第4章 行政領(lǐng)導(dǎo)體制

第四章行政領(lǐng)導(dǎo)體制

一、行政領(lǐng)導(dǎo)體制概述二、行政領(lǐng)導(dǎo)體制類型三、我國行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革

四、行政領(lǐng)導(dǎo)集體五、案例討論一、行政領(lǐng)導(dǎo)體制概述1、行政領(lǐng)導(dǎo)體制的含義2、行政領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)容3、行政領(lǐng)導(dǎo)體制的作用

1、行政領(lǐng)導(dǎo)體制的含義體制是國家機關(guān)、企事業(yè)單位的機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和權(quán)限劃分等方面的具體體系和組織制度的總稱

領(lǐng)導(dǎo)體制指政黨、國家機關(guān)、企事業(yè)單位和社會團體，以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限劃分為基礎(chǔ)所設(shè)置的機構(gòu)和各種領(lǐng)導(dǎo)制度的體系

行政領(lǐng)導(dǎo)體制是行政組織內(nèi)部以領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限劃分為基礎(chǔ)所設(shè)置的機構(gòu)及其相互關(guān)系的制度和規(guī)范。領(lǐng)導(dǎo)體制是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的制度化、體系化

行政領(lǐng)導(dǎo)體制包含四層含義是領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)內(nèi)部的一種權(quán)限劃分關(guān)系這種劃分關(guān)系表現(xiàn)為縱向和橫向兩個方面在權(quán)限劃分基礎(chǔ)上設(shè)置機構(gòu)是一種組織制度通過組織制度把權(quán)限劃分關(guān)系規(guī)范化、合法化，成為一種有組織權(quán)威的約束力，保障特定的權(quán)限劃分關(guān)系不受破壞主要存在于正式組織中非正式組織的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，是依靠領(lǐng)導(dǎo)者的個人魅力建立的，無需通過領(lǐng)導(dǎo)體制加以規(guī)定行政領(lǐng)導(dǎo)體制的核心和實質(zhì)是權(quán)限劃分關(guān)系相應(yīng)的組織形式是外在表現(xiàn)形式相應(yīng)的組織制度是權(quán)限劃分關(guān)系的保障

2、行政領(lǐng)導(dǎo)體制的內(nèi)容

有四個方面：行政領(lǐng)導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的層次與跨度行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限和責(zé)任劃分行政領(lǐng)導(dǎo)管理制度行政領(lǐng)導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)是指行政領(lǐng)導(dǎo)組織內(nèi)部上下左右之間的相互關(guān)系和聯(lián)系方式。包括縱向關(guān)系。即上下領(lǐng)導(dǎo)層之間的隸屬關(guān)系；橫向關(guān)系，即平行的各部門之間的協(xié)作關(guān)系。它一般包括直線式、職能式、混合式、矩陣式組織結(jié)構(gòu)四種。但是不管行政領(lǐng)導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)怎樣，一般都由以下五個系統(tǒng)構(gòu)成

決策中心是行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的靈魂，包括黨委會、行政領(lǐng)導(dǎo)辦公會等信息機構(gòu)是決策中心向外了解的橋梁，情報、資料、統(tǒng)計、信訪等部門都是行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)中的信息機構(gòu)。咨詢參謀機構(gòu)是為決策服務(wù)的，是決策中心的參謀部。我國設(shè)立的顧問機構(gòu)、政策研究機構(gòu)、研究中心等都屬于這一類執(zhí)行系統(tǒng)執(zhí)行決策中心的各項決定。一個系統(tǒng)內(nèi)，可以按業(yè)務(wù)需要分成若干部門，組成執(zhí)行系統(tǒng)。監(jiān)督系統(tǒng)根據(jù)決策對執(zhí)行系統(tǒng)實行監(jiān)督，以保證決策指令執(zhí)行準(zhǔn)確無誤。各級紀(jì)律檢查委員會、司法機構(gòu)、審計部門等都屬于監(jiān)督機構(gòu)

