做好土地確權(quán)頒證工作依法維護農(nóng)民合法權(quán)益

做好土地確權(quán)頒證工作依法維護農(nóng)民合法權(quán)益做好土地確權(quán)頒證工作依法維護農(nóng)民合法權(quán)益做好土地確權(quán)頒證工作依法維護農(nóng)民合法權(quán)益一、土地政策的歷史演進1、歷史演進2、突出問題（確權(quán)不到位，保護不到位，管理不到位）二、確權(quán)頒證的重大意義1、土地承包經(jīng)營權(quán)的特殊屬性2、重大意義（平等權(quán)和財產(chǎn)權(quán)）三、確權(quán)頒證的目標(biāo)任務(wù)1、目標(biāo)任務(wù)2、基本原則3、主要任務(wù)（走好八大步，填好5張表，繪好3張圖）四、確權(quán)頒證的重點政策三句話：堅持一個核心要求（處理好“四地”問題），采用一個工作方法（試點先行，先易后難），明確一個工作路徑（圖解為主，實測為輔）。五、確權(quán)頒證的幾點要求四句話：積極穩(wěn)妥，有序推進；依靠群眾，實事求是；規(guī)范操作，保證質(zhì)量；依法維權(quán)，保持穩(wěn)定。3主要內(nèi)容一、背景二、意義三、目標(biāo)四、政策五、要求4一、開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的背景（一）歷史延革（二）政策法律演進（三）改革發(fā)展變化（四）試點工作進展（一）歷史延革（農(nóng)村土地制度演變的回顧）1、解放前的中國農(nóng)村土地制度2、解放后的土地改革運動(1949-1952)3、互助合作運動（1952-1958）4、三級所有、隊為基礎(chǔ)的人民公社時代（1958-1978）5、農(nóng)村土地家庭承包制的確立和完善（1978-）1、解放前的中國農(nóng)村土地制度——早期。我國是最早實行土地登記和依法保護產(chǎn)權(quán)的國家。殷周時代實行井田制、公地認領(lǐng)、秦國商鞅變法終結(jié)?！饨?。戰(zhàn)國以后土地私有制，確立小農(nóng)戶為基本生產(chǎn)單位，進行土地調(diào)查。唐代中葉確立地籍制度。統(tǒng)一清丈，建立魚鱗圖冊?！f中國。地主所有制。共產(chǎn)黨，打土豪，分田地。（一）歷史延革（農(nóng)村土地制度演變的回顧）2、解放后的土地改革運動(1949-1952)所有權(quán)性質(zhì)：土地私有制主要特征：耕者有其田

3億多農(nóng)民無償分到7億多畝耕地

20世紀(jì)最成功的廣告詞？“打土豪，分田地”。（一）歷史延革（農(nóng)村土地制度演變的回顧）3、互助合作運動（1952-1958）所有權(quán)性質(zhì)：從私有制到股份合作制，再到集體所有制三大階段

--互助組：土地歸農(nóng)戶所有，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)互助

--初級社：土地入股到合作社，共同開展生產(chǎn)，按股分配及按勞分配相結(jié)合

--高級社：土地歸合作社集體所有，統(tǒng)一勞動，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一按勞分配，取消按股分配（一）歷史延革（農(nóng)村土地制度演變的回顧）4、三級所有、隊為基礎(chǔ)的人民公社時代

（1958-1978）所有制性質(zhì)：土地集體所有制主要特征：以生產(chǎn)隊為基本核算單位，按勞分配（一）歷史延革（農(nóng)村土地制度演變的回顧）如何理解合作化運動的歷史必然性土地兼并苗頭再現(xiàn):山西省某地土地改革3年后已經(jīng)有9%的貧困農(nóng)民賣掉了土地.農(nóng)民革命性的回落:分到田了,還需要革命嗎?

1952年7月9日,新華社編發(fā)《農(nóng)民朱立中加入了共產(chǎn)黨》時的按語：朱中立是農(nóng)民出身的干部，他原是“李四喜思想”的代表人。建立獨立的工業(yè)體系的必然選擇實現(xiàn)共產(chǎn)主義理想的必然選擇蘇聯(lián)模式成功的影響（一）歷史延革（農(nóng)村土地制度演變的回顧）5、以家庭承包為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制的確立和完善（1978-）所有制性質(zhì)：土地集體（村、組）所有，農(nóng)民以戶為單位享有土地承包經(jīng)營權(quán)演變過程：（由共同耕作、按勞分配）

--專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬責(zé)任制（包產(chǎn)部分統(tǒng)一分配，超產(chǎn)或減產(chǎn)分別獎勵，剩余索取權(quán)歸集體）

