第四章公共財(cái)政與財(cái)務(wù)管理

12345第四章、公共財(cái)政與財(cái)務(wù)管理一，公共預(yù)算的概述二，政府預(yù)算制度關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告對比2014年中央財(cái)政預(yù)算“十二五”鐵路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃1.公共預(yù)算的概念3.公共預(yù)算的原則2.公共預(yù)算的性質(zhì)目錄一.公共預(yù)算概述公共預(yù)算的概念從公共財(cái)政角度講，預(yù)算是一種機(jī)制，這種機(jī)制包括政府的目的以及為了實(shí)現(xiàn)這些目的選擇什么樣的手段。在每一個(gè)社會(huì)中政府都是通過公共預(yù)算與公民建立財(cái)政聯(lián)系，也就是說，政府在每一個(gè)財(cái)政年度都要通過列出公共開支描述政府想要實(shí)現(xiàn)的正式、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目的，以分析如何分配和使用公共資源。由此可見，公共預(yù)算是把政府的任務(wù)目的與所需要的公共資源聯(lián)系到了一個(gè)系統(tǒng)中，并引導(dǎo)分配資源決策的價(jià)值判斷，用以保障公共資源的有效利用，同時(shí)，政府所開列的公共收支計(jì)劃表必須是經(jīng)過立法程序批準(zhǔn)的。因此公共預(yù)算界定以為：公共預(yù)算是經(jīng)過立法程序批準(zhǔn)的政府的年度公共財(cái)政收支計(jì)劃表，概括反映政府全部的公共財(cái)政收支狀況，體現(xiàn)政府集中性的財(cái)政分配關(guān)系在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家，公共預(yù)算不僅被用來提供公共產(chǎn)品，也是政府進(jìn)行宏觀調(diào)控、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)政府職能的重要工具，稅收、轉(zhuǎn)移支付和購買性支出等都是公共預(yù)算調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的重要手段。政府通過公共預(yù)算來籌措資金來源，實(shí)現(xiàn)符合政府施政目標(biāo)的資源配置，提供中央和地方政府之間的資金轉(zhuǎn)移，控制財(cái)政支出的合法性和有效性，間接了解整個(gè)社會(huì)的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。例如政府可以通過調(diào)整不同的預(yù)算支出在總預(yù)算支出中的比例來調(diào)整社會(huì)總供求，使之結(jié)構(gòu)合理，但是需要注意的是，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控實(shí)踐中，由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不穩(wěn)定性等因素的影響，政府在運(yùn)用公共預(yù)算支出來調(diào)節(jié)社會(huì)總供求的時(shí)候必須關(guān)注現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況，把握好運(yùn)用的限度。從民主法治的角度講，公共預(yù)算也扮演這積極的角色：為民眾提供簡潔明了的預(yù)算信息，有利于公眾更加廣泛地參與、了解和監(jiān)督政府公共預(yù)算制度也促進(jìn)行政機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)之間建立有效的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，立法單位根據(jù)行政部門的預(yù)算計(jì)劃授權(quán)給行政部門，避免了干涉行政部門的事務(wù)，另一方面也可以利用預(yù)算計(jì)劃對其進(jìn)行監(jiān)督問題：公共預(yù)算與公共財(cái)政之間的關(guān)系提示：（一）從理論角度看：

