我國城市流浪乞討人員社會救助法律制度研究

精品文檔精心整理精品文檔可編輯精品文檔我國城市流浪乞討人員社會救助法律制度研究摘要：城市流浪乞討人員社會救助主要是指國家根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定針對流浪乞討人員按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供最低生活需求和實物援助的一種社會保障制度。流浪乞討人員社會救助關(guān)系著社會的穩(wěn)定與發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的全局，還有利于促進(jìn)中國法制化進(jìn)程，因此，有必要從深層次探討流浪乞討人員的救助理制度，針對現(xiàn)行法律制度存在的不足，進(jìn)行完善。城市流浪乞討人員社會救助法律制度是以保障公民基本生存權(quán)為核心內(nèi)容的法律制度，也是現(xiàn)代行政國家不可或缺的法律制度。任何問題和矛盾產(chǎn)生的背后，都有其深層的原因，我國社會救助所遭遇的尷尬，從根本上是由我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變和社會機(jī)制調(diào)適的摩擦、錯位甚至沖突造成的，這應(yīng)是我們思考和評價這一法律制度的出發(fā)點和基本前提，政府、流浪乞討人員以及我國正處于社會轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)、社會、文化環(huán)境對新制度的實施產(chǎn)生了直接或間接的影響。新制度的改進(jìn)措施，在政策層面可從進(jìn)一步完善我國城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法入手，與社會治安制度相銜接，建立健全社會救助體系。在人員層面則應(yīng)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，對流浪乞討人員實行分類救助，同時積極調(diào)動社會各方力量參與進(jìn)來。本文正是站在這個立場上，歸納出城市流浪乞討人員社會救助問題和困惑的社會原因和背景因素，為社會救助法律制度的完善提供依據(jù)?，F(xiàn)行的《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》及其《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細(xì)則》是在舊的收容遣送制度嚴(yán)重異化的背景下出臺的，其標(biāo)志意義和現(xiàn)實意義都非常顯著而深遠(yuǎn)=《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》目前存在的問題有各方面的原因，就制度本身來說，存在著職業(yè)乞丐、跑站現(xiàn)象治理難、救助對象甄別難、救助過程中部門協(xié)調(diào)難、監(jiān)督難等問題，就制定利用來說，存在著救助制度不利用和過度利用問題，不利用主要是在執(zhí)行中有些真正需要救助的人卻放棄了接受救助的權(quán)利，制度過度利用主要是在執(zhí)行中有些不應(yīng)該給予救助的人卻占有了社會救助的利益。也許應(yīng)該將之歸為制度執(zhí)行問題的通病。由于人性的極端多樣性，導(dǎo)致管理和供給救助利益的人與接受和享用救助利益的人的表現(xiàn)千姿百態(tài)，這也最終歸為良法、良治與良民的法理學(xué)問題。假如都是善良和守法的人，法律制度的制定與實施也許真是要容易得多了，對于這些問題需要從理論和實踐上分析和解決，當(dāng)前我國政治體制改革也在探索之中，“全心全意為人民服務(wù)”是我國行政機(jī)關(guān)的服務(wù)宗旨，在理論層面上應(yīng)該把為人民服務(wù)理念和流浪乞討人員社會救助制度結(jié)合起來，為現(xiàn)代法治國家的救助制度奠定良好的理論基礎(chǔ)，在實踐層面上，要不斷完善流浪乞討人員救助制度使這個制度能夠有效的落實，發(fā)揮其真正的作用?？傮w來說現(xiàn)行社會救助法律制度安排還是發(fā)揮出了一定的積極功能，作為最低層次的一種社會保障制度，多年來為許多貧困者個人及其家庭供給了基本的生存物質(zhì)資料，并在一定程度上顧及到了公民適當(dāng)?shù)陌l(fā)展權(quán)，為社會和國家的穩(wěn)定以及持續(xù)發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn)。由于我國的具體國情，以社會救助法律制度所反映出來的國家對國民收入再分配的干預(yù)力度還是比較有限的，其制度設(shè)計和運行的狀態(tài)還有諸多需要完善的地方。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)健康快速發(fā)展，給社會救助法律制度的完善與創(chuàng)新提供了有利的條件。筆者試圖通過本文的研究和論述，對城市流浪乞討人員社會救助法律制度的若干問題進(jìn)行探討，希望對完善城市流浪乞討人員社會救助法律制度作出一些有益探索。關(guān)鍵詞：社會救助制度生存權(quán)法律援助緒論我國政府針對城市流浪乞討人員實施的救助與管理，經(jīng)歷了從管制到救助、從強(qiáng)制到自愿、從管理到服務(wù)的過程，這個過程體現(xiàn)了社會的文明與進(jìn)步。在新的時代背景下，城市流浪乞討人員救助法律制度繼續(xù)承受著變革的壓力，以迎合社會對其的迫切需求。下面從論文選題的意義、該題目的、論文的結(jié)構(gòu)、研究方法等方面，先對論文的基本情況做以介紹。（一）選題的意義1、理論意義城市流浪乞討人員救助與管理是社會保障的主要內(nèi)容之一，與其相關(guān)的法律制度是社會保障法律制度的主要組成部分，對城市流浪乞討人員救助法律制度的研究，有利于進(jìn)一步豐富社會救助法律制度理論研究的成果，對保障我國弱勢群體人權(quán)、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府行政理念、實現(xiàn)社會的公平正義以及推進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)都具有重大意義。2、現(xiàn)實意義對城市流浪乞討人員的救助與管理進(jìn)行研究，有利于《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的實施；筆者以寶雞市城市流浪乞討人員救助管理站為研究對象，針對《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》在實踐中存在的困境與問題進(jìn)行研究有助于完善救助管理制度，理順救助管理的工作機(jī)制，提高救助管理的水平。解決流浪乞討問題，不僅體現(xiàn)對弱勢群體的關(guān)懷和幫助，更體現(xiàn)一個國家社會福利機(jī)制的完善和法制的健全。因此，深入研究探索解決當(dāng)前我國社會流浪乞討人員救助問題，是關(guān)注民生，扶助弱勢群體，全面建設(shè)小康社會的現(xiàn)實需要；是弘揚(yáng)民族精神，推進(jìn)以德治國進(jìn)程，加強(qiáng)社會主義精神文明建設(shè)的應(yīng)有之義；是堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面發(fā)展的本質(zhì)訴求；也是構(gòu)建和諧社會的需要。（二）選題的目的分析現(xiàn)行城市流浪乞討人員救助管理辦法的具體內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的救助制度具有對流浪乞討人員進(jìn)行物質(zhì)幫助、維持基本生活、保障基本人權(quán)、使其能共享社會發(fā)展成果的功能，因而具有顯著的進(jìn)步意義。但救助涉及政府執(zhí)法理念和執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變，也影響社會其他成員的觀念轉(zhuǎn)變，有必要從深層次考慮流浪乞討人員的救助管理蘊(yùn)含著的城市資源的公平配置與使用、流浪乞討背后的反貧困等問題。針對現(xiàn)行政策存在的不足，須對救助制度進(jìn)行完善。對當(dāng)前城市流浪乞討人員的救助與管理法律制度在實踐中出現(xiàn)的突出問題進(jìn)行分析，提出完善相關(guān)法律規(guī)定；加大對“職業(yè)乞丐”：“跑站者”打擊力度；明確政府各部門的職責(zé)；明確受助者法律責(zé)任和健全監(jiān)督體制等建議，最終使流浪乞討人員實現(xiàn)最大程度的自立自助，讓他們回歸社會，以利于社會的長治久安。（三）論文結(jié)構(gòu)本文分為五個部分，第一章緒論部分主要闡述本文的寫作背景，第二章主要闡述我國城市流浪乞討人員社會救助法律制度的基本理論，主要論述公民的生存權(quán)理論、發(fā)展權(quán)理論以及行政法的服務(wù)精神與社會救助的關(guān)系。第三章主要闡述我國城市流浪乞討人員社會救助法律制度的發(fā)展?fàn)顩r，首先闡述城市流浪乞討人員社會救助法律制度的法律淵源，主要包括憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)及其他規(guī)范性文件等；其次闡述我國城市流浪乞討人員社會救助法律制度從新中國建立到二十世紀(jì)五十年代、六十年代、改革開放至今的變遷，從法律制度的變遷之中回顧我國政府針對城市流浪乞討人員社會救助的歷史進(jìn)程：最后對我國城市流浪乞討人員社會救助相關(guān)法律制度進(jìn)行比較和考察，重點從立法宗旨、立法原則、相關(guān)規(guī)定等方面對比《收容遣送辦法》和《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》。第四章闡述我國城市流浪乞討人員社會救助法律制度實施的現(xiàn)狀，主要以陜西省寶雞市救助站為例，闡述救助管理工作的現(xiàn)狀、存在的主要問題，并分析原因。第五章提出了完善城市流浪乞討人員社會救助法律制度的一些合理化建議。（四）研究方法本文的研究一方面主要采用比較分析和歷史分析法進(jìn)行展開，另一方面采用實證分析的方法對各項具體制度進(jìn)行論證。這兩種方法可以解釋與論證我國社會救助法律制度的運行狀況以及完善和創(chuàng)新的方向選擇問題。當(dāng)然，這些研究方法的運用并不是彼此獨立的，而是互相交叉、為證明的。多種研究方法的綜合運用，才能更好地展開主題論證。（五）創(chuàng)新之處第一，研究角度具有一定的新穎性，從法學(xué)視野，運用社會救助所體現(xiàn)的政府與公民間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行深入論證。社會救助是政府的義務(wù)，享有國家提供的救助和幫助是公民在憲法和法律上所享有的權(quán)利，并以此為視角展開對社會救助法律制度問題的論述，推進(jìn)對社會救助法律制度的理論分析。第二，研究結(jié)論具有可操作性。本文針對現(xiàn)有法律制度存在的問題，在比較研究和實證分析的基礎(chǔ)上，重點對《救助辦法》在實踐中存在的問題進(jìn)行分析，提出完善建議，并根據(jù)我國國情，建議通過健全法律援助機(jī)制來完善救助法律制度，具有一定的可行性。