領(lǐng)導(dǎo)的層次與跨度領(lǐng)導(dǎo)層次與跨度問題產(chǎn)生于領(lǐng)導(dǎo)者的委托。領(lǐng)導(dǎo)者受時間和精力的限制，往往需要委托一定數(shù)量的下屬為其分擔(dān)管理工作。委托的結(jié)果是領(lǐng)導(dǎo)者減少了必須直接處理的業(yè)務(wù)工作量，但同時又產(chǎn)生了領(lǐng)導(dǎo)的縱向?qū)哟闻c橫向幅度的問題

領(lǐng)導(dǎo)層次，是領(lǐng)導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)的等級層次，有多少等級層次，就有多少領(lǐng)導(dǎo)層次。領(lǐng)導(dǎo)跨度，又稱為領(lǐng)導(dǎo)幅度，它是指一個領(lǐng)導(dǎo)者直接有效地指揮下級的范圍和幅度。對于一個規(guī)模固定的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)來說，領(lǐng)導(dǎo)的幅度和層級是成反比例的關(guān)系。反比關(guān)系決定了兩種基本的領(lǐng)導(dǎo)組織機構(gòu)形態(tài)，即扁平型領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)形態(tài)和錐形領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)形態(tài)。有學(xué)者根據(jù)統(tǒng)計分祈，提出行政機制的“二八律”，其基本要點是：在一般領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)中，擔(dān)任正職的領(lǐng)導(dǎo)者宜有兩位副手和八位下屬，擔(dān)任副職的領(lǐng)導(dǎo)者則應(yīng)當(dāng)有兩位助手和八位下屬。行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限和責(zé)任的劃分中心內(nèi)容是建立嚴(yán)格的從上而下的領(lǐng)導(dǎo)行政法規(guī)和崗位責(zé)任制，對不同領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、部門之間以及領(lǐng)導(dǎo)者之間的職責(zé)權(quán)限作出明確的規(guī)定。職責(zé)劃分必須明確、完整，那種職責(zé)不清、責(zé)任不明的現(xiàn)象是領(lǐng)導(dǎo)體制缺乏科學(xué)性的典型特征閱讀：解剖市長的權(quán)力行政領(lǐng)導(dǎo)管理制度行政領(lǐng)導(dǎo)管理制度即狹義的人事制度，包括選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換、回避、退休制度等。它是國家行政制度的組成部分，既屬于用人范疇．也屬于領(lǐng)導(dǎo)體制范疇。我國行政領(lǐng)導(dǎo)受國家公務(wù)員法的約束