公共預(yù)算：解決干什么的問題公共財(cái)政：回答怎樣干的問題公共預(yù)算：屬于政治行為公共財(cái)政：屬于經(jīng)濟(jì)行為（二）從實(shí)務(wù)角度看:側(cè)重點(diǎn)不同公共預(yù)算側(cè)重于政治公共財(cái)政側(cè)重于經(jīng)濟(jì)我國公共預(yù)算組成體系我國公共預(yù)算組成體系是按照一級政權(quán)設(shè)立一級預(yù)算的原則建立的，即：中央預(yù)算地方預(yù)算（省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算）財(cái)政收支預(yù)算構(gòu)成總預(yù)算特別預(yù)算公共預(yù)算體系的構(gòu)稽關(guān)系見圖2-1?？傤A(yù)算地方預(yù)算省級預(yù)算市級預(yù)算縣級預(yù)算鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算中央預(yù)算公共預(yù)算圖2-1我國預(yù)算體系公共預(yù)算的性質(zhì)公共預(yù)算是具有法律效力的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要工具，是針對政府提出來的區(qū)別于一般家庭和企業(yè)的一種新預(yù)算模式。因此，除了具備一般預(yù)算的特征之外，作為公共預(yù)算還有其特殊的性質(zhì)所在，主要表現(xiàn)為：合法性。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，公共預(yù)算的編制、報(bào)告、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行和調(diào)整等都必須符合法律的規(guī)定。合政策性。公共預(yù)算從本質(zhì)上講是公共資源分配時(shí)政府意志的體現(xiàn)，因此公共預(yù)算管理必須貫徹政府的施政綱領(lǐng)、方針和政策。統(tǒng)一性。政府全部的收支活動(dòng)都應(yīng)該反映在公共預(yù)算中，不應(yīng)該有脫離與公共預(yù)算體系之外的政府收支活動(dòng)。年度性。政府必須以年為時(shí)間單位向立法機(jī)關(guān)呈送公共預(yù)算，以貫徹立法目的公開性。公共預(yù)算必須公開，以利于社會(huì)公眾對政府收支活動(dòng)的審查和監(jiān)督。真實(shí)性。公共預(yù)算必須真實(shí)準(zhǔn)確地反映政府的收支活動(dòng)范圍、內(nèi)容、規(guī)模，以有利于公共預(yù)算成為有效的政府管理工具。公共預(yù)算的原則二、政府預(yù)算制度單式預(yù)算制度復(fù)式預(yù)算制度績效預(yù)算制度設(shè)計(jì)規(guī)劃制度零基預(yù)算制度在不同歷史時(shí)期，作為政府公共收支活動(dòng)一覽表的公共預(yù)算的形式一直處于不斷的變化之中，各個(gè)國家的政府財(cái)政部門和公共財(cái)政學(xué)者都致力于對政府預(yù)算制度進(jìn)行改革，以使之成為政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)治理，推進(jìn)民主政治的有效工具。根據(jù)政府預(yù)算編制結(jié)構(gòu)的不同，政府預(yù)算制度包括單式預(yù)算、復(fù)式預(yù)算、績效預(yù)算、設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)算和零基預(yù)算單式預(yù)算制度單式預(yù)算制度雖然為國家施政所需的計(jì)劃，或人民監(jiān)督政府、控制財(cái)政的工具，但其原始用意在于對政府的財(cái)政支出予以適當(dāng)?shù)南拗疲渲攸c(diǎn)在于避免浪費(fèi)與禁止征斂無度，而其終極目的，在于減輕人民的負(fù)擔(dān)。除此而外，別無積極作用。因此，政府預(yù)算的編制，原則上是“量出為人”或“收支平衡”，內(nèi)容上旨在將國家一切收支全部編人單一預(yù)算之內(nèi)。對各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)究竟為經(jīng)常費(fèi)用或資本性支出，一概不加區(qū)別。

