第四章@中央銀行學

中央銀行學華僑大學商學院金融系第四章

中央銀行的獨立性問題一、中央銀行獨立性的涵義中央銀行與立法和司法？中央銀行與行政或政府？第一節(jié)中央銀行獨立性問題的提出一、中央銀行獨立性的涵義中央銀行與立法和司法？中央銀行不管是從哪條途徑產(chǎn)生的，最終都是通過立法確定為中央銀行的，中央銀行的職能和權(quán)限也都是由法律賦予的。因此，所謂的獨立性不可能是獨立于立法和司法，中央銀行的活動必須在法律授予的范圍內(nèi)進行。第一節(jié)中央銀行獨立性問題的提出一、中央銀行獨立性的涵義中央銀行與行政或政府？無論是作為總統(tǒng)制的政府還是作為內(nèi)閣制的政府都對議會負責。中央銀行作為政府的銀行和政府在金融領(lǐng)域的代理人，必然要體現(xiàn)和實現(xiàn)政府的某些意圖，在為政府提供服務(wù)的同時，還要接受政府的一定控制。中央銀行在很多國家是作為政府機構(gòu)存在的。在有些國家雖然不是作為政府機構(gòu)，也是通過專門立法作為特殊法人或機構(gòu)成立的。因此，要完全獨立于行政或政府也是不可能的，獨立性只能是相對的。第一節(jié)中央銀行獨立性問題的提出一、中央銀行獨立性的涵義中央銀行相對獨立性提出的背景：中央銀行的獨立性問題最初提出并引起廣泛重視是在第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后、1920年的布魯塞爾會議上。1930年代→政府對經(jīng)濟的干預(yù)1970年代→經(jīng)濟發(fā)展與通貨膨脹并存第一節(jié)中央銀行獨立性問題的提出一、中央銀行獨立性的涵義中央銀行作為一個國家的貨幣當局，負責具體制定和貫徹執(zhí)行貨幣政策，必須以國家經(jīng)濟發(fā)展目標為根本目標，遵從經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律和貨幣信用規(guī)律，獨立制定和執(zhí)行貨幣政策。中央銀行的相對獨立性是中央銀行制定和執(zhí)行貨幣政策的獨立性。包括中央銀行選擇貨幣政策最終目標的相對獨立性和為實現(xiàn)最終目標使用貨幣政策手段的獨立性。第一節(jié)中央銀行獨立性問題的提出二、中央銀行相對獨立性的主要內(nèi)容1.壟斷貨幣發(fā)行權(quán)中央銀行必須壟斷貨幣發(fā)行權(quán)，不能搞多頭發(fā)行。中央銀行發(fā)行貨幣的多寡、發(fā)行貨幣的時間和發(fā)行方式應(yīng)該由中央銀行根據(jù)貨幣政策的目標以及經(jīng)濟發(fā)展和貨幣信用規(guī)律，自行決定而不能受政府或其他利益團體的干擾。中央銀行應(yīng)按經(jīng)濟原則發(fā)行貨幣，不能搞財政發(fā)行，不能在國債發(fā)行市場上直接購買長期國債。也不能代行應(yīng)由財政行使的職能。第一節(jié)中央銀行獨立性問題的提出二、中央銀行相對獨立性的主要內(nèi)容2.獨立制定貨幣政策目標中央銀行必須遵從經(jīng)濟發(fā)展的客觀規(guī)律和貨幣信用規(guī)律，獨立決定貨幣政策目標。在決定貨幣政策目標時，必須考慮政府的宏觀經(jīng)濟目標，盡可能保持貨幣政策目標與宏觀經(jīng)濟目標一致。萬一發(fā)生分歧，中央銀行與政府必須本著相互信任、相互尊重的態(tài)度進行充分的溝通，防止雙方目標不一致造成經(jīng)濟政策和貨幣政策的失敗。第一節(jié)中央銀行獨立性問題的提出二、中央銀行相對獨立性的主要內(nèi)容3.獨立選擇貨幣政策手段貨幣政策的操作權(quán)必須掌握在中央銀行手中。同時各級政府和政府的其他部門必須配合中央銀行運用好貨幣政策操作手段，而不應(yīng)采取直接和間接的方法抵消貨幣政策的作用和效果。第一節(jié)中央銀行獨立性問題的提出三、中央銀行獨立性爭論的幾個階段第一節(jié)中央銀行獨立性問題的提出三、中央銀行獨立性爭論的幾個階段1.中央銀行成立至第一次世界大戰(zhàn)以前資本主義尚處于自由競爭階段在經(jīng)濟思想上，傳統(tǒng)的貨幣主義占據(jù)統(tǒng)治地位貨幣制度處于金本位制的鼎盛時期中央銀行仍然是私人銀行，作為政府的銀行的職能還非常有限第一節(jié)中央銀行獨立性問題的提出三、中央銀行獨立性爭論的幾個階段2.第一次世界大戰(zhàn)至20世紀60年代周期性經(jīng)濟危機，尤其是1930年代的大危機宣告資本主義自由競爭時代的結(jié)束，國家全面干預(yù)經(jīng)濟成為資本主義經(jīng)濟運行的保證。在經(jīng)濟思想上，凱恩斯的宏觀經(jīng)濟理論成為經(jīng)濟理論的主流。中央銀行收歸國有信用貨幣制度第一節(jié)中央銀行獨立性問題的提出三、中央銀行獨立性爭論的幾個階段3.1970年代至今增長停滯和通貨膨脹并存在狀況弗里德曼為代表的現(xiàn)代貨幣主義思想，提出固定貨幣供應(yīng)量增長率的“單一規(guī)則”的貨幣政策。