二、我國城市流浪乞討人員社會救助法律制度的基本理論社會救助法律制度基本理念也就是該法律制度設(shè)計的本質(zhì)出發(fā)點和追求目標(biāo)，基本理念的選擇和定位同時也決定了社會救助法律制度存在的目的和價值。社會救助法律制度產(chǎn)生并隨著社會發(fā)展而變遷所遵循的基本理念主要包括：一是公民的生存權(quán)理念，二是公民的發(fā)展權(quán)理念，三是行政權(quán)為人民服務(wù)的精神。（一）公民的生存權(quán)理論“生存權(quán)”最早見于奧地利具有空想社會主義思想傾向的法學(xué)家安東·門格爾1886年寫成的《全部勞動權(quán)史論》。1生存權(quán)此時被揭示為生存的欲望在人的所有欲望中具有優(yōu)先地位?！吧鐣蓡T根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)具有向國家提出比其他具有超越生存欲望的人優(yōu)先的、為維持自己生存而必須獲得的物和勞動的要求的權(quán)利”，I“國家有義務(wù)對個人的生存權(quán)通過立法來進(jìn)行保障。”“這里所提出來的生存權(quán)的概念，是指社會成員根據(jù)生存的基本標(biāo)準(zhǔn)具有向國家提出要求獲得物質(zhì)和勞動等物質(zhì)條件保障的權(quán)利在一定的程度上來也就是我們現(xiàn)代所說的“救助權(quán)”的前身?！?“盧梭認(rèn)為，生命是人類主要的天然稟賦，是自然賦予人類的寶貴權(quán)利，無論以任何代價拋棄生命，都是既違反自然同時也違反理性的。”J在城市化進(jìn)程中，由于流浪乞討人員處在城市生活低層，沒有利益表達(dá)機(jī)構(gòu)代其在政府作出決策時表達(dá)自己的意愿，故城市決策的出臺往往更多地考慮城市管理秩序、居民生活環(huán)境及生活質(zhì)量等因素，這些決策有時會侵害到他們的生存權(quán)益，有的城市為了維護(hù)城市形象而出臺的禁討令，在一定程度上大大限制了乞討人員的乞討機(jī)會。因為乞討人員在城市中進(jìn)行乞討，獲得他人施舍的機(jī)會較城市以外‘【日】杉原泰雄：《憲法學(xué)的基本概念》，勁草書房1983年版。轉(zhuǎn)引自韓德培：《人權(quán)的理論與實踐》，武漢人學(xué)出版社1995年版，第381頁。z同前注第26頁。3〔法1盧梭：《論人類不平等的起源和基礎(chǔ)》，李常山譯，商務(wù)印書館1962年版，第137頁。的地方會多些。從每個人的自然屬性出發(fā)，去研究流浪乞討獲得社會救助權(quán)的理論基礎(chǔ)，可以使我們更加全面深刻地認(rèn)識流浪乞討人員生存權(quán)，也可以去了解國家法律法規(guī)是否會對流浪乞討人員的生存權(quán)構(gòu)成傷害。使流浪乞討人員的生存權(quán)能便充分地得到保護(hù)。我國憲法第45條肯定了獲得物質(zhì)幫助權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，是公民的生存權(quán)等基本權(quán)利的保障。國家對于公民的生存權(quán)的維護(hù)和保障應(yīng)通過具體的制度設(shè)計來完成。制度設(shè)計應(yīng)保證公民生存權(quán)在自我不能實現(xiàn)時，有向國家請求幫助的權(quán)利，而國家則有相應(yīng)的義務(wù)，即在公民的生存權(quán)受到威脅時，對其提供幫助的義務(wù)；同時在公民請求權(quán)被拒絕時，應(yīng)有相應(yīng)的救濟(jì)手段，而司法上對生存權(quán)的救濟(jì)是生存權(quán)保障的最后環(huán)節(jié)。這就規(guī)制著國家在法律上和物質(zhì)條件上向生存權(quán)主體提供雙重支持，所以說，生存權(quán)原則是社會救助權(quán)的法理原則之一。（二）公民的發(fā)展權(quán)理論發(fā)展權(quán)作為一項獨立的人權(quán)，最初由發(fā)展中國家塞內(nèi)加爾第一任最高法院院長、聯(lián)合國人權(quán)委員會委員凱巴·姆巴耶于1970年正式提出。中國對于發(fā)展權(quán)的基本立場是：發(fā)展權(quán)是最基本人權(quán)之一，是人權(quán)概念在現(xiàn)代社會不合理的國際關(guān)系下滋生出來的新概念；生存權(quán)與發(fā)展權(quán)是人權(quán)的核心之所在：發(fā)展權(quán)是個人人權(quán)與集體人權(quán)的結(jié)合物，既是個人人權(quán)，又是國家和民族集體享有的不可剝奪的人權(quán)，而且發(fā)展權(quán)首先是一項集體人權(quán)；發(fā)展權(quán)不僅僅是經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，其內(nèi)涵要比經(jīng)濟(jì)目標(biāo)豐富和充實得多，它強(qiáng)調(diào)的是各種人權(quán)和基本自由的相互依存和不可分性；發(fā)展是生存權(quán)的必然要求，生存權(quán)的設(shè)立解決了適者生存、不適者也生存的問題，生存權(quán)可以確定生存的最低標(biāo)準(zhǔn)，但卻并不反對社會弱者為適應(yīng)社會發(fā)展的更高追求。生存權(quán)中包含發(fā)展權(quán)的內(nèi)容，首先是社會發(fā)展的需要，其次也是人權(quán)中必須承認(rèn)人的先天差別的需要。生存權(quán)中只確定生存的最低標(biāo)準(zhǔn)，本身就蘊(yùn)涵了對人的發(fā)展權(quán)的肯定。國家作為實現(xiàn)發(fā)展權(quán)的義務(wù)主要承擔(dān)者，必須通過社會安排（政策、制度、法律等）保證社會弱勢群體平等地享受發(fā)展成果。與生存權(quán)等其它基本人權(quán)相比，發(fā)展權(quán)與眾不同的重要特征就在于其權(quán)利義務(wù)主體呈現(xiàn)出了特有的復(fù)雜性。國內(nèi)個體主體發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)直接依賴于國家義務(wù)主體所提供的國內(nèi)法律保障和物質(zhì)保障，但置身于國內(nèi)保障系統(tǒng)之內(nèi)的發(fā)展權(quán)又必須以國家和民族發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)為基礎(chǔ)才能獲得生命的源泉?！爱?dāng)然，迄今為止，主權(quán)國家在發(fā)展權(quán)保障方面普遍承擔(dān)的國際法義務(wù)仍然是十分有限的，還需要依賴國內(nèi)立法、行政措施和社會道義力量共同構(gòu)成發(fā)展權(quán)的保障體系來推進(jìn)發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)?！?（三）行政法的服務(wù)理念、服務(wù)精神我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，國家一切權(quán)力屬于人民，行政權(quán)的產(chǎn)生、行使是為廣大人民群眾所服務(wù)的；我國現(xiàn)行《憲法》第27條第2款規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！边@是以根本法的形式確認(rèn)了服務(wù)的精神。從憲法的這一規(guī)定，我們可以看出服務(wù)不僅僅包含了行政機(jī)構(gòu)的服務(wù)意識而且還包含著如何方便人民群眾參與國家的行政管理。強(qiáng)調(diào)行政法的服務(wù)精神不僅可以使政府更主動地關(guān)注民生，改善民生，還可以有效杜絕行政過程中的各種腐敗現(xiàn)象，遏制官僚主義作風(fēng)。行政法倡導(dǎo)的服務(wù)精神是在與管理論相對的情況下產(chǎn)生的。在管理觀念的指導(dǎo)下，《收容遣送辦法》強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)地位，對城市生活無著的流浪乞討人員采取的措施是予以強(qiáng)制性的收容、管教、遣返回鄉(xiāng)。其體現(xiàn)的行政關(guān)系具有單方面性，主體間不像民事法律關(guān)系那樣平等，而是具有強(qiáng)烈的隸屬和服從色彩。然而，在服務(wù)精神的指導(dǎo)下，行政主體考慮的是如何為人民服務(wù)，克服官僚主義作風(fēng)，接受人民群眾的監(jiān)督。“《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》將“收容遣送”改為“救助”，且在辦法中明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)及其它行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員應(yīng)當(dāng)告知其向救助站求助：救助站應(yīng)當(dāng)勸導(dǎo)受助人員返回住所地或者所在單位，不得限制受助人員離開救助站等，這本身體現(xiàn)的就是行政職能部門角色的轉(zhuǎn)化，從管理者的立場轉(zhuǎn)變?yōu)橄虺鞘猩顭o著的流浪乞討人員提供服務(wù)的救助者立場，說明政府正在意識到自身的行為應(yīng)當(dāng)與社會的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)規(guī)律相適應(yīng)，正努力轉(zhuǎn)變成為一個服務(wù)政府、責(zé)任政府。”5三、我國城市流浪乞討人員社會救助法律制度的發(fā)展?fàn)顩r（一）我國城市流浪乞討人員社會救助法律制度的變遷新中國成立以來，我國政府對于城市流浪乞討人員的救助管理措施經(jīng)歷了建國初期的收容改造；上世紀(jì)八十年代初的強(qiáng)制遣送；到目前實施的救助管理，制度的變遷為我們了解救助制度提供了線索。建國初期收容改造的主要對象是城市和鄉(xiāng)村的貧民；妓女、社會無業(yè)游民，4【美1亠3.M.米爾恩：《人的權(quán)利與人的多樣性一人權(quán)哲學(xué)》，夏勇、張志明譯，中國大百合全書出版社1995年版。5周佑勇：《行政法原論》，中國方正出版社2005年版，第310頁。國民黨殘余勢力，主要包括流散軍人警察；也有職業(yè)乞丐和流亡地主等。處理方針是，一方面收容，一方面組織勞動，使乞丐勞動生產(chǎn)，或?qū)W習(xí)技藝，達(dá)到改造教育、自謀生路的目的。20世紀(jì)50年代中期，中國農(nóng)村實現(xiàn)了合作化后，農(nóng)民的生、老、病、死就基本上依靠集體經(jīng)濟(jì)力量來給予保障。對無依無靠無勞動能力的孤寡老人、殘疾人和孤兒，則由集體實行“五?！惫┙o制度，即“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（保教）”。在城鎮(zhèn)，以充分就業(yè)為基礎(chǔ)，將絕大部分城鎮(zhèn)人口組織到全民所有制和集體所有制單位之中就業(yè)，社會保障是隨著就業(yè)而生效的，職工、干部連同他們的家屬的生、老、病、死都靠著政府和單位了。