歐盟行政法研究

歐盟行政法研究第一部分：概述及導(dǎo)論一、概述

《歐盟行政法研究》是歐盟行政法的體系化和譜系化研究，

主要包括兩個(gè)層面的內(nèi)容：一是歐盟行政法的基本運(yùn)作機(jī)制；二是德國、英國、法國、意大利等主要?dú)W盟成員國行政法的基本原則對(duì)歐盟行政法的影響，以及歐盟行政法對(duì)各國行政法體系的法律效果。其中詳細(xì)研究了歐洲法院以及歐洲人權(quán)法院對(duì)平等原則的適用，比例原則、信息公開原則在個(gè)案中發(fā)揮的司法作用，合法預(yù)期保護(hù)原則在直接行政行為和間接行政行為中的具體應(yīng)用，尤其是關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的研究，屬于近年來我國行政法學(xué)研究新出現(xiàn)的熱點(diǎn)之一，該原則在相當(dāng)大的程度上突破了傳統(tǒng)行政法的基木觀念，反映了行政法最新的時(shí)代特征，足以引起我國學(xué)術(shù)界對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則能否成為中國行政法基本原則的關(guān)注和思考。二、導(dǎo)論

經(jīng)濟(jì)一體化使得歐洲共同體的經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速增長。成為世界第一大貿(mào)易集團(tuán)。隨著各國把經(jīng)濟(jì)決策權(quán)從自己手里轉(zhuǎn)讓給歐共體的超國家機(jī)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)一體化更加深入，需要?dú)W共體政治、法律上層建筑領(lǐng)域超國家的共同原則得到加強(qiáng)。會(huì)議簽署了經(jīng)濟(jì)和貨幣聯(lián)盟條約，歐洲共同體從而轉(zhuǎn)變?yōu)闅W洲聯(lián)盟。

今天的歐盟已經(jīng)由經(jīng)濟(jì)共同體向政治共同體的方向迅速發(fā)展，這種發(fā)展必然帶來法律制度的變化。相應(yīng)的對(duì)國內(nèi)某些問題的管轄上來說，形成了國內(nèi)法和歐盟法雙層的治理機(jī)制。

歐洲議會(huì)是歐盟的監(jiān)督、咨詢機(jī)構(gòu)，擁有立法權(quán)、財(cái)政權(quán)和監(jiān)督權(quán)。歐盟理事會(huì)是立法的主體，與歐洲議會(huì)一同履行立法權(quán)。歐盟委員會(huì)是歐盟的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。歐盟法院是歐盟的最高司法機(jī)關(guān)。包括歐盟法院和初審法院。歐盟人權(quán)法院是根據(jù)《歐洲人權(quán)公約》所設(shè)立的人權(quán)保護(hù)機(jī)制的常設(shè)機(jī)構(gòu)。

為避免一體化進(jìn)程中固有的脆弱性，制憲被視為有效的途徑。現(xiàn)代憲政理論十分強(qiáng)調(diào)以憲政制度為基礎(chǔ)的國家認(rèn)同觀，認(rèn)為理性建構(gòu)的政治文化不僅不會(huì)削弱民族國家的獨(dú)特性與文化傳統(tǒng)的多元性。歐盟制憲既是歐洲一體化進(jìn)展的必然結(jié)果，也是歐洲一體化深化和擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)需要。第二部分：歐盟行政法的產(chǎn)生長期以來行政法被視為國內(nèi)公法，但是隨著歐洲共同體法的頒布及其適用，確實(shí)產(chǎn)生了跨越國界由超國家體實(shí)施的行政法。1.從歷史的視角看

歐盟委員會(huì)成為歐洲整合的主要驅(qū)動(dòng)力，不僅擁有權(quán)力推動(dòng)立法，而且可以對(duì)成員國未能充分履行義務(wù)采取措施或者在競爭與國際貿(mào)易領(lǐng)域擁有執(zhí)行權(quán)，即所謂的直接行政。專門委員會(huì)機(jī)制的實(shí)踐表明歐盟運(yùn)作逐漸從政治層面轉(zhuǎn)移到法律層面。這一時(shí)期，歐盟機(jī)構(gòu)開始大量制定法律，不僅歐盟機(jī)關(guān)要于以遵守，而且國內(nèi)行政機(jī)構(gòu)與法院也必須遵守歐盟法。2.從歐盟行政法的范疇來看

