以《基本住房保障法》規(guī)避市場失靈

住房消費具有強烈的“外部性”，單純靠市場來配置住房資源不可避免地會存在“市場失靈”，公民住房權利的保障一定要有政府介入。有了《基本住房保障法》，可以引導政府在住房事業(yè)發(fā)展方向上，從過去那種單純追求平均意義上的人均住房面積增加，轉(zhuǎn)向更加注重維護每個人的居住水平底線，而后者是建立社會公平公正和解決民生問題必不可少的組成部分。2010年“兩會”期間，關于《基本住房保障法》的立法進展工作再度成了人們關注的焦點。社會各界對《基本住房保障法》或更高一層面的《住宅法》等待已久，而政府有關部門對住宅問題的專門立法也一直給以高度重視。據(jù)有關資料，早在1983年時建設部就開始研究《住宅法》，并已形成初步草案，但時至今日，《住宅法》研究開展了27年后仍沒有出臺，可見其復雜性和艱巨性。發(fā)達國家多有專門的住宅法律體系幾乎每個發(fā)達國家都對住宅有專門的法律體系。以美國為例，1934年美國制定第一部住房法案，即《臨時住房法案》，以解決大危機時期失業(yè)人口的住房問題。1937年，該法案進一步補充為《國家住房法》，規(guī)定聯(lián)邦政府出資，由地方政府負責建造廉價而衛(wèi)生、合符標準的公共住房供低收入家庭租用。1949年杜魯門時期的《全國可承受住房法》正式明確美國政府有義務實現(xiàn)“向全體美國人提供體面、安全和整潔的居住環(huán)境”。此后，1968年約翰遜政府通過《住房與城市發(fā)展法》，1970年尼克松政府通過《緊急住宅融資法案》和1974年頒布《住房和社區(qū)發(fā)展法》，1987年里根政府頒布《無家可歸者資助法》，1990年布什政府頒布《國民可承受住宅法》，形成了一套嚴密的住宅法律體系。日本在二戰(zhàn)后解決國民住房短缺問題也是從提供法律制度支持做起，先后制定了《住房金融庫法》（1950年）、《公營住宅法》（1951年）、《住宅公團法》（1955年）、《城市住房計劃法》（1966年）等40多部法律法規(guī)。德國在基本法《民法》中就規(guī)定了居住權是公民權利的重要組成部分，保障公民的基本居住條件是國家和政府職能的基本體現(xiàn)。以《民法》為基礎，德國還出臺了《住宅建設法》、《建筑法》、《住宅促進法》、《節(jié)能法》以及各州政府制定的住房建設法規(guī)，從而構成了多層次的住房法律體系。一些住房問題解決好的國家如瑞典、丹麥、荷蘭，也都是首先從立法上明確政府對住房的責任做起。從1946年起，瑞典就通過《住房法》明確規(guī)定“享有良好的居住環(huán)境和寬敞的住房條件是每個國民的社會權利”。瑞典還從立法方面體現(xiàn)了以“普世原則”解決國民住房問題的社會理念，要求公共租房公司向所有人開放?！痘咀》勘Ｕ戏ā妨⒎尚星冶匾斍吧鐣浾搶覐牧⒎▽用娲_立政府對住房保障責任的呼聲日益強烈。如2010年“兩會”期間關于住房保障的立法提案幾乎占了一半，各大民主黨派都紛紛在此問題上建言獻策?？梢娚鐣鹘缭谧》勘Ｕ戏矫嬉呀?jīng)基本形成較廣泛的共識。在此背景下，先出臺任務相對集中的《基本住房保障法》成為可行也是必要的立法方案。但不管《住宅法》還是《基本住房保障法》，首先要明白，為什么要對似乎屬于私權領域的住房問題進行立法？住房權問題牽涉到每個人，是關系社會穩(wěn)定、人民福祉的根本所在，需要通過法律來切實保證公民基本住房權利的落實。雖然《物權法》是對住房所有權保護的一大飛躍，但人對住房的權利絕不僅限于物權。根據(jù)1991年聯(lián)合國經(jīng)濟、社會、文化權利委員會第四號一般性意見，“不應狹隘或限制性地解釋住房權利，譬如，把它視為僅是頭上有一遮瓦的住處或把住所完全視為一商品而已，而應該把它視為安全、和平和尊嚴地居住某處的權利”。住房消費具有強烈的“外部性”，單純靠市場來配置住房資源不可避免地會存在“市場失靈”，公民住房權利的保障一定要有政府介入。有了《基本住房保障法》，可以引導政府在住房事業(yè)發(fā)展方向上，從過去那種單純追求平均意義上的人均住房面積增加，轉(zhuǎn)向更加注重維護每個人的居住水平底線，而后者是建立社會公平公正和解決民生問題必不可少的組成部分。各國人們都發(fā)現(xiàn)，住房條件與公共衛(wèi)生之間存在較強的聯(lián)系，惡劣的住房環(huán)境容易導致霍亂等流行疾病的蔓延，貧民窟十分容易導致社區(qū)混亂、城市崩潰和國家衰敗。瑞典和美國學者曾聯(lián)合寫道，“惡劣的住房條件將以犯罪、少年流氓、酗酒和各種其他惡性問題來讓整個社會為之付出高昂代價”。所以，住房保障具有社會投資屬性，最低層面是指，通過臨時住房救濟等措施來防御性地防止流落街頭或聚居破爛街區(qū)的人走向犯罪或其他社會不良行為等，造成對社會秩序的干擾和對社會生產(chǎn)力的破壞。正如衛(wèi)生保健，有衛(wèi)生經(jīng)濟學家測算，在我國如果投資1塊錢在預防保健上，就可以節(jié)省8塊多的醫(yī)療費，還能節(jié)省100塊錢的搶救費。同樣道理，在住房保障上進行投入，可以達到高倍的社會收益回報。