--包產(chǎn)到戶（包括包干到戶）（包產(chǎn)部分交集體，剩余索取權(quán)歸農(nóng)戶）

20世紀(jì)八十年代，中國農(nóng)村最常見的一條標(biāo)語是“交足國家的，留夠集體的，剩下的都是自己的”。（一）歷史延革（農(nóng)村土地制度演變的回顧）12（二）政策和法律演進（1）1983年,確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制（承包期15年）。（2）1998年，全面開展農(nóng)村土地二輪延包（承包期30年）。（3）2002年《農(nóng)村土地承包法》頒布，對土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)讓、互換和退出作出了規(guī)定，明確了登記造冊的確認效力和對抗效力。

——家庭承包：合同成立、登記造冊、發(fā)證

——其他方式承包：登記、發(fā)證（4）2007年《物權(quán)法》頒布，明確了用益物權(quán)性質(zhì)，規(guī)定了登記機關(guān)為縣級以上地方人民政府。（5）2013年，黨的十八屆三中全會，賦予抵押、擔(dān)保等權(quán)利。13（二）政策和法律演進（6）2014年4月20日，國務(wù)院下發(fā)了《開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保貸款的通知》（國發(fā)[2014]17號）?！茝V以農(nóng)業(yè)機械設(shè)備、運輸工具、水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)、承包土地收益權(quán)等為標(biāo)的的新型抵押擔(dān)保方式。16（二）政策和法律演進（6）2014年4月20日，國務(wù)院下發(fā)了《開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保貸款的通知》（國發(fā)[2014]17號）?！茝V以農(nóng)業(yè)機械設(shè)備、運輸工具、水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)、承包土地收益權(quán)等為標(biāo)的的新型抵押擔(dān)保方式。（7）2014年7月24日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)[2014]25號），意見明確：加快推進農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，合法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)。現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件(倒逼機制）。18（二）政策和法律演進（6）2014年4月20日，國務(wù)院下發(fā)了《開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保貸款的通知》（國發(fā)[2014]17號）?！茝V以農(nóng)業(yè)機械設(shè)備、運輸工具、水域灘涂養(yǎng)殖權(quán)、承包土地收益權(quán)等為標(biāo)的的新型抵押擔(dān)保方式。（7）2014年7月24日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)[2014]25號），意見明確：加快推進農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，合法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)?，F(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件(倒逼機制）。（8）2014年11月6日，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》的通知（中辦發(fā)[2014]61號）。20（二）政策和法律演進（9）2014年12月22日，國務(wù)院正式公布《不動產(chǎn)登記推行條例》（國務(wù)院第656號令），自2015年3月1日起施行。明確將保障土地所有權(quán)，房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)，耕地、林地、草地及土地承包經(jīng)營權(quán)列入不動產(chǎn)登記范圍。22（二）政策和法律演進（9）2014年12月22日，國務(wù)院正式公布《不動產(chǎn)登記推行條例》（國務(wù)院第656號令），自2015年3月1日起施行。明確將保障土地所有權(quán)，房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)，耕地、林地、草地及土地承包經(jīng)營權(quán)列入不動產(chǎn)登記范圍。(10)2015年1月27日，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、財政部、國土資源部等六部門下發(fā)了《關(guān)于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2015]2號），明確在2014年3個整省和27個整縣試點的基礎(chǔ)上，又將江蘇、江西等9省列入整省推進的試點范圍。24（二）政策和法律演進（9）2014年12月22日，國務(wù)院正式公布《不動產(chǎn)登記推行條例》（國務(wù)院第656號令），自2015年3月1日起施行。明確將保障土地所有權(quán)，房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)，耕地、林地、草地及土地承包經(jīng)營權(quán)列入不動產(chǎn)登記范圍。(10)2015年1月27日，農(nóng)業(yè)部、中央農(nóng)辦、財政部、國土資源部等六部門下發(fā)了《關(guān)于認真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2015]2號），明確在2014年3個整省和27個整縣試點的基礎(chǔ)上，又將江蘇、江西等9省列入整省推進的試點范圍。（11）2015年2月27日，農(nóng)業(yè)部辦公廳印發(fā)了關(guān)于《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果檢查驗收辦法（試行）的通知》（農(nóng)辦經(jīng)發(fā)[2015]5號），提出了確權(quán)登記頒證驗收的依據(jù)、、內(nèi)容、方法和程序。26（三）改革發(fā)展變化1、農(nóng)村土地承包關(guān)系已經(jīng)形成（1）耕地承包到戶