還需要進(jìn)一步關(guān)注歐盟公民權(quán)、《歐洲共同體條約》規(guī)定的貨物、人員、服務(wù)、自由流動(dòng)四大自由與市場競爭制度，他們是歐盟行政法規(guī)范及其運(yùn)行的基礎(chǔ)。公民的基本權(quán)利，如財(cái)產(chǎn)權(quán)、普遍行為自由、自由遷徙權(quán)、結(jié)社權(quán)等是市場經(jīng)濟(jì)體制的前提條件。歐洲共同體市場的運(yùn)作要求人員有權(quán)在各成員國之間自由流動(dòng)。服務(wù)自由流動(dòng)作為共同法上的一種基本自由補(bǔ)充了雇員自由流動(dòng)和獨(dú)立經(jīng)營者的開業(yè)自由。而同時(shí)，共同法也規(guī)定禁止對(duì)資本在共同體成員國之間的流動(dòng)和資本在共同體與第三國之間流動(dòng)的一切限制。3.從法律淵源來看

歐盟行政法的法律淵源包括成文法、習(xí)慣法和法官法。4.從歐盟行政法的實(shí)施機(jī)制來看

包括直接行政和間接行政。直接行政指歐盟法主要由成員國來實(shí)施，不過在某些情形下，歐盟機(jī)構(gòu)也負(fù)責(zé)實(shí)施歐盟法。在歐盟內(nèi)部事務(wù)上，關(guān)于職員的招聘、職業(yè)結(jié)構(gòu)、提供社會(huì)服務(wù)、養(yǎng)老、辭退等問題的管理，以及預(yù)算管理，皆是直接行政的范圍。間接行政大部分的歐盟法由成員國家來執(zhí)行實(shí)施，最主要的領(lǐng)域是共同農(nóng)業(yè)政策和在共同關(guān)稅下的共同體的外部保護(hù)。5.歐洲法院的司法審查

管轄權(quán)主要包括：a，針對(duì)成員國行為的司法審查。b，針對(duì)歐洲聯(lián)盟機(jī)構(gòu)行為的訴訟。

作為總結(jié)，歐盟行政法保留著許多國家層面的內(nèi)容，但是國際化的互動(dòng)以及協(xié)作，在實(shí)踐中以及學(xué)術(shù)層面，歐盟行政法還將持續(xù)的對(duì)國家特定的法律傳統(tǒng)展開發(fā)展與形塑。成員國行政法與歐盟行政法的互動(dòng)仍將持續(xù)下去，而且隨著歐洲統(tǒng)一進(jìn)程的加快，歐盟行政法對(duì)各成員國行政法帶來的影響不僅僅局限于某種原則上的變化，而且可能會(huì)對(duì)民族國家的主權(quán)原則產(chǎn)生挑戰(zhàn)。作為媒介與催化劑，歐盟行政法對(duì)歐洲的整合作出了貢獻(xiàn)。第三部分歐盟行政法的基本原則一、平等原則

平等原則的內(nèi)涵較為復(fù)雜，一般認(rèn)為大致包括形式平等，實(shí)質(zhì)平等，以及中間狀態(tài)的機(jī)會(huì)平等。1.形式平等主要是指執(zhí)法層面，而實(shí)質(zhì)平等則涉及法律內(nèi)容，要求法律不得因性別、種族、宗教而歧視某些公民。機(jī)會(huì)平等則強(qiáng)調(diào)事前干預(yù)，是一種更為積極的態(tài)度。2.首先，作為非成文的基本法律原則，法院可以依據(jù)平等原則來審查歐洲聯(lián)盟的行為，要求公共機(jī)關(guān)不得歧視任何的市場行為者。3.其次，平等是一項(xiàng)基本權(quán)利，禁止因性別、種族、年齡等產(chǎn)生歧視。4.最后，聯(lián)盟公民概念的產(chǎn)生，要求法院重新確認(rèn)歐盟條約12條的范圍主要適用于經(jīng)濟(jì)整合領(lǐng)域，目前逐漸轉(zhuǎn)變成賦權(quán)于公民的重要工具。

平等原則要求歐盟機(jī)關(guān)為自己的決定或者政策提供正當(dāng)化的理由，禁止這些機(jī)關(guān)從事專橫的行為。《歐洲人權(quán)公約》中的歧視原則要求同樣的情況同樣對(duì)待，不同的情況不同對(duì)待。平等原則既約束歐盟的機(jī)關(guān)，也約束成員國，在某些特定情況下，也約束自然人和法人組織。

這種特定情況有三種：禁止因國籍產(chǎn)生的歧視，禁止因性別產(chǎn)生的歧視；禁止反競爭的行為。

平等原則的適用要受到一定的限制：一是歐盟的外部關(guān)系，歐盟沒有義務(wù)平等的對(duì)待其他第三方國家。二是歐盟法上的平等原則并不適用于成員國的司法管轄權(quán)。二、比例原則