住房保障法立法重點“人人享有合理住房的權利”，這早已被多部聯(lián)合國公約所確認，如1966年《關于經(jīng)濟、社會、文化權利的國際公約》已明確規(guī)定，“人人有權享有維持他本人以及家屬健康和福利所必備的住房條件”。從各國經(jīng)驗來看，為住房保障立法的重點在以下方面。一是住房問題不是靠市場機制能自行解決的，政府責任重大。從住房建設供應、住房市場交易秩序維護、住房消費到住房分配后果的調(diào)節(jié)等各個環(huán)節(jié)一定都要有政府參與，尤其對住宅市場上弱勢群體的住房保障問題，政府更是責無旁貸。但也要劃分好政府與市場的合理邊界，不能過度代替市場。二要明確規(guī)定政府應該達到的住房政策目標。這個目標既要有宏觀和長遠的，比如“讓人人享有合理、干凈的住房”，也要有短期的、現(xiàn)實可操作的，比如美國有法案規(guī)定，凡收入低于當?shù)仄骄杖?0%的家庭（人口多的家庭放寬到80%），政府有義務使其住房支出不應超過收入的三分之一。瑞典法律規(guī)定，任何家庭如果無力負擔過于沉重的住房開支，都有權得到政府補貼，不至于讓住進體面的住房成為一件不可能的事情。我國對政府設立的目標一定要宏觀與微觀結合，長期與短期互補，并照顧我國地區(qū)差別大的國情，但一定要堅持政府目標必須明確和可基本量化的原則，包括要明晰到底是什么情況才算達到最基本的住房條件。三要明確政府如果不作為的法律責任。最近幾年，尤其2007年以來，政府對住房保障要達到的目標作了很多細化規(guī)定。比如國務院“24號文”提出，“面積90平方米以下住房比重必須達到開發(fā)建設總面積的70%以上，廉租住房、經(jīng)濟適用住房和中低價位、中小套型住房用地的年度供應量不得低于居住用地供應總量的70%”等，還要求地方政府“都要制訂解決城市低收入家庭住房困難的工作目標、發(fā)展規(guī)劃和年度計劃，納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃和住房建設規(guī)劃，并向社會公布”。中央政府可以把這些目標的落實情況與地方政府官員的政績考核以及升遷聯(lián)系起來，但這需要有法律依據(jù)，否則難以真正落實與執(zhí)行。這方面可以借鑒法國在住房立法上設定“可抗辯權”的做法。2007年1月17日，法國政府部長會議通過了“可抗辯居住權”法案，承諾增加住房建設投入，在法國基本實現(xiàn)人人有房住。該法案規(guī)定，從2008年12月1日起，在住房申請沒有收到滿意答復的情況下，5類住房困難戶——無房戶、將被逐出現(xiàn)住房且無法重新安頓者、僅擁有臨時住房者、居住在惡劣或危險環(huán)境中的人以及與未成年子女同住且住房面積不達標的人，可向主管部門要求解決住房問題，如問題得不到解決，可向行政法院提起訴訟。四要明確各級政府之間的責任分工，以及參與落實住房政策過程的各種公營、非公營主體的法律地位與責任。一般各國住房政策，都是中央政府負責制定、地方政府負責落實，包括提供土地和組建公營租房公司，但同時中央政府幫助提供實施住房政策的融資。如美國20世紀50—70年代的公共住房建設、80年代以來的住房津貼實驗、住房券計劃都是聯(lián)邦政府出資，包括有關駐地方的聯(lián)邦住房機構的有關行政開支都是由聯(lián)邦預算中出。英國、荷蘭、瑞典等國的住房補貼與公共租房公司雖然是由地方操作，但融資都是基本來自中央政府。這樣做的必要性是在于避免因地方貧富不均而造成住房政策落實能力的分化。由于我國（在城市范圍內(nèi)）是三級政府管理體制，在中央、省、市之間如何劃分好住房保障的責任分工，是《基本住房保障法》立法中的重要課題。有關住房保障的投融資機制以及財政預決算編制、稅收、信貸、土地供應、開發(fā)管理與城市規(guī)劃等在立法中也應該得到明確說明。此外，美國有聯(lián)邦住房與城市發(fā)展局（HUD），新加坡有住房發(fā)展局。因此，是否需要從中央到地方設立一套專門的機構，來專職負責住房保障政策的制定和協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督各地落實，是立法中一個很重要的問題。五要闡明住房保障與資助的群體范圍。住房保障范圍很值得考量，不同國家也是有不同思路。英美系國家通常是“選擇性”住房保障，只針對窮人、弱勢群體開放廉價公共租房和提供住房補貼，而以瑞典為代表的部分國家則是“普世原則”，在法律上就要求讓所有人都可以得到租金受控制的公共租房，不刻意造成群體居住割裂和居住分化。這當然跟各國的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、收入分配狀況和社會理念有關。對我國來說，需要明確到底收入和住房困難到什么樣程度的人，政府從道義上和法律上有責任、有義務加以援手和干預。農(nóng)民如何享受住房保障，進城的農(nóng)民工如何享受住房保障，也是急需解決的問題。六是關于具體的方式方法。比如經(jīng)濟適用房是否要堅持，是否要各地在住房供應中占有