此種預(yù)算制度的優(yōu)點(diǎn)：是人民的代表很容易了解國家財(cái)政的全貌，以便監(jiān)督政府活動(dòng)。具有完整性和全面性。但其缺點(diǎn)也是很明顯的：(1)預(yù)算科目的分類不能對年度政務(wù)活動(dòng)提供正確的記錄；(2)支出按機(jī)關(guān)類別編列，并非按政府提供服務(wù)的性質(zhì)，欲計(jì)算政府某項(xiàng)服務(wù)的成本幾乎不可能；(3)各種費(fèi)用不按性質(zhì)區(qū)分，即對經(jīng)常賬目與資本賬目不加區(qū)別，在政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擴(kuò)張，對社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響大時(shí)，該缺點(diǎn)十分嚴(yán)重；(4)堅(jiān)持預(yù)算平衡原則，而且以稅收應(yīng)付政府支出，但政府收入隨經(jīng)濟(jì)循環(huán)變動(dòng)，而政府支出在蕭條時(shí)期需要大量增加，如果每年維持平衡，則經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定程度就會(huì)增加。復(fù)式預(yù)算制度自20世紀(jì)30年代以后，隨著國家干預(yù)和福利國家的發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識到傳統(tǒng)預(yù)算制度的缺陷，認(rèn)為政府之預(yù)算不僅應(yīng)以監(jiān)督政府財(cái)政的消極目的為，更應(yīng)負(fù)起積極的使命，以預(yù)算挽救經(jīng)濟(jì)危機(jī)和發(fā)展國家積極的工具。最初將預(yù)算編制方式進(jìn)行改革以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)政策的國家為瑞典。1937年瑞典改變了傳統(tǒng)預(yù)算制度，放棄預(yù)算的逐年平衡，而改采用按經(jīng)濟(jì)的景氣循環(huán)同期的預(yù)算平衡原則，這種消除景氣循環(huán)的預(yù)算方法，雖予政府財(cái)政政策以彈性，但依國家資本狀況的變化，以衡量財(cái)政健全與否的原則依然保持復(fù)式預(yù)算(一)含義：是根據(jù)不同的收入來源和支出性質(zhì)，將預(yù)算收支科目按一定的方式劃分兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算形式，分別編列，從而形成兩個(gè)或兩個(gè)以上對照表。

(二)方式：雙重復(fù)式預(yù)算和多重復(fù)式預(yù)算1、雙重復(fù)式預(yù)算：是最常見的方式，即將預(yù)算劃分為：經(jīng)常預(yù)算：主要反映政府經(jīng)常性收支項(xiàng)目。資本預(yù)算：主要包括資本收入預(yù)算和資本支出預(yù)算及財(cái)務(wù)預(yù)算。其主要特征是包括借款收益。它是復(fù)式預(yù)算產(chǎn)生的原因之一。我國1992年開始要求編制復(fù)式預(yù)算，預(yù)算模式是將各項(xiàng)預(yù)算收支按其不同來源和資金的性質(zhì)，劃分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩部分。部門預(yù)算框架體系構(gòu)成見圖4－1。部門預(yù)算部門一般預(yù)算部門基金預(yù)算部門收入預(yù)算部門支出預(yù)算財(cái)政撥款收入預(yù)算外收入其他收入等基本支出項(xiàng)目支出基金收入預(yù)算基金支出預(yù)算政府性基金行政性收入主管部門集中收入其他預(yù)算外收入事業(yè)收入附屬單位上繳收入事業(yè)單位經(jīng)營收入其他收入其他項(xiàng)目行政事業(yè)性項(xiàng)目基本建設(shè)支出項(xiàng)目日常公用經(jīng)費(fèi)人員經(jīng)費(fèi)

圖4-1部門預(yù)算構(gòu)成圖復(fù)式預(yù)算的優(yōu)缺點(diǎn)：1、優(yōu)點(diǎn)：便于考核預(yù)算資金的來源和用途，有利于分析預(yù)算收支對社會(huì)需求的影響，有助于使預(yù)算成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利杠桿，有利提高就業(yè)水平。2、缺點(diǎn)：編制較復(fù)雜，需要注意一些事項(xiàng)。3、運(yùn)用情況：目前大多數(shù)西方國家以及不少發(fā)展中國家都采用復(fù)式預(yù)算。但一些工業(yè)比較發(fā)達(dá)的國家也陸續(xù)停止實(shí)施?？冃ьA(yù)算制度1、含義：是以項(xiàng)目的績效為目的，以成本為基礎(chǔ)而編制和管理的預(yù)算，是以成本的觀念來衡量工作成果。又稱成本預(yù)算或部門預(yù)算。