——1978年開始一輪承包(我市是1983年）

——1993年開始二輪延包（我市是1998年）

——1997—2000年集中延包，基本完成（2）延包后續(xù)完善。2000年至今

——以貫徹土地承包法為重點后續(xù)完善

——以解決糾紛為重點后續(xù)完善

——以“四到戶”為重點后續(xù)完善目前，集體耕地18.14億畝承包到戶，2.3億農(nóng)戶，合同面積13.1億畝，合同2.22億份、發(fā)放證書2.09億份。機動地2469萬畝，占家庭承包耕地的2%。27存在的突出問題1、確權(quán)不到位：

——面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明。2、保護不到位：

——承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能不完整；

——隨意侵害承包經(jīng)營權(quán)的問題時有發(fā)生。確權(quán)登記頒證的作用沒有得到很好體現(xiàn)。3、管理不到位：

——登記制度不健全。變更、轉(zhuǎn)讓、互換和消滅、抵押擔(dān)保等登記沒有建立起來

——登記簿沒有建立。（三）改革發(fā)展變化282、農(nóng)村土地所有權(quán)確權(quán)登記工作基本完成

——集體所有權(quán)。2010年至2013年，調(diào)查60億畝，確權(quán)620萬宗。鎮(zhèn)5%、村27%、組67.5%，46%未到組

——林地。集體林地確權(quán)27億畝，占99%，8981萬農(nóng)戶承包林地，發(fā)證1億本，發(fā)證面積26億畝。

——草地。承包42.5億畝，占85.6%，到戶33.5億畝，聯(lián)戶8億畝。目前正在試點。

(四荒地。1996年農(nóng)村未利用地面積8.64億畝，主要采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等其他方式承包。其他土地如集體建設(shè)用地、宅基地等，也在確權(quán)登記中）（三）改革發(fā)展變化293、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化、信息化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展

——到2020年，1億農(nóng)業(yè)人口要進入城鎮(zhèn)就業(yè)落戶，他們的地怎么辦？

——到2015年，農(nóng)業(yè)勞動力累計轉(zhuǎn)移2億，規(guī)模經(jīng)營的土地怎么辦？（目前，土地流轉(zhuǎn)3.4億畝，占集體耕地的18.7%。合作社100萬個，入社農(nóng)戶7400萬戶，接近家庭承包戶的1/3。家庭農(nóng)場87萬個）

——到2028年，二輪承包期屆滿，實現(xiàn)長久不變，農(nóng)村土地制度怎么辦？（集體所有、確權(quán)到戶、家庭經(jīng)營、規(guī)模經(jīng)營、集體經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營并存）（三）改革發(fā)展變化30（四）試點進展情況

中央有關(guān)要求

——2008年，中央1號文件要求建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度。

——2009—2012中央農(nóng)村工作會議要求開展并擴大試點。

——2013年中央1號文件要求用5年時間基本完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題，建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護。

——2014年中央1號文件要求抓緊抓實這項工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地。31

全國試點情況：第一批：2009-2010年，在8個省選擇8個村試點。第二批：2011-2012年，六部門在28個省（區(qū)、市）選擇50個縣（市、區(qū)）試點。第三批：2013年，在29個?。▍^(qū)、市）選擇105個縣（市、區(qū)）擴大試點。各地自行確定了469個縣擴大試點范圍。目前，累計有597個縣市區(qū)開展試點。江蘇省試點情況：我省從2009年起，在全省開展試點，其中南通海門、揚州高郵、南京高淳、徐州銅山、蘇州昆山和泰州興化等6縣（市）是國家農(nóng)業(yè)部的試點。我市東臺的梁垛鎮(zhèn)、大豐市西團鎮(zhèn)新中村和亭湖區(qū)新興鎮(zhèn)三里村是省級試點。（四）試點進展情況3233二、開展承包地確權(quán)登記頒證工作的

重大意義

黨中央、國務(wù)院高度重視習(xí)近平總書記、李克強總理等中央領(lǐng)導(dǎo)多次作出重要指示。汪洋副總理專門召開座談會聽取意見。連續(xù)七年的中央1號文件都提到農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，特別是十七屆三中全會和十八屆三中全會的決定，明確要求搞好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。

省委、省政府工作精心策劃、積極穩(wěn)妥推進省委、省政府根據(jù)中央的決策部署，提出了“一年擴大試點，四年總體完成”的總體部署，要求今年全面擴大試點范圍，每個市至少選擇一個縣、每縣至少選擇一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體推進，今年全省全面推開。5月15日，省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組還專題召開了全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作推進電視電話會議，會議由省政府徐鳴副省長主持，省委石泰峰副書記在會上作了重要講話。省委、省政府建立了省農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作聯(lián)席會議制度。省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組還下發(fā)了《關(guān)于推進全省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作的通知》（蘇委農(nóng)[2014]7號）；省農(nóng)委、省國土廳等部門《關(guān)于處理好農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作中的幾個具體問題的通知》（蘇農(nóng)經(jīng)[2014]2號）省農(nóng)委舉辦了兩期全省專題培訓(xùn)班。二、開展承包地確權(quán)登記頒證工作的

