安全監(jiān)理責(zé)任范圍的界定

淺談安全監(jiān)理責(zé)任范圍的界定作者天津開發(fā)區(qū)建設(shè)工程監(jiān)理公司李紀(jì)慶2003年11月14日國務(wù)院令第393號《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》將安全納入監(jiān)理范圍，使監(jiān)理企業(yè)在安全生產(chǎn)活動中所要承擔(dān)的安全責(zé)任法制化。但由于《條例》只是對監(jiān)理企業(yè)在安全生產(chǎn)中的職責(zé)和法律責(zé)任作了原則上的規(guī)定，因此各級政府主管部門、建設(shè)單位在實際操作中理解和掌握的尺度不盡相同，致使將監(jiān)理企業(yè)的安全責(zé)任無限擴大，也形成了一種凡涉及到施工過程中無論是質(zhì)量或安全事故，不管屬什么性質(zhì)也無論何種原因，監(jiān)理都會成為千夫所指、眾矢之的，各方對責(zé)任的追究都要將監(jiān)理作為查處的對象，使監(jiān)理企業(yè)或者監(jiān)理人員常常處于一種茫然無措或惶恐不安的被動狀態(tài)。有些地方甚至將施工現(xiàn)場發(fā)生安全死亡事故作為考核監(jiān)理企業(yè)的否定條件，或降低企業(yè)資質(zhì)或停止投招標(biāo)的處罰。這種不問原因、不分責(zé)任、不進行實際調(diào)查、不問青紅皂白的簡單做法極不正常，它既不符合法律程序，也不符合《建筑法》對三方責(zé)任主體的劃分，更不符合黨中央提倡的“堅持科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會”的主題，極不利于監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展。那么監(jiān)理企業(yè)要不要對安全生產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任，承擔(dān)多大責(zé)任，監(jiān)理企業(yè)在施工現(xiàn)場的安全監(jiān)理范圍如何界定？現(xiàn)就這個問題談?wù)劚救说目捶?，不盡正確。一、 關(guān)于施工組織設(shè)計、專項施工方案的審核深度審核施工企業(yè)報送的施工組織設(shè)計、各專項施工方案采取的安全技術(shù)措施是否可行、是否有針對性、可行性；是否符合建設(shè)工程強制性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范規(guī)定，是體現(xiàn)以預(yù)先控制為主的重要工作，是保證安全生產(chǎn)的前提。那么監(jiān)理企業(yè)對施工組織設(shè)計、專項方案究竟審核到什么程度？是實質(zhì)上的技術(shù)審查還是程序上的審查？目前尚沒有明確的規(guī)定。本人認(rèn)為應(yīng)注重程序上的審查堅持“以國家法律法規(guī)、工程強制性標(biāo)準(zhǔn)為原則，以技術(shù)審查為建議”的原則。理由是：其一、施工企業(yè)均是有一定資質(zhì)的，所承擔(dān)的工程與企業(yè)的資質(zhì)和技術(shù)能力相一致，施工企業(yè)的技術(shù)負(fù)責(zé)人、安技負(fù)責(zé)人的認(rèn)知水平、資質(zhì)等級也應(yīng)與所承擔(dān)的工程相一致，因此注重程序?qū)彶閷嶋H上也是加強施工企業(yè)技術(shù)負(fù)責(zé)人、安技負(fù)責(zé)人的責(zé)任。施工組織設(shè)計、專項方案報送監(jiān)理審核前必須經(jīng)施工企業(yè)技術(shù)負(fù)責(zé)人、安技部門負(fù)責(zé)人的審核，并簽署審核意見。