3、行政領(lǐng)導(dǎo)體制的作用

鄧小平同志認(rèn)為，“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”，“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗＜词瓜衩珴蓶|同志這樣的偉大人物，也受到一些不好的制度的嚴(yán)重影響，以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸?！笨梢?，一個好的行政領(lǐng)導(dǎo)體制的重要性。一般來說，有四方面作用：1、領(lǐng)導(dǎo)體制是領(lǐng)導(dǎo)制度貫徹和執(zhí)行的客觀機制領(lǐng)導(dǎo)制度決定組織的性質(zhì)，與國體相聯(lián)系。領(lǐng)導(dǎo)體制是領(lǐng)導(dǎo)活動的具體制度和體系，是領(lǐng)導(dǎo)制度的具體體現(xiàn)，與政體相聯(lián)系。領(lǐng)導(dǎo)制度相對穩(wěn)定，領(lǐng)導(dǎo)體制的形式多樣，需要不斷變革。2、領(lǐng)導(dǎo)體制是領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間建立關(guān)系、發(fā)生作用的依據(jù)（個人認(rèn)為不是橋梁與紐帶）領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間的互動關(guān)系是依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)體制來進(jìn)行的。依照領(lǐng)導(dǎo)體制的設(shè)計，才能將每個成員組合編織到一起，形成層次分明、行動統(tǒng)一、目標(biāo)明確的有機整體。健全的領(lǐng)導(dǎo)體制使領(lǐng)導(dǎo)者的意圖、指令、任務(wù)和規(guī)劃層層下達(dá)，并將執(zhí)行情況通過體制規(guī)定的渠道上報，形成緊密相連、反饋及時的傳遞系統(tǒng)3、為領(lǐng)導(dǎo)活動提供組織保證領(lǐng)導(dǎo)是一個復(fù)雜的社會活動過程，光靠領(lǐng)導(dǎo)個人和領(lǐng)導(dǎo)班子難以達(dá)到好的效果，只有建立一定領(lǐng)導(dǎo)體制，把各級各類領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)組織起來，形成一個有機的領(lǐng)導(dǎo)工作體系，才能保證領(lǐng)導(dǎo)活動的正常進(jìn)行。健全的領(lǐng)導(dǎo)體制，可以充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者個體和群體的主觀能動作用4、科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制是實現(xiàn)行政管理法制化和民主化的前提和保征領(lǐng)導(dǎo)體制具有制度剛性。能夠使領(lǐng)導(dǎo)活動或領(lǐng)導(dǎo)者的行為受到制約、引導(dǎo)和規(guī)范，是制約、監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)活動的組織條件，它使領(lǐng)導(dǎo)活動減少了神秘色彩，增加了可操作性。依法建立并健全用人制度、激勵制度、績效制度、考核制度和競爭制度是行政領(lǐng)導(dǎo)體制的重要內(nèi)容，它可以促進(jìn)行政管理法制化，進(jìn)而為行政管理民主化提供前提二、行政領(lǐng)導(dǎo)體制類型依據(jù)權(quán)限劃分關(guān)系看，現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)體制中權(quán)力關(guān)系有以下四種基本類型：集權(quán)制與分權(quán)制完整制與分離制首長制與合議制層級制與職能制集權(quán)制與分權(quán)制根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)中縱向權(quán)力配置的集中與分散程度劃分是指一切重大問題的決定依賴于上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，下級必須依據(jù)上級的決定和指示辦事的體制集權(quán)制的優(yōu)點集權(quán)制的缺點

分權(quán)制是指下級機關(guān)在自己的管轄范圍內(nèi)，有權(quán)獨立自主地決定問題，上層對下層有權(quán)決定和處理的事情不得干涉。分權(quán)制的優(yōu)點分權(quán)制的缺點集權(quán)與分權(quán)是一對矛盾，既對立又統(tǒng)一如何處理集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系呢？

有學(xué)者認(rèn)為，要堅持以下六個原則：第一，可能損失原則如果下級制定某項決策容易失誤，決策實施后可能產(chǎn)生嚴(yán)重?fù)p失或不良后果時，這種決策一般應(yīng)由上級來制定。第二，責(zé)任范圍原則如果一項重大決策必須由上級承擔(dān)法律責(zé)任，就由上級來決定。第三，決策范圍原則凡是需要作出一致規(guī)定的行為，應(yīng)由上級來決定。第四，監(jiān)督考核原則凡屬于考核內(nèi)容的工作，如監(jiān)督考核某一層次領(lǐng)導(dǎo)工作，應(yīng)當(dāng)由上級來決定。第五，業(yè)務(wù)性原則各地、各部門業(yè)務(wù)性質(zhì)相同的工作，一般由上級來決定。第六，地域規(guī)模原則凡是大規(guī)模的發(fā)展計劃和戰(zhàn)略規(guī)劃工作，應(yīng)由上級來決定。與上述情況相反的，由下級決定。就實際情況來看，中國共產(chǎn)黨的組織原則是民主集中制，我們講的集權(quán)制是與分權(quán)制相結(jié)合的集權(quán)制，它應(yīng)促使中央和地方、上級和下級兩個方面的積極性都充分發(fā)揮，并使之有機地結(jié)合起來完整制與分離制按照上級對下級的指揮控制方式和程度劃分凡是同一個領(lǐng)導(dǎo)層次的各機關(guān)，或者一個機關(guān)中的各個構(gòu)成單位，所接受的上級指揮、控制和監(jiān)督，完全集中于一位上級領(lǐng)導(dǎo)者，或者一個上級機關(guān)者，稱之為完整制，或一體制、集約制，俗稱一元化領(lǐng)導(dǎo)。反之，如果上級的指揮、控制和監(jiān)督不集中于一位上級領(lǐng)導(dǎo)者，或者一個上級機關(guān)者，即稱分離制，或獨立制，又稱謂多元化領(lǐng)導(dǎo)