重大意義1、背景2、特殊屬性3、重大意義提出：2007年物權(quán)法明確為用益物權(quán)2008年中央1號文件要求加快建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強化對農(nóng)民承包地的物權(quán)保護。黨的十七屆三中全會提出，要搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作。2009、2010、2012年中央1號文件明確規(guī)定開展土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點。（一）背景2013年中央1號文件規(guī)定：“健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強化對農(nóng)村耕地、林地等各類土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護。用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題?！薄稗r(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預(yù)算，中央財政予以補助?！保ㄒ唬┍尘?014年中央一號文件相關(guān)內(nèi)容：切實加強組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費納入地方財政預(yù)算，中央財政給予補助。2015年中央一號文件相關(guān)要求抓緊抓實土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，擴大整省推進試點范圍，總體上要確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍。（一）背景背景：新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的深刻變化總的趨勢：城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素相互融合，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互為信托城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)：農(nóng)村人才的流動，青壯年走了，農(nóng)村人口變老了，村莊變空了（全國2億多農(nóng)戶變“老”(2013年城鎮(zhèn)化率54%,按2008年以來每年2個百分點計算,2023年將超過70%)；城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)：農(nóng)村三分之二以上的勞動力轉(zhuǎn)身非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，有的離土離鄉(xiāng)，有的離土不離鄉(xiāng)。農(nóng)村土地的流動：大量的農(nóng)田變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，大量的承包地粗放經(jīng)營，大量的承包地公開或私下流轉(zhuǎn)。（愛土惜土的農(nóng)民終于愿意流出承包地，2013年底全國流轉(zhuǎn)比例26%,按2008年以來每年3.4個百分點計算,2023年將超過60%)問題出現(xiàn)：進城農(nóng)戶的地如何辦?留下的地誰來種、以什么形式經(jīng)營？條件：全面開展確權(quán)登記頒證的條件已經(jīng)具備土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)明確了4年多的試點積累了經(jīng)驗現(xiàn)代測繪技術(shù)的進展提供了保障國家財政實力有了大的提高（二）土地承包經(jīng)營權(quán)及其登記的

特殊屬性

土地承包經(jīng)營權(quán)是建立在農(nóng)村集體土地所有權(quán)之下的用益物權(quán)，其設(shè)立和登記完全不同于一般的不動產(chǎn)物權(quán)。一是確權(quán)依據(jù)不同：源于農(nóng)民的集體經(jīng)濟組織成員權(quán)，隨成員權(quán)變動而變動。二是產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵不同：不具有完全產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民不能自由處置，不能繼承，抵押、轉(zhuǎn)讓、入股也受到嚴(yán)格限制。（現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的要求：歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢）三是產(chǎn)權(quán)交易市場不同：不能買賣，其變動范圍只限于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部四是登記效力不同。土地承包經(jīng)營權(quán)登記、頒證是對權(quán)利的確認，不登記不影響確權(quán)效力。一般不動產(chǎn)登記產(chǎn)生效力，不登記不產(chǎn)生確權(quán)效力。五、登記簿的編成不同：土地承包經(jīng)營權(quán)登記是戶及人的編成，而一般不動產(chǎn)登記是宗地編成。十八屆三中全會允許承包經(jīng)營權(quán)入股、抵押，但僅限于土地經(jīng)營權(quán)，而不包括承包權(quán)。

具體有六個性：41（一）制度性土地承包經(jīng)營權(quán)登記是一種制度安排1、農(nóng)村土地制度的重要組成部分；

——占有、承包、流轉(zhuǎn)、登記、糾紛調(diào)處等。2、農(nóng)村集體經(jīng)濟的有效實現(xiàn)形式

——集體所有權(quán)——承包——固化為農(nóng)民對土地的占用、使用、收益等權(quán)利3、土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度

——合同產(chǎn)生權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書證明權(quán)利42（二）基礎(chǔ)性

——基礎(chǔ)性，也帶有根本性1、土地是財富的源泉，是農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的基礎(chǔ)；2、土地關(guān)系，是一個國家最基本的生產(chǎn)關(guān)系，是經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑的根基；3、農(nóng)民是我國政治——工農(nóng)聯(lián)盟的基礎(chǔ)；4、家庭經(jīng)營是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)；5、土地產(chǎn)權(quán)，是農(nóng)村市場經(jīng)濟的根基；43（三）政策性