凡經(jīng)施工企業(yè)技術(shù)負(fù)責(zé)人審核同意的施工組織設(shè)計、專項方案就應(yīng)該認(rèn)為在技術(shù)上是合理的、可行的，監(jiān)理企業(yè)可以在技術(shù)措施上、施工方法上提出自己的看法和建議，但絕不可強制（施工企業(yè)有權(quán)選擇自己認(rèn)為比較成熟的施工技術(shù)和施工方法），但前提是必須以符合國家法律法規(guī)、工程強制性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范為原則。其二、監(jiān)理企業(yè)不是施工企業(yè)上級技術(shù)主管部門，監(jiān)理企業(yè)只有依據(jù)國家法律法規(guī)、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)履行監(jiān)理程序的責(zé)任，沒有為施工企業(yè)進行技術(shù)把關(guān)的義務(wù)，施工企業(yè)作為有資質(zhì)的法人主體，應(yīng)該為其行為和技術(shù)上的過失承擔(dān)責(zé)任，不應(yīng)和監(jiān)理企業(yè)的責(zé)任相混淆。二、 施工過程中監(jiān)理企業(yè)安全監(jiān)理的范圍、深度及責(zé)任界定施工現(xiàn)場危險源無外呼來源于三個方面即：環(huán)境的不安全因素、人的不安全行為、物（機）的不安全狀態(tài)?？刂坪凸芾砗眠@三個方面，使之始終處于受控狀態(tài)，就等于截住了安全事故的源頭，從而才能避免事故的發(fā)生。那么在控制這三個方面的過程中，監(jiān)理方應(yīng)掌握到什么范圍？控制到什么程度？我想從以下三方面加以論述：1、關(guān)于環(huán)境的不安全因素施工前應(yīng)根據(jù)建筑物的特點、所處環(huán)境、不同季節(jié)采取有針對性的安全技術(shù)措施，創(chuàng)造安全的工作環(huán)境。這是在施工組織設(shè)計、專項方案中應(yīng)考慮到的，監(jiān)理方對此應(yīng)進行審核和把關(guān)，審核的程度和把關(guān)的原則前面已作了分析，這里不再贅述。進而就是監(jiān)督和督促施工企業(yè)嚴(yán)格按照施工組織設(shè)計、專項方案的安全技術(shù)措施組織施工，各項安全技術(shù)措施一經(jīng)落實，如何保證這種環(huán)境的安全狀態(tài)應(yīng)該是施工企業(yè)的責(zé)任，而不是監(jiān)理企業(yè)的義務(wù)。盡管監(jiān)理工程師在施工過程中應(yīng)經(jīng)常巡視，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時要求施工單位整改，但由于施工過程始終處于動態(tài)變化中，受自然、人為因素的影響較大，監(jiān)理人員畢竟有限，也不可能寸步不離，因此不可能將所有環(huán)境的不安全因素“一覽無余”，更不可能做到“一切盡在掌控之中”，監(jiān)督管理者與生產(chǎn)組織者是不一樣的。監(jiān)理企業(yè)作為監(jiān)督管理者，提供的是知能的服務(wù)，對安全的控制應(yīng)承擔(dān)的是施工現(xiàn)場范圍內(nèi)的“宏觀控制”，而不是施工企業(yè)安全員、施工員的角色，不應(yīng)和作為生產(chǎn)組織者的施工企業(yè)對施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)的管理相混淆。施工企業(yè)對施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)的管理應(yīng)該是“具體”的“微觀”的這也符合“誰組織生產(chǎn)誰承擔(dān)安全責(zé)任”的原則，也符合《建筑法》第四十五條“施工現(xiàn)場安全由建筑施工企業(yè)負(fù)責(zé)”的規(guī)定。