做好土地確權頒證工作依法維護農民合法權益

做好土地確權頒證工作依法維護農民合法權益做好土地確權頒證工作依法維護農民合法權益做好土地確權頒證工作依法維護農民合法權益一、土地政策的歷史演進1、歷史演進2、突出問題（確權不到位，保護不到位，管理不到位）二、確權頒證的重大意義1、土地承包經營權的特殊屬性2、重大意義（平等權和財產權）三、確權頒證的目標任務1、目標任務2、基本原則3、主要任務（走好八大步，填好5張表，繪好3張圖）四、確權頒證的重點政策三句話：堅持一個核心要求（處理好“四地”問題），采用一個工作方法（試點先行，先易后難），明確一個工作路徑（圖解為主，實測為輔）。五、確權頒證的幾點要求四句話：積極穩(wěn)妥，有序推進；依靠群眾，實事求是；規(guī)范操作，保證質量；依法維權，保持穩(wěn)定。3主要內容一、背景二、意義三、目標四、政策五、要求4一、開展土地承包經營權確權登記頒證工作的背景（一）歷史延革（二）政策法律演進（三）改革發(fā)展變化（四）試點工作進展（一）歷史延革（農村土地制度演變的回顧）1、解放前的中國農村土地制度2、解放后的土地改革運動(1949-1952)3、互助合作運動（1952-1958）4、三級所有、隊為基礎的人民公社時代（1958-1978）5、農村土地家庭承包制的確立和完善（1978-）1、解放前的中國農村土地制度——早期。我國是最早實行土地登記和依法保護產權的國家。殷周時代實行井田制、公地認領、秦國商鞅變法終結?！饨ā?zhàn)國以后土地私有制，確立小農戶為基本生產單位，進行土地調查。唐代中葉確立地籍制度。統(tǒng)一清丈，建立魚鱗圖冊?！f中國。地主所有制。共產黨，打土豪，分田地。（一）歷史延革（農村土地制度演變的回顧）2、解放后的土地改革運動(1949-1952)所有權性質：土地私有制主要特征：耕者有其田

3億多農民無償分到7億多畝耕地

20世紀最成功的廣告詞？“打土豪，分田地”。（一）歷史延革（農村土地制度演變的回顧）3、互助合作運動（1952-1958）所有權性質：從私有制到股份合作制，再到集體所有制三大階段

--互助組：土地歸農戶所有，在生產環(huán)節(jié)互助

--初級社：土地入股到合作社，共同開展生產，按股分配及按勞分配相結合

--高級社：土地歸合作社集體所有，統(tǒng)一勞動，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一按勞分配，取消按股分配（一）歷史延革（農村土地制度演變的回顧）4、三級所有、隊為基礎的人民公社時代

（1958-1978）所有制性質：土地集體所有制主要特征：以生產隊為基本核算單位，按勞分配（一）歷史延革（農村土地制度演變的回顧）如何理解合作化運動的歷史必然性土地兼并苗頭再現(xiàn):山西省某地土地改革3年后已經有9%的貧困農民賣掉了土地.農民革命性的回落:分到田了,還需要革命嗎?

1952年7月9日,新華社編發(fā)《農民朱立中加入了共產黨》時的按語：朱中立是農民出身的干部，他原是“李四喜思想”的代表人。建立獨立的工業(yè)體系的必然選擇實現(xiàn)共產主義理想的必然選擇蘇聯(lián)模式成功的影響（一）歷史延革（農村土地制度演變的回顧）5、以家庭承包為基礎的雙層經營體制的確立和完善（1978-）所有制性質：土地集體（村、組）所有，農民以戶為單位享有土地承包經營權演變過程：（由共同耕作、按勞分配）

--專業(yè)承包聯(lián)產計酬責任制（包產部分統(tǒng)一分配，超產或減產分別獎勵，剩余索取權歸集體）

--包產到戶（包括包干到戶）（包產部分交集體，剩余索取權歸農戶）

20世紀八十年代，中國農村最常見的一條標語是“交足國家的，留夠集體的，剩下的都是自己的”。（一）歷史延革（農村土地制度演變的回顧）12（二）政策和法律演進（1）1983年,確立了以家庭聯(lián)產承包責任制為核心的統(tǒng)分結合的雙層經營體制（承包期15年）。（2）1998年，全面開展農村土地二輪延包（承包期30年）。（3）2002年《農村土地承包法》頒布，對土地承包經營權的設立、轉讓、互換和退出作出了規(guī)定，明確了登記造冊的確認效力和對抗效力。