中央農(nóng)村土地承包政策是連續(xù)的，不斷完善的1、一輪承包——聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制——土地承包合同關(guān)系2、二輪延包——家庭承包經(jīng)營制度——土地承包關(guān)系（合同、證書、地塊、面積）3、確權(quán)登記頒證——對現(xiàn)有土地承包關(guān)系的完善，不是推倒重來。44（四）專業(yè)性承包地的測量是一個專業(yè)性很強的工作。除土地承包本身的政策比較專業(yè)外，主要是技術(shù)要求比較專業(yè)1、要有一定的數(shù)學(xué)基礎(chǔ)；2、要有一定的計算機應(yīng)用基礎(chǔ)；3、要有一定的測繪技術(shù)基礎(chǔ)；

——要充分運用全國地理國情影像資料（DOM數(shù)據(jù)）

——要充分利用現(xiàn)有測繪技術(shù)力量；

——要努力培養(yǎng)經(jīng)常性的工作隊伍；

——要虛心學(xué)習(xí)，補充知識45（五）復(fù)雜性1、歷史問題及現(xiàn)實問題縱向疊加

——一輪承包、二輪延包和現(xiàn)實人地矛盾；2、政策法律及農(nóng)民期盼橫向交匯

——各地做法不同，政策法律規(guī)定比較原則，加上信息傳遞比較廣泛、迅速。及農(nóng)民的現(xiàn)實需求和期盼有較大距離；3、現(xiàn)實問題及未來預(yù)期縱橫交織

——土地緊缺、價格攀升、利益沖突加劇4、涉及群體巨大、情況錯綜復(fù)雜。5、工作基礎(chǔ)不同，情況千差萬別。可以說是世界最復(fù)雜的土地登記工作

家庭承包方式下須依法律規(guī)定，土地承包期限：耕地為三十年，草地為三十年至五十年，林地為三十年至七十年。承包到期后可以按照國家規(guī)定繼續(xù)承包。（物權(quán)法126條）。其它承包方式，由雙方協(xié)商確定，承包、租賃、拍賣“四荒”使用權(quán)，最長不超過50年。（國辦發(fā)[1996]23號、國辦發(fā)[1999]102號。）（六）長期性從農(nóng)村改革的目標(biāo)任務(wù)看（平等權(quán)和財產(chǎn)權(quán)），農(nóng)民的權(quán)利需要通過法律和制度的方式予以保證和規(guī)范從農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢看，賦予其新的內(nèi)涵和外延從合同管理、登記管理和證書發(fā)放的關(guān)系看，確權(quán)登記頒證是一個不可或缺的重要環(huán)節(jié)（三）重大意義：中央政府的角度一是健全社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。市場經(jīng)濟的核心是產(chǎn)權(quán)明晰，土地制度改革已進入深層次，迫切要求明確產(chǎn)權(quán)主體。二是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的客觀需要。鞏固以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，核心是保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。三是維護農(nóng)民土地承包合法權(quán)益的緊迫需要。十七屆三中全會《決定》要求：賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。四是賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。十八屆三中全會明確，要加快建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工業(yè)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參及現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果；要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。五是促進土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的緊迫需要。（三）重大意義：中央政府的角度老百姓的角度土地流轉(zhuǎn)的依據(jù)(跨區(qū)域流轉(zhuǎn)的出現(xiàn))土地征收補償申請權(quán)的依據(jù)土地糾紛調(diào)解仲裁的依據(jù)落實惠農(nóng)政策的依據(jù)土地財產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)的依據(jù)(進城了)長久不變的依據(jù)(戶口遷走了)農(nóng)業(yè)部門的角度加強耕地保護（東臺市規(guī)定，基本農(nóng)田進證入戶）落實強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策(種糧補貼)完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)布局）提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理水平（精細化耕作、測土配方施肥）51三、開展承包地確權(quán)登記頒證的