誠然，我們不能排除因監(jiān)理企業(yè)或監(jiān)理人員過錯所間接導(dǎo)致的工程安全責(zé)任事故，如監(jiān)理企業(yè)轉(zhuǎn)讓監(jiān)理業(yè)務(wù)，或因監(jiān)理人員失職（這里包括施工企業(yè)未按施工組織設(shè)計、專項方案中的技術(shù)措施執(zhí)行，監(jiān)理人員未予以制止）、瀆職或錯誤指令等原因造成的安全事故，則當(dāng)事監(jiān)理企業(yè)或監(jiān)理人員恐怕難辭其咎。例如2001年11月17日某地的一綜合住宅樓工程施工過程中，因基坑坍塌造成4人死亡3人負(fù)傷的惡性事故。據(jù)調(diào)查其原因是：施工企業(yè)編制的施工方案違反國家強制性標(biāo)準(zhǔn)，邊坡未按規(guī)定放坡、坑邊堆積棄土未能及時清理，固壁支撐失穩(wěn)導(dǎo)致事故發(fā)生，在這起重大安全事故中監(jiān)理企業(yè)不可能置身事外。原因是：該工程總監(jiān)理工程師未嚴(yán)格審查施工組織設(shè)計，讓違反國家規(guī)范和工程強制性標(biāo)準(zhǔn)的施工方案得以實施，負(fù)有失職之責(zé)。又如：2008年5月13日開發(fā)區(qū)三星微電子廠房在三層梁板砼澆筑過程中發(fā)生支撐系統(tǒng)整體坍塌事故，造成3人死亡，1人重傷，多人受傷的重大安全事故。其原因是施工企業(yè)未按施工組織設(shè)計規(guī)定，“先施工柱，后施工梁板的施工順序，”而是為搶工期采用梁板砼與柱砼同時澆筑，從而使模板支撐系統(tǒng)失穩(wěn)造成整體坍塌所至，給開發(fā)區(qū)的和諧、穩(wěn)定及安全生產(chǎn)形勢帶來極壞的影響。在這起重大安全事故中監(jiān)理企業(yè)同樣不可能置身事外。原因是該工程的現(xiàn)場監(jiān)理人員對施工企業(yè)擅自變更施工方案的行為未予以制止，應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。另外，施工過程中，監(jiān)理人員發(fā)現(xiàn)施工企業(yè)違章指揮和違章作業(yè)卻熟視無睹，未采取措施加以制止，導(dǎo)致工程安全事故發(fā)生，監(jiān)理人員也難脫干系。舉一反三，類似的問題發(fā)生時監(jiān)理企業(yè)或監(jiān)理人員企圖洗脫責(zé)任恐怕令人難以信服?！缎谭ā返?37條規(guī)定：“建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位違反國家規(guī)定，降低工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，造成重大安全事故的，對直接責(zé)任人員處5年以下有期徒刑或者拘役，并處罰金；后果特別嚴(yán)重的處5年以上10年以下有期徒刑，并處罰金”。這表明如果監(jiān)理企業(yè)或監(jiān)理人員因失職、瀆職或玩忽職守等原因造成工程安全事故，將承擔(dān)工程安全事故責(zé)任。2、 關(guān)于物（機）的不安全狀態(tài)在建筑工程安全事故中由于施工設(shè)備的不安全狀態(tài)或違章操作導(dǎo)致的安全事故不勝枚舉，把好施工設(shè)備的進場驗收關(guān)，施工過程中始終保持施工設(shè)備的安全狀態(tài)，禁止違章操作，無疑是杜絕安全事故發(fā)生的有效途徑。那么監(jiān)理在控制物（機）的不安全狀態(tài)過程中的職責(zé)范圍是什么？我認(rèn)為應(yīng)以控制程序為主，即：要求施工企業(yè)在施工設(shè)備使用前，必須經(jīng)施工企業(yè)安技部門、施工現(xiàn)場安全管理機構(gòu)的檢查驗收，并做好驗收記錄；大型起重設(shè)備、打樁設(shè)備還必須經(jīng)特種設(shè)備管理部門的檢查驗收，建設(shè)行政主管部門備案登記。施工設(shè)備一旦履行了以上程序，施工企業(yè)安全管理機構(gòu)、相關(guān)主管部門就應(yīng)對驗收結(jié)果負(fù)責(zé)，施工方應(yīng)經(jīng)常保持設(shè)備的安全狀態(tài)，這也符合《建筑法》責(zé)任主體的劃分。