——家庭承包：合同成立、登記造冊、發(fā)證

——其他方式承包：登記、發(fā)證（4）2007年《物權法》頒布，明確了用益物權性質，規(guī)定了登記機關為縣級以上地方人民政府。（5）2013年，黨的十八屆三中全會，賦予抵押、擔保等權利。13（二）政策和法律演進（6）2014年4月20日，國務院下發(fā)了《開展農村土地承包經營權抵押擔保貸款的通知》（國發(fā)[2014]17號）?！茝V以農業(yè)機械設備、運輸工具、水域灘涂養(yǎng)殖權、承包土地收益權等為標的的新型抵押擔保方式。16（二）政策和法律演進（6）2014年4月20日，國務院下發(fā)了《開展農村土地承包經營權抵押擔保貸款的通知》（國發(fā)[2014]17號）?！茝V以農業(yè)機械設備、運輸工具、水域灘涂養(yǎng)殖權、承包土地收益權等為標的的新型抵押擔保方式。（7）2014年7月24日，國務院下發(fā)了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)[2014]25號），意見明確：加快推進農村土地確權、登記、頒證，合法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權。現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件(倒逼機制）。18（二）政策和法律演進（6）2014年4月20日，國務院下發(fā)了《開展農村土地承包經營權抵押擔保貸款的通知》（國發(fā)[2014]17號）?！茝V以農業(yè)機械設備、運輸工具、水域灘涂養(yǎng)殖權、承包土地收益權等為標的的新型抵押擔保方式。（7）2014年7月24日，國務院下發(fā)了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)[2014]25號），意見明確：加快推進農村土地確權、登記、頒證，合法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權。現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件(倒逼機制）。（8）2014年11月6日，中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》的通知（中辦發(fā)[2014]61號）。20（二）政策和法律演進（9）2014年12月22日，國務院正式公布《不動產登記推行條例》（國務院第656號令），自2015年3月1日起施行。明確將保障土地所有權，房屋等建筑物、構筑物所有權，耕地、林地、草地及土地承包經營權列入不動產登記范圍。22（二）政策和法律演進（9）2014年12月22日，國務院正式公布《不動產登記推行條例》（國務院第656號令），自2015年3月1日起施行。明確將保障土地所有權，房屋等建筑物、構筑物所有權，耕地、林地、草地及土地承包經營權列入不動產登記范圍。(10)2015年1月27日，農業(yè)部、中央農辦、財政部、國土資源部等六部門下發(fā)了《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》（農經發(fā)[2015]2號），明確在2014年3個整省和27個整縣試點的基礎上，又將江蘇、江西等9省列入整省推進的試點范圍。24（二）政策和法律演進（9）2014年12月22日，國務院正式公布《不動產登記推行條例》（國務院第656號令），自2015年3月1日起施行。明確將保障土地所有權，房屋等建筑物、構筑物所有權，耕地、林地、草地及土地承包經營權列入不動產登記范圍。(10)2015年1月27日，農業(yè)部、中央農辦、財政部、國土資源部等六部門下發(fā)了《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》（農經發(fā)[2015]2號），明確在2014年3個整省和27個整縣試點的基礎上，又將江蘇、江西等9省列入整省推進的試點范圍。（11）2015年2月27日，農業(yè)部辦公廳印發(fā)了關于《農村土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收辦法（試行）的通知》（農辦經發(fā)[2015]5號），提出了確權登記頒證驗收的依據(jù)、、內容、方法和程序。26（三）改革發(fā)展變化1、農村土地承包關系已經形成（1）耕地承包到戶

——1978年開始一輪承包(我市是1983年）

——1993年開始二輪延包（我市是1998年）

——1997—2000年集中延包，基本完成（2）延包后續(xù)完善。2000年至今

——以貫徹土地承包法為重點后續(xù)完善

——以解決糾紛為重點后續(xù)完善

——以“四到戶”為重點后續(xù)完善目前，集體耕地18.14億畝承包到戶，2.3億農戶，合同面積13.1億畝，合同2.22億份、發(fā)放證書2.09億份。機動地2469萬畝，占家庭承包耕地的2%。27存在的突出問題1、確權不到位：