目標(biāo)任務(wù)（一）總體目標(biāo)（二）基本原則（三）工作依據(jù)（四）主要任務(wù)（五）登記流程（六）土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度框架52（一）總體目標(biāo)1、解決一個突出問題：妥善解決面積不準(zhǔn)、四至不清等問題，強化土地承包經(jīng)營權(quán)保護。2、健全一個制度：探索健全中國特色的土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，提升土地承包管理科學(xué)化水平?！⒌怯洸?，形成合同、登記、流轉(zhuǎn)、調(diào)處四位一體的管理制度——進一步完善土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立、轉(zhuǎn)讓、互換和抵押、擔(dān)保、消滅、退出及變更登記規(guī)定。3、發(fā)放一本承包經(jīng)營權(quán)證書。4、造就一支隊伍：（土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查員隊伍、土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁員、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易員）5、建立一套管理系統(tǒng)：推進農(nóng)村土地承包管理信息化（建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村土地承包信息數(shù)據(jù)庫和農(nóng)村土地承包管理信息系統(tǒng)，將土地承包經(jīng)營權(quán)影像、圖表和文字等資料輸入計算機，實現(xiàn)農(nóng)村土地承包管理信息化）53（二）基本原則——依法規(guī)范。依法登記，以土地承包臺賬和合同為依據(jù)確權(quán)登記、調(diào)處矛盾糾紛?！３址€(wěn)定。守住一條底線，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定?！裰鲄f(xié)商。充分發(fā)動和依靠農(nóng)民群眾，民主協(xié)商，做到群眾認可。——“確地”為主。凡土地已經(jīng)承包到戶的，原則上都要確權(quán)到戶?！虻刂埔?。分類指導(dǎo)，試點先行，確保質(zhì)量。——縣級負責(zé)。中央統(tǒng)一要求，地方全面負責(zé)，屬地管理（市委、市政府明確：市是督查指導(dǎo)主體，縣是責(zé)任主體，鎮(zhèn)村是實施主體）。要確保兩個穩(wěn)定：承包關(guān)系基本穩(wěn)定、農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定54（三）工作依據(jù)現(xiàn)實依據(jù)：現(xiàn)有土地承包臺賬、合同、權(quán)屬證書和實際調(diào)查成果政策依據(jù)：國家級：中辦發(fā)[1997]16號、中發(fā)[2001]18號、農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點方案》的通知（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2009]9號）、農(nóng)業(yè)部、財政部、國土資源部、中農(nóng)辦、國務(wù)院法制辦、國家檔案局《關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[2011]2號）、農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于印發(fā)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點工作規(guī)程（試行）》的通知。省級：江蘇省委農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于推進全省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作的通知》（蘇委農(nóng)[2014]7號）；省農(nóng)委、省國土廳等部門《關(guān)于處理好農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點工作中的幾個具體問題的通知》（蘇農(nóng)經(jīng)[2014]2號）市級：市“兩辦”《關(guān)于做好全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的實施意見》（鹽辦發(fā)[2014]46號）；市委農(nóng)辦《鹽城市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作規(guī)程（試行）》（鹽委農(nóng)〔2014〕31號）法律依據(jù)：物權(quán)法、土地承包法、土地承包調(diào)解仲裁法和江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)保護條例等地方法規(guī)55（四）主要任務(wù)1、清理土地承包檔案；2、開展土地承包現(xiàn)狀調(diào)查；

——重點查清承包地塊面積和空間位置；3、妥善解決土地承包經(jīng)營糾紛；4、建立健全登記簿；5、頒發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證書；6、文件整理歸檔；7、推進土地承包管理信息化；

——建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，實現(xiàn)登記管理的經(jīng)?；?、制度化、規(guī)范化；8、檢查驗收。前期資料準(zhǔn)備

入戶權(quán)屬調(diào)查測量地塊成圖公示審核完善合同、建立登記簙完善證書建立數(shù)據(jù)庫及信息系統(tǒng)資料歸檔合同、權(quán)證、臺賬、登記薄、承包戶信息影像數(shù)據(jù)、形成工作底圖基于工作底圖基本信息表農(nóng)戶指認爭議先解決后登記調(diào)繪及實測統(tǒng)一編碼地籍草圖村組公示異議解決農(nóng)戶確認鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核完善合同統(tǒng)一格式電子介質(zhì)和紙質(zhì)異地備份因地制宜適時完善影像、圖表和文字統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫管理信息系統(tǒng)依據(jù)規(guī)定縣鄉(xiāng)歸檔八步驟（五）登記流程57（六）登記制度框架1、登記機關(guān)?？h級以上地方人民政府2、登記效力。土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅等依法發(fā)生效力。

——設(shè)立。依承包合同設(shè)立，通過登記造冊予以確認。

——變更、消滅。依法經(jīng)過登記辦理變更、消滅

——轉(zhuǎn)讓、互換。登記產(chǎn)生對抗效力3、登記機關(guān)的責(zé)任。登記錯誤，登記機關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。物權(quán)法21條第二款58

案例（一女兩嫁）：發(fā)包方將一塊承包地簽訂了兩份承包合同。按以下原則處理：一是先登記者優(yōu)先；二是均未登記的，以合同先成立者優(yōu)先；三是以合法占有并使用者優(yōu)先。但發(fā)生爭議后強占者除外。59土地承包經(jīng)營權(quán)登記及一般不動產(chǎn)登記