2、步驟：①制定項(xiàng)目計(jì)劃和計(jì)劃費(fèi)用；②將計(jì)劃分成小的單位；③確定各單位的活動(dòng)的工作量單位；④計(jì)算為每個(gè)活動(dòng)所要完成的工作量和完成這些工作量所需的時(shí)間和費(fèi)用；⑤歸納上述資料于計(jì)劃中；⑥制定整個(gè)部門的預(yù)算；⑦按計(jì)劃撥給資金；⑧報(bào)告實(shí)際績效和成本，分析與計(jì)劃的差異；⑨以預(yù)算實(shí)施中的季度績效報(bào)告為基礎(chǔ)來為各部門撥款；⑩確定每項(xiàng)活動(dòng)的指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)在多大程度上導(dǎo)致了短期和長期計(jì)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。美國和其他國家實(shí)施近40年，結(jié)果有好有差。現(xiàn)美國改為零基預(yù)算績效預(yù)算有下列優(yōu)點(diǎn)，亦即其功能之所在：(1)尋求工作衡量單位，計(jì)劃每一計(jì)劃單位所耗成本，以決定各項(xiàng)工作是否值得實(shí)施；(2)針對過去成果與現(xiàn)行計(jì)劃比較，借以考核計(jì)劃的成本變動(dòng)情況；(3)比較各機(jī)關(guān)同性質(zhì)之活動(dòng)所需之經(jīng)費(fèi)，以便考核行政管理效率，并提出改進(jìn)意見；(4)把企業(yè)成本觀念引至政府，有助政府機(jī)關(guān)成本一效益分析。

盡管績效預(yù)算有上述優(yōu)點(diǎn)，但其亦有限制。(1)績效預(yù)算基本上乃著眼于管理上的經(jīng)濟(jì)效率，往往忽視了政府活動(dòng)的政治性，尤其是政治回應(yīng)性。(2)績效預(yù)算因未能建立成本會(huì)計(jì)制度與成本意識而難以采行。(3)政府機(jī)關(guān)之活動(dòng)，有時(shí)涉及無形成本、抽象成本，難以確立工作衡量的標(biāo)準(zhǔn)。(4)強(qiáng)調(diào)單一年度預(yù)算與計(jì)劃的配合，對組織之未來目標(biāo)政策設(shè)計(jì)無法連貫。(5)績效預(yù)算強(qiáng)調(diào)成本效率，對國家資源之整體規(guī)劃比較忽略。由于績效預(yù)算有上述缺點(diǎn)，遂有設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算而取之。設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)算制度設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算于1961年首先推行于美國國防部，廢止于1971年。設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度，是指審視一國長期的政策目標(biāo)與機(jī)會(huì)，以及國家當(dāng)前所達(dá)成之目標(biāo)與可運(yùn)用之資源，利用一切分析工具，評估各種公共計(jì)劃書的成本與效益，協(xié)助國家最高當(dāng)局?jǐn)M定最佳決策，以利國家資源的合理分配的預(yù)算制度。設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)算制度的主要優(yōu)點(diǎn)是：(1)設(shè)計(jì)規(guī)劃預(yù)算融合設(shè)計(jì)、計(jì)劃、預(yù)算三者為一體，注重設(shè)計(jì)功能的發(fā)揮。(2)采用長程方法，預(yù)先設(shè)計(jì)數(shù)年問之政策成本與效益，詳實(shí)考核。(3)闡明國家目標(biāo)，辨認(rèn)何者為最迫切者，并確定達(dá)成目標(biāo)之政策途徑及其成本之計(jì)算，表示政府努力改善公共政策決定的決心。(4)便利政府資源作最佳運(yùn)用，注重資源配置的效率，以最低成本最大效益的原則，尋求達(dá)成目標(biāo)之各種交替方案，以避免國家資源的浪費(fèi)，達(dá)到最適當(dāng)計(jì)劃的最佳報(bào)償。(5)使長期政策計(jì)劃目標(biāo)之設(shè)定與短期預(yù)算之編制形成有機(jī)的聯(lián)系，提高總體資源配置的效率。(6)利用成本效益分析的方法，對于具有決定性的重要因素，盡可能予以數(shù)量化，以建立具體的評估標(biāo)準(zhǔn)。(7)明確確立政策目標(biāo)，詳細(xì)標(biāo)明各種政策決定的過程，以符合政府預(yù)算公開負(fù)責(zé)的態(tài)度。設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度的主要缺失有：(1)實(shí)際成本不易確定，尤其以問接成本為最，而共同成本亦難以精確推算，尤其國防及外交政策等公共財(cái)性質(zhì)之重要施政工作，則不易確定其效益。