——面積不準、四至不清、空間位置不明。2、保護不到位：

——承包經營權的權能不完整；

——隨意侵害承包經營權的問題時有發(fā)生。確權登記頒證的作用沒有得到很好體現(xiàn)。3、管理不到位：

——登記制度不健全。變更、轉讓、互換和消滅、抵押擔保等登記沒有建立起來

——登記簿沒有建立。（三）改革發(fā)展變化282、農村土地所有權確權登記工作基本完成

——集體所有權。2010年至2013年，調查60億畝，確權620萬宗。鎮(zhèn)5%、村27%、組67.5%，46%未到組

——林地。集體林地確權27億畝，占99%，8981萬農戶承包林地，發(fā)證1億本，發(fā)證面積26億畝。

——草地。承包42.5億畝，占85.6%，到戶33.5億畝，聯(lián)戶8億畝。目前正在試點。

(四荒地。1996年農村未利用地面積8.64億畝，主要采取招標、拍賣、公開協(xié)商等其他方式承包。其他土地如集體建設用地、宅基地等，也在確權登記中）（三）改革發(fā)展變化293、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化、信息化及農業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展

——到2020年，1億農業(yè)人口要進入城鎮(zhèn)就業(yè)落戶，他們的地怎么辦？

——到2015年，農業(yè)勞動力累計轉移2億，規(guī)模經營的土地怎么辦？（目前，土地流轉3.4億畝，占集體耕地的18.7%。合作社100萬個，入社農戶7400萬戶，接近家庭承包戶的1/3。家庭農場87萬個）

——到2028年，二輪承包期屆滿，實現(xiàn)長久不變，農村土地制度怎么辦？（集體所有、確權到戶、家庭經營、規(guī)模經營、集體經營、企業(yè)經營并存）（三）改革發(fā)展變化30（四）試點進展情況

中央有關要求

——2008年，中央1號文件要求建立土地承包經營權登記制度。

——2009—2012中央農村工作會議要求開展并擴大試點。

——2013年中央1號文件要求用5年時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清等問題，建立土地承包經營權登記制度，強化土地承包經營權的物權保護。

——2014年中央1號文件要求抓緊抓實這項工作，充分依靠農民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地。31

全國試點情況：第一批：2009-2010年，在8個省選擇8個村試點。第二批：2011-2012年，六部門在28個省（區(qū)、市）選擇50個縣（市、區(qū)）試點。第三批：2013年，在29個?。▍^(qū)、市）選擇105個縣（市、區(qū)）擴大試點。各地自行確定了469個縣擴大試點范圍。目前，累計有597個縣市區(qū)開展試點。江蘇省試點情況：我省從2009年起，在全省開展試點，其中南通海門、揚州高郵、南京高淳、徐州銅山、蘇州昆山和泰州興化等6縣（市）是國家農業(yè)部的試點。我市東臺的梁垛鎮(zhèn)、大豐市西團鎮(zhèn)新中村和亭湖區(qū)新興鎮(zhèn)三里村是省級試點。（四）試點進展情況3233二、開展承包地確權登記頒證工作的

重大意義

黨中央、國務院高度重視習近平總書記、李克強總理等中央領導多次作出重要指示。汪洋副總理專門召開座談會聽取意見。連續(xù)七年的中央1號文件都提到農村土地承包經營權確權登記頒證工作，特別是十七屆三中全會和十八屆三中全會的決定，明確要求搞好農村土地承包經營權確權登記頒證工作。

省委、省政府工作精心策劃、積極穩(wěn)妥推進省委、省政府根據(jù)中央的決策部署，提出了“一年擴大試點，四年總體完成”的總體部署，要求今年全面擴大試點范圍，每個市至少選擇一個縣、每縣至少選擇一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體推進，今年全省全面推開。5月15日，省委農村工作領導小組還專題召開了全省農村土地承包經營權確權登記頒證工作推進電視電話會議，會議由省政府徐鳴副省長主持，省委石泰峰副書記在會上作了重要講話。省委、省政府建立了省農村土地確權登記頒證工作聯(lián)席會議制度。省委農村工作領導小組還下發(fā)了《關于推進全省農村土地經營權確權登記頒證試點工作的通知》（蘇委農[2014]7號）；省農委、省國土廳等部門《關于處理好農村土地經營權確權登記頒證試點工作中的幾個具體問題的通知》（蘇農經[2014]2號）省農委舉辦了兩期全省專題培訓班。二、開展承包地確權登記頒證工作的