的區(qū)別相同之處：本質(zhì)上屬于物權(quán)登記管理，均依法辦理登記，均對權(quán)利人予以保護。不同之處：它的復(fù)雜程度遠勝于任何一般不動產(chǎn)1、登記效力不同。土地承包經(jīng)營權(quán)登記、頒證是對權(quán)利的確認，不登記不影響確權(quán)效力。一般不動產(chǎn)登記產(chǎn)生效力，不登記不產(chǎn)生確權(quán)效力。2、登記簿的編成不同：土地承包經(jīng)營權(quán)登記是戶及人的編成，而一般不動產(chǎn)登記是宗地編成。3、確權(quán)依據(jù)不同。土地承包經(jīng)營權(quán)源于成員權(quán)，承包方自合同生效時取得土地承包經(jīng)營權(quán)，可以確地，也可以確股。一般不動產(chǎn)登記，合同成立當(dāng)事人并不能取得物權(quán)。60附：世界主要登記制度契據(jù)登記。法國首創(chuàng)，登記對抗、公示主義。以契約生效為要件，未登記不得對抗第三人。登記機關(guān)只進行形式審查，登記無公信力、無強制作用、登記簿按人編成，不發(fā)證，動態(tài)登記。權(quán)利登記。德國首創(chuàng)。登記要件主義，不登記不發(fā)生效力。登記機關(guān)進行實質(zhì)審查、具有公信力、強制登記、登記簿土地編成、不發(fā)證書、靜態(tài)登記、錯誤由國家賠償。托倫斯登記。澳大利亞首創(chuàng)。狀態(tài)交付主義。初次登記不強制、一經(jīng)登記每次權(quán)利變動都必須登記、登記有公信力、登記機關(guān)負責(zé)賠償、實質(zhì)審查、頒發(fā)證書、登記簿編成以權(quán)利人先后次序為準(zhǔn)、地籍圖輔助說明、負擔(dān)登記（抵押等）、登記后有負擔(dān)或者處分行為應(yīng)當(dāng)訂立契約。61四、需要把握的幾個重大政策問題（一）土地確權(quán)及現(xiàn)有工作銜接的問題（二）及二輪承包的關(guān)系（三）確權(quán)登記頒證的范圍（四）實測不實測的問題（五）滲溢面積如何處理的問題（六）確地確權(quán)、確股確權(quán)的問題（七）是否允許調(diào)整承包地問題（八）流轉(zhuǎn)后的如何確權(quán)登記問題（九）工作經(jīng)費問題62（一）及現(xiàn)有工作的銜接關(guān)鍵點：因地制宜、拾遺補缺。依據(jù)：現(xiàn)有土地承包關(guān)系（即土地承包臺賬、合同、證書記載的權(quán)利和義務(wù)）和已經(jīng)頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證書。工作重點：嚴(yán)格按照中央和省、市要求，針對薄弱環(huán)節(jié)，著力解決突出問題，把農(nóng)民承包土地的各項權(quán)利落實到戶。工作成果：最終反映在建立登記簿，變更完善和重訂合同、發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證書上。問題處理：對延包不完善、權(quán)利不落實和管理工作不規(guī)范的，予以依法糾正。對存在爭議和糾紛的，先依法解決，再予以確權(quán)登記。切忌：違法調(diào)整收回、將流轉(zhuǎn)土地誤確權(quán)、未解決糾紛就確權(quán)、隨意填制土地承包經(jīng)營權(quán)證書等。（二）確權(quán)登記及二輪承包的關(guān)系

1、這次確權(quán)登記頒證及二輪承包合同管理的關(guān)系這次確權(quán)登記工作，不是推倒重來，而是保持原有土地承包關(guān)系不變、承包戶地塊和面積相對不變、二輪土地承包合同的起止年限不變和不影響正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的前提下，對現(xiàn)有土地承包關(guān)系的進一步完善。要以已經(jīng)簽訂的土地承包合同和已經(jīng)頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證書為基礎(chǔ)，查清承包地塊的面積、四至等情況，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，不得借機違法調(diào)整和收回農(nóng)戶承包地。思考及討論如何解決土地承包中的“兩難”矛盾？（穩(wěn)定及流動，公平及效益）如何處理“長久不變”?如何更好地處理好效率及公平之間的關(guān)系？如何理解“增人增地、減人減地”的做法？這樣做是否就是公平？（沒有絕對的公平，沒有能保障土地在每一時刻、對每個集體經(jīng)濟組織成員都公平的制度）如何理解“增人不增地、減人不減地”的政策規(guī)定？既保障了承包始點的公平，又兼顧了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率需求）