治理通貨膨脹成為各國政府和中央銀行面臨的最重要政策目標。第一節(jié)中央銀行獨立性問題的提出一、現(xiàn)代經(jīng)濟運行的特點第二節(jié)中央銀行與現(xiàn)代經(jīng)濟運行二、中央銀行在現(xiàn)代經(jīng)濟運行中的地位與作用第二節(jié)中央銀行與現(xiàn)代經(jīng)濟運行一、政府與中央銀行的關(guān)系1.職能差異中央銀行的職能體現(xiàn)在為經(jīng)濟運行提供良好的貨幣環(huán)境方面。政府職能的范圍要廣得多：承擔經(jīng)濟和社會的責任，還要承擔政治、外交和國防的責任。政府的目標也是多元的，不僅有經(jīng)濟目標，更有社會目標。經(jīng)濟目標也不僅僅是物價穩(wěn)定，可能更關(guān)注的是失業(yè)率和經(jīng)濟增長率。第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論一、政府與中央銀行的關(guān)系1.職能差異第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論支持獨立性的理論和人認為，貨幣政策非常重要，其作用是長期過程。不能將其交由缺乏專業(yè)知識和短期行為的政治家決定。反駁者則認為，總統(tǒng)由公眾選舉產(chǎn)生，對本國經(jīng)濟福利全面負責，卻無法控制決定經(jīng)濟運行最重要因素的中央銀行及其貨幣政策是不合理的。將貨幣政策交給不對任何人負責的人去制定和執(zhí)行，是不民主和不公平的。一、政府與中央銀行的關(guān)系2.利益驅(qū)動和制約機制差異政府中的政治家們受選民們選票的制約，往往將贏得下一次競選勝利為最高目標，在該目標驅(qū)使下，制定經(jīng)濟政策目標。因此，不太關(guān)注需要通過長期調(diào)整和努力才能實現(xiàn)的物價穩(wěn)定目標，而是選取比較容易實現(xiàn)的充分就業(yè)等的短期目標。為了實現(xiàn)充分就業(yè)，采取擴張性的財政政策，并要求擴張性貨幣政策予以配合，降低利率。短期內(nèi)可能是有效的，利率下降。但是經(jīng)過預(yù)期調(diào)整以后，通貨膨脹率加劇，利率上升。中央銀行進一步增加貨幣供應(yīng)，壓低利率，造成惡性循環(huán)。第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論一、政府與中央銀行的關(guān)系2.利益驅(qū)動和制約機制差異第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論支持獨立性的理論和人認為，只有與政治隔離的中央銀行才能做到關(guān)注長遠目標，成為幣值穩(wěn)定和物價穩(wěn)定的捍衛(wèi)者。將貨幣政策委托給中央銀行有利于幣值穩(wěn)定，可以獲得與單一規(guī)則貨幣政策相同的經(jīng)濟福利。如果中央銀行的目標函數(shù)是重視幣值穩(wěn)定，而不是經(jīng)濟增長，那么，中央銀行比社會公眾在非預(yù)期通貨膨脹中獲得的收益小，就更不具備通貨膨脹的動機，社會公眾對通貨膨脹的預(yù)期也就更小。一、政府與中央銀行的關(guān)系2.利益驅(qū)動和制約機制差異第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論反對者認為財政政策需要貨幣政策配合，應(yīng)該將貨幣政策置于同樣掌握財政政策的政治家手中，才能防止政策沖突，提高政策效果。中央銀行并非總是成功運用它的獨立性，大危機就是貨幣政策失敗的后果。所謂獨立性常常被中央銀行用來作為追求自身利益的工具。失去政府監(jiān)督壓力的中央銀行組織的效率如何保證。套用法人治理結(jié)構(gòu)理論，如果沒有了政府這些利害關(guān)系人的監(jiān)督，公眾和市場的監(jiān)督能否有效發(fā)揮作用都是未知數(shù)。來自外部的壓力減少以后，中央銀行組織管理上的效率發(fā)生問題。中央銀行目標多樣化以后，政府的很多問題同樣會發(fā)生在中央銀行。一、政府與中央銀行的關(guān)系中央銀行與政府的一般關(guān)系表現(xiàn)在以下幾點：1.從法律賦予中央銀行的任務(wù)職責上看：世界上絕大多數(shù)國家從法律角度賦予中央銀行在制定執(zhí)行貨幣政策時具有相對的獨立性，同時也要求中央銀行承擔穩(wěn)定貨幣、提高本國福利、實現(xiàn)政府經(jīng)濟目標的社會職責，作為政府的金融代理人，接受政府的控制和監(jiān)督。第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論一、政府與中央銀行的關(guān)系中央銀行與政府的一般關(guān)系表現(xiàn)在以下幾點：2.