重大意義1、背景2、特殊屬性3、重大意義提出：2007年物權法明確為用益物權2008年中央1號文件要求加快建立土地承包經營權登記制度，強化對農民承包地的物權保護。黨的十七屆三中全會提出，要搞好農村土地確權、登記、頒證工作。2009、2010、2012年中央1號文件明確規(guī)定開展土地承包經營權登記試點。（一）背景2013年中央1號文件規(guī)定：“健全農村土地承包經營權登記制度，強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題?！薄稗r村土地確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政予以補助?！保ㄒ唬┍尘?014年中央一號文件相關內容：切實加強組織領導，抓緊抓實農村土地承包經營權確權登記頒證工作充分依靠農民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權確地，也可以確權確股不確地確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政給予補助。2015年中央一號文件相關要求抓緊抓實土地承包經營權確權登記頒證工作，擴大整省推進試點范圍，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍。（一）背景背景：新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來農村經濟社會結構的深刻變化總的趨勢：城鄉(xiāng)生產要素相互融合，城鄉(xiāng)產業(yè)互為信托城鄉(xiāng)人口結構：農村人才的流動，青壯年走了，農村人口變老了，村莊變空了（全國2億多農戶變“老”(2013年城鎮(zhèn)化率54%,按2008年以來每年2個百分點計算,2023年將超過70%)；城鄉(xiāng)就業(yè)結構：農村三分之二以上的勞動力轉身非農產業(yè)，有的離土離鄉(xiāng)，有的離土不離鄉(xiāng)。農村土地的流動：大量的農田變?yōu)榻ㄔO用地，大量的承包地粗放經營，大量的承包地公開或私下流轉。（愛土惜土的農民終于愿意流出承包地，2013年底全國流轉比例26%,按2008年以來每年3.4個百分點計算,2023年將超過60%)問題出現(xiàn)：進城農戶的地如何辦?留下的地誰來種、以什么形式經營？條件：全面開展確權登記頒證的條件已經具備土地承包經營權的用益物權性質明確了4年多的試點積累了經驗現(xiàn)代測繪技術的進展提供了保障國家財政實力有了大的提高（二）土地承包經營權及其登記的

特殊屬性

土地承包經營權是建立在農村集體土地所有權之下的用益物權，其設立和登記完全不同于一般的不動產物權。一是確權依據(jù)不同：源于農民的集體經濟組織成員權，隨成員權變動而變動。二是產權的內涵不同：不具有完全產權，農民不能自由處置，不能繼承，抵押、轉讓、入股也受到嚴格限制。（現(xiàn)代產權制度的要求：歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢）三是產權交易市場不同：不能買賣，其變動范圍只限于集體經濟組織內部四是登記效力不同。土地承包經營權登記、頒證是對權利的確認，不登記不影響確權效力。一般不動產登記產生效力，不登記不產生確權效力。五、登記簿的編成不同：土地承包經營權登記是戶及人的編成，而一般不動產登記是宗地編成。十八屆三中全會允許承包經營權入股、抵押，但僅限于土地經營權，而不包括承包權。

具體有六個性：41（一）制度性土地承包經營權登記是一種制度安排1、農村土地制度的重要組成部分；

——占有、承包、流轉、登記、糾紛調處等。2、農村集體經濟的有效實現(xiàn)形式

——集體所有權——承包——固化為農民對土地的占用、使用、收益等權利3、土地承包經營權登記制度

——合同產生權利、登記記載權利、證書證明權利42（二）基礎性

——基礎性，也帶有根本性1、土地是財富的源泉，是農業(yè)再生產的基礎；2、土地關系，是一個國家最基本的生產關系，是經濟基礎和上層建筑的根基；3、農民是我國政治——工農聯(lián)盟的基礎；4、家庭經營是農村基本經營制度的基礎；5、土地產權，是農村市場經濟的根基；43（三）政策性