比例原則被認(rèn)為是歐盟行政法最為重要的法律原則。比例原則在保護(hù)個(gè)體權(quán)利與平衡公共利益的意義上對(duì)各種公權(quán)力手段進(jìn)行斟酌和篩選，以獲得較為合理的結(jié)果

1.主要目的：在于防范過分錯(cuò)的的立法與行政決定，尤其是要具體斟酌國家與公民在利益沖突狀況下的失衡度。2.比例原則在歐盟行政法的產(chǎn)生：從法治國原則和成員國法律中推導(dǎo)而來的比例原則作為一般的法律原則很快得到歐洲法院的認(rèn)可，進(jìn)而更得到了歐盟條約和歐洲人權(quán)公約等歐盟成文法的確認(rèn)。比例原則的概念最早出現(xiàn)于關(guān)于《歐洲煤鋼共同體條約》的案例，在較早的案件中，法院指出行政機(jī)關(guān)對(duì)于違法行為的反應(yīng)應(yīng)該與該行為成比例。3.比例原則在歐盟法上的主要淵源：第一，歐盟條約的明文規(guī)定。第二，源自于法治原理的推理。第三，源自于成員國法。第四，由條約推理而來的比例原則。4.對(duì)成員國的影響：

歐盟行政法上的比例原則已產(chǎn)生重大影響，在歐盟內(nèi)部稱為多數(shù)成員國的重要法律原則。英國法也收到了歐盟法的影響，適用了比例原則，但是由于英國行政法中缺少完善的行政行為理論，因此英國法官在適用時(shí)經(jīng)常會(huì)與其他固有原則混雜在一起。比例原則也引發(fā)一些問題，如司法機(jī)關(guān)適用時(shí)因欠缺專家知識(shí)和判斷可能會(huì)陷入言人人殊的狀態(tài)，破壞合理的可預(yù)見性，對(duì)法的安定性造成損害。歐洲法院對(duì)于比例原則的闡釋也并不明確，不統(tǒng)一，針對(duì)規(guī)則制定或者某項(xiàng)行政行為時(shí)的審查標(biāo)準(zhǔn)也不一致，提及的術(shù)語也不連貫。但是，雖然比例原則來源于德國法，但目前歐盟層面對(duì)此原則的適用內(nèi)容極為豐富，針對(duì)不同的類型產(chǎn)生了不同強(qiáng)度的審查標(biāo)準(zhǔn)，這是民族國家法律無法比擬的。三、合法預(yù)期保護(hù)原則1.在歐盟的發(fā)展：

合法預(yù)期保護(hù)原則發(fā)端于德國，是保護(hù)信任的意思。相對(duì)人基于對(duì)行政行為的確定力、拘束力的認(rèn)同，會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為產(chǎn)生預(yù)期。當(dāng)行政行為被撤銷時(shí)，相對(duì)人的預(yù)期利益落空，由此產(chǎn)生了對(duì)這種預(yù)期的法律保護(hù)問題。在英國，合法預(yù)期保護(hù)與自然正義規(guī)則相聯(lián)系。這一原則在歐盟的其他主要成員國中有著不同的發(fā)展趨勢，也就是說，合法預(yù)期保護(hù)原則沒有達(dá)到同等重要的地位。此項(xiàng)原則自20世紀(jì)70年代被確定為歐盟法的基本原則，其應(yīng)用范圍越來越廣，已經(jīng)不再局限于撤銷行政行為方面。2.歐盟機(jī)構(gòu)撤回收益的決定：在特殊情形下，合法授益決定可以被廢止：a，相對(duì)人同意廢止初始的授益行政決定。b，歐盟機(jī)構(gòu)作出初始行政決定時(shí)明確表明其行為可以被廢止。c，相對(duì)人運(yùn)用欺詐手段獲得的初始授益決定。d，歐盟機(jī)構(gòu)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的法規(guī)效力發(fā)生改變。e，歐盟機(jī)構(gòu)相對(duì)人作出收益決定時(shí)所依據(jù)的客觀條件發(fā)生改變3.合法預(yù)期保護(hù)原則在間接行政行為中的應(yīng)用：主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是，成員國給予其本國企業(yè)一定的補(bǔ)助或者變相獎(jiǎng)勵(lì)措施。另一方面是，在稅金征收時(shí)包括成員國依照歐盟法應(yīng)當(dāng)對(duì)其國內(nèi)企業(yè)征稅而成員國沒有征收。4.合法預(yù)期保護(hù)原則在規(guī)范性文件中的適用主要表現(xiàn)在：法律不得溯及既往方面。