綜上所述，在城市的國家保障和農(nóng)村的集體保障這兩張安全網(wǎng)中，已經(jīng)網(wǎng)羅了中國絕大部分人口，漏在網(wǎng)的外面的或者掛在網(wǎng)的邊上的人是極少數(shù)。這就使得這一時期流浪乞討人員大為減少，國家相關(guān)的立法也隨之減少?！?0世紀(jì)60年代，國家遭遇三年自然災(zāi)害，為了限制大量災(zāi)民進(jìn)城，1961年11月11日，中共中央批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于制止人口自由流動的報告》，決定在大中城市設(shè)立“收容遣送站”，以民政部門為主，負(fù)責(zé)將盲目流入城市的人員收容起來，遣送回原籍，這實際上既是收容遣送制度的發(fā)端?！県到了“文革″時期，由于國家法制建設(shè)的全面倒退，使得這一時期關(guān)于流浪乞討人員管理與救助措施方面的立法很少，直到20世紀(jì)80年代初，這種狀況才有所改變。隨著改革開放的不斷深入，尤其是依法治國被確定為我國的治國方略，流浪乞討人員的管理和救助措施也經(jīng)歷了由“收容遣送″到“救助管理”的制度性轉(zhuǎn)變。從20世紀(jì)80年代開始改革開放，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的展開，農(nóng)村人口向城市流動的問題開始突出，流浪乞討人員增多，為了維護(hù)改革開放的穩(wěn)定局面，保障城市的公共秩序，國務(wù)院于1982年發(fā)布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》?！?0世紀(jì)90年代以來“三農(nóng)問題”突出，同時城市改革也在推進(jìn)，社會結(jié)構(gòu)有所松動，大規(guī)模的流動人口給城市的公共秩序帶來了沖擊，為了克服治安管理人員數(shù)量和能力不足的困境，1991年5月國務(wù)院Ep發(fā)《關(guān)于收容遣送1：作改革問題的意見》，將無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入的“三無”人員納入收容遣送之列?！?6工曉玫：《解讀≤城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法冫》，《社會福利》2003年第7期，第20頁。.7秦前紅、宦吉娥：《從收容遣送到社會救助的法理學(xué)分析》，《武漢大學(xué)學(xué)報》2005年第1期，第47頁。收容遣送制度在立法上缺乏合法性和正當(dāng)性，影響了國家法制的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。2000年出臺的《中華人民共和國立法法》第9條明確規(guī)定：“全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項除外?！蓖瑫r該法第八條明確規(guī)定：“對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律?！睋?jù)此，“收容遣送制度己經(jīng)失去法律依據(jù)，因為它屬于剝奪和限制公民人身自由的強(qiáng)制措施，而依據(jù)的僅僅是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，卻沒有任何法律對此作出規(guī)定”。s隨著公民權(quán)利意識的覺醒，執(zhí)政黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變與成熟，社會物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)文明的發(fā)展，人權(quán)保障越來越成為國家所重視的價值追求，在這種社會背景下，以少數(shù)法學(xué)精英的倡導(dǎo)為契機(jī)，實現(xiàn)了制度的轉(zhuǎn)變。2003年8月1日《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》正式生效，新的社會救濟(jì)制度取代原收容遣送制度。（二）我國城市流浪乞討人員社會救助法律制度的淵源城市流浪乞討人員社會救助是行政機(jī)關(guān)基于法定的職權(quán)和職責(zé)對特定對象實施的救助行為，其中“法定”之“法”也即社會救助制度的法律淵源，主要包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)部門規(guī)章以及其他規(guī)范性法律文件。1、憲法1954年憲法第93條規(guī)定：“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家舉辦社會保險、社會救濟(jì)和群眾衛(wèi)生事業(yè)，并且逐步擴(kuò)大這些設(shè)施以保證勞動者享受這種權(quán)利?！边@是我國第一次以明文憲法規(guī)定公民生存權(quán)與國家相關(guān)法定職責(zé)。1982年憲法第45條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享有這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘疾軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?！?004年憲法修正案又明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”、“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系”。這些新的條文與內(nèi)容反映了時代的要求與民眾的呼聲，是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步的必備條件之一，尤其作為憲法8王思斌：《從管制到救助：流浪乞討人員救助制度分析》，《中國黨政干部論壇》2003年第7期，第7-8頁。條款對我國的人權(quán)與法治事業(yè)具有里程碑意義?；仡櫼酝木唧w相關(guān)規(guī)定，也可看出我國在此取得的長足進(jìn)步。2、法律憲法的原則規(guī)定必須依賴法律、法規(guī)的制定和實施。隨著社會經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，國家相繼出臺了相關(guān)法律、法規(guī)和部門規(guī)章保障公民受救助的權(quán)利，這樣形成了全方位、多層次的保障體系。社會救助很多內(nèi)容是通過法律形式規(guī)定的，如：1990年頒布、2008年修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》，1991年頒布、2006年修訂的《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》，1992年頒布、2005年修正的《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》，1996年通過的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，2007年通過的《中華人民共和國勞動合同法》和《中華人民共和國律師法》等。3、行政法規(guī)、部門規(guī)章國務(wù)院和各部委發(fā)布的大量的行政法規(guī)、政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件構(gòu)成了目前我國社會救助法律體系中的主要部分。1999年9月國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著我國現(xiàn)階段社會救助制度正式確立。此后，國務(wù)院及其有關(guān)部門相繼出臺了關(guān)于城市最低生活保障、自然災(zāi)害救濟(jì)、農(nóng)村五保生活供養(yǎng)、農(nóng)村特困戶救助、城市生活無著的流浪乞討人員救助，以及城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等專項救助內(nèi)容的行政法規(guī)和規(guī)章。如2003年6月國務(wù)院通過的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》和《法律援助條例》、2006年通過的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、2008年通過的《中華人民共和國勞動合同法實施條例》，以及2003年民政部發(fā)布的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細(xì)則》等等。4、地方性法規(guī)由于社會救助在不同地區(qū)之間存在救助標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別，而地方根據(jù)自身不同特點，通過依據(jù)憲法、法律、法規(guī)制定的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的方式，積極推動本地區(qū)域內(nèi)社會救助制度的健全和發(fā)展。例如“湖南省政府下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活無著的流浪乞討人員救助管理工作的通知》，要求湖南省各級救助管理站將在城區(qū)各車站碼頭、繁華路段等重要場所設(shè)置救助引導(dǎo)牌。有條件的縣市，要成立流動救助服務(wù)隊，開通流動救助服務(wù)車，設(shè)立統(tǒng)一標(biāo)識的社區(qū)全天候救助點，及時引導(dǎo)和救助流浪乞討人員”