中央農村土地承包政策是連續(xù)的，不斷完善的1、一輪承包——聯(lián)產承包責任制——土地承包合同關系2、二輪延包——家庭承包經營制度——土地承包關系（合同、證書、地塊、面積）3、確權登記頒證——對現(xiàn)有土地承包關系的完善，不是推倒重來。44（四）專業(yè)性承包地的測量是一個專業(yè)性很強的工作。除土地承包本身的政策比較專業(yè)外，主要是技術要求比較專業(yè)1、要有一定的數(shù)學基礎；2、要有一定的計算機應用基礎；3、要有一定的測繪技術基礎；

——要充分運用全國地理國情影像資料（DOM數(shù)據(jù)）

——要充分利用現(xiàn)有測繪技術力量；

——要努力培養(yǎng)經常性的工作隊伍；

——要虛心學習，補充知識45（五）復雜性1、歷史問題及現(xiàn)實問題縱向疊加

——一輪承包、二輪延包和現(xiàn)實人地矛盾；2、政策法律及農民期盼橫向交匯

——各地做法不同，政策法律規(guī)定比較原則，加上信息傳遞比較廣泛、迅速。及農民的現(xiàn)實需求和期盼有較大距離；3、現(xiàn)實問題及未來預期縱橫交織

——土地緊缺、價格攀升、利益沖突加劇4、涉及群體巨大、情況錯綜復雜。5、工作基礎不同，情況千差萬別。可以說是世界最復雜的土地登記工作

家庭承包方式下須依法律規(guī)定，土地承包期限：耕地為三十年，草地為三十年至五十年，林地為三十年至七十年。承包到期后可以按照國家規(guī)定繼續(xù)承包。（物權法126條）。其它承包方式，由雙方協(xié)商確定，承包、租賃、拍賣“四荒”使用權，最長不超過50年。（國辦發(fā)[1996]23號、國辦發(fā)[1999]102號。）（六）長期性從農村改革的目標任務看（平等權和財產權），農民的權利需要通過法律和制度的方式予以保證和規(guī)范從農村土地承包經營制度發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢看，賦予其新的內涵和外延從合同管理、登記管理和證書發(fā)放的關系看，確權登記頒證是一個不可或缺的重要環(huán)節(jié)（三）重大意義：中央政府的角度一是健全社會主義市場經濟體制的必然要求。市場經濟的核心是產權明晰，土地制度改革已進入深層次，迫切要求明確產權主體。二是完善農村基本經營制度的客觀需要。鞏固以家庭承包經營為基礎的農村基本經營制度，核心是保持現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變。三是維護農民土地承包合法權益的緊迫需要。十七屆三中全會《決定》要求：賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變。四是賦予農民更多的財產權利。十八屆三中全會明確，要加快建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工業(yè)城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參及現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果；要加快構建新型農業(yè)經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。五是促進土地流轉發(fā)展規(guī)模經營的緊迫需要。（三）重大意義：中央政府的角度老百姓的角度土地流轉的依據(jù)(跨區(qū)域流轉的出現(xiàn))土地征收補償申請權的依據(jù)土地糾紛調解仲裁的依據(jù)落實惠農政策的依據(jù)土地財產權益實現(xiàn)的依據(jù)(進城了)長久不變的依據(jù)(戶口遷走了)農業(yè)部門的角度加強耕地保護（東臺市規(guī)定，基本農田進證入戶）落實強農惠農富農政策(種糧補貼)完善農業(yè)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃（優(yōu)化農產品生產布局）提高農業(yè)生產管理水平（精細化耕作、測土配方施肥）51三、開展承包地確權登記頒證的

