中國外來入侵物種防控法規(guī)和管理機(jī)制空缺分析

中國外來入侵物種防控法規(guī)和管理機(jī)制空缺分析王瑞，黃宏坤，張宏斌，張艷萍，薛琳，陳寶雄，楊念婉，郭建英，劉萬學(xué)*，萬方浩

(1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院植物保護(hù)研究所,植物病蟲害生物學(xué)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京100193；2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)總站，北京100125)

隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化，國際貿(mào)易等的快速發(fā)展，外來生物入侵已成為全球性的環(huán)境問題，對(duì)各國生態(tài)環(huán)境、農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)等造成了極大危害。我國地域遼闊、氣候環(huán)境多樣，外來入侵物種種類多、分布廣，已成為全球遭受外來生物入侵危害最為嚴(yán)重的國家之一，而且外來生物入侵的發(fā)生與危害還在不斷地加劇[1]。根據(jù)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的初步調(diào)查統(tǒng)計(jì)，目前，我國的外來入侵物種有近800種，已確認(rèn)入侵農(nóng)林生態(tài)系統(tǒng)的有669種，其中動(dòng)物184種、植物379種、病原微生物106種。大面積發(fā)生和危害嚴(yán)重的重大入侵生物多達(dá)120余種[1-2]。近10年來，新入侵物種有56種，是20世紀(jì)90年代前年平均新增入侵物種數(shù)的30倍之多。同時(shí)，這些外來入侵物種在我國的發(fā)生分布范圍極為廣泛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國有31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)有外來入侵生物的發(fā)生和為害，約58%的縣級(jí)行政區(qū)有外來入侵物種的分布或發(fā)生記錄。這些外來入侵物種的發(fā)生生境涵蓋了耕地、林地、水域、濕地、草地、城鄉(xiāng)、工礦、居民用地、未利用廢棄地區(qū)等幾乎所有土地利用類型。

外來生物入侵是一個(gè)動(dòng)態(tài)有序的生態(tài)過程，通常包括傳入—定殖—擴(kuò)散—暴發(fā)和危害等階段[3]。外來物種從入侵到暴發(fā)危害受到多種因素的影響，人為因素是影響外來物種傳入的關(guān)鍵因素。因此，制定針對(duì)性的管理措施阻止或減少外來入侵物種的傳入、定殖，阻止已入侵外來物種的擴(kuò)散蔓延和暴發(fā)危害是有效的[4]。許多發(fā)達(dá)國家已經(jīng)制定了專門或系列法律法規(guī)，構(gòu)建了管理體系來控制和治理外來入侵物種的發(fā)生與危害。我國雖然一直高度重視外來物種的入侵防控，目前也正在制定和完善外來入侵物種的政策法規(guī)和管理機(jī)制，但還不能滿足當(dāng)前我國外來物種防控管理的實(shí)際需求。基于此，本文通過查閱國家法律數(shù)據(jù)庫(https:∥/)和國際上發(fā)達(dá)國家生物入侵相關(guān)法律及其文獻(xiàn)資料，系統(tǒng)梳理了我國和全球主要國家外來入侵物種政策法規(guī)和管理機(jī)制，通過比較分析指出了我國外來入侵物種政策法規(guī)和管理機(jī)制方面的空缺，并結(jié)合我國外來入侵物種發(fā)生的現(xiàn)狀和防控需求，提出了完善我國外來入侵物種政策法規(guī)和管理機(jī)制的對(duì)策建議。

1中國現(xiàn)有的外來入侵物種防控相關(guān)的法律法規(guī)與管理機(jī)制

1.1中國現(xiàn)有的管理外來入侵物種的法律法規(guī)

我國已有《農(nóng)業(yè)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《種子法》《動(dòng)物防疫法》《植物檢疫條例》等多部法律法規(guī)和部門規(guī)章中的條款涉及到了外來物種的管理，但是只有2022年4月15日正式頒布的《中華人民共和國生物安全法》(以下簡稱《生物安全法》)直接提到了外來入侵物種的管理，相關(guān)內(nèi)容涉及4個(gè)法條。因此，我國對(duì)外來入侵物種管理的法規(guī)相對(duì)分散，缺少專門的外來入侵物種管理法律。我國現(xiàn)有的這些法律法規(guī)在管理外來物種入侵的側(cè)重點(diǎn)上存在差異，根據(jù)立法的目的和管理范圍可以大致分為以下4類。