“鄭州市政府下發(fā)《關(guān)于開展救助管理工作進(jìn)社區(qū)的通知》，要求各區(qū)、街道辦事處、社區(qū)要組建救助9趙文明：《湖南重要場所設(shè)引導(dǎo)牌全天候救助流浪乞討人員》，《法制日報》2007年管理服務(wù)隊伍，在每個社區(qū)至少要建立一個救助服務(wù)亭，方便流浪乞討人員的求助，這意味著社會救助體系將由市一級向區(qū)、街道、社區(qū)逐層延伸，并最終形成多層次的救助網(wǎng)絡(luò)”1″；“山東省政府2004年6月下發(fā)通知，要求各級部門加強(qiáng)對城市流浪乞討人員的關(guān)愛性救助管理，建立以自愿受助、無償救助為基本原則的新型社會救助制度，并從救助對象、救助程度和內(nèi)容方面推出了一系列“關(guān)愛措施”。主要內(nèi)容有：因被盜搶等造成食宿困難者列入救助范圍；對無力支付交通費的受助人員提供乘車憑證；受助人員患病采取先記賬后結(jié)算的辦法就診；救助站內(nèi)男女、老幼、健康人和殘疾人分開居住，等等”；“蘇州市民政局、公安局、城管局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城市生活無著的流浪乞討人員救助管理的通告》，禁止乞丐在繁華街區(qū)乞討，不聽勸阻者將被施行治安處罰”。各地相繼推出的針對流浪乞討人員管理的新舉措，對完善我國救助管理制度極具參考價值。（三）我國城市流浪乞討人員社會救助主要法律制度比較和考察從《收容遣送辦法》到《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》，立法理念和制度發(fā)生了深刻變革，是我國政府在對待城市生活無著的流浪乞討人員問題上態(tài)度由強(qiáng)制管理到人性化服務(wù)的回歸，這是我國在社會救助工作機(jī)制上的一次重大完善。從強(qiáng)制收容到自愿接受救助，流浪乞討人員的地位發(fā)生了變化；從監(jiān)管到服務(wù)，政府救助機(jī)構(gòu)的角色也發(fā)生了質(zhì)的變化。這些改變，充分體現(xiàn)了政府對公民的關(guān)懷，體現(xiàn)了政府尊重公民權(quán)利、相互平等、敢于負(fù)責(zé)的精神。1、《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（1）確立與實行三年自然災(zāi)害和“文化大革命”的爆發(fā)，使人民群眾生活受到嚴(yán)重影響，一些地方重又出現(xiàn)流浪乞討現(xiàn)象。改革開放后，大量流浪乞討人員流入城市，基本生活出現(xiàn)困難，有的甚至擾亂當(dāng)?shù)厣鐣伟病榇耍?982年5月，國務(wù)院發(fā)布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱《收容遣送辦法》），同年lO月，民政部、公安部制定了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細(xì)則》（試行）。（2）目的收容遣送制度的目的在于“救濟(jì)、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護(hù)1e何可：《完善社會救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)流浪人員救助進(jìn)社區(qū)》，《河南日報》2005年城市社會秩序和安定團(tuán)結(jié)”。從這句話中可以分析出：“維護(hù)城市社會秩序和安定團(tuán)結(jié)”是目的，“救濟(jì)、教育和安置城市流浪乞討人員”是手段，其隱含的前提是，城市流浪乞討人員對城市社會秩序和安定團(tuán)結(jié)是不利因素，需要予以救濟(jì)、教育和安置。這不僅反映了對流浪乞討人員的偏見，更反映了對鄉(xiāng)村居民的歧視性對待。制度設(shè)計目的的不當(dāng)，直接影響了工作指導(dǎo)思想的偏差，并最終導(dǎo)致了工作方式與結(jié)果的異化。（3）對象《收容遣送辦法》規(guī)定收容遣送人員的范圍是“家居農(nóng)村流入城市乞討的，城市居民流浪街頭乞討的，以及其他露宿街頭生活無著的”。到1991年5月國務(wù)院出臺了《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》，認(rèn)為收容遣送工作不再是單純的社會救助工作，而要擴(kuò)大收容范圍，并提出了約束性管理方式。1995年7月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中央綜治委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動人口管理工作的通知》，再次具體規(guī)定收容遣送的對象“主要是無合法證件、無固定住所、無正當(dāng)生活來源的流浪乞討人員”?！皩⑹杖萸菜蛯ο髷U(kuò)大到“三無”人員，極度淡化了收容遣送的救助性質(zhì)，演變?yōu)檎驌暨`法犯罪、維護(hù)社會秩序的治安管理手段”。（4）手段收容遣送制度的核心手段其實就是強(qiáng)行收容、強(qiáng)制遣送。用限制人身自由的手段，來實現(xiàn)救濟(jì)、教育和安置的目的。具體管理工作中的亂收費現(xiàn)象，使原本行使救助職能的行為越來越散發(fā)偏離立法目的。組織強(qiáng)制性勞動現(xiàn)象突出，把收容遣送對象當(dāng)作廉價勞動力，把組織勞動當(dāng)作收容遣送站所的創(chuàng)收手段。管理方式簡單粗暴，不尊重收容人員的人格尊嚴(yán)，甚至打罵體罰，嚴(yán)重侵犯收容人員人身權(quán)益。2、《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》（1）立法目的救助管理辦第1條明文規(guī)定：“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員（以下簡稱流浪乞討人員）實行救助保障其基本生活權(quán)益完善社會救助制度制定本辦法?！笨梢娋戎芾磙k法的根本目的就是救助生活無著落的流浪乞討人員，保障其生活權(quán)益，完善社會保障制度，這也是救助管理辦法的唯一目的。（2）救助對象《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法實施細(xì)則》第2條規(guī)定：“《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》規(guī)定的城市生活無著的流浪乞討人員“是指因自身無力解決食宿無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)正在城市流浪乞討度日的人員。雖有流浪乞討行為但不具備前款規(guī)定情形的，不屬于救助對象。”這一規(guī)定對受助人員進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，即受助人員必須同時滿足《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法實施細(xì)則》第2條規(guī)定的四個條件才能得到救助。（3）救助原則救助以自愿、自主為原則，它是《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》的基本原則，盡管《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》沒有使用“自愿”、“自主”一詞，但是在《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》第5條、第6條、第11條都體現(xiàn)了救助自愿、自主原則。其中，第5條規(guī)定執(zhí)法人員只能告之流浪乞討人員可以尋求救助，而不能強(qiáng)行帶走；表明救助完全是基于流浪乞討人員的自愿申請；第11條規(guī)定救助站不得限制受助人員離開救助站，更是明確了自愿、自主的原則。（4）救助手段救助站對流浪乞討人員的救助是一項臨時性社會救助措施?！冻鞘猩顭o著落的流浪乞討人員救助管理辦法》第7條的規(guī)定，救助機(jī)構(gòu)向受助人員提供下列救助：提供符合食品衛(wèi)生要求的食物；提供符合基本條件的住處；對在站內(nèi)突發(fā)急病的，及時送醫(yī)院救治；幫助與其親屬或者所在單位聯(lián)系；對沒有交通費返回其住所地或者所在單位的，提供乘車憑證。為了保障上述救助措施的實現(xiàn)，《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》第3條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施及時救助流浪乞討人員，并應(yīng)當(dāng)將救助工作所需經(jīng)費列入財政預(yù)算，予以保障?！蓖瑫r，為了彌補(bǔ)地方政府的經(jīng)費短缺，《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》第3條還規(guī)定，國家鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員。這一規(guī)定表明未來的社會救助制度肯定是政府和社會合作的框架。3、收容遣送制度與救助管理制度比較分析與收容遣送制度相比，救助管理制度有了實質(zhì)性的進(jìn)步，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）立法目的發(fā)生轉(zhuǎn)變新辦法第1條規(guī)定了“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會救助制度，制定本辦法。”這充分顯示了新規(guī)定對人的關(guān)懷，以人為本的思想。新辦法對待殘疾人、未成年人、老年人以及女性乞討人員的救助進(jìn)行了更細(xì)致的說明，充分體現(xiàn)了立法中的人文關(guān)懷精神。（2）突出強(qiáng)調(diào)自愿原則《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》給予流浪乞討人員向救助站求助的自由、是否接受救助站提供救助的自由和即使已進(jìn)入救助站，受助人員在未滿救助期限的情況下，仍然“來去自由”，同時規(guī)定他們的合法權(quán)益不能侵犯，從而把流浪乞討人員的選擇至于重要地位。這體現(xiàn)了救助管理制度對人的尊重，在我國救助史上也是全新的。（3）強(qiáng)調(diào)無償救助原則《收容遣送辦法實施細(xì)則》規(guī)定了收容遣送站可以組織被收容人員進(jìn)行生產(chǎn)勞動，所得收入主要用于被收容人員的伙食和遣送路費。正是由于該項規(guī)定給其后的收容審查部門以被收容人員為勞動力爭取經(jīng)濟(jì)效益埋下了伏筆，甚至在某些地方的收容遣送站里出現(xiàn)了強(qiáng)迫被收容人員勞動獲取收益以及在執(zhí)法過程中濫用權(quán)力的現(xiàn)象。新辦法明確提出，救助站不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動。這是從根源上斷了某些救助站為了經(jīng)濟(jì)利益利用受助人員從事生產(chǎn)活動的現(xiàn)象，杜絕了潛在的權(quán)力濫用的可能。（4）明確了救助站工作職責(zé)新辦法的第6、9、11、13條等內(nèi)容中規(guī)定了救助站及其工作人員免費救助的義務(wù)、告知流浪乞討人員求助的職責(zé)、維護(hù)救助站秩序的職責(zé)、不得侵犯受助人員人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的義務(wù)等等，彌補(bǔ)了收容遣送制度中對于工作人員責(zé)任不明的漏洞。（5）突出了“平等”理念《收容遣送辦法》更多地強(qiáng)調(diào)了國家管理機(jī)關(guān)的權(quán)力和被收容人員的義務(wù)，二者處于不平等的法律關(guān)系。而新辦法則明確規(guī)定獲得救助是城市流浪乞討人員的法定權(quán)利，提供救助是國家管理機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，凸顯了社會救助中的平等理念。四、我國城市流浪乞討人員社會救助法律制度實施的現(xiàn)狀我國城市流浪乞討人員救助管理制度相較原先的收容遣送制度，無論是制度設(shè)計理念還是制度執(zhí)行方式都有了很大的進(jìn)步。這是我國社會救助制度的重大改革，也是我國民主法制建設(shè)中的一件大事。