目標任務（一）總體目標（二）基本原則（三）工作依據(jù)（四）主要任務（五）登記流程（六）土地承包經營權登記制度框架52（一）總體目標1、解決一個突出問題：妥善解決面積不準、四至不清等問題，強化土地承包經營權保護。2、健全一個制度：探索健全中國特色的土地承包經營權登記制度，提升土地承包管理科學化水平。——建立登記簿，形成合同、登記、流轉、調處四位一體的管理制度——進一步完善土地承包經營權設立、轉讓、互換和抵押、擔保、消滅、退出及變更登記規(guī)定。3、發(fā)放一本承包經營權證書。4、造就一支隊伍：（土地承包經營權調查員隊伍、土地承包經營糾紛調解仲裁員、土地承包經營權流轉交易員）5、建立一套管理系統(tǒng)：推進農村土地承包管理信息化（建立統(tǒng)一標準的農村土地承包信息數(shù)據(jù)庫和農村土地承包管理信息系統(tǒng)，將土地承包經營權影像、圖表和文字等資料輸入計算機，實現(xiàn)農村土地承包管理信息化）53（二）基本原則——依法規(guī)范。依法登記，以土地承包臺賬和合同為依據(jù)確權登記、調處矛盾糾紛。——保持穩(wěn)定。守住一條底線，保持現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定。——民主協(xié)商。充分發(fā)動和依靠農民群眾，民主協(xié)商，做到群眾認可?！按_地”為主。凡土地已經承包到戶的，原則上都要確權到戶。——因地制宜。分類指導，試點先行，確保質量?！h級負責。中央統(tǒng)一要求，地方全面負責，屬地管理（市委、市政府明確：市是督查指導主體，縣是責任主體，鎮(zhèn)村是實施主體）。要確保兩個穩(wěn)定：承包關系基本穩(wěn)定、農村社會和諧穩(wěn)定54（三）工作依據(jù)現(xiàn)實依據(jù)：現(xiàn)有土地承包臺賬、合同、權屬證書和實際調查成果政策依據(jù)：國家級：中辦發(fā)[1997]16號、中發(fā)[2001]18號、農業(yè)部關于印發(fā)《農村土地承包經營權登記試點方案》的通知（農經發(fā)[2009]9號）、農業(yè)部、財政部、國土資源部、中農辦、國務院法制辦、國家檔案局《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》（農經發(fā)[2011]2號）、農業(yè)部辦公廳關于印發(fā)《農村土地承包經營權登記試點工作規(guī)程（試行）》的通知。省級：江蘇省委農村工作領導小組《關于推進全省農村土地經營權確權登記頒證試點工作的通知》（蘇委農[2014]7號）；省農委、省國土廳等部門《關于處理好農村土地經營權確權登記頒證試點工作中的幾個具體問題的通知》（蘇農經[2014]2號）市級：市“兩辦”《關于做好全市農村土地承包經營權確權登記頒證工作的實施意見》（鹽辦發(fā)[2014]46號）；市委農辦《鹽城市農村土地承包經營權確權登記頒證工作規(guī)程（試行）》（鹽委農〔2014〕31號）法律依據(jù)：物權法、土地承包法、土地承包調解仲裁法和江蘇省農村土地承包經營權保護條例等地方法規(guī)55（四）主要任務1、清理土地承包檔案；2、開展土地承包現(xiàn)狀調查；

——重點查清承包地塊面積和空間位置；3、妥善解決土地承包經營糾紛；4、建立健全登記簿；5、頒發(fā)土地經營權證書；6、文件整理歸檔；7、推進土地承包管理信息化；

——建立健全土地承包經營權登記制度，實現(xiàn)登記管理的經?；⒅贫然?、規(guī)范化；8、檢查驗收。前期資料準備

入戶權屬調查測量地塊成圖公示審核完善合同、建立登記簙完善證書建立數(shù)據(jù)庫及信息系統(tǒng)資料歸檔合同、權證、臺賬、登記薄、承包戶信息影像數(shù)據(jù)、形成工作底圖基于工作底圖基本信息表農戶指認爭議先解決后登記調繪及實測統(tǒng)一編碼地籍草圖村組公示異議解決農戶確認鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核完善合同統(tǒng)一格式電子介質和紙質異地備份因地制宜適時完善影像、圖表和文字統(tǒng)一標準數(shù)據(jù)庫管理信息系統(tǒng)依據(jù)規(guī)定縣鄉(xiāng)歸檔八步驟（五）登記流程57（六）登記制度框架1、登記機關?？h級以上地方人民政府2、登記效力。土地承包經營權的設立、變更、轉讓和消滅等依法發(fā)生效力。