中央銀行的資本所有權(quán)看：中央銀行的資本逐漸趨于國有化或?qū)λ饺斯煞菁右試栏裣拗?，主要是出于以下原因，即中央銀行主要是為國家政策和社會利益服務(wù)的，不能容許私人利益在中央銀行中占有任何特殊的地位。第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論一、政府與中央銀行的關(guān)系中央銀行與政府的一般關(guān)系表現(xiàn)在以下幾點：3.從中央銀行與財政部的資金關(guān)系看：很多國家嚴格限制中央銀行直接向政府提供長期貸款，但又要通過某些形式對政府融資予以支持，即中央銀行在一定限度內(nèi)有支持財政的義務(wù)，但又要防止財政部直接擠占中央銀行的資金，防止中央銀行對政府過度融資造成通貨膨脹。許多國家對融資的方式，額度與期限都從法律上加以嚴格限制，禁止財政部向中央銀行透支。第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論一、政府與中央銀行的關(guān)系中央銀行與政府的一般關(guān)系表現(xiàn)在以下幾點：4.從中央銀行利潤分配與稅收管理上看：雖然中央銀行不是企業(yè)，不能以贏利為目的，但它有贏利，而且贏利還很高，不但能維持自己的營業(yè)支出和股票分紅，還有相當一部分盈利可以上繳財政。中央銀行不需要財政撥款，因此減少了政府的制約，這是中央銀行不同于其它部門的地方。但是中央銀行不能一贏利為目的，它的收入扣除必要的支出與積累外，全部要上繳政府，這又是中央銀行作為政府部門的體現(xiàn)。第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論一、政府與中央銀行的關(guān)系中央銀行與政府的一般關(guān)系表現(xiàn)在以下幾點：5.從政府任免中央銀行理事和總裁來看：政府作為中央銀行唯一的或主要的股東，甚至在私人全部持有中央銀行股份的情況下，政府一般都擁有任命中央銀行理事或總裁的權(quán)利。政府可以在人事上對中央銀行加以控制，通過人事的任免來影響中央銀行的業(yè)務(wù)與活動。第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論一、政府與中央銀行的關(guān)系歐美主要國家中央銀行與政府關(guān)系的五種類型：第一類，政府無權(quán)干預(yù)中央銀行決定的事項。如美國聯(lián)邦儲備銀行，其專門負責貨幣政策的決定和運營，向國會負責，不接受政府的指示；又如瑞典銀行，只接受國會或銀行委員會（國會的常設(shè)委員會）的指示。第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論一、政府與中央銀行的關(guān)系歐美主要國家中央銀行與政府關(guān)系的五種類型：第二類，政府只擁有在一定期限內(nèi)推遲中央銀行決定的事項的權(quán)限。如德國聯(lián)邦銀行在行使法律授予的權(quán)限時，不接受聯(lián)邦政府的指示，但是如果聯(lián)邦政府提出要求，則必須將聯(lián)邦銀行的決議推遲實施，推遲時間以兩周為限。第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論一、政府與中央銀行的關(guān)系歐美主要國家中央銀行與政府關(guān)系的五種類型：第三類，承認政府提出異議的權(quán)利，根據(jù)不同事項，通過行政法庭的裁決。如法國銀行，如果監(jiān)事（由財政部長任命）對理事會的決議不提出異議即可通過；如果監(jiān)事提出異議，應(yīng)由中央銀行總裁召集理事會重新進行審議，如果仍然不能達成一致就由國家行政法庭裁決。第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論一、政府與中央銀行的關(guān)系歐美主要國家中央銀行與政府關(guān)系的五種類型：第四類，如果違反國家利益，政府可以行使否決權(quán)。如在比利時，當政府官員認為，比利時國民銀行的決議違反國家利益時，可以暫停中央銀行決議的執(zhí)行，并向財政部長通報，由財政部長來裁決。第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論一、政府與中央銀行的關(guān)系歐美主要國家中央銀行與政府關(guān)系的五種類型：第五類，政府對中央銀行保留一般的指令權(quán)。如在英國，當財政部認為是社會公益所需時，可以對英國中央銀行發(fā)出指令。但是，一般事前應(yīng)同英國中央銀行總裁協(xié)商。第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論二、中央銀行與財政的關(guān)系中央銀行與財政是國家積聚和分配資金的兩條住渠道，是國家調(diào)控宏觀經(jīng)濟的兩大支柱。