PPP的管理框架及工作流程(朱麗菁)江蘇省財政廳20140514

PPP（Public-PrivatePartnership）

的管理框架及工作流程江蘇省財政廳2014年5月5日第一部分：PPP的管理框架一、框架的構(gòu)成二、建立框架的好處三、如何建立框架第二部分：PPP管理框架的具體內(nèi)容一、PPP政策和法律法規(guī)二、PPP工作流程與機構(gòu)責任三、PPP項目監(jiān)督四、公共財政管理方法2023/2/12第一部分PPP的管理框架一、PPP管理框架的構(gòu)成（一）PPP政策和法律法規(guī)——闡明PPP項目的目標、范圍和實施原則，以及支持PPP項目的法律法規(guī)。（二）PPP流程與機構(gòu)責任——PPP項目的確立、開發(fā)、評估、實施和管理的步驟，以及不同實體在這一過程中扮演的角色。（三）PPP項目監(jiān)督——明確立法、審計部門和公眾等其他實體如何參與PPP項目，如何督促有關(guān)責任人對其決策和行為負責。（四）公共財政管理方法——如何控制、報告公私合作的財政承諾并就此制訂預(yù)算，以確保PPP項目產(chǎn)生價值，不會對后代造成過度負擔，并管理好相關(guān)財政風(fēng)險。2023/2/13第一部分PPP的管理框架二、建立PPP管理框架的好處（一）制度保障——能夠確保PPP的實施有法可依或有章可循（解決能不能做的問題）。PPP項目周期長，可能涉及幾屆政府，因此單靠某屆政府的承諾難以解決私人部門“后顧之憂”，需要相應(yīng)的法律法規(guī)作為保障。（二）規(guī)范行為——可以規(guī)范各部門、省市縣各級政府以及私人部門實施PPP的方式方法和行為（解決怎么做的問題）（三）提高效率——有助于提高PPP項目的管理效果，促使善治原則得到遵守（解決如何做得更好問題）2023/2/14補充資料：聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會定義“善治”的六個方面：效率（合理利用資源，杜絕浪費、延誤、貪污、腐敗，同時不給后代造成過渡負擔）問責（政治行動者應(yīng)就其行為對社會負責）透明（決策過程清晰、公開）公平（規(guī)章的制定與實施不得損害公民利益）公正（規(guī)章平等適用于全體社會成員）加強對項目實施的參與（所有利益相關(guān)方均參與其中）2023/2/15第一部分PPP的管理框架三、如何建立PPP管理框架政策聲明——普通法系國家（又叫英美法系，以判例法為主要形式，如英國、美國、加拿大、澳大利亞、印度等國）大多就PPP出臺政策聲明。法律法規(guī)——大陸法系國家（又叫民法法系，強調(diào)法典化，如德國、法國、意大利、西班牙、葡萄牙等國以及其原殖民地國家）通常通過立法來建立PPP框架。指導(dǎo)性文件，如手冊、指南及其他工具——無論何種法系，大多有指導(dǎo)性文件。2023/2/16補充資料澳大利亞（普通法系）：有政策文件《國家公私合作政策框架》（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局制定）以及指導(dǎo)性文件《國家公私合作方針概述》、《國家公私合作詳細指導(dǎo)文件》（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)局）等，但沒有法律法規(guī)。巴西（大陸法系）：有《聯(lián)邦特許經(jīng)營權(quán)法》、《聯(lián)邦公私合作法》，但沒有政策聲明和指導(dǎo)性文件。智力、墨西哥、菲律賓等國也是如此。法國（大陸法系）：既有法律法規(guī)，也有指導(dǎo)性文件（經(jīng)濟、財政和工業(yè)部制定），但無政策聲明；南非（大陸法系）也是如此，有法律法規(guī)，也有指導(dǎo)性文件（國家財政部公司合作處制定），但無政策聲明。

2023/2/17第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容一、PPP政策和法律法規(guī)——頂層設(shè)計政策和法律法規(guī)指所有有關(guān)是否執(zhí)行PPP及其執(zhí)行方式的政策和法律法規(guī)，其內(nèi)容要涵蓋PPP的整個流程。1、PPP項目目標——政府為什么推行PPP項目。拓展資金來源、降低政府風(fēng)險、促進政府職能轉(zhuǎn)變、提高公共供給效率、完善投融資體制等等。2、PPP項目范圍——推行什么類型的項目。“誰使用、誰付費”的公共產(chǎn)品項目、有穩(wěn)定現(xiàn)金流、行業(yè)變化速度較慢，一些國家還規(guī)定PPP項目的最低規(guī)模。3、實施原則——PPP將如何實施，即實施PPP項目的指導(dǎo)原則或行為規(guī)范。