第一類主要是動(dòng)植物檢疫檢驗(yàn)相關(guān)的法律和管理?xiàng)l例。立法的目的是通過檢驗(yàn)檢疫等途徑預(yù)防外來物種的引進(jìn)，將可能造成入侵的外來物種阻止在國境之外。代表性的法律是《中華人民共和國進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》，其在總則中明確指出，對(duì)于進(jìn)出境的動(dòng)植物、動(dòng)植物產(chǎn)品和其他檢疫物，裝載動(dòng)植物、動(dòng)植物產(chǎn)品和其他檢疫物的裝載容器、包裝物，以及來自動(dòng)植物疫區(qū)的運(yùn)輸工具等都必須應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的檢驗(yàn)檢疫。同時(shí)，我國也在不斷編制和更新各類進(jìn)境植物檢疫性有害生物名錄和外來入侵物種名錄，為加強(qiáng)檢驗(yàn)檢疫提供指導(dǎo)，其中包括《中華人民共和國進(jìn)境植物檢疫性有害生物名錄》《全國農(nóng)業(yè)檢疫性有害生物名單》《全國林業(yè)檢疫性有害生物名單》《國家重點(diǎn)管理外來入侵物種名錄》等。

第二類主要是資源利用和環(huán)境保護(hù)類相關(guān)的法律。立法的目的是保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，依法制定有關(guān)生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)治理方案并予以實(shí)施。代表性法律是2022年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，其第30條第2款明確規(guī)定“引進(jìn)外來物種以及研究、開發(fā)和利用生物技術(shù)，應(yīng)當(dāng)采取措施，防止對(duì)生物多樣性的破壞”。同類法律還包括《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國草原法》等。

第三類主要是生態(tài)保護(hù)及建設(shè)方面相關(guān)的法律。如2022年修訂的《中華人民共和國野生動(dòng)物保護(hù)法》，其目標(biāo)是保護(hù)野生動(dòng)物，拯救珍貴、瀕危野生動(dòng)物，維護(hù)生物多樣性和生態(tài)平衡，其第12條和第37條明確規(guī)定“禁止或者限制在相關(guān)自然保護(hù)區(qū)域內(nèi)引入外來物種。從境外引進(jìn)野生動(dòng)物物種的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院野生動(dòng)物保護(hù)主管部門批準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)采取安全可靠的防范措施，防止其進(jìn)入野外環(huán)境，避免對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成危害”。

第四類是防控外來入侵物種相關(guān)的法律。如2022年頒布的《生物安全法》，其中有4個(gè)法條直接提到外來入侵物種的管理。第2條立法適用范圍中明確指出了防范外來物種入侵適用生物安全法。第18條明確要求建立國家生物安全名錄和清單制度，并指明國務(wù)院及其有關(guān)部門根據(jù)工作需要，制定、公布外來入侵物種名錄或者清單，并動(dòng)態(tài)調(diào)整。第60條規(guī)范了防范和應(yīng)對(duì)外來物種入侵的職責(zé)范圍，國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會(huì)同國務(wù)院其他有關(guān)部門制定外來入侵物種名錄和管理辦法，加強(qiáng)對(duì)外來入侵物種的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、預(yù)警、控制、評(píng)估、清除以及生態(tài)修復(fù)等工作。任何單位和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自引進(jìn)、釋放或者丟棄外來物種。第81條規(guī)定了未經(jīng)批準(zhǔn)“擅自引進(jìn)、釋放或丟棄外來物種”應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任和懲罰措施。