(2)預(yù)算全由高層作重大決策，容易使決策者集權(quán)于中央政府。(3)以明確目標(biāo)和量化方法解決問題，容易遭致政治沖突與對抗，特別是立法部門以及利益集團(tuán)間難以調(diào)和。(4)設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算雖是“目標(biāo)導(dǎo)向”的技術(shù)，但國家的目標(biāo)有時(shí)是難以認(rèn)定的，有時(shí)受國際政治與經(jīng)濟(jì)的影響，故難以評估。零基預(yù)算制度零基預(yù)算制度源于對設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度的精神予以修正而成，1969年德州公司正式采用此制度，1973年卡特總統(tǒng)于佐治亞州州長任內(nèi)，率先引進(jìn)此用于籌編州政府之預(yù)算，然后又于1977年入主白宮后，將此制度推行于聯(lián)邦行政單位。推行零基預(yù)算制度的前提是：擬由預(yù)算的分配來評核政府方案的政治可遇性與行政效能，而其“零基”概念的由來是現(xiàn)有的計(jì)劃和活動(dòng)不應(yīng)該自動(dòng)預(yù)算撥付，而應(yīng)由行政主管合理說明其繼續(xù)存在而成為年度預(yù)算循環(huán)之部分的理由。所以在理論上，每種政府計(jì)劃和活動(dòng)應(yīng)在新的會(huì)計(jì)年度歸整于零，重新開始。換言之，零基預(yù)算意味著各機(jī)關(guān)應(yīng)致力于追求現(xiàn)行計(jì)劃的效率和效能，同時(shí)亦應(yīng)提升計(jì)劃削減或裁并的可能性。因此，零基預(yù)算與設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算的最大差別在于前者重視計(jì)劃的削減，后者則強(qiáng)調(diào)計(jì)劃的發(fā)展。零基預(yù)算（美國為例）1、含義：是對每一年（或每一項(xiàng)目）預(yù)算收支的規(guī)模進(jìn)行重新審查和安排，不考慮基期的實(shí)際水平。即以零為起點(diǎn)編制的預(yù)算。2、步驟：①選擇“基本預(yù)算單位”，又稱“決策單位”；②一攬子決策——活動(dòng)分析總結(jié)報(bào)告；③確定預(yù)算安排的優(yōu)先順序——編制順序表；④編制詳細(xì)預(yù)算。美國通過編制零基預(yù)算，實(shí)現(xiàn)了“目標(biāo)、有效性、效率”三原則，并成為西方世界指導(dǎo)政府公共支出管理公認(rèn)的準(zhǔn)則。零基預(yù)算制度的基本優(yōu)點(diǎn)

(1)以零為預(yù)算編制為基礎(chǔ)，不受往年預(yù)算金額的拘束，對新舊計(jì)劃均須考慮，可避免傳統(tǒng)預(yù)算累積加成與持續(xù)膨脹的弊端。(2)一律以決策包的效益評估為基礎(chǔ)，刪除效益較低的計(jì)劃，可使國家資源予以合理的配置。(3)承襲設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算之精神，仍有長程規(guī)劃與整體資源合理配置的優(yōu)點(diǎn)。但因以決策包取代設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算制度的計(jì)劃策定，利用主管人員專門知識與經(jīng)驗(yàn)彌補(bǔ)系統(tǒng)分析人才之不足，且決策包由基層人員擬定，符合下情上達(dá)，注重基層溝通的民主精神。

(4)新舊計(jì)劃均以同一基礎(chǔ)評估，對新計(jì)劃有激勵(lì)作用，對無效率的舊計(jì)劃予以刪除，具有興利除害、提高行政效率的效用。(5)決策方案優(yōu)先順序的排列與分級，有助于預(yù)算分配的彈性，在預(yù)算執(zhí)行期間如有新業(yè)務(wù)或應(yīng)刪除計(jì)劃，亦以相同的步驟評估，不至于形成累積龐大會(huì)計(jì)剩余與不足的問題。零基預(yù)算制度的缺陷(1)以零為基礎(chǔ)編制預(yù)算，建制初期將會(huì)增加會(huì)計(jì)人員和各主管人員的工作負(fù)擔(dān)。(2)與設(shè)計(jì)計(jì)劃預(yù)算相同，一些政務(wù)活動(dòng)難以用數(shù)量化來衡量其效益。(3)刪除舊計(jì)劃或裁減機(jī)關(guān)員額人數(shù)，容易增加人事上的困擾。