2023/2/18第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容一、PPP政策和法律法規(guī)——頂層設(shè)計法律法規(guī)的形式有：1.專門立法；2.其他公共財政管理法律法規(guī)；3.針對特定行業(yè)的法律法規(guī)。樓部長：推廣PPP模式必須法規(guī)現(xiàn)行，中央層面要研究制定PPP的總則行法律法規(guī)，地方層面也要研究建立區(qū)域性的PPP法規(guī)體系。2023/2/19補充資料一些國家規(guī)定的PPP項目最低規(guī)模：新加坡：2004年時，規(guī)定初期推行的PPP僅適用于資金估算超過5000萬元美元的項目。巴西：規(guī)定單個項目最小規(guī)模為2000萬雷亞爾，相當于1170萬美元。2023/2/110補充資料部分國家PPP的實施原則：澳大利亞“七大準則”：性價比、公共利益、風(fēng)險配置、結(jié)果導(dǎo)向、透明原則、問責制和“調(diào)動市場”。巴西“七大準則”：效率、尊重終端用戶和有關(guān)私營企業(yè)的利益、不可轉(zhuǎn)讓的監(jiān)管、司法和執(zhí)法責任、透明原則、客觀的風(fēng)險配置和財務(wù)可持續(xù)性。哥倫比亞：效率、必要性和高效的風(fēng)險配置，以及對私人投資者全部付款前提是基礎(chǔ)設(shè)施達到合同設(shè)定標準。2023/2/111第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容一、PPP政策和法律法規(guī)——頂層設(shè)計（二）目前我國的PPP政策和法律法規(guī)現(xiàn)狀《行政許可法》（2003年，主席令第7號）《收費公路管理條例》（2004年，國務(wù)院令第417號）《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2004年，建設(shè)部令第126號）《鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展若干意見》（2010年，國發(fā)13號）地方性特許經(jīng)營政策（如北京2006年地鐵項目的PPP政策）當然，PPP的實施還涉及《政府采購法》、公共財政管理、行業(yè)管理等其他法律法規(guī)。十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。2023/2/112第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機構(gòu)責任——更大地發(fā)揮主觀能動性規(guī)定了開發(fā)和執(zhí)行PPP項目所需遵循的步驟及為每一步驟負責的實體。PPP工作流程的五個步驟：（一）識別PPP項目。（二）評估PPP和構(gòu)建PPP。（三）設(shè)計PPP合同。（四）管理PPP交易（五）管理PPP合同2023/2/113第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機構(gòu)責任——更大地發(fā)揮主觀能動性（一）識別PPP項目。任務(wù)：進行預(yù)可行性分析，確定具備PPP潛力的項目。項目來源：1.政府總體規(guī)劃；2.行業(yè)主管部門申報；3.為更好地利用私人部門的創(chuàng)新建議，也可以吸納私人部門的非應(yīng)標建議書（美國弗吉尼亞州的HOT車道的PPP案例）。2023/2/114第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機構(gòu)責任——更大地發(fā)揮主觀能動性項目篩選標準：1.是否屬于政策重點；2.是否屬于產(chǎn)業(yè)或基礎(chǔ)設(shè)施計劃的中心；3.有無法律障礙或技術(shù)風(fēng)險；4.項目規(guī)模是否符合要求；5.PPP是否比傳統(tǒng)的公共采購更能實現(xiàn)物有所值；6.該項目在市場上能否吸引投資者等等。2023/2/115第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機構(gòu)責任——更大地發(fā)揮主觀能動性實施主體：許多有成功PPP案例的政府通過專門設(shè)立公私合作處來負責實施和推動PPP，該機構(gòu)大多設(shè)在財政部或規(guī)劃局（如英國、澳大利亞等）負責。在我國，這項工作將由PPP中心實施，PPP中心設(shè)立在財政部，各級可設(shè)立分中心。2023/2/116補充資料什么是PPP中心？任務(wù)：協(xié)助PPP計劃推進的專門中心。