——設立。依承包合同設立，通過登記造冊予以確認。

——變更、消滅。依法經過登記辦理變更、消滅

——轉讓、互換。登記產生對抗效力3、登記機關的責任。登記錯誤，登記機關承擔賠償責任。物權法21條第二款58

案例（一女兩嫁）：發(fā)包方將一塊承包地簽訂了兩份承包合同。按以下原則處理：一是先登記者優(yōu)先；二是均未登記的，以合同先成立者優(yōu)先；三是以合法占有并使用者優(yōu)先。但發(fā)生爭議后強占者除外。59土地承包經營權登記及一般不動產登記

的區(qū)別相同之處：本質上屬于物權登記管理，均依法辦理登記，均對權利人予以保護。不同之處：它的復雜程度遠勝于任何一般不動產1、登記效力不同。土地承包經營權登記、頒證是對權利的確認，不登記不影響確權效力。一般不動產登記產生效力，不登記不產生確權效力。2、登記簿的編成不同：土地承包經營權登記是戶及人的編成，而一般不動產登記是宗地編成。3、確權依據(jù)不同。土地承包經營權源于成員權，承包方自合同生效時取得土地承包經營權，可以確地，也可以確股。一般不動產登記，合同成立當事人并不能取得物權。60附：世界主要登記制度契據(jù)登記。法國首創(chuàng)，登記對抗、公示主義。以契約生效為要件，未登記不得對抗第三人。登記機關只進行形式審查，登記無公信力、無強制作用、登記簿按人編成，不發(fā)證，動態(tài)登記。權利登記。德國首創(chuàng)。登記要件主義，不登記不發(fā)生效力。登記機關進行實質審查、具有公信力、強制登記、登記簿土地編成、不發(fā)證書、靜態(tài)登記、錯誤由國家賠償。托倫斯登記。澳大利亞首創(chuàng)。狀態(tài)交付主義。初次登記不強制、一經登記每次權利變動都必須登記、登記有公信力、登記機關負責賠償、實質審查、頒發(fā)證書、登記簿編成以權利人先后次序為準、地籍圖輔助說明、負擔登記（抵押等）、登記后有負擔或者處分行為應當訂立契約。61四、需要把握的幾個重大政策問題（一）土地確權及現(xiàn)有工作銜接的問題（二）及二輪承包的關系（三）確權登記頒證的范圍（四）實測不實測的問題（五）滲溢面積如何處理的問題（六）確地確權、確股確權的問題（七）是否允許調整承包地問題（八）流轉后的如何確權登記問題（九）工作經費問題62（一）及現(xiàn)有工作的銜接關鍵點：因地制宜、拾遺補缺。依據(jù)：現(xiàn)有土地承包關系（即土地承包臺賬、合同、證書記載的權利和義務）和已經頒發(fā)的土地承包經營權證書。工作重點：嚴格按照中央和省、市要求，針對薄弱環(huán)節(jié)，著力解決突出問題，把農民承包土地的各項權利落實到戶。工作成果：最終反映在建立登記簿，變更完善和重訂合同、發(fā)放土地承包經營權證書上。問題處理：對延包不完善、權利不落實和管理工作不規(guī)范的，予以依法糾正。對存在爭議和糾紛的，先依法解決，再予以確權登記。切忌：違法調整收回、將流轉土地誤確權、未解決糾紛就確權、隨意填制土地承包經營權證書等。（二）確權登記及二輪承包的關系

1、這次確權登記頒證及二輪承包合同管理的關系這次確權登記工作，不是推倒重來，而是保持原有土地承包關系不變、承包戶地塊和面積相對不變、二輪土地承包合同的起止年限不變和不影響正常農業(yè)生產經營的前提下，對現(xiàn)有土地承包關系的進一步完善。要以已經簽訂的土地承包合同和已經頒發(fā)的土地承包經營權證書為基礎，查清承包地塊的面積、四至等情況，建立健全土地承包經營權登記簿，不得借機違法調整和收回農戶承包地。思考及討論如何解決土地承包中的“兩難”矛盾？（穩(wěn)定及流動，公平及效益）如何處理“長久不變”?如何更好地處理好效率及公平之間的關系？如何理解“增人增地、減人減地”的做法？這樣做是否就是公平？（沒有絕對的公平，沒有能保障土地在每一時刻、對每個集體經濟組織成員都公平的制度）如何理解“增人不增地、減人不減地”的政策規(guī)定？既保障了承包始點的公平，又兼顧了農業(yè)生產的效率需求）