是指對(duì)于新法生效前已經(jīng)確定或者完結(jié)的行為，原則上適用舊法，不追溯適用新法。溯及力分為真正的溯及力和表面上的溯及力。前者指新制定的法律對(duì)于該法律公布實(shí)施以前已經(jīng)完成的事實(shí)和權(quán)利依然有效，后者指新制定的法律對(duì)于指之前發(fā)生的，之后仍在繼續(xù)的事實(shí)和權(quán)利生效。四、信息公開原則1.歐盟信息公開法律制度的發(fā)展a，1992年《馬斯特里赫特條約》之前，這一時(shí)期信息公開并未成為歐盟的首要價(jià)值。在歐洲經(jīng)濟(jì)共同體早期，民主、責(zé)任、公共監(jiān)督等價(jià)值并不重要。b，有學(xué)者認(rèn)為《馬特斯里赫特條約》標(biāo)志著歐盟信息的公開制度進(jìn)入第二個(gè)階段，信息公開被確定為歐盟法的一項(xiàng)基本原則。會(huì)議認(rèn)為決策程序公開會(huì)增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的民主性以及公眾對(duì)行政管理的信任。歐共體委員會(huì)應(yīng)要求理事會(huì)最遲在1993年采取措施允許公眾獲取歐共體機(jī)構(gòu)的信息。c，2001年12月3日生效的《關(guān)于公眾知悉歐盟議會(huì)、理事會(huì)、委員會(huì)文件的條例》。主要規(guī)定了文件公開的受益人范圍、文件和第三方的定義、文件公開的例外、文件公開的申請(qǐng)、申請(qǐng)的處理程序、敏感文件的待遇、文件取得、文件登記等內(nèi)容。這個(gè)條例的制定標(biāo)志著歐盟信息公開制度入第三個(gè)發(fā)展階段，信息公開有了專門的法律規(guī)范。2.歐盟法院審理信息公開案件的實(shí)踐2001年之后，歐盟法院在案件審理中更明確表達(dá)支持透明化和信息公開的立場。這種態(tài)度體現(xiàn)為歐盟法院審理申請(qǐng)獲取歐盟機(jī)構(gòu)文件中堅(jiān)持的幾項(xiàng)原則：第一，歐盟法院堅(jiān)持歐盟機(jī)構(gòu)具體和個(gè)案審查申請(qǐng)的要求，強(qiáng)化歐盟機(jī)構(gòu)的舉證責(zé)任，這種態(tài)度始終如一，從未動(dòng)搖。第二，對(duì)于申請(qǐng)人資格掌握寬泛，幾乎不加限制。第三，堅(jiān)持信息公開是原則，嚴(yán)格限制例外條件的適用。2001年1049號(hào)條例第4條規(guī)定了免除文件被披露的例外情形：第1款包括兩種情形：一種是文件披露將損害對(duì)包括公共安全、防務(wù)和軍事問題、國際關(guān)系、共同體或者成員國的財(cái)政、金融、經(jīng)濟(jì)政策在內(nèi)的公共利益的保護(hù)，另一種是文件披露將損害對(duì)個(gè)人隱私的和完整性的保護(hù)；第2款是文件披露損害包括商業(yè)利益、法院訴訟程序和法律建議、檢查、調(diào)查和審計(jì)的目的的進(jìn)行保護(hù)；第3款是文件披露損害機(jī)構(gòu)決策過程；第4款是對(duì)于第三方文件，應(yīng)咨詢第三方意見；第5款是成員國可以請(qǐng)求不公布來源于成員國的文件。綜上:

除了法院在判決中明確表達(dá)的原則之外，在如何處理公民申請(qǐng)獲取文件和行政效率之間的矛盾時(shí)，歐盟法院更傾向于保護(hù)公民的權(quán)利。