完整制的優(yōu)點容易協(xié)調(diào)各方面的矛盾和利益，且能防止政出多門、各自為政完整制的缺點分離制的優(yōu)點權(quán)力在高層分散存在，便于相互牽制，有利于防止獨斷專行和該系統(tǒng)濫用職權(quán)有利于發(fā)揮下級機關(guān)的積極性和創(chuàng)造性各單位分立，便于彼此之間展開競爭，有利于真正的領(lǐng)導(dǎo)人才產(chǎn)生實際中的領(lǐng)導(dǎo)體制是一體制與分離制的融合，在不同單位不同機構(gòu)因為不同任務(wù)需要謹(jǐn)慎靈活的運用。

首長制與合議制把法定的決策權(quán)集中于最高領(lǐng)導(dǎo)者一人手中的領(lǐng)導(dǎo)體制。行政部門一般采取首長負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)方式。合議制，又稱為委員會制。就是法定的最高決策權(quán)交給兩位以上的行政首長組成的委員會的領(lǐng)導(dǎo)體制。層級制與職能制層級制又稱為層次制職能制又稱為分職制、機能制、功能制。主要是指一個系統(tǒng)或單位在橫向上按照業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同，平行地設(shè)置若干職能部門，作為首腦機關(guān)的顧問、參謀，輔佐最高領(lǐng)導(dǎo)者實施領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)體制。三、我國行政領(lǐng)導(dǎo)體制改革我國行政領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史沿革我國行政領(lǐng)導(dǎo)體制的特點

我國行政領(lǐng)導(dǎo)體制存在的弊端我國行政領(lǐng)導(dǎo)體制的改革我國行政領(lǐng)導(dǎo)體制的歷史沿革新中國建立以來，我國行政領(lǐng)導(dǎo)體制的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個階段(一)創(chuàng)建階段（1949—1966)這一時期的特點是：確立中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位；黨和政府以及群眾團體的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)都實行委員會制，在各自的系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；中央與地方的關(guān)系實行中央集權(quán)制，稱作中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分散或分級管理。(二)動亂階段(1966—1978)在十年動亂期間，新中國已建立的領(lǐng)導(dǎo)體制被徹底打亂。動亂后期，在一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，把一切權(quán)力都集中到各級黨委，形成嚴(yán)重的黨委包攬一切的現(xiàn)象。這一時期的領(lǐng)導(dǎo)體制繼續(xù)向集權(quán)方面發(fā)展，使集權(quán)的弊端更為嚴(yán)重。(三)調(diào)整、改革階段(1978年后)這些改革措施包括：堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)；加強各級人民代表大會的權(quán)威；實行首長負(fù)責(zé)制，建立統(tǒng)一、高效和強有力的行政領(lǐng)導(dǎo)；在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下擴大地方自主權(quán)：實行政企分開，擴大企業(yè)自主權(quán)等等