《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》實施六年以來，己取得了顯著的成效。但任何一項制度設(shè)計都不可能完美無缺，《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》亦不例外，其自身制度設(shè)計的缺陷導(dǎo)致其在實施過程中的困境。（一）城市救助站流浪乞討人員管理現(xiàn)狀綜述《城市生活無著的流浪人員救助管理辦法》的出臺并予以實施以來，流浪乞討人員的現(xiàn)實狀況發(fā)生了重要的變化，出現(xiàn)了許多新情況、新問題。如流浪乞討人員的數(shù)量明顯增多，有不少流浪乞討人員活躍在寶雞市的一些繁華地帶和人流量多的地方。由于救助站實行臨時性救助措施，愿意接受救助的流浪乞討人員的人數(shù)也在逐漸減少。流浪乞討現(xiàn)象趨于復(fù)雜，如流浪乞討人員中的那些身體殘疾者會在固定的地點和路段乞討、未成年人則會跟隨路人緊追不舍的討要、一些婦女帶著小孩進(jìn)行乞討、貧困學(xué)生尋求救助進(jìn)行乞討等等。流浪乞討人員的結(jié)構(gòu)也呈快速上升的發(fā)展的趨勢，團(tuán)伙乞討、職業(yè)乞討等現(xiàn)象已屢見不鮮。因此寶雞市日益增多的流浪乞討人員，變化多端的乞討方式，職業(yè)乞討者等，使得對城市乞討行為管理的形勢日益嚴(yán)峻。流浪乞討人員的人群構(gòu)成狀況復(fù)雜。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，原來多以老者居多，其次就是兒童乞討人員約占到三分之一。而讓我們值得思考的就是現(xiàn)在的老年乞丐更多，而且一些正是讀書年齡的青少年也開始在流浪乞討，其間還有很多不乏殘疾人士、嬰幼兒。流浪乞討人員乞討方式發(fā)生變化。過去的流浪乞討人員只乞要一些饅頭、大餅之類的可以充饑的食物，現(xiàn)在的流浪乞討人員已經(jīng)不滿足過去的那種只給點吃的了，己經(jīng)不是只滿足溫飽問題的性質(zhì)了，他們現(xiàn)在不要吃的只要錢了，甚至有的乞討人員強(qiáng)乞強(qiáng)要、不給不行、給少了不要的地步。職業(yè)化乞討者比重增加。目前寶雞的流浪乞討人員大致分為兩類：一類為因臨時遇到困難或其他原因?qū)е碌姆锹殬I(yè)流浪乞討人員；另一類則是以獲取經(jīng)濟(jì)利益為目的的流浪乞討人員，他們不愿意接受臨時性救助，通過偽裝、欺騙的方法，來利用人們的同情心而博取同情的職業(yè)乞丐，而且呈現(xiàn)明顯增加的趨勢。欺詐性乞討行為普遍。原來的流浪乞討人員只是為了維持自己的生存，而進(jìn)行乞討以解決自己的溫飽問題。但現(xiàn)在的流浪乞討人員被經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，導(dǎo)致職業(yè)流浪乞討人員劇增。這些職業(yè)乞討者，為了達(dá)到經(jīng)濟(jì)目的，編造各種各樣的謊言來騙得人們同情。他們自編自演各式各樣的悲慘遭遇和身世，以謀取錢財。流浪乞討人員有的扮作殘疾人、大學(xué)生，有的拿出各種證件，有的利用道具等等，以欺騙為生，騙取錢財為目的。致使欺詐性、職業(yè)性乞討的行為日益普遍化。（二）流浪乞討人員救助法律制度在實踐中的困境法律是一種行為規(guī)范，是人們依據(jù)現(xiàn)實需要創(chuàng)設(shè)出來的規(guī)范性文件。法律在被實施前只是處于一種應(yīng)然的狀態(tài)，它只有在社會生活中被人們實際執(zhí)行和遵守，才能使創(chuàng)設(shè)出來的行為模式轉(zhuǎn)化為人們的具體行為，才能使“應(yīng)然”達(dá)到“實然”，發(fā)揮實效，實現(xiàn)其預(yù)期的目的?！吧鐣戎芍贫鹊闹贫ㄊ乾F(xiàn)實敦促和時機(jī)成熟的必然結(jié)果。那么，它在現(xiàn)實生活中被遵守、被執(zhí)行、被適用的情況又如何呢?是否達(dá)到了立法者預(yù)期的目的和效果呢?”D回看救助管理辦法實施以來的幾年間，社會生活特別是流浪乞討人員的救助現(xiàn)狀，不難看出救助管理辦法的運行并不理想，新的社會救助問題頻繁出現(xiàn)，威脅到公共福利資金的安全，威脅到社會的公平、和諧和穩(wěn)定。筆者以寶雞市救助站為例談社會救助法律制度實施的現(xiàn)狀。1、“職業(yè)乞丐”、“跑站現(xiàn)象”治理難2003年8月1日，國務(wù)院正式實施《城市流浪乞討人員救助管理辦法》，將強(qiáng)制性收容遣送改為關(guān)愛性救助管理，從救助原則、精神到具體管理制度、方式無一不折射出人性關(guān)愛、尊重人權(quán)的光輝。新辦法規(guī)定，被救助對象需滿足四個條件：1、自身無力解決食宿；2、無親友投靠；3、不享受城市最低生活保障或農(nóng)村五保供養(yǎng)；4、正在城市流浪乞討度日。那么這些需要救助的人群是否得到有效救助了呢?（1）職業(yè)乞丐及其危害職業(yè)乞丐是指有組織的乞丐群體，以行乞為生的個體也可包括在內(nèi)。對于職業(yè)乞丐而言，他們行乞并非為了生存，而是為了生活，行乞成了這類人長期性的職業(yè)”。乞討原本是人們在極端貧困下所選擇的謀生手段之一，但隨著社會的發(fā)展，乞討自身屬性發(fā)生了變化。如今，乞討逐漸演變成一種職業(yè)，已經(jīng)成為相當(dāng)一部分并不處于生存危機(jī)的人賴以生活甚至發(fā)家致富的主要生活方式。2003年8月伴隨著《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺。原來的“強(qiáng)制性的收容遣送”改為“自愿性質(zhì)的臨時性社會救助措施”。救助辦法規(guī)定，救助站的救助對象是“城市生活無著的流浪乞討人員″。民政部制定的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細(xì)則》第2條對“城市生活無著流浪乞討人員”作了明確界定：（I）自身無力解決食宿；（2）無親友投靠；（3）不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)；（4）正在城市流浪乞討度日。即具有這四項條件者，屬于救助對象。目前的問題是，即使是符合被救助條件的職″路學(xué)仁：《救助站的困境宕出路》，《社會科學(xué)》2004年第2期，第10頁。業(yè)乞丐也不會自動到救助站尋求救助。“據(jù)調(diào)查，在數(shù)量龐大的流浪乞討人員中，80%以上的是職業(yè)乞丐，即以乞討為職業(yè)，以此安身立命，并借此發(fā)家致富的人員。他們中絕大多數(shù)的行乞目的并非為了生存，而是生活，甚至要比周圍那些依靠辛勤勞動生活的人過得更好。在實行“來去自由”的救助制度背景下，職業(yè)乞丐往往不會選擇救助”。12“城市生活無著的流浪乞討人員是社會的一類特殊的弱勢群體，政府基于公共服務(wù)職能和社會福利目的對這類群體給予特殊關(guān)注和人文關(guān)懷，為保證其生存權(quán)而為他們提供“免費的午餐”，然而這種“免費的午餐”只有提供給那些真正需要的人才能發(fā)揮資源功用，否則，不但會使國家財政資金悄然流失，而且會造成社會道德危機(jī)。”13因為政府不僅承擔(dān)著社會救助制度的經(jīng)濟(jì)成本，同時又要面臨社會救助的道德風(fēng)險。職業(yè)乞丐的危害有：第一，削弱社會大眾的同情心及對弱勢群體的關(guān)注與救助。遍及全國各地的乞討現(xiàn)象使社會大眾熟視無睹，漠然視之。由于對乞討者身份、經(jīng)歷、貧窮的真實性真假難辨，導(dǎo)致部分社會大眾拒絕捐助乞討者，這種漠然久而久之變成了冷酷無情，同情心受到削弱，對弱勢群體的關(guān)注與救助變得薄弱。而且這種被削弱的同情心影響到青少年，尤其是兒童，使得少年兒童的同情心逐漸喪失，新一代同情心的削弱將對未來的社會產(chǎn)生重大影響。第二，隱藏犯罪、誘發(fā)不安定因素進(jìn)而影響社會穩(wěn)定。乞丐群體中有不少是借乞討之名行違法犯罪之實。有的乞丐利用大眾同情心編造虛假身份和經(jīng)歷騙取錢財；有的丐頭靠行乞發(fā)家致富，尤以利用少年兒童和殘疾人乞討的居多。第三，助長了好逸惡勞的惰性風(fēng)氣和不顧廉恥的丑惡行徑?！柏I(yè)的發(fā)達(dá)，丐幫的歷久不衰，是社會病態(tài)的一種表現(xiàn)，作為流民的一種職業(yè)流向，其對民族道德的腐蝕作用極大″。乞丐受利益驅(qū)動，為了獲取錢財，不擇手段，不顧廉恥，采用阻擋、尾隨、謾罵、下跪、磕頭等方法糾纏行人，完全喪失了人格尊嚴(yán)，無論是對成年人還是對少年兒童，都產(chǎn)生了極其惡劣的影響，無助于弘揚(yáng)和培育民族精神。第四，引發(fā)其他社會問題。一是公共衛(wèi)生問題。假如某種傳染疾病肆虐，流動的乞討人群一旦感染，給社會帶來的危害將難以估量。二是新的文盲問題?！捌蜇と后w是一個龐大的低素質(zhì)群體，而乞丐向低齡化發(fā)展又將大批處于學(xué)齡12深13劉“。微：《中國流浪乞討救助制度研究》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2007年版，第106頁。1錚：

良乞討人員管理制度探析》，《山西高等學(xué)校社會科學(xué)學(xué)報》2005年第4期，第102-105頁。期的少糾」童變成新的文盲”。14三是家庭倫理問題。目前，父子、母女、祖孫—起乞討的越來越多，他們穿行于鬧市區(qū)，唆使“童丐”對行人糾纏求取錢財，I朔『老人積7L重充當(dāng)需錢樹，這種家族化乞討巛發(fā)的冢庭倫理阿題應(yīng)弓〔起重視。勹J痃對僳蒙及其〕宓穸礦獻(xiàn)姑′現(xiàn)象是信一I』桌It飛爺

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b?！俺鞘猩顭o著的流浪乞討人員”，這個有權(quán)接受救助的群體，在每一個城市都有相當(dāng)?shù)臄?shù)量。兩年來，救助管理辦法使上百萬需要救助的人員得到了應(yīng)有的救助，在實現(xiàn)社會公平和穩(wěn)定方面，它的作用毋庸贅述。然而，當(dāng)我們試著走近這個特殊的群體時卻發(fā)現(xiàn)原本應(yīng)該由他們享受和行使的社會福利與受救助權(quán)利，卻被另外一群人所占有。這些人巧妙的利用救助站提供的方便，越來越頻繁地出現(xiàn)在或大或小的救助站中，這就是往往被忽視卻危害極大的一種社會現(xiàn)象——“跑站?！迸苷镜闹饕：Ρ憩F(xiàn)在以下幾個方面：第一，它造成了國家財政資金和社會救助資源的浪費。根據(jù)我國“救助管理辦法”的規(guī)定，救助資金主要來源于中央財政。國家每年投入大量的資金用于全國九百多個救助站的日常開支和救助經(jīng)費。作為財政的管理和使用人，政府一方面要對社會弱勢群體負(fù)責(zé)，保證城市生活無著落的流浪乞討人員的基本生存；另一方面，也要對全體納稅人負(fù)責(zé)，保證社會救助資金花的明白、用的充分?！岸F(xiàn)實中一批批的“職業(yè)跑站者”頻繁“光臨″各個救助站，侵占和蠶食了本應(yīng)屬于真正流浪乞討人員的社會救助資源，給國家財政造成了巨大的浪費和損失”。ls第二，它助長了社會不良風(fēng)氣。社會救助是為保障社會成員最基本的生存權(quán)，進(jìn)而促進(jìn)社會平衡、和諧發(fā)展而創(chuàng)設(shè)的制度，其本身具有很強(qiáng)的針對性和目的性。