中國的政府預(yù)算制度(一)由單式預(yù)算向復(fù)式預(yù)算的轉(zhuǎn)變(二)由基數(shù)法預(yù)算向部門預(yù)算的轉(zhuǎn)變(三)1990年實(shí)行零基預(yù)算試點(diǎn)的改革北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限責(zé)任公司狀告財(cái)政部案案例介紹2003年的非典疫情暴露了我國公共衛(wèi)生體系不健全、公共衛(wèi)生事業(yè)嚴(yán)重滯后等問題。為此，國務(wù)院提出利用三年左右的時(shí)間建立健全突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制、疾病預(yù)防控制體系和衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系，并相應(yīng)按年度安排中央財(cái)政資金、國債資金等。為此，國家啟動(dòng)了突發(fā)公共衛(wèi)生醫(yī)療救治體系建設(shè)，重點(diǎn)是改造、建設(shè)省市縣三級傳染病醫(yī)院和緊急救援中心，總投資114億元，共支持2306個(gè)項(xiàng)目建設(shè)。北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限責(zé)任公司（以下簡稱北京公司）參與了前述公共衛(wèi)生醫(yī)療救治體系中的兩起政府采購貨物的招投標(biāo)，也就是中國遠(yuǎn)東國際貿(mào)易總公司（以下簡稱遠(yuǎn)東公司）和國信招標(biāo)有限責(zé)任公司（以下簡稱國信公司）分別代理的“便攜式血?dú)夥治鰞x”的采購項(xiàng)目。

2004年10月29日，政府采購人國家發(fā)改委和衛(wèi)生部共同委托遠(yuǎn)東公司作為招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)之一，對國家醫(yī)療救治體系項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，資金來源為中央國債資金，采購相關(guān)儀器設(shè)備，共計(jì)12個(gè)包，招標(biāo)編號為：0722－FECT－04285?？吹讲少彽墓嫘畔⒑?，北京公司決定參與這次采購對象的第七包：數(shù)量為300臺的血?dú)夥治鰞x的項(xiàng)目招標(biāo)。為此，北京公司花大量的時(shí)間精心準(zhǔn)備了相關(guān)的投標(biāo)文件，在招標(biāo)文件要求的截止日期前，遞交到了指定地點(diǎn)。2004年11月19日上午9：30，遠(yuǎn)東公司在中國職工之家飯店進(jìn)行了公開開標(biāo)。此次參與該包投標(biāo)的有廣東開元醫(yī)療設(shè)備有限公司（以下簡稱開元公司）、北京公司等供應(yīng)商。開標(biāo)、唱標(biāo)過程十分順利，開元公司投標(biāo)設(shè)備型號為IRMASL，投標(biāo)價(jià)格為8萬元人民幣；北京公司投標(biāo)設(shè)備型號為OPTICCA，投標(biāo)價(jià)格為5.68萬元人民幣。通過唱標(biāo)，北京公司認(rèn)為自己參與投標(biāo)的產(chǎn)品無論從質(zhì)量還是價(jià)格上都最具有競爭力，所以堅(jiān)信自己一定能中標(biāo)。2004年11月30日，遠(yuǎn)東公司公布了招標(biāo)結(jié)果，讓北京公司詫異的是自己并沒有中標(biāo)，中標(biāo)的供應(yīng)商為開元公司。北京公司百思不得其解，自己產(chǎn)品各項(xiàng)指標(biāo)都符合招標(biāo)文件的要求，有些標(biāo)準(zhǔn)甚至高于招標(biāo)文件的規(guī)定，價(jià)格也是投標(biāo)供應(yīng)商中最低的，抱著這些疑問，北京公司根據(jù)我國政府采購法第五十二條的規(guī)定，于2004年12月7日、14日連續(xù)兩次向采購人國家發(fā)改委及其代理機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)東公司提出書面質(zhì)疑。2004年12月30日，在超出法律規(guī)定的回復(fù)期限9日后，北京公司收到了代理機(jī)構(gòu)的回復(fù)。2005年1月4日，北京公司提出了第三次質(zhì)疑，主要針對遠(yuǎn)東公司第二次回復(fù)中關(guān)于技術(shù)指標(biāo)的問題進(jìn)行了解釋。最后強(qiáng)烈要求公布前兩次質(zhì)疑中都提到的打分標(biāo)準(zhǔn)。2005年1月10日，遠(yuǎn)東公司回復(fù)內(nèi)容和第二次回復(fù)的一樣。