公共部門的角色

公共管理學(xué)

第三講

公共部門的角色及其職能主要討論六個問題：一、何謂公共部門二、市場機(jī)制、市場失靈與政府干預(yù)三、市場經(jīng)濟(jì)中政府的經(jīng)濟(jì)職能四、政府治理工具的選擇五、政府失靈”與應(yīng)對六、我國轉(zhuǎn)型時期的政府職能一、何謂公共部門社會部門的分類分類標(biāo)準(zhǔn)：該部門向社會提供所屬產(chǎn)品的性質(zhì)。按照社會產(chǎn)品性質(zhì)，社會產(chǎn)品可分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，社會部門也可分為公共部門和私人部門。私人產(chǎn)品的特點(diǎn)

排它性

競爭性

可分割性

公共產(chǎn)品的特點(diǎn)

非排它性

非競爭性

不可分割性

在公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間存在著一個模糊地帶：既公又私、非公非私產(chǎn)品。與之相對應(yīng)，在社會部門中還存在著一個第三部門：非政府機(jī)構(gòu)或非營利機(jī)構(gòu)。

純粹的公共部門即政府部門的特點(diǎn)1、政府組織基本職能是對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理。2、政府組織用來從事公共管理的權(quán)力是公共權(quán)力。3、政府組織所掌握和運(yùn)用的資源是公共資源。4、政府組織為社會所提供的產(chǎn)品是公共物品。5、政府組織行為的價值取向是公共利益。

6、公共管理者應(yīng)該是一種“公益人”而不應(yīng)該是一種“自利人”。

私人部門即競爭性工商企業(yè)的特點(diǎn)1、競爭性工商企業(yè)基本投資主體，在西方國家主要是私人，因而其權(quán)益主要?dú)w私人所有。2、競爭性工商企業(yè)為社會所提供的產(chǎn)品，一般屬私人物品而非公共物品。3、競爭性工商企業(yè)的行為價值取向是本企業(yè)利益的最大化。

公共部門與私人部門的區(qū)別

1．在它們所占有的資源問題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權(quán)力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競爭性工商企業(yè)所占的是一種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源。2．在它們?yōu)樯鐣峁┑漠a(chǎn)品和服務(wù)方面，政府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（包括對社會公共事務(wù)的管理），而競爭性的工商企業(yè)為社會所提供的則是一種私人化的產(chǎn)品。

3．在它們的行為價值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤的最大化作為其行為的價值取向。

第三部門的構(gòu)成第三部門由這樣一個鏈條構(gòu)成：公益性企業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機(jī)構(gòu)。由從“少量贏利”組織到“微利”組織再到“無贏利”組織這一系列組織或部門構(gòu)成。

第一類組織：公益性企業(yè)。如城市自來水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。基本特征是：一般由政府投資或政府投資為主體，為社會提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共物品，生產(chǎn)由政府壟斷，其服務(wù)或產(chǎn)品價格由政府定價；但實行企業(yè)化管理，自負(fù)盈虧，必要時由政府補(bǔ)貼。第二類組織：公共事業(yè)。如公立幼兒園、小學(xué)、中學(xué)；公立高等院校；政府投資興辦的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)；政府興辦的社會福利機(jī)構(gòu)，如老年人福利院、兒童福利院、殘疾人福利院等?；咎卣鳎褐饕烧顿Y，所需資金主要由財政提供，部分資金由其為社會服務(wù)所得收入予以補(bǔ)充；其基本功能是為社會提供公共服務(wù)或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其服務(wù)或產(chǎn)品價格由政府定價；但一般不實行企業(yè)化管理，政府對這些組織實行必要的行政管制。第三類組織：非政府公共機(jī)構(gòu)。如中國婦女聯(lián)合會、青年聯(lián)合會、學(xué)生聯(lián)合會、中國青少年基金會等，這類組織活動所需的經(jīng)費(fèi)一般可能由政府或財政提供，如中國婦女聯(lián)合會等組織便是如此；也不一定由政府或財政提供，如中國青少年基金會?；咎卣鳎簾o論其經(jīng)費(fèi)是否由政府或財政提供，它的職能在很大意義上與政府相似，承擔(dān)著很多有關(guān)社會公共事務(wù)的管理工作或公共服務(wù)工作。第三部門是準(zhǔn)公共部門1．第三部門主要是一些從事公益事業(yè)的組織，其生產(chǎn)或活動的基本目標(biāo)是公益性，即為公共利益服務(wù)。2．第三部門市場化程度較低或非市場化，其生產(chǎn)、活動的內(nèi)容和方式往往由政府實行控制或必要的行政管制。3．第三部門為社會提供的產(chǎn)品也往往是一種公共物品或“準(zhǔn)”公共物品。4．第三部門的投資主體或提供資源的主體也主要是政府。5．第三部門的“非營利性”與政府組織以“公共利益”作為行為價值取向的目標(biāo)或原則是一致的。所以，公共部門是個范圍很大的概念。公共部門有廣義和狹義之分。狹義的公共部門指的是政府部門；而廣義的公共部門指包括政府部門、公共企業(yè)和非政府公共部門在內(nèi)的公共組織機(jī)構(gòu)。

政府部門至少有三個職能

一是政治職能，主要體現(xiàn)在維護(hù)階級統(tǒng)治；二是經(jīng)濟(jì)職能，主要體現(xiàn)在提高經(jīng)濟(jì)效率，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和公平；三是社會職能，主要體現(xiàn)為社會管理、社會服務(wù)和社會平衡。