不屬于社會救助制度覆蓋的受助對象，職能部門不能擅自擴(kuò)大救助范圍，否則，不僅浪費社會救助資金，而且還可能帶來社會信任與道德危機(jī)，助長社會不良風(fēng)氣。因為，“政府不僅承擔(dān)著社會救助制度的經(jīng)濟(jì)成本，同時更是面臨著社會救助的道德風(fēng)險”。16第三，“職業(yè)跑站者”投機(jī)取巧、公然蔑視和玩弄法律規(guī)則的行為，所造成14李歡、李小魯：《乞討低齡化現(xiàn)象探析》，《湖南民族職業(yè)學(xué)院學(xué)報》2007年第3期，第29-31頁。D陳燕：《從源頭上控制流浪乞討現(xiàn)象》，《中國民政》2006年第8期，第46頁。1h徐芳：《我國社會乞討現(xiàn)象的調(diào)查與思考》，《湖南師范大學(xué)學(xué)報》2004年第5的對公民法律信仰的不良影響，還可能是其中最壞且最具隱蔽性的不良社會后果。2、救助對象甄別難在《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》中規(guī)定救助對象是“城市生活無著的流浪乞討人員”，《救助管理實施細(xì)則》第2條又規(guī)定：“城市生活無著的流浪乞討人員是指因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員。雖有流浪乞討行為，但不具備前款規(guī)定情形的，不屬于救助對象?！边@些規(guī)定太過抽象，不便執(zhí)行。先不要說這些人不愿意向救助站求助，就算進(jìn)了救助站，要弄清楚其是否享受城市最低生活保障或農(nóng)村五保供養(yǎng)，沒有一段時間，也難以弄清楚。目前，救助站救助的對象大多是財物被盜、被搶、被騙、上訪上訴、務(wù)工不著、探親不遇后生活出現(xiàn)困難的人群，這些對象在《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》及其實施細(xì)則中都沒有明確規(guī)定。而另一方面，真正的流浪乞討人員大都不愿意進(jìn)救助站，而這些在繁華街道流浪乞討的職業(yè)乞丐往往是由派出所和城管辦“護(hù)送”來的，這種“護(hù)送”是否有一定強(qiáng)制性?在現(xiàn)實生活中，真正最需要救助的人，也就是流浪未成年人、精神病人和危重病人，對他們的救助應(yīng)該是有關(guān)部門的一種主動行為?！暗绻堰@個界定的權(quán)力交給執(zhí)法者，其權(quán)力不受嚴(yán)格監(jiān)督和制約，《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》及其實施細(xì)則界定的救助對象就不可能實施。再說，職業(yè)乞丐不可能“生活無著”，更不會“自愿接受救助管理”，而諸如有智力障礙或精神障礙的殘疾人和離家出走的流浪兒童，這些無行為能力的人卻不懂得“自愿”?！冻鞘猩顭o著落的流浪乞討人員救助管理辦法》將救助對象定位為“城市生活無著的流浪乞討人員”，并將其視為救助管理部門實施救助管理的先決條件，再加上“自愿”原則，作為受助者接受救助的前提條件。這兩點使得救助管理制度之下的救助管理工作處于“該救助的得不到救助，不該救助的卻得到了救助”的尷尬局面?！盌救助管理制度未能細(xì)化救助對象，妄想對呈現(xiàn)多元特征的不同類型流浪乞討人員采取同一種救助方法，想用一種藥方包治百病是不可能的，這般脫離實際，值得反思。3、權(quán)責(zé)不明導(dǎo)致部門協(xié)調(diào)監(jiān)督難在救助管理流浪乞討人員過程中，有的部門未盡到自己應(yīng)盡的職責(zé)：其一是護(hù)送單位隨意擴(kuò)大救助范圍現(xiàn)象時有發(fā)生。有些區(qū)縣公安部門仍沿用收容遣乍云斌：《救助站無人可救問題思辨》，《社會福利》2000年第4期，第51-52頁。送時期的做法，把一些有輕微違法行為的人員、自殺自殘人員、上訪人員，甚至是無人照料的危重病人也送到救助管理站，他們甚至以“先接收，后甄別”為理由，迫使區(qū)縣救助管理站接收不該接收的對象。其二是缺乏交接手續(xù)。當(dāng)前有些區(qū)縣公安、城管、市容監(jiān)察部門護(hù)送智障、危重或精神病人和其他救助人員到救助管理站時無任何工作情況記錄，有的甚至不負(fù)責(zé)任地將其丟棄在救助站外，不履行任何交接手續(xù)，大大地增加了救助管理站甄別和處置受助人員的難度。《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》第4條規(guī)定：“縣級以上人民政府民政部門負(fù)責(zé)流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作?！边@樣未能對各職能部門的職責(zé)作出明確規(guī)定，因此導(dǎo)致管理缺位，給各職能部門互相推卸救助責(zé)任留下了巨大空間和借口。中國的法律制度其實最大的問題不是制定問題，而主要是執(zhí)行和監(jiān)督執(zhí)行問題，尤其是監(jiān)督問題。社會救助法律制度安排方面同樣存在這樣的問題。一項法律制度的執(zhí)行和落實關(guān)鍵還是要看究竟有多大的執(zhí)行決心和意志，是否愿意真正地監(jiān)督其執(zhí)行和貫徹。假如相關(guān)人員都是克盡職守、兢兢業(yè)業(yè)、遵規(guī)守矩的人，那么從法律的制定到實施肯定可以較好地發(fā)揮出制度的相應(yīng)功能來。社會救助法律制度實施中所存在的重親厚友、挪用克扣救濟(jì)款、強(qiáng)制塔售、符合條件的領(lǐng)取不到而不符合條件的卻占奪救助利益等現(xiàn)象屢禁不止，打折扣執(zhí)行社會救助法律制度等現(xiàn)象層出不窮，是與相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制的缺失密切相關(guān)的。制度中的監(jiān)督條款本身也大都流于形式，并沒有形成一種經(jīng)常性的、全面的監(jiān)督安排，從而導(dǎo)致制度的執(zhí)行不力，并且還不能及時糾正其中出現(xiàn)的問題。權(quán)力失去監(jiān)督就會導(dǎo)致腐致，制度失去監(jiān)督就會形同虛設(shè)，甚至還會造成新的社會不公出現(xiàn)。監(jiān)督機(jī)制的健全才會有效提高制度運作的績效，最大程度地發(fā)揮和挖掘制度的設(shè)計功能。我們習(xí)慣上認(rèn)為有了具體的法律規(guī)范文本就是實現(xiàn)了法治，實際上法治的根本內(nèi)涵則在對法律的信仰以及對法律制度實實在在的執(zhí)行，需要一套完備的監(jiān)督機(jī)制來保證法律制度的切實貫徹。監(jiān)督機(jī)制的缺失導(dǎo)致制度激勵以及制度不利用等問題沒有人去關(guān)注加以認(rèn)真解決，以真正實現(xiàn)制度規(guī)范的最大功能。這些針對社會救助法律制度缺陷原因的分析，展示的是相關(guān)具體制度不能完全發(fā)揮作用的深層次性背景。這些因素直接影響甚至是決定了社會救助法律制度績效的正常發(fā)揮?！叭酥贫酥贫?，同時制度也決定了人的選擇空間，二者的影響與制約是雙向互動的″。ls〗孟德斯塢說過：“社會誕生時是共和國的首領(lǐng)在創(chuàng)設(shè)制度，以后便是由制度來塑造共和國的首領(lǐng)了”，轉(zhuǎn)引于盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館1980年版，第54頁。《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》對于救助工作的司法監(jiān)督、救助后的后續(xù)工作等等問題都缺乏明確的規(guī)定。對于救助站不履行救助職責(zé)的行為，辦法規(guī)定了求助人員可以向當(dāng)?shù)孛裾块T舉報，民政部門經(jīng)查實，應(yīng)當(dāng)責(zé)令及時提供救助，并對直接責(zé)任人員依法給予紀(jì)律處分。“新辦法雖然規(guī)定了求助人員有舉報的權(quán)利，但對于這項權(quán)利是否可通過行政復(fù)議或行政訴訟的途徑予以救濟(jì)沒有說明，因而容易導(dǎo)致司法無從監(jiān)督的局面”。19（三）流浪乞討人員救助法律制度問題的原因分析1、職業(yè)乞丐治理難原因分析（1）執(zhí)法理念的理解偏頗?！冻鞘猩顭o著落的流浪乞討人員救助管理辦法》是惟一一部直接有關(guān)流浪乞討人員救助管理的法規(guī)，奉行“來去自由”的救助管理模式?！皩O志剛事件”發(fā)生后，強(qiáng)制收容審查廢除，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法理念由“主動執(zhí)法”轉(zhuǎn)為“被動執(zhí)法”。雖然《中華人民共和國治安管理處罰法》、《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》、《中華人民共和國刑法修正案（六）》等相關(guān)法律法規(guī)已對反復(fù)糾纏、強(qiáng)乞惡要、利用未成年人乞討、組織乞討等行為作出相應(yīng)的規(guī)定，但在“自愿”的救助管理模式下，對職業(yè)乞討行為的管理和打擊，公安機(jī)關(guān)執(zhí)法時出現(xiàn)理不直、氣不壯、無所作為的局面。原來法律賦予公安機(jī)關(guān)的社會治安管理權(quán)限出現(xiàn)了真空，從而導(dǎo)致職業(yè)乞討行為的興起。（2）執(zhí)法中職能部門間配合乏力?！冻鞘猩顭o著的流浪乞討人員救助管理辦法》第4條規(guī)定，縣級以上的人民政府民政部門負(fù)責(zé)流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督。公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作?！冻鞘猩顭o著落的流浪乞討人員救助管理辦法》不可能對各部門的職責(zé)作出詳盡具體的規(guī)定，在對流浪乞討人員實施救助職能的同時，職業(yè)乞討行為的治理也涉及民政、城管、公安等相關(guān)部門。但在實際操作中，各部門間的協(xié)作很難，往往推而不管。（3）制度層面的缺失?！毒戎芾磙k法））及其《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細(xì)則》對行政主體的義務(wù)和流浪乞討人員的權(quán)利規(guī)定得比較清楚，然而對行政主體的權(quán)利、流浪乞討人員的義務(wù)規(guī)定得不甚明了。因此，法規(guī)并未發(fā)揮遏制職業(yè)乞討行為的作用。某種程度上說，反而滋生了職業(yè)乞討行為。職業(yè)乞丐的救助管理在“來去自由”的模式下成為新制度盲區(qū)。同時，《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》更多體現(xiàn)的是職能部門的救助職D陳君君：《述評<城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法>》，《南京大學(xué)學(xué)報》2008年第2期，第35能，管理職能并未得到有效的行使。