要性（續(xù)）各級(jí)機(jī)關(guān)應(yīng)該加大公眾接受有關(guān)土地征用與治理及其項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)等方面的科學(xué)知識(shí)、法律、制度、政策方針等方面的宣傳培訓(xùn)力度，以便充分行使他們的知情權(quán)，為其它內(nèi)容的參與奠定知識(shí)基礎(chǔ)。10.加強(qiáng)宣傳工作要讓公眾參與到土地征用與治理中來(lái)，首先公眾必須有能力去參與，我國(guó)目前文盲仍然占有一定比例，且大部分集中在農(nóng)村，這就需要對(duì)公眾進(jìn)行培訓(xùn)，提高其素質(zhì)。

11.提高公眾素質(zhì)四、土地征用與治理過(guò)程中開(kāi)展

參與式磋商的意義

磋商是通過(guò)參與者在坦率、真誠(chéng)的氣氛下交換意見(jiàn)，討論問(wèn)題，最終達(dá)成共識(shí)的過(guò)程。磋商不是簡(jiǎn)單的談判，或者是妥協(xié)。1.磋商的概念參與式磋商和公眾參與是促進(jìn)項(xiàng)目各利益相關(guān)方加強(qiáng)溝通，消除誤解，緩解矛盾，以求共同發(fā)展的一種有效措施。2.開(kāi)展參與式磋商的意義開(kāi)展積極的、有效的、高度透明的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)磋商和公眾參與活動(dòng)具有以下積極意義：

＞能夠促進(jìn)各利益相關(guān)方互相溝通、相互信任，在項(xiàng)目實(shí)施的具體方面形成共識(shí)和達(dá)成協(xié)議，從而獲得各利益相關(guān)方對(duì)項(xiàng)目的支持。

＞能夠減少、避免甚至消除潛在的矛盾和沖突，為活動(dòng)/行動(dòng)的開(kāi)展?fàn)I造和諧的氣氛。

＞保證項(xiàng)目農(nóng)戶自愿參與活動(dòng)/行動(dòng)，避免或減少活動(dòng)/行動(dòng)可能引起的社會(huì)沖突和可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，制定對(duì)活動(dòng)/行動(dòng)造成農(nóng)戶資源使用限制和影響的措施。針對(duì)項(xiàng)目的既定目標(biāo)，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目所在社區(qū)的各利益相關(guān)方進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查和了解，在傾聽(tīng)各利益相關(guān)方對(duì)項(xiàng)目實(shí)施提出的擔(dān)憂、意見(jiàn)、愿望和需求的基礎(chǔ)上，與各利益相關(guān)方進(jìn)行協(xié)商、談判或申請(qǐng)政府管理部門裁決。

3．開(kāi)展參與式磋商的方法中國(guó)土地征用與治理-參與式學(xué)習(xí)與實(shí)踐項(xiàng)目參與式磋商和公眾參與的對(duì)象包括項(xiàng)目的各利益相關(guān)方：

●項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶（包括婦女及少數(shù)民族農(nóng)戶）

●項(xiàng)目區(qū)合作社

●項(xiàng)目區(qū)村級(jí)組織

●鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管站

●相關(guān)政府部門

●非政府組織

●公司和企業(yè)。4.參與式磋商的對(duì)象（1）和平共處、平等協(xié)商的原則：各利益相關(guān)方無(wú)論機(jī)構(gòu)/單位大小，級(jí)別高低；也無(wú)論是國(guó)家干部，還是農(nóng)民群眾，都必須一視同仁，平等協(xié)商，和平共處，友好合作。

（2）實(shí)事求是的原則：絕不能根據(jù)個(gè)人的主觀愿望去判斷和盲目地下結(jié)論；在磋商的過(guò)程中必須尊重事實(shí)，既不夸大，也不縮小。

（3）充分重視當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公眾利益的原則：重視當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公眾的利益是保證磋商得以有效進(jìn)行的前提條件，只有重視并關(guān)注當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公眾的利益，才能得到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公眾對(duì)項(xiàng)目的支持和配合。