角色：政策研究規(guī)劃+專家支持+統(tǒng)計分析+協(xié)調(diào)管理國際經(jīng)驗：有PPP中心的國家（英國、澳大利亞、南非、印度、韓國、印尼等）權(quán)屬：歸屬、職責和管理各國不同趨勢：在開始PPP計劃的同時建立PPP中心已成為各國趨勢模式：沒有單一模式，各國根據(jù)當?shù)厍闆r設(shè)計2023/2/117第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機構(gòu)責任——更大地發(fā)揮主觀能動性（二）評估PPP和構(gòu)建PPP。第一步評估PPP。評估內(nèi)容一般包括：1.技術(shù)可行性：有無不合理的技術(shù)風(fēng)險。2.法律可行性：有無法律障礙。3.環(huán)境和社會可持續(xù)性：符合國家環(huán)保和規(guī)劃標準。4.經(jīng)濟可行性：經(jīng)濟利益超過經(jīng)濟成本，則項目在經(jīng)濟上可行。一般而言，經(jīng)濟成本與財務(wù)成本一致，但某些情況下其他非市場成本，如環(huán)境危害，需要考慮到經(jīng)濟成本中。5.商業(yè)可行性：建立項目財務(wù)模型，檢驗項目現(xiàn)金流、回報和財務(wù)穩(wěn)健性。如采用VFM方法(valueformoney),物有所值。6.評估性價比：PPP相對于傳統(tǒng)的公共采購模式是否有更高性價比，采取定性和定量分析（英國財政部資金價值評估手冊既包含定性又包含定量方法）。7.評估財政影響。2023/2/118補充資料經(jīng)濟（非財務(wù)）效益與成本舉例：新建發(fā)電項目：通過使用清潔能源，降低碳排放量（效益）向消費者提供給可靠電力資源（效益）加劇濫砍濫伐，破壞生存環(huán)境（成本）新建供水項目：降低水源傳染性疾病，改善公眾健康狀況（效益）從地表或地下提取水源，會對環(huán)境造成負面影響（成本）2023/2/119補充資料評估對財政的影響主要包括①評估直接財政承諾的成本：A、前期“可行性缺口”款項。依建設(shè)進度分期付款或針對股權(quán)投資的；B、可用性付款。在項目生命周期中定期付款或補貼的，取決于合同規(guī)定質(zhì)量條件的可用服務(wù)和資產(chǎn)；C、影子收費或基于結(jié)果的付款。按照接收的服務(wù)或用戶數(shù)量而支付的款項或補貼。如：按照在收費公路上的里程數(shù)付款。②評估或有負債的成本：A、特定的風(fēng)險變量擔保。特定的風(fēng)險變量偏離合同規(guī)定的水平，向私人部門補償收入損失；如：需求維持在一定水平或匯率保持一定范圍等。B、賠償條款。如不可抗力造成的損失；C、終止付款承諾。公共部門違約產(chǎn)生的賠款；D、債務(wù)擔?；蚱渌鲂糯胧?。該擔?？珊w特定的風(fēng)險或事件，給貸款人提供更高的安全性。（在我國，不主張政府或財政擔保）2023/2/120第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機構(gòu)責任——更大地發(fā)揮主觀能動性實施辦法：項目被評估之前必須先被定義，明確項目的物理外形、技術(shù)、產(chǎn)出、服務(wù)對象、預(yù)計資金、運營維護成本和其他任何預(yù)期收益。實施主體：這些評估工作，從國外經(jīng)驗來看，可以由政府機構(gòu)直接實施，也可以委托有經(jīng)驗的交易顧問實施。一般而言，由于專業(yè)性很強，通常需要聘請專家進行研究。在我國，可由PPP中心委托相關(guān)專業(yè)機構(gòu)具體實施。2023/2/121第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機構(gòu)責任——更大地發(fā)揮主觀能動性第二步，構(gòu)建PPP。即給PPP合同下的各方分配職責、權(quán)利和風(fēng)險。實施辦法：通常迭代開發(fā)，而不是直接起草一份詳細的合同。任務(wù)：制定初步的項目概念和主要商業(yè)條款，勾勒出大概輪廓和各方責任和風(fēng)險，以及向私營方付款方式，使私營方在投入資源、制定詳細的PPP合同草案前，可以對擬議的PPP項目進行評估。工作重點：識別PPP風(fēng)險類別、風(fēng)險分攤（按照風(fēng)險分攤給最能處理風(fēng)險一方的原則處理）、將風(fēng)險分攤轉(zhuǎn)化成合同結(jié)構(gòu)（任務(wù)分配、責任分配、付款機制、績效考評機制等等）。實施主體：仍然由PPP中心負責組織實施。