救助管理對象沒有根據(jù)具體情況區(qū)別對待，比如，針對未成年流浪乞討者，他們大多淪為經(jīng)營之丐的乞討工具，實行“來去自由”的救助管理模式不利于保護(hù)未成年人的合法權(quán)益，與相關(guān)未成年人權(quán)益保護(hù)的法律法規(guī)也未能很好的銜接。2、跑站現(xiàn)象治理難原因分析雖然，“跑站”現(xiàn)象根源于我國生產(chǎn)力發(fā)展水平不足，·部分群體的基本生活得不到保障這一社會大背景之下。但是，現(xiàn)行社會救助制度本身以及在執(zhí)行過程中存在的缺陷仍然是誘使、催生“跑站”現(xiàn)象的重要原因之一。（1）現(xiàn)行社會救助制度本身的缺陷主要表現(xiàn)在救助標(biāo)準(zhǔn)不明晰、救助主體界定模糊。例如，救助站在核實求助者是否符合接受救助的標(biāo)準(zhǔn)時，無明確法律規(guī)章可依。雖然《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》規(guī)定救助站有義務(wù)對求助者及時提供救助，無明確理由者不得隨意拒絕提供救助，而該辦法對于接收何種求助者又無明確的規(guī)定，這使得跑站者有機(jī)可乘。（2）救助管理人員角色錯位。根據(jù)我們的調(diào)查，救助站工作人員普遍缺乏社會救助專業(yè)知識，對被救助者的態(tài)度多為“盡快送走，越快越好”。這導(dǎo)致救助管理人員的救助行為在更大程度上是為了完成工作指標(biāo)。（3）技術(shù)操作層面缺失。目前全國還沒有建立統(tǒng)一的救助信息管理網(wǎng)絡(luò)，各地救助站無法聯(lián)網(wǎng)查詢已登記備案的被救助者個人信息。救助站無法準(zhǔn)確核實主動求助者的身份，導(dǎo)致“跑站者主動上門騙助”的尷尬局面。3、救助對象甄別難原因分析（1）《細(xì)則》將“生活無著的流浪乞討人員”定位為“因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員?！奔葲]有對“生活無著”做出明確的界定，也沒有明確“流浪”和“乞討”，應(yīng)該是二者兼?zhèn)溥€是只具其一。《細(xì)則》將管理對象定位為“生活無著的流浪乞討人員”，并將其視為救助管理部門實施救助管理的先決條件。再加上“自愿”原則，作為受助者接受救助的前提條件。這兩點使得《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》之下的救助管理工作處于“沒有服務(wù)對象的尷尬局面。第一線救助工作人員都對救助對象的規(guī)定感到棘手，無法弄清楚什么人是應(yīng)該救助的，什么人是不應(yīng)該救助的。更為嚴(yán)重的是，在實際操作中，有些求助人員刻意編造虛假姓名，有意隱匿真實情況，再加上不少求助人員的家庭住址多處于外省偏遠(yuǎn)山區(qū)，通訊手段極為落后，救助人員無從查證，這無疑加大了鑒別救助對象的難度。（2）《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》對哪些人屬于受助人員的范圍的規(guī)定不夠確切。這就使得受助人員的范圍較為模糊，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第6條關(guān)于“救助站對屬于救助對象的求助人員，應(yīng)當(dāng)及時提供救助，不得拒絕；對不屬于救助對象的求助人員，應(yīng)當(dāng)說明不予救助的理由”的規(guī)定，缺乏可操作性。因為救助站在短時間內(nèi)也難以核查清楚救助對象的具體背景。4、部門協(xié)調(diào)監(jiān)督難原因分析（1）《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第3條規(guī)定：“縣級以上城市人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施及時救助流浪乞討人員，并應(yīng)當(dāng)將救助工作所需經(jīng)費列入財政預(yù)算，予以保障”，此條規(guī)定對于發(fā)達(dá)地區(qū)的政府還尚可行，但是有些貧困地區(qū)的縣級政府，給行政機(jī)關(guān)的工作人員按時發(fā)放工資都存在困難，何況還要救助流浪乞討人員，難免力不從心。（2）《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第4條規(guī)定：“縣級以上人民政府民政部門負(fù)責(zé)流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好相關(guān)工作?！比绾巫龊孟嚓P(guān)工作缺乏可操作性，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》未對各職能部門的職責(zé)做明確規(guī)定，這就給各職能部門互相推卸救助責(zé)任留下了巨大空間和借口。（3）《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第7條規(guī)定：“救助站應(yīng)當(dāng)根據(jù)受助人員的需要提供救助，對在站內(nèi)突發(fā)急病的，及時送醫(yī)院救治”，那么入站前就生病的人員，先救治還是先入站?實踐中，醫(yī)院、救助站互相推委責(zé)任時常存在?！冻鞘猩顭o著的流浪乞討人員救助管理辦法》在實踐中存在的問題，也與我國長期以來的城鄉(xiāng)二元制體系、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展部平衡、戶籍制度改革不徹底、救助相關(guān)法律制度不完善以及社會傳統(tǒng)價值觀念的轉(zhuǎn)變等密切相關(guān)。五、我國城市流浪乞討人員社會救助法律制度的完善救助管理制度并不是一個單一的制度，而是處于一個制度系統(tǒng)之中，對流浪乞討人員的救助管理更是一個長期性的問題，從中央到地方一直都在探索這個問題。毫無疑問，現(xiàn)行的救助管理制度還需要改進(jìn)，而且必須改革現(xiàn)行的“臨時性、應(yīng)急性、被動性”的救助管理體系，要建立社會化的預(yù)防、救助、管理、服務(wù)流浪乞討人員的長效機(jī)制。（一）完善相關(guān)法律規(guī)定1、轉(zhuǎn)變立法觀念法治是源于人類對自身的存在、價值和命運的一種制度安排，“似人為本”則是深藏在它背后決定其發(fā)展方向和命運的最高的精神力量。從總體上說，自由、民主、平等以及個體本位并沒有內(nèi)生于中國傳統(tǒng)社會的觀念文化中，這是數(shù)千年中國法制意識和法律制度匿乏的重要原因中國傳統(tǒng)的濟(jì)貧或社會救濟(jì)制度是在儒家思想的影響下發(fā)展起來的，雖然在國家介入濟(jì)貧方面，中國比西方發(fā)達(dá)國家更早，但受儒家思想的影響，制度的立足點還是在國家或政府這一邊，而沒有把得到國家和社會的救助看作是人民的基本權(quán)利。我國的社會救助立法理念在早期是以政治控制為特點的。建國以來，百廢待興，穩(wěn)定的社會秩序訴求使社會救濟(jì)制度逐漸建立，但很長一段時間，我國的社會救濟(jì)制度都以“政治控制”、“秩序管理”為既定思維和理路進(jìn)行安排和設(shè)計的，這在1982年5月國務(wù)院頒布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》中就有很明顯的體現(xiàn)。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會文明程度的不斷提高，“權(quán)利”觀念得到普遍的認(rèn)同。憲法第45條第1款規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，2003年6月國務(wù)院頒布《城市流浪乞討人員救助管理辦法》，變強(qiáng)制性收容遣送為關(guān)愛性救助就是這一轉(zhuǎn)變的很好體現(xiàn)。但這種轉(zhuǎn)變往往不是主動積極的進(jìn)行，例如2003年的《城市流浪乞討人員救助管理辦法》就是諸如孫志剛事件之類社會問題頻仍，嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定與發(fā)展的現(xiàn)實逼迫下催生出來的，所以多少有些被動和倉促，所以很多規(guī)定都不縝密、不周延，“秩序管理”與“控制”的思維痕跡仍慣性的存在，這就為諸如職業(yè)“跑站”、職業(yè)乞討等新生社會問題的出現(xiàn)留下隱患。“社會的制度變遷過程都會受到社會文化、歷史傳統(tǒng)、政治經(jīng)濟(jì)以及人們的思想觀念、行為方式等影響而形成特定的路徑依賴現(xiàn)象，這就要求制度改革要從實際出發(fā)，基于自己的歷史環(huán)境與現(xiàn)實條件，做出合理的規(guī)劃與選擇”。2°我們應(yīng)該放棄政府占絕對主導(dǎo)的救助理念，不能過分信賴政府權(quán)力的積極作用，而應(yīng)該重視公眾自主與自由的權(quán)利，以及他們積極主動地參與能力。政府權(quán)力的運用應(yīng)該為公眾謀求福利、引導(dǎo)社會發(fā)展，而不是簡單的彌補(bǔ)管制模式的缺陷。社會發(fā)展的歷史已經(jīng)證明，政府權(quán)力的無限擴(kuò)張，以及與其相反的過度自由主義傾向都不利于和諧社會秩序的形成和社會發(fā)展的進(jìn)步，必然帶來川靳濤：《制度變遷中“漸進(jìn)”和“理性”的邏輯選擇》，《內(nèi)蒙古社會科學(xué)》2003年第1期，第54頁。嚴(yán)重的后果。那么，我國在治理城市流浪乞討現(xiàn)象中，“國家權(quán)力的行使”與“個體自由權(quán)利的尊重”應(yīng)該是既能保證政府作為社會總體利益代表對乞討行為進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制，又能充分保證行乞人員的基本人身權(quán)利，從而實現(xiàn)政府權(quán)威主義的工具性目標(biāo)與個體自由主義的價值性目標(biāo)的平衡狀態(tài)。這種平衡狀態(tài)并不是指“國家權(quán)力的行使，與“個體自由權(quán)利的尊重”及二者蘊(yùn)涵的價值理念在數(shù)量意義上的靜態(tài)對等關(guān)系，而是強(qiáng)調(diào)在功能意義上的動態(tài)平衡關(guān)系，共同服務(wù)于和諧社會的構(gòu)建。所以《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》立法理念的完善應(yīng)該在兼顧“國家權(quán)力”和“個體自由權(quán)利”的同時更加積極地尊重個體自由權(quán)利，充分保證乞討者的基本人身權(quán)利。從執(zhí)法層面上看權(quán)利是“法律所允許的權(quán)利人為了滿足自己的利益而采取的，由他人的法律義務(wù)所保證的法律手段?！笨梢?，權(quán)利的對應(yīng)面是義務(wù)，應(yīng)然而言，普遍的權(quán)利論講究和保證每個公民都享有主張自己受救助的權(quán)利，而政府則有義務(wù)為實現(xiàn)這種權(quán)利提供各種現(xiàn)實可能。所以，社會救助法的執(zhí)法者，也就是社會救助主體應(yīng)將服務(wù)理念滲透救助工作的全過程。但現(xiàn)實還遠(yuǎn)非如此。