在一個國家與中央銀行聯(lián)系最為密切的是財政部門，主要是因為財政部門在經(jīng)濟方面最能代表政府，所以中央銀行與政府的關(guān)系在很大程度上反映在中央銀行與財政部門的關(guān)系上，國家或政府對中央銀行的管理和干預(yù)在許多方面是通過財政部門進行的。第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論二、中央銀行與財政的關(guān)系1.中央銀行資本金的所有權(quán)大多由財政部門代表國家持有；2.絕大多數(shù)國家中央銀行的利潤除規(guī)定的提成外全部叫國家財政，如有虧損，則全部由國家財政彌補；3.財政部門掌管國家財政收支，而中央銀行代理國庫；第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論二、中央銀行與財政的關(guān)系4.中央銀行代理財政債券發(fā)行，需要時按法律規(guī)定向政府財政融資；5.許多國家財政部門的負責人參與中央銀行的決策機構(gòu)，有的有決策權(quán)，有的只是列席；6.有的國家中央銀行在行政關(guān)系上直接隸屬于財政部門；7.在貨幣政策和財政政策的制定和執(zhí)行方面，中央銀行與財政部門需要協(xié)調(diào)配合第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論三、中央銀行與金融機構(gòu)及其它金融監(jiān)督管理部門的關(guān)系1.目前，世界上幾乎所有國家的中央銀行都是本國金融業(yè)的主管機關(guān)。中央銀行是對金融業(yè)實施監(jiān)督管理的核心機構(gòu)，其它金融監(jiān)督管理機構(gòu)則是根據(jù)國家的授權(quán)對特定的領(lǐng)域或方面承擔監(jiān)督管理的責任。第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論三、中央銀行與金融機構(gòu)及其它金融監(jiān)督管理部門的關(guān)系2.從金融運行看，中央銀行是全部金融活動的核心。由于中央銀行是發(fā)行的銀行，全社會貨幣供給的源頭來自于中央銀行，中央銀行是貨幣流通的中心、資金運動的中心和社會信用活動的中心，從而是整個金融活動的中心，也是金融活動的調(diào)節(jié)者。第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論三、中央銀行與金融機構(gòu)及其它金融監(jiān)督管理部門的關(guān)系3.從中央銀行與商業(yè)銀行等金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)關(guān)系看，中央銀行是銀行的銀行，是為金融機構(gòu)提供包括支付保證、融資、清算等在內(nèi)的各項服務(wù)的機構(gòu)，是各類金融機構(gòu)從事金融業(yè)務(wù)活動的支持者和保證者。第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論三、中央銀行與金融機構(gòu)及其它金融監(jiān)督管理部門的關(guān)系4.從中央銀行承擔監(jiān)督管理金融業(yè)、維護金融秩序、規(guī)范金融運作等方面的職責看，中央銀行是商業(yè)銀行等金融機構(gòu)的領(lǐng)導者和管理者，發(fā)揮著政府的銀行的管理作用。第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論四、中央銀行的職能與宏觀政策的關(guān)系在很多情況下，中央銀行的職能通過貨幣政策體現(xiàn)，當貨幣政策目標與其他宏觀經(jīng)濟目標一致時，沒有問題。當不一致時，如何協(xié)調(diào)兩者關(guān)系也就牽涉到政策效果和政策目標能否實現(xiàn)，從而保證經(jīng)濟平穩(wěn)運行。在國際政策協(xié)調(diào)方面，匯率政策與貨幣政策之間也經(jīng)常發(fā)生利害沖突。第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論五、保持中央銀行相對獨立性的必要性第一，貨幣政策的特殊性。貨幣政策的實施手段及其效果都依賴于市場機制。貨幣政策的實施主體需要具備高超的金融市場專業(yè)知識、與金融機構(gòu)廣泛的業(yè)務(wù)聯(lián)系，以及金融市場參與者對貨幣政策的理解和配合。貨幣政策是否有效首先依賴于市場參與者對政策的信任。第三節(jié)中央銀行相對獨立性的爭論五、保持中央銀行相對獨立性的必要性第二，中央銀行與政府地位、目標、利益驅(qū)動和制約機制不同。政府往往比較關(guān)注經(jīng)濟政策的短期效果，對長期效果不感興趣