承包期內不調整地，是土地承包法律的法眼，也是穩(wěn)定土地承包關系的關鍵。(1)

承包以戶為單位，不存在哪個農民沒有承包地的問題；(2)農戶間人均占有承包地數(shù)量不可能一直處于均衡狀態(tài);(3)新增成員要求承包地，是絕對平均思想的反映；(4)集體成員有承包土地的權利，但只有在集體統(tǒng)一組織承包時才能平等行使。(5)調整承包地不利于土地承包關系穩(wěn)定，也不利于農民增加對土地的長期投入，更解決不了戶間人均占有不均問題。解決辦法：土地流轉、新增耕地等途徑解決。對因少地導致生活困難的，要通過推薦就業(yè)、納入低保和社保等渠道，幫助其解決實際困難。2、“合同管理”及“登記管理”的關系合同管理是根據(jù)承包合同、臺賬等對農戶承包地進行管理，主要是村集體和農戶用合同來約定雙方權利義務關系。在土地流轉限于集體內部時，很有效。登記是政府對農戶承包土地財產權的確認和保護，需要通過查實面積、公示確認、登記在冊、頒發(fā)證書等形式實現(xiàn)。在土地流轉范圍擴大、土地征占用頻繁、人口流動常態(tài)化的情況下，很有必要?，F(xiàn)行法律規(guī)定：合同產生權利，登記記載權利，證書證明權利。673、登記及證書、合同的關系

相同：均是明確家庭承包土地承包經營權歸屬的行為。

不同：臺賬、合同——發(fā)包方確認承包關系的原始憑證，合同，承包方（人）取得土地承包經營權的依據(jù)證書——土地承包經營權的書面證明登記——是明確土地承包經營權歸屬的過程登記簿——記載土地承包經營權內容和根據(jù)68（三）確權登記頒證范圍重點是家庭承包耕地——林地，林業(yè)部門已經基本完成——四荒地，納入調查，是否登記由各地自行決定——機動地，實行家庭承包的，給予登記，實行其他方式承包的，參照四荒地——自留地，原則上不納入。69（四）實測不實測問題總的要求是：在不違反國家法律規(guī)定和現(xiàn)行政策的前提下，運用圖解法和實測法相結合的辦法，按照缺什么補什么的要求，妥善解決遺留問題，因地制宜地完善農村土地承包經營權確權登記頒證工作。是否實測：判斷依據(jù)有兩個：一是現(xiàn)有土地承包檔案記載的土地承包狀況及現(xiàn)實是否有較大誤差；二是農民群眾是否有要求。實測方法：一要科學簡便，量力而行；二要多種方式，群眾認可；三要充分依靠社會力量，注重培養(yǎng)自己的調查和測繪隊伍。實測重點：明確四至、面積和空間位置。四至就是權屬邊界。成果要求：符合精度，有利于建立統(tǒng)一規(guī)范的信息管理系統(tǒng)，保證最終成果的一致性和兼容性。成果效用：成果管長遠，要保證質量。做到“確實權、頒鐵證”，經得起群眾和歷史的檢驗。70（五）滲溢面積如何處理的問題1、實測結果經群眾確認、集體內部公示。2、實測后對承包地四至范圍內的調查面積，經公示后據(jù)實確權登記給原承包農戶，不得收回重分或留作集體機動地。3、新頒發(fā)的證書，同時登記實測和二輪承包兩個面積應登記實測面積。4、把握兩點：一是歸屬要清晰，該是誰的就是誰的；二是不要借機打農民承包地的主意。納入家庭承包的不能收費，納入其它方式承包的可按集體三資管理，公開有償承包。例證：

●對農戶自行平整土地造成實際經營面積大于承包面積的，原則上仍按原農村土地二輪承包面積確權登記，新增面積可經村民（代表）會議討論后，維持耕種現(xiàn)狀，不作登記?！駥σ源迕裥〗M為單位統(tǒng)一平整土地新增加的面積，已經劃分到戶的，經村民（代表）會議討論同意，可按實確權登記?！駴]有劃分到