二、市場機(jī)制、市場失靈與政府干預(yù)

完全競爭市場的六項假設(shè)：其一，市場中買賣人數(shù)很多，每個人都是價格的接受者；其二，市場出售的產(chǎn)品，品質(zhì)都是一樣的，具有同質(zhì)性；其三，市場買賣雙方對于市場的相關(guān)信息都能充分掌握；其四，產(chǎn)品的成本效益都反映在供給需求曲線上；其五，沒有人為限制，不會有價格協(xié)定或勾結(jié)的情形；其六，廠商可以自由進(jìn)出產(chǎn)業(yè)。市場失靈所謂“市場失靈”，簡單說就是因市場缺陷而引起的資源配置的無效率。市場失靈包括兩種情況：一是市場機(jī)制無法將社會資源予以有效配置；二是市場經(jīng)濟(jì)無法解決效率以外的非經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

市場失靈的表現(xiàn)公共產(chǎn)品的提供市場經(jīng)濟(jì)中的自然壟斷

市場經(jīng)濟(jì)的外部性信息不對稱市場波動與經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定性市場經(jīng)濟(jì)下的收入不平等

政府干預(yù)措施1、對公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，市場體系干不了，或者能干卻干不了，是政府分內(nèi)應(yīng)做的事。2、政府應(yīng)針對因壟斷或其他非競爭性因素的存在以及所引起的競爭的不完整性，采取有效措施，保證競爭的有效性。

3、政府應(yīng)保證市場無法發(fā)揮作用的外部經(jīng)濟(jì)效益的實現(xiàn)并有必要對外部損失成本發(fā)揮作用，使外部不經(jīng)濟(jì)最小化。

政府干預(yù)措施4、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的主要途徑，是通過政府的財政政策和貨幣政策。5、作為實現(xiàn)收入分配的手段，政府可以在公共經(jīng)濟(jì)管理中，全面實行稅收政策和轉(zhuǎn)移開支的政策。另外，也可以通過政府直接干預(yù)市場機(jī)制，操作價格，以改變收入分配的不平等。三、市場經(jīng)濟(jì)中政府的經(jīng)濟(jì)職能

提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)組織各種各樣公共物品和服務(wù)的供給共有資源和自然資源的保護(hù)社會沖突的調(diào)整和解決保護(hù)并維持市場競爭收入和財產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定

政府的角色市場秩序的維護(hù)者公共物品的供給者資源和環(huán)境的保護(hù)者收入和財富的再分配者宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者

四、政府治理工具的選擇

在計劃經(jīng)濟(jì)時代，政府履行職能的方式主要靠計劃和命令；在轉(zhuǎn)型發(fā)展時期主要靠行政手段、法律手段和經(jīng)濟(jì)手段。而在市場經(jīng)濟(jì)時代，主要靠公共政策來實施對社會的管理。政府的治理工具，又可稱之為政策工具或政府工具，它是指政府將其實質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動的路徑和機(jī)制，政策工具是政府治理的核心，沒有政策工具，就無法實現(xiàn)政府的目標(biāo)。

政府治理工具的主要類型

1．政府部門直接提供財貨和服務(wù)2．政府部門委托其他部門提供3．簽約外包4．經(jīng)營特許權(quán)5．補(bǔ)助6．抵用券7．市場運(yùn)作8、志愿服務(wù)9、自我協(xié)助10、政府販?zhǔn)壅卫砉ぞ叩倪x擇

政策工具的選擇是十分復(fù)雜的事情，選擇哪種政策工具，或者選擇哪種政策工具比較好，并沒有明確的答案。政府對政策工具的偏好正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，更強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的民營化和市場機(jī)制；強(qiáng)調(diào)非盈利組織提供公共服務(wù)；強(qiáng)調(diào)放松管制等。五、政府失靈”與應(yīng)對

所謂政府失靈，是指由于政府機(jī)制存在的本質(zhì)上的缺失，而無法使資源配置效率達(dá)到最佳的情形。

布坎南的公共選擇理論

理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)市場論政治家行為動機(jī)理論“帕金森定律”不稱職官員的三條出路A．申請辭職，把位子讓給能干的人B．讓一位能干的人來協(xié)助自己工作C．聘用兩個水平比自己更低的人當(dāng)助手人數(shù)與工作量的關(guān)系職工人數(shù)和工作量毫不相關(guān)，職工人數(shù)的增長服從帕金森定律官員制造更多的官員，三流上司、四流下屬布坎南的公共選擇理論完全的民主決策的局限性

“合成謬誤”決策能力的低下導(dǎo)致政府決策失誤政府的尋租活動：“政治創(chuàng)租”和“抽租”

政府失靈的表現(xiàn)政府公共決策失誤政府工作機(jī)構(gòu)的低效率政府部門擴(kuò)張的內(nèi)在動力政府的尋租活動

政府失靈的應(yīng)對

非國有化

自由化社會化

六、我國轉(zhuǎn)型時期的政府職能

我國正處于經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型時期經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型：由計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型：由鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向城市工業(yè)社會政府職能：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)轉(zhuǎn)型期政府職能1、立法者和裁判者角色2、社會公共產(chǎn)品和服務(wù)提供者角色3、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控者角色4、市場培育和市場秩序維護(hù)者角色5、社會收入和財富再分配者角色6、經(jīng)濟(jì)外