第二次質(zhì)疑后，被質(zhì)疑人未在7日內(nèi)及時(shí)答復(fù)，北京公司根據(jù)政府采購法第五十五條的規(guī)定，在2005年12月21日正式向國家財(cái)政部、國家衛(wèi)生部和國家發(fā)改委的紀(jì)檢委進(jìn)行了投訴，投訴內(nèi)容包括了三次質(zhì)疑中所提出的主要問題，但以上三個(gè)部委均不予以受理。2004年10月，以營利為目的的社會(huì)中介采購代理機(jī)構(gòu)國信公司接受國家衛(wèi)生部的委托，對國家醫(yī)療救治體系項(xiàng)目（招標(biāo)編號為：GXTC－0404038）D包－血?dú)夥治鰞x進(jìn)行公開招標(biāo)。這次血?dú)夥治鰞x的采購數(shù)量為286臺，其資金來源于中央財(cái)政，招標(biāo)文件售價(jià)每份2000元人民幣，投標(biāo)截止時(shí)間為2004年11月17日13：30(北京時(shí)間)，同一時(shí)間在北京國宏賓館開標(biāo)。評標(biāo)方法為綜合打分法，其分值權(quán)重分別為：商務(wù)15分，價(jià)格30分，技術(shù)55分。評標(biāo)委員會(huì)由招標(biāo)人代表、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)代表及有關(guān)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等方面的專家組成。這次參加投標(biāo)的有開元公司、北京公司等投標(biāo)供應(yīng)商，前者投標(biāo)報(bào)價(jià)最高，也是每臺8萬元人民幣；后者投標(biāo)報(bào)價(jià)也是最低，即每臺為5.68萬元人民幣。2004年12月21日，中標(biāo)結(jié)果出來后，再次讓北京公司大吃一驚，中標(biāo)供應(yīng)商仍然是開元公司。看到D包的中標(biāo)結(jié)果，更讓北京公司不解的是，怎么又是投標(biāo)價(jià)格最高的供應(yīng)商中標(biāo)，而且是同一投標(biāo)供應(yīng)商中標(biāo)，而其他投標(biāo)供應(yīng)商均未能如愿。他們不明白中標(biāo)供應(yīng)商是憑什么以高出原告投標(biāo)價(jià)40.8%的價(jià)格贏得此標(biāo)。2005年1月12日，就投標(biāo)產(chǎn)品技術(shù)方面的問題，北京公司再一次分別向國家衛(wèi)生部、國家發(fā)改委提出了質(zhì)疑，并將質(zhì)疑書抄送給兩家采購代理機(jī)構(gòu)。之后，又向國家財(cái)政部提出了投訴，但卻始終未收到任何答復(fù)。北京公司在分別質(zhì)疑和投訴這兩起政府采購行為的過程中，歷經(jīng)坎坷，在長時(shí)間、多次質(zhì)疑、投訴無效的境況下，只得訴諸法律。2005年3月21日，北京公司作為原告將起訴狀及相關(guān)證據(jù)遞交到法院，以不積極履行法定監(jiān)管職責(zé)為由狀告財(cái)政部。2005年5月20日上午9時(shí)，北京市第一中級人民法院開庭審理此案。被告財(cái)政部認(rèn)為，原告的起訴沒有事實(shí)依據(jù)。被告針對原告的投訴事項(xiàng)已經(jīng)依法正確履行了自己的職責(zé)，請人民法院依法駁回原告的起訴。為了支持前述答辯理由，被告向法庭提供了五份證據(jù)。證據(jù)一是財(cái)政部2005年3月1日寫給國家發(fā)改委重大項(xiàng)目稽查特派員辦公室的一封公函，內(nèi)容是：2004年12月21日和2005年1月7日，我們接到北京公司的兩份投訴書。鑒于你辦負(fù)責(zé)國債資金項(xiàng)目的稽查監(jiān)督，且已受理了上述投訴，為避免重復(fù)處理，現(xiàn)將投訴書及相關(guān)資料轉(zhuǎn)你辦一并研究處理。證據(jù)二是國務(wù)院辦公廳印發(fā)國務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工意見的通知，被告以此通知證明國家發(fā)改委指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國招投標(biāo)工作，負(fù)責(zé)組織國家重大建設(shè)項(xiàng)目稽查特派員，對國家重大建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過程中的工程招標(biāo)投標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督檢查。證據(jù)三是要證明重大項(xiàng)目稽查特派員辦公室對招投標(biāo)有監(jiān)督的職能。