通過對(duì)歐盟法律中關(guān)于信息公開的規(guī)定以及歐盟法院的案例發(fā)現(xiàn)，雖然歐盟關(guān)于信息公開的規(guī)定和我國不同，但是歐盟法院在多年的審判中堅(jiān)持的原則可以為我國法院所參考：首先，歐盟法院認(rèn)為文件獲取權(quán)勢神圣的條約權(quán)利之一。其次，與上述原則相對(duì)應(yīng)的法院堅(jiān)持對(duì)免除文件披露的例外條款作限制性的嚴(yán)格解釋，以避免例外條件的濫用。最后，法院強(qiáng)化歐盟機(jī)構(gòu)的舉證責(zé)任，以保護(hù)公眾的文件獲取權(quán)。五、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則1.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的產(chǎn)生a，由于當(dāng)代社會(huì)高度復(fù)雜，以及隨著高科技的快速發(fā)展與運(yùn)用，在一些情況下，人類對(duì)于科學(xué)技術(shù)知識(shí)的掌握仍然存在相當(dāng)程度的局限性，因此，如果等到嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的危害得到科學(xué)上的確切證明之后再來采取行動(dòng)，可能會(huì)導(dǎo)致災(zāi)難性的后果。在此情況之下國際社會(huì)逐漸認(rèn)知到需要一種新的理念來處理當(dāng)我們尚無確當(dāng)科學(xué)證據(jù)的情況下，基于一定科學(xué)基礎(chǔ)上的合理懷疑面采取預(yù)防性措施。這一理念正是所謂的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。該原則最早起源于德國的國內(nèi)行政法，后來又進(jìn)入到國際環(huán)境法領(lǐng)域。b，不過在最初的時(shí)期，由于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在歐盟條約和其他文件中沒有得到詳細(xì)界定，因而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在歐盟及其他成員國的適用也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)于何時(shí)與如何運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的問題c，在歐盟內(nèi)部，起初各國對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的態(tài)度并不相同，荷蘭、瑞典、瑞士等國大力支持風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，但是法國、英國仍然強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的防止原則。防止原則要求國家應(yīng)盡早在環(huán)境損害發(fā)生之前，在其管轄或控制范圍內(nèi)采取措施以限制、制止或者控制可能引起環(huán)境損害的活動(dòng)或行為。防止原則重在采取措施以制止或阻止環(huán)境損害的發(fā)生，而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則則重在采取預(yù)防措施以避免環(huán)境惡化的可能性，針對(duì)的是嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)d，不過隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的不斷發(fā)展，人們認(rèn)為也許預(yù)防要比實(shí)際的防止更有利于保護(hù)環(huán)境、保障消費(fèi)者權(quán)利，于是逐漸采納了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。實(shí)踐中，法國成為歐盟國家中第一個(gè)將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則納入國內(nèi)法的國家，同時(shí)還建立了全國性的委員會(huì)負(fù)責(zé)實(shí)施該原則。2.歐盟風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的主要內(nèi)容a，觸發(fā)因素，觸發(fā)因素包括潛在風(fēng)險(xiǎn)、科學(xué)的不確定性。b，行政措施，觸發(fā)因素是適用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的前提，而行政措施則是啟動(dòng)該原則的指南，一旦任何人有機(jī)會(huì)接觸到對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)估或者風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，則須以最大可能的透明度給予所有利益當(dāng)事人不同選擇的機(jī)會(huì)，讓公眾在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則下自發(fā)行動(dòng)。c，行動(dòng)原則，采取預(yù)防措施的一般原則包括：比例性、非歧視性、一致性、采取措施與不采取措施的成本收益分析、科學(xué)發(fā)展分析。d，舉證責(zé)任，歐盟行政法規(guī)定了舉證責(zé)任的的轉(zhuǎn)移問題，也既讓從事一定損害行為的人而非力圖阻止損害行為的人，承擔(dān)證明其行為不會(huì)破壞環(huán)境已經(jīng)存在的常態(tài)的責(zé)任。3.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的司法實(shí)踐a，瘋牛?。˙SE）案，1996年3月27日，歐盟委員會(huì)決定全面禁止因果出口牛、牛肉和牛肉制品。其法律依據(jù)是歐盟理事會(huì)指令。在判決委員會(huì)禁止從英國進(jìn)口牛肉以減少瘋牛病傳播的決議是否有效的判決書中，法院認(rèn)為:當(dāng)時(shí)對(duì)于人類健康的風(fēng)險(xiǎn)是否存在或其范圍不清楚時(shí)，不必等到風(fēng)險(xiǎn)的存在和嚴(yán)重性完全呈現(xiàn)，相關(guān)機(jī)構(gòu)就可以采取保護(hù)措施。b，輝瑞（Pfizer）案。該案涉及輝瑞公司質(zhì)疑一項(xiàng)撤銷自己已獲得的銷售某種動(dòng)物飼料添加劑許可的規(guī)制行為，涉案添加劑維吉霉素是一種抗生素，為促進(jìn)動(dòng)物快速增長而以小劑量添加進(jìn)動(dòng)物飼料中，撤銷許可的合理性來自于對(duì)此種添加劑可能降低動(dòng)物對(duì)抗生素的抵抗性以及抗性的減低可能遺傳給人類的擔(dān)憂，歐洲初審法院堅(jiān)持即使存在科學(xué)的不確定性，添加劑引發(fā)危機(jī)的真實(shí)性與嚴(yán)重性并不十分明顯，歐盟委員會(huì)與