我國行政領(lǐng)導(dǎo)體制的特點

(一)人民群眾參與國家領(lǐng)導(dǎo)與管理人民群眾當(dāng)家作主，是我國領(lǐng)導(dǎo)體制的基礎(chǔ)。一方面，我國各級領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力都是人民賦予的。領(lǐng)導(dǎo)工作的實質(zhì)在于為人民服務(wù)，他們雖然處于領(lǐng)導(dǎo)崗位，但其本質(zhì)是人民的公仆。另一方面，人民群眾的主人翁地位，更重要地表現(xiàn)在參與國家領(lǐng)導(dǎo)和管理上。我國行政領(lǐng)導(dǎo)的重要產(chǎn)生方式是選任制（二)以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心的領(lǐng)導(dǎo)體制我們的國家是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家，共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)社會主義事業(yè)的核心力量。在我國的領(lǐng)導(dǎo)體制中，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)起著核心作用，這是由我國的國體決定的。黨的領(lǐng)導(dǎo)，是指要堅持黨的政治路線、思想路線和組織路線，而不是黨包辦一切代替一切，不是政府領(lǐng)導(dǎo)都由共產(chǎn)黨員擔(dān)任(三)是一種集權(quán)制為主的領(lǐng)導(dǎo)體制之所以形成這種領(lǐng)導(dǎo)體制，一方面有著長久的歷史原因，加強中央集權(quán)，是中國自古以來能夠抵御外來侵略，完成統(tǒng)一中國這樣一個多民族國家大業(yè)的重要因素。長期的封建自然經(jīng)濟、建國初期向蘇聯(lián)模式學(xué)習(xí)，對我國中央集權(quán)式的領(lǐng)導(dǎo)體制的形成也有一定的影響。

(四)“議行合一”的領(lǐng)導(dǎo)體制在政治上、思想上和組織上，一切工作部門都要服從共產(chǎn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在人民群眾當(dāng)家作主行使權(quán)力的基礎(chǔ)上，從中央到地方各級人民代表大會構(gòu)成了一整套立法領(lǐng)導(dǎo)體系。這種立法體系是其他一切國家機關(guān)的基礎(chǔ)。黨是領(lǐng)導(dǎo)核心，立法、行政、司法相統(tǒng)一，這種國家領(lǐng)導(dǎo)體制，同資產(chǎn)階級國家所實行的“三權(quán)分立”的領(lǐng)導(dǎo)體制有著本質(zhì)的區(qū)別。我國行政領(lǐng)導(dǎo)體制存在的弊端1．領(lǐng)導(dǎo)職能相互混淆在我國領(lǐng)導(dǎo)體制中，領(lǐng)導(dǎo)職能劃分不清是一個突出問題。黨委、人大、政府這三個機構(gòu)職能長期以來沒有一個科學(xué)嚴(yán)格的界限；黨政不分、政企不分的問題一直干擾著我國政治經(jīng)濟改革和發(fā)展

2．領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過于集中即領(lǐng)導(dǎo)權(quán)過分集中于領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)部門，在領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)部門中，又過于集中在為數(shù)很少的幾個主要負(fù)責(zé)人身上。權(quán)力下放不足和過于集中，勢必使基層單位缺乏工作上的主動性和創(chuàng)造力。3．領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)高度膨脹我國領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)盡管歷經(jīng)多次精簡，但始終沒有跳出精簡——膨脹——再精簡——再膨脹的怪固。機構(gòu)臃腫是我們當(dāng)今的領(lǐng)導(dǎo)體制中一個比較突出的頑癥

4．領(lǐng)導(dǎo)管理嚴(yán)重滯后我國領(lǐng)導(dǎo)體制中一直缺乏對領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)尤其是領(lǐng)導(dǎo)者有效的權(quán)力約束機制。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究機制不夠健全，領(lǐng)導(dǎo)管理制度嚴(yán)重滯后導(dǎo)致以權(quán)謀私、貪污腐化等權(quán)力異化現(xiàn)象時有發(fā)生，涉及領(lǐng)導(dǎo)者的各類案件無論在職務(wù)級別上、案件數(shù)量上還是在案件影響上，這幾年都呈上升的趨勢

視頻：大款鎮(zhèn)長5．用人制度缺乏活力我國的干部選拔任用制度改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會