證據(jù)四是國家發(fā)改委頒布實(shí)施的行政規(guī)章規(guī)定，國家發(fā)改委對重大項(xiàng)目有監(jiān)督管理的職責(zé)。證據(jù)五是國家發(fā)改委和國家衛(wèi)生部共同編制的經(jīng)國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治體系建設(shè)規(guī)劃》，被告是要證明國家發(fā)改委和國家衛(wèi)生部負(fù)責(zé)突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治體系建設(shè)項(xiàng)目。衛(wèi)生機(jī)械設(shè)備的采購應(yīng)該納入國家財(cái)政預(yù)算政府采購是采購各方主體共同參與的結(jié)果采購人存在著明顯的違法行為法院應(yīng)該受理起訴采購監(jiān)督部門不作為的行為人民法院受理后應(yīng)該依法審判

案例分析

由本案可以看出在政府采購中存在以下幾個(gè)問題：1、政府采購部門既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”《政府采購法》頒布前，沒有明確的監(jiān)督部門，政府有關(guān)部門既是采購人又是監(jiān)督人，擔(dān)當(dāng)雙重角色，權(quán)力難以受到有效約束和限制。2003年1月1日《政府采購法》實(shí)施后，法律第一次統(tǒng)一了政府采購貨物、工程和服務(wù)的主管機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，那就是各級財(cái)政部門，但是《政府采購法》頒布實(shí)施后，出于自身利益的考慮，各部門仍然爭相頒布各自的部門規(guī)章，爭奪屬于本部門的工程建設(shè)項(xiàng)目，從而形成了部門爭權(quán)的現(xiàn)象，進(jìn)而又形成了監(jiān)督主體重疊，無法有效監(jiān)管的惡果。如案例中就有財(cái)政部門既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的情況，從而無法形成有效的監(jiān)督。2、程序上暗箱操作，政府采購信息發(fā)布缺乏真正的公開很多地方的采購主體并未以多種方式向社會(huì)公布采購信息，致使參與投標(biāo)的供應(yīng)商或承包商較少，造成政府采購?fù)簧贁?shù)人操控。同樣，對于采購過程和結(jié)果也不公開，說明理由、告知或通知及回避等制度均較難落實(shí)，這實(shí)質(zhì)上剝奪了當(dāng)事人程序上的知情權(quán)及相關(guān)權(quán)益，同時(shí)也不能發(fā)揮競爭機(jī)制的作用。案例中現(xiàn)代沃爾多次對于競標(biāo)過程不了解，并且多次詢問時(shí)都沒有得到正面的答復(fù)，對政府采購過程中是否有不恰當(dāng)或者違法的行為都無法獲知。3、法律救濟(jì)機(jī)制仍不健全救濟(jì)機(jī)制是政府采購制度必不可少的一項(xiàng)。在政府采購制度的某些方面出現(xiàn)“失靈”的情況下，有效而完善的救濟(jì)機(jī)制可以保障制度的正常運(yùn)行。然而，立法中對當(dāng)事人合法權(quán)益受侵害或有異議時(shí)的救濟(jì)途徑規(guī)定甚少，甚至沒有規(guī)定，即便是有所規(guī)定的，也較為簡單，救濟(jì)途徑也大多限于行政程序或不規(guī)范的內(nèi)部程序。這樣的救濟(jì)機(jī)制很難達(dá)到對權(quán)益受損的供應(yīng)商進(jìn)行保護(hù)的目的。在案例中，涉及的質(zhì)詢、投訴和提起法律訴訟這幾個(gè)方面，法律中的規(guī)定就很粗糙，而且由于法律中沒有規(guī)定可以對政府采購過程中政府的違法行為申請司法審查，再加上采購過程透明度不夠，現(xiàn)代沃爾只能針對政府的不作為行為提起上訴，而法律中對于監(jiān)督人的規(guī)定也不明確，接受質(zhì)疑的事件的參與人，這都造成了對供應(yīng)商合法權(quán)益的損害。文章下面將就此進(jìn)行深入的分析討論。4、采購監(jiān)督人不明確在案例中可以看出雙方的爭論點(diǎn)就是誰是政府采購監(jiān)督人的問題，根據(jù)不同的法律有不同的監(jiān)督人，而且《政府采購法》也沒能很好的明確監(jiān)督人，這也反映了我國政府采購的制度不健全案例2.中國審計(jì)25年："審計(jì)風(fēng)暴"的來龍去脈

審計(jì)工作進(jìn)一步突出對重點(diǎn)部門、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目和資金的