我國扶危濟(jì)困的傳統(tǒng)不僅傳承扶助弱者的美德，順流而下的，還有救濟(jì)“施恩”的思想。社會救助執(zhí)法者往往懷著悲憫、施恩的心理開展工作，這一方面帶來救助工作的任意性，是否對求助者提供救助、救助什么、救助多少，都與工作人員的主觀想法有關(guān)。我國民政部部長就曾指出：“在實際工作中那些消極觀念仍然時隱時現(xiàn)，如救助者常常以‘觀世音’自居而沾沾自喜，社會救助工作中挪用專款、優(yōu)親厚友的現(xiàn)象仍然存在?！绷硗猓覈木戎ㄒ?guī)也給予地方政府很大的自由裁量權(quán)，這些在很大程度上不利于社會救助工作的統(tǒng)一、規(guī)范、穩(wěn)定與實效，另一方面，也阻礙著救助權(quán)的理念貫徹和實現(xiàn)，造成執(zhí)法的疏漏和不足，從而誘發(fā)新的社會問題。這一點在城市流浪乞討人員救助管理方面就表現(xiàn)得很明顯，出現(xiàn)諸如本文己引入的“跑站”及其職業(yè)化現(xiàn)象就不奇怪了。現(xiàn)代法治的一個基本原理是：任何人在行使自己的權(quán)利時不得侵犯他人的權(quán)利，更不能侵犯公共利益。因此，當(dāng)一個人的流浪乞討行為對他人的權(quán)利和社會的公共利益造成侵犯時，這種行為就應(yīng)受到制止。為了維護(hù)必要的公共利益，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)限制某些流浪乞討行為。在對待流浪乞討問題上，必須區(qū)別對待，貫徹依法打擊以流浪乞討為名實施違法犯罪行為的原則。一方面，在當(dāng)前社會保障機(jī)制不健全、保障體系不完善的情況下，應(yīng)當(dāng)允許一定范圍內(nèi)、一定程度上流浪乞討行為的存在，在充分維護(hù)和保障流浪乞討者合法權(quán)益的同時，對流浪乞討行為予以必要的規(guī)范；另一方面，必須依法嚴(yán)厲打擊在流浪乞討過程中以及以流浪乞討為名的各種違法犯罪行為。2、地方政策法規(guī)與《城市流浪乞討人員社會救助管理辦法》相銜接中國的立法慣例往往是中央立法規(guī)定一個大致的框架，由行政部門和地方政府填補(bǔ)具體細(xì)節(jié)，這對地方立法的授權(quán)是相當(dāng)有限的，雖然地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況做出具體規(guī)定，但地方規(guī)定的目的必須是為了執(zhí)行法律或行政法規(guī)，不能超越己有的中央立法框架?！冻鞘辛骼似蛴懭藛T社會救助管理辦法》出于防止地方立法侵犯個人權(quán)利的良好動機(jī)剝奪地方政府選擇執(zhí)法措施的權(quán)力是不合理的，因為流浪乞討有著鮮明的地方性。流浪乞討的地方性體現(xiàn)在下列幾個方面：（1）流浪乞討在各地所表現(xiàn)的嚴(yán)重程度不同，因而各地進(jìn)行管制的需要也不一樣。（2）對于同樣程度的流浪乞討現(xiàn)象，地方居民的敏感程度可能不同。（3）地方財政狀況各不相同，因而各地將有限的資源用于管制與救濟(jì)流浪者的能力也將有所不同。（4）即使中央財政有能力統(tǒng)一支付全國范圍的實際救助費用，中央資助也未必是最明智的途徑，因為中央政府因信息成本而難以有效監(jiān)督地方的實施情況，因而不能保證中央撥款真正到達(dá)救助對象，也難以確定地方需要救助的真實程度。法律的目的是為了促進(jìn)其覆蓋區(qū)域內(nèi)的人民的福利。中央制度主要是為了促進(jìn)國家利益，地方制度則主要是為了促進(jìn)地方利益。當(dāng)然，國家利益和地方利益不是對立的；國家是由其所包含的各個地方組成的，全國利益事實上就是各地方利益之綜合，而作為同一個國家的成員，各個地方的利益和需要必然分享某種共性。然而，“共性”并不是絕對的，各個地方還具有一些對于本地區(qū)才有的“個性”?！冻鞘猩顭o著的流浪乞討人員救助管理辦法》所代表的是適用于各個地區(qū)的全國“共性″利益，但不可能完全代表地方“個性”利益。地方問題必須由地方政府通過民主和法治的途徑加以解決，因而地方政府在不抵觸中央立法的前提下，被允許授予相應(yīng)的立法權(quán)。在中央實施《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的前提下，地方可根據(jù)本地需要制定實施一些更加具體可行的流浪乞討管理法律制度。（二）加大對“職業(yè)乞丐”、“跑站者”的打擊力度1、應(yīng)當(dāng)對乞討尤其是職業(yè)乞討行為加以引導(dǎo)和規(guī)范通過確立對乞討行為引導(dǎo)、規(guī)制的相關(guān)法律制度，完善我國對流浪乞討人員救助的法律制度體系。據(jù)有關(guān)調(diào)查資料顯示，在乞討人群中有70%一80

是職業(yè)乞討者，以乞討為名涉嫌違法犯罪的問題即存在于這個群體中。目前我國僅《救助辦法》針對乞討行為的國家救助做出了相關(guān)規(guī)定，就乞討行為引導(dǎo)、規(guī)范的制度體系還沒有形成，完善乞討行為的引導(dǎo)、規(guī)范制度體系是當(dāng)務(wù)之急。因此，在肯定流浪乞討人員的生存權(quán)的前提下，我們可以對未成年、老年乞討者實行強(qiáng)制救助政策。對職業(yè)乞討人員建立乞討前的政府有關(guān)部門登記制度，同時輔之以稅收制度，在所得稅稅目寸增加乞討所得，以規(guī)范職業(yè)乞討行為，加大職業(yè)乞討的成本，實現(xiàn)對乞討行為的疏導(dǎo)、規(guī)范。2、修改現(xiàn)行法律法規(guī)，實現(xiàn)對職業(yè)乞討行為的有效治理如在《治安處罰法》中增加對危害社會治安的職業(yè)乞討行為實施行政處罰的規(guī)定等。對于流浪乞討人員中的違法犯罪行為，政府應(yīng)該嚴(yán)格懲治。對于擾亂社會秩序、危害公共安全、侵犯公民人身權(quán)利、侵犯公私財產(chǎn)，依照《刑法》應(yīng)受刑罰處罰、有犯罪嫌疑的人員，可以依據(jù)《刑事訴訟法》第四章有關(guān)強(qiáng)制措施的規(guī)定分別采取拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住等限制人身自由的措施，在符合拘留、逮捕條件時可以按照相關(guān)規(guī)定對犯罪嫌疑人拘留、逮捕，然后按照《刑事訴訟法》規(guī)定的程序進(jìn)行偵查、起訴、審判，確定相應(yīng)的罪名，給予相應(yīng)的刑罰處罰。對于違反治安管理的輕微違法行為，可以按照《治安管理處罰法》的有關(guān)條款規(guī)定，予以警告、罰款、行政拘留等處罰。對于非法舉行集會、游行、示威的，可以按照《集會游行示威法》有關(guān)條款的規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)強(qiáng)行遣送回原居住地。對于違反城管、衛(wèi)生、交通規(guī)定的，可以依據(jù)相關(guān)的行政法規(guī)和部門規(guī)章進(jìn)行處理?！皯?yīng)當(dāng)說現(xiàn)行的制度設(shè)計對流動人口的治安管理是比較全面的，這為救助制度的實行創(chuàng)造了良好的外部法制環(huán)境，由于實際執(zhí)行過程中部門之間職責(zé)權(quán)限分工不明確，導(dǎo)致互相推諉或爭權(quán)現(xiàn)象，使得執(zhí)法存在漏洞，這一問題在現(xiàn)有制度框架內(nèi)是可以解決的”。zl從另一個角度說，“實際上上述所有制度針對的是所有社會公民，任何公民都會受到這些制度的約束與規(guī)范，并不存在針對流浪乞討人員作為特殊主體的懲罰措施”。=3、加強(qiáng)對流浪乞討人員的管理（1）以現(xiàn)有救助站為主體，聯(lián)合公安部門以及乞討者戶籍所在鄉(xiāng)村或社區(qū)，對乞討者行乞的經(jīng)歷進(jìn)行信用審查，在家庭和社會保障確實無力解決困難的情況下，對其發(fā)放行乞信用證明。為了保證機(jī)制的公正有效以及降低管理成本，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制申請信用證明的身份條件，建議初期可以限制為殘障和年老人士，其目的是為了救助物質(zhì)貧困型職業(yè)乞討人員，同時消除精神貧困型職業(yè)乞討人員。（2）加強(qiáng)對職業(yè)乞討人員的管理。救助管理站、鎮(zhèn)（街）、村或社區(qū)應(yīng)建J陳溪：《我國流浪乞討人員社會救助措施的法律思考一對我國地方性限制乞討法規(guī)的反思》，《吉林大學(xué)學(xué)報》2004年第3期，第89-93頁。J柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館2000年版，第360頁。立三級聯(lián)動的救助管理基層工作網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)屬地管理原則，對轄區(qū)內(nèi)街頭流浪乞討人員或潛在的可能外出流浪乞討人員進(jìn)行調(diào)查摸清，建立資料臺賬，通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)資源共享，便于有針對性、主動開展救助管理工作。地方政府可考慮出臺地方法規(guī)：禁止未成年人、殘疾人、精神病人、危重病人乞討，由公安機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制性保護(hù)救助措施；明確強(qiáng)討惡要、欺詐乞討等不法行為的處罰規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)予以治安警告、處罰處理；明確流浪乞討人員中輕微違法人員的教育程序和管理規(guī)定，可考慮在救助站進(jìn)行強(qiáng)制教育，公安機(jī)關(guān)在救助站設(shè)立警務(wù)室協(xié)助教育管理；對街頭流浪乞討人員的具體行乞方式、時間及地點進(jìn)行合理的規(guī)范，使其做到文明行乞。（三）明確救助法律關(guān)系當(dāng)事人法律責(zé)任1、政府管理部門的責(zé)任對流浪乞討人員實施救助是個過程性行為，有多機(jī)關(guān)的參與，是個環(huán)環(huán)相扣的救助工作鏈。其中，民政、財政、衛(wèi)生、公安、交通等機(jī)關(guān)起著主要作用，機(jī)關(guān)之間工作的相互協(xié)調(diào)尤為重要。我國應(yīng)當(dāng)以法規(guī)確定各機(jī)關(guān)在救助工作中的職責(zé)，并建立各部門之間配合工作的長效機(jī)制，各司其職，確保救助工作的良好運行。明確各部門職責(zé)的目的一方面更好地保障了流浪人員的權(quán)益，另一方面有利于對救助行為加以監(jiān)督，在救助工作中落實問責(zé)制。通過明確各機(jī)關(guān)的職責(zé)，建立有效的監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮社會救助幫困濟(jì)貧的作用，杜絕救助工作中的不正當(dāng)行為，才能最大限度地保障流浪乞討人員的合法權(quán)益。救助管理工作是全社會的工作，涉及和諧、穩(wěn)定的大局，需要社會各方面密切配合。民政部門具體負(fù)責(zé)流浪乞討人員的救