5.參與式磋商的基本原則（4）尊重當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公眾的風(fēng)俗習(xí)慣的原則：應(yīng)該尊重當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公眾的風(fēng)俗習(xí)慣，這是體現(xiàn)平等和團(tuán)結(jié)的一個(gè)重要方面，任何不尊重當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公眾的風(fēng)俗習(xí)慣的言行，哪怕是開(kāi)玩笑，都容易刺激以致傷害當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公眾的感情，不利于團(tuán)結(jié)。

（5）依法辦事的原則：杜絕憑經(jīng)驗(yàn)、按慣例、靠拍腦袋辦事的習(xí)慣；嚴(yán)格遵守不徇私情，不接受吃請(qǐng)和禮物；嚴(yán)格遵守國(guó)家的法律法規(guī)。

（6）認(rèn)真履行承諾的原則：必須認(rèn)真履行已做出的承諾，違約會(huì)造成當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公眾的誤解或失望，甚至喪失當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和公眾的支持。5.參與式磋商的基本原則（續(xù)）6.參與式磋商的程序五、參與式方法在土地征用

過(guò)程中的應(yīng)用

1.什么是參與式方法參與式方法是通過(guò)賦權(quán)，讓發(fā)展主體積極地參與發(fā)展項(xiàng)目中有關(guān)決策、實(shí)施、管理和利益分享等全過(guò)程的一種“自下而上”的工作方法。2.為什么要使用參與式方法

從20世紀(jì)80年代末期開(kāi)始，參與式方法作為一種工作方法和手段，在中國(guó)的一些國(guó)際發(fā)展援助項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)及實(shí)施中逐漸得到應(yīng)用。應(yīng)用參與式方法在改進(jìn)項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)、取得項(xiàng)目各利益相關(guān)群體的理解、支持與合作等方面都起到了積極的促進(jìn)作用；并且有利于提高項(xiàng)目參與各方的社會(huì)責(zé)任感，減少社會(huì)矛盾和糾紛，有效地防止負(fù)面影響和后果的產(chǎn)生。參與式方法的應(yīng)用還在降低項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)等方面起到了積極的作用。

3.參與式方法的特點(diǎn)參與式方法的核心是把發(fā)言權(quán)、分析權(quán)和決策權(quán)交還給當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和農(nóng)戶，而政府部門的職責(zé)則轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)助者和服務(wù)者，為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和農(nóng)戶提供優(yōu)質(zhì)的政策、法律和技術(shù)服務(wù)。采用參與式方法的目的是使決策更加準(zhǔn)確；使決策過(guò)程更加透明；使規(guī)劃更加完善；使各利益相關(guān)方具有責(zé)任感并產(chǎn)生動(dòng)力；使效益分配更加公正、公平。

4.誰(shuí)是土地征用的主要利益相關(guān)主體

土地征用涉及各方的利益，利益主體包括：地方政府—在征地關(guān)系中處于核心地位；既是征收主體，也是補(bǔ)償主體；

開(kāi)發(fā)商—追求開(kāi)發(fā)利潤(rùn)最大化,投入最小化，與政府在一定程度上是互惠互利的利益共同體；

村集體—與農(nóng)戶的根本利益一致，受到上級(jí)政府的約束；

農(nóng)民—始終處在利益層級(jí)結(jié)構(gòu)的最底層；其他利益相關(guān)者—指在土地征用中和征收的土地上建成的項(xiàng)目涉及的相關(guān)人群

。5.土地征用和公眾參與的制度

中國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)（《土地管理法》、《建設(shè)用地計(jì)劃管理辦法》、《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》、《工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)》、《土地調(diào)查條例》、《土地管理法實(shí)施條例》、《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》和地方制定的《征用土地管理辦法》）等都有公眾參與的相關(guān)規(guī)定和機(jī)制。

調(diào)查工具分析工具參與式觀察打分排序資源圖SWOT（優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)-機(jī)會(huì)風(fēng)險(xiǎn)）分析法季節(jié)歷大事記機(jī)構(gòu)分析圖會(huì)議因果關(guān)系分析法訪談問(wèn)題樹問(wèn)卷目標(biāo)樹參與式方法工具箱6.磋商團(tuán)隊(duì)的組建和培訓(xùn)

（1）縣級(jí)團(tuán)隊(duì)：項(xiàng)目縣國(guó)土局從參與項(xiàng)目規(guī)劃的土管站等單位選出3—4名技術(shù)