因為各種施工設(shè)備的檢查、驗收專業(yè)性較強，現(xiàn)場監(jiān)理作為監(jiān)督管理者，在人員配備上不可能做到“小而全”，堅持依據(jù)有關(guān)法規(guī)、規(guī)范按程序控制符合監(jiān)理行業(yè)的性質(zhì)與特點，也是區(qū)分各方責(zé)任的分水嶺。3、 關(guān)于人的不安全行為施工現(xiàn)場人的不安全行為主要包括違章指揮和違章操作，是施工現(xiàn)場主要危險源之一。特別是近些年，城市基本建設(shè)投資不斷加大，城市化進程不斷加快，大量農(nóng)民工涌入城市從事建筑生產(chǎn)，形成建筑業(yè)的勞務(wù)層普遍素質(zhì)低的特點。他們普遍文化水平低、安全意識、自我保護意識差、缺乏組織觀念、法律意識淡薄，加之有些施工企業(yè)“以包代管”的思想較嚴(yán)重，這些都給施工現(xiàn)場安全管理增加了很大難度和隱患。由于建筑業(yè)是勞動密集型的產(chǎn)業(yè)，純?nèi)斯げ僮鳌⒍喙しN、多人員，一個施工現(xiàn)場少則上百人，多則幾百人甚至上千人，如果是由于人的不安全行為引發(fā)的安全事故也要追究監(jiān)理企業(yè)的責(zé)任是不合適的。監(jiān)理單位的監(jiān)督控制只能針對施工企業(yè)的管理層，不可能直接對勞務(wù)層，監(jiān)理企業(yè)只能要求施工方抓好基礎(chǔ)性管理工，加強對進場工人的安全教育、安全培訓(xùn)，增強其安全知識、安全意識，同時建立健全各項安全管理制度來盡量減少，直至杜絕由于人的不安全行為引發(fā)的安全事故。三、監(jiān)理行業(yè)的健康發(fā)展需要良好的市場環(huán)境監(jiān)理行業(yè)在我國建設(shè)領(lǐng)域是一個年輕的行業(yè)，在現(xiàn)階段相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，各項配套制度不夠健全，建筑市場不夠成熟，監(jiān)理企業(yè)受控于甲方，使監(jiān)理企業(yè)很難以第三方的身份做到“公平、公正”。監(jiān)理取費較低（目前尚達不到92年建設(shè)部規(guī)定的監(jiān)理取費標(biāo)準(zhǔn)），不正當(dāng)競爭、惡性殺價現(xiàn)象較為普遍，“低取費必然帶來低水平”。目前監(jiān)理企業(yè)有限的服務(wù)報酬尚不能滿足企業(yè)的資產(chǎn)積累，更談不上發(fā)展基金的儲備，在此基礎(chǔ)上又將安全生產(chǎn)納入監(jiān)理范圍實則是一種無償?shù)姆?wù)，它帶來的后果是監(jiān)理水平的降低、安全監(jiān)理留于形式，使監(jiān)理對施工現(xiàn)場的安全控制處于茫然無奈之中。我們呼吁政府建設(shè)行政主管部門在目前建筑市場尚不成熟的前提下，出臺對監(jiān)理行業(yè)的相關(guān)扶持性政策，充分發(fā)揮經(jīng)濟杠桿的作用，使監(jiān)理行業(yè)能夠健康發(fā)展，使之為國家經(jīng)濟建設(shè)發(fā)揮更大的作用?！鞍踩谝?，預(yù)防為主”始終是我國建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理一貫堅持的方針，除了將安全納入監(jiān)理范圍外，當(dāng)務(wù)之急仍然是加強政府主管部門的責(zé)任和監(jiān)督力度，加強施工企業(yè)自身管理機制的完善，建立健全企業(yè)自身的安全管理機制，真正使施工企業(yè)法人代表從根本上認(rèn)識到對本企業(yè)安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)的迫切感和重要性，進而落實到具體的防護措施的投入、安全生產(chǎn)體系的建立和規(guī)章制度的執(zhí)行、工程保險和現(xiàn)