1.2中國現(xiàn)有的外來入侵物種管理機(jī)制

由于《生物安全法》剛剛出臺(tái)，我國之前缺乏相對(duì)統(tǒng)一的外來物種入侵防控與管理的專門法律，因此無法明確規(guī)定管理外來物種入侵的組織機(jī)構(gòu)。但早在2022年，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室批準(zhǔn)原農(nóng)業(yè)部成立了外來物種管理辦公室和原農(nóng)業(yè)部牽頭，原國家環(huán)?？偩?、原國家林業(yè)局、原國家質(zhì)檢總局、國家海洋局、海關(guān)總署等相關(guān)部門參加的全國外來入侵物種防治協(xié)作組，農(nóng)業(yè)部外來物種管理辦公室是它的日常辦事機(jī)構(gòu)。從實(shí)踐上來看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門也確實(shí)對(duì)外來物種入侵的管理起到了推動(dòng)作用，如在開展全國的涉農(nóng)植物檢疫、病蟲害防治、草種引進(jìn)、農(nóng)作物種質(zhì)資源以及全國水生動(dòng)植物保護(hù)等工作中加強(qiáng)了外來物種的管理，同時(shí)在2022年下發(fā)了《關(guān)于開展外來入侵生物滅毒除害試點(diǎn)行動(dòng)的通知》，首次明確提出了外來入侵物種的防控與管理措施。同樣，原國家環(huán)?？偩只蛏鷳B(tài)環(huán)境部也于2022年和2022年分別下發(fā)了“關(guān)于加強(qiáng)外來入侵物種防治工作的通知”和“關(guān)于做好自然生態(tài)系統(tǒng)外來入侵物種防控監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知”來指導(dǎo)環(huán)保部門開展外來入侵物種的防控與管理。原國家林業(yè)局也成立了防止外來林業(yè)有害生物入侵管理辦公室和有害生物檢驗(yàn)鑒定中心，制定了突發(fā)林業(yè)有害生物事件應(yīng)急辦法來指導(dǎo)林業(yè)外來入侵物種的防控。

雖然我國尚缺乏明確的管理?xiàng)l例，但國家一直高度重視外來物種的防控和管理。從2022年到2022年，一直設(shè)立了農(nóng)作物病蟲鼠害疫情監(jiān)測(cè)與防治專項(xiàng)，將外來入侵物種防控作為其中的一項(xiàng)內(nèi)容。自2022年起，又成立了農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)與外來入侵物種管理專項(xiàng)，其中外來入侵物種防控是其主要的工作內(nèi)容。黨的十八大以來，黨中央把加強(qiáng)生物安全建設(shè)擺上更加突出的位置，形成了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭，各部門分工負(fù)責(zé)的防控管理工作體系；其中農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)農(nóng)田、漁業(yè)水域，國家林業(yè)和草原局負(fù)責(zé)森林、草原、濕地、自然保護(hù)區(qū)等，海關(guān)總署負(fù)責(zé)口岸、邊民互市等入境渠道，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)城市公園綠地。此外，按照《生物安全法》中的明確要求，國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門會(huì)同國務(wù)院其他有關(guān)部門制定外來入侵物種名錄和管理辦法。目前已經(jīng)成立了“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部外來入侵生物防控重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室”和“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部外來入侵水生生物防控重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室”。

2國際上發(fā)達(dá)國家外來入侵物種防控管理立法與可借鑒經(jīng)驗(yàn)

國際上對(duì)于外來入侵物種防控的立法始于20世紀(jì)90年代。自此，美國等一些發(fā)達(dá)國家開始制定防治外來物種入侵的專門性法律以降低外來入侵物種的危害、保護(hù)本國的自然生態(tài)系統(tǒng)。目前，美國、澳大利亞、日本等一些國家已制定了多部防治外來物種入侵的專門性法律，有些國家還形成了相對(duì)完整的法律體系[5-6]。整體上看，目前不同國家關(guān)于外來入侵物種的立法呈現(xiàn)出3種不同的立法模式和管理體系，美國、日本和新西蘭分別是這3種模式的代表。比較分析不同模式的立法和管理體系，對(duì)完善我國的外來入侵物種的法律法規(guī)和管理機(jī)制具有借鑒意義[7]。

2.1美國外來入侵物種防控管理法律法規(guī)

美國是世界上外來物種立法最早的國家[8]。起因是1986年一艘歐洲商船把帶有斑馬貝Dreissenapolymorpha的壓艙水倒入美國的伊利湖，此后適宜的環(huán)境導(dǎo)致斑馬貝大量繁殖擴(kuò)散，給美國五大湖的生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)帶來了巨大危害和損失，引起了美國聯(lián)邦政府的高度重視，并于1990年頒布了《外來有害水生生物防治與控制法》(NonindigenousAquaticNuisancePreventionandControlAct,NANPCA)。這是美國首部關(guān)于外來物種入侵的法律，主要是防止外來物種通過壓艙水入侵美國。此后于1996年頒布了《國家入侵物種法》(NationalInvasiveSpeciesAct,NISA)。此外，美國還出臺(tái)制定了《植物檢疫法》《聯(lián)邦雜草防治法》《外來物種防治