承包期內(nèi)不調(diào)整地，是土地承包法律的法眼，也是穩(wěn)定土地承包關(guān)系的關(guān)鍵。(1)

承包以戶為單位，不存在哪個農(nóng)民沒有承包地的問題；(2)農(nóng)戶間人均占有承包地數(shù)量不可能一直處于均衡狀態(tài);(3)新增成員要求承包地，是絕對平均思想的反映；(4)集體成員有承包土地的權(quán)利，但只有在集體統(tǒng)一組織承包時才能平等行使。(5)調(diào)整承包地不利于土地承包關(guān)系穩(wěn)定，也不利于農(nóng)民增加對土地的長期投入，更解決不了戶間人均占有不均問題。解決辦法：土地流轉(zhuǎn)、新增耕地等途徑解決。對因少地導(dǎo)致生活困難的，要通過推薦就業(yè)、納入低保和社保等渠道，幫助其解決實際困難。2、“合同管理”及“登記管理”的關(guān)系合同管理是根據(jù)承包合同、臺賬等對農(nóng)戶承包地進行管理，主要是村集體和農(nóng)戶用合同來約定雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在土地流轉(zhuǎn)限于集體內(nèi)部時，很有效。登記是政府對農(nóng)戶承包土地財產(chǎn)權(quán)的確認和保護，需要通過查實面積、公示確認、登記在冊、頒發(fā)證書等形式實現(xiàn)。在土地流轉(zhuǎn)范圍擴大、土地征占用頻繁、人口流動常態(tài)化的情況下，很有必要?，F(xiàn)行法律規(guī)定：合同產(chǎn)生權(quán)利，登記記載權(quán)利，證書證明權(quán)利。673、登記及證書、合同的關(guān)系

相同：均是明確家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬的行為。

不同：臺賬、合同——發(fā)包方確認承包關(guān)系的原始憑證，合同，承包方（人）取得土地承包經(jīng)營權(quán)的依據(jù)證書——土地承包經(jīng)營權(quán)的書面證明登記——是明確土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬的過程登記簿——記載土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容和根據(jù)68（三）確權(quán)登記頒證范圍重點是家庭承包耕地——林地，林業(yè)部門已經(jīng)基本完成——四荒地，納入調(diào)查，是否登記由各地自行決定——機動地，實行家庭承包的，給予登記，實行其他方式承包的，參照四荒地——自留地，原則上不納入。69（四）實測不實測問題總的要求是：在不違反國家法律規(guī)定和現(xiàn)行政策的前提下，運用圖解法和實測法相結(jié)合的辦法，按照缺什么補什么的要求，妥善解決遺留問題，因地制宜地完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。是否實測：判斷依據(jù)有兩個：一是現(xiàn)有土地承包檔案記載的土地承包狀況及現(xiàn)實是否有較大誤差；二是農(nóng)民群眾是否有要求。實測方法：一要科學(xué)簡便，量力而行；二要多種方式，群眾認可；三要充分依靠社會力量，注重培養(yǎng)自己的調(diào)查和測繪隊伍。實測重點：明確四至、面積和空間位置。四至就是權(quán)屬邊界。成果要求：符合精度，有利于建立統(tǒng)一規(guī)范的信息管理系統(tǒng)，保證最終成果的一致性和兼容性。成果效用：成果管長遠，要保證質(zhì)量。做到“確實權(quán)、頒鐵證”，經(jīng)得起群眾和歷史的檢驗。70（五）滲溢面積如何處理的問題1、實測結(jié)果經(jīng)群眾確認、集體內(nèi)部公示。2、實測后對承包地四至范圍內(nèi)的調(diào)查面積，經(jīng)公示后據(jù)實確權(quán)登記給原承包農(nóng)戶，不得收回重分或留作集體機動地。3、新頒發(fā)的證書，同時登記實測和二輪承包兩個面積應(yīng)登記實測面積。4、把握兩點：一是歸屬要清晰，該是誰的就是誰的；二是不要借機打農(nóng)民承包地的主意。納入家庭承包的不能收費，納入其它方式承包的可按集體三資管理，公開有償承包。例證：

●對農(nóng)戶自行平整土地造成實際經(jīng)營面積大于承包面積的，原則上仍按原農(nóng)村土地二輪承包面積確權(quán)登記，新增面積可經(jīng)村民（代表）會議討論后，維持耕種現(xiàn)狀，不作登記?！駥σ源迕裥〗M為單位統(tǒng)一平整土地新增加的面積，已經(jīng)劃分到戶的，經(jīng)村民（代表）會議討論同意，可按實確權(quán)登記?！駴]有劃分到