2023/2/122補充資料通常由私人部門承擔的風(fēng)險風(fēng)險類型主要風(fēng)險描述設(shè)計項目因設(shè)計不合理無法達到設(shè)定效果建設(shè)除政府指令外，所有施工風(fēng)險，如延期、超支、質(zhì)量缺陷等均由特許經(jīng)營者承擔試運行服務(wù)開始前的各項測試沒能完成技術(shù)問題特許經(jīng)營者能力不足無法達到項目標準運營問題特許經(jīng)營者能力不足無法按照標準對項目維護2023/2/123補充資料通常由政府部門承擔的風(fēng)險風(fēng)險類型主要風(fēng)險描述規(guī)劃新的城市規(guī)劃需要新的設(shè)計方案產(chǎn)出標準合同締結(jié)后，特許經(jīng)營者須滿足的標準提高政府資金政府資金沒有及時到位稅收變化對投入或特許經(jīng)營者所征稅款高于預(yù)期法律法律法規(guī)的變化增加了特許經(jīng)營者成本不可抗力由于不可抗力導(dǎo)致業(yè)績不達標2023/2/124第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機構(gòu)責任——更大地發(fā)揮主觀能動性（三）設(shè)計PPP合同。合同內(nèi)容：1.性能要求——界定所需資產(chǎn)和服務(wù)所需的質(zhì)量和數(shù)量，以及監(jiān)督執(zhí)行機制，包括處罰機制。2.付款機制——界定如何向私營方付款，是通過用戶收費方式，還是政府根據(jù)使用情況和可用性付款，或兩者結(jié)合，以及如何植入獎懲機制。3.調(diào)整機制——通過建立合同機制來應(yīng)對變化。如：費率特別評估、或者服務(wù)要求的變更。4.爭議解決程序——針對合約糾紛如何解決，如發(fā)揮監(jiān)管機構(gòu)和法院作用，或使用專家小組及國際仲裁。5.終止條款——界定合同期限、移交規(guī)定，以及提前終止的后果和影響。該階段實施主體：由PPP中心負責實施。2023/2/125第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機構(gòu)責任——更大地發(fā)揮主觀能動性（四）管理PPP交易管理內(nèi)容：1.確定采購采購策略——是否采用資格預(yù)審程序、單階段招標法還是多階段招標法、如何與競標人談判、授標的基礎(chǔ)是單個財務(wù)標準還是價值相關(guān)標準等等2.PPP項目的市場推介——激發(fā)投標人和投資人的興趣3.投標人的資格審查——發(fā)出資格預(yù)審邀請書，開展資格評估4.投標過程管理——發(fā)出征求建議書，接受標書并評估，選出優(yōu)先投標人，與優(yōu)先投標人確定PPP合同5.合同生效和融資完成——當簽訂了所有項目和融資協(xié)議，協(xié)議的所有條件得到滿足，即表示融資完成，這也才表示PPP交易完成，合同生效該階段實施主體：仍然由PPP中心組織實施。2023/2/126第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容二、PPP工作流程和機構(gòu)責任——更大地發(fā)揮主觀能動性（五）管理PPP合同。主要內(nèi)容：1.建立合同管理機構(gòu)——成立特殊項目公司SPV2.監(jiān)控和管理PPP的交付和風(fēng)險——對服務(wù)表現(xiàn)及合同遵循的監(jiān)督執(zhí)行、對政府職責及風(fēng)險的監(jiān)督管理3.對于變更的處理——費率的調(diào)整、重新談判、發(fā)生爭議等4.合同到期與資產(chǎn)移交——如何定義和評估資產(chǎn)質(zhì)量、移交時是否需要支付款項以及付款金額如何確定等等實施主體：SPV2023/2/127補充資料SPV（specialpurposevehicle）：由政府和私人部門共同組成，針對特定項目或資產(chǎn)，與政府簽訂特許經(jīng)營合同，并由SPV負責項目設(shè)計、融資、建設(shè)、經(jīng)營，參與PPP項目的全生命周期，待特許經(jīng)營期滿后，SPV終結(jié)并將項目移交政府。政府作為SPV參與方，可以與私人部門全程合作，更好地掌握建設(shè)經(jīng)營等成本信息，克服信息不對稱問題，避免私人部門漫天要價獲取暴利；私人部門作為SPV參與方，也可以更早地介入項目前期論證，對項目的理解更為全面，對風(fēng)險的識別和評判更加準確，從而提高項目運營的成功率。2023/2/128第二部分PPP管理框架的具體內(nèi)容三、PPP項目監(jiān)督——外部監(jiān)督包括準入期對競爭程序的監(jiān)督、建設(shè)期對資金使用的監(jiān)督、運營期對服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督。行政機關(guān)之外可參與確保PPP項目有效治理的實體與群體。立法機關(guān)——可以事前審批，也可事后監(jiān)督，審查有關(guān)政府PPP承諾的報告審計機關(guān)——合規(guī)性審計、項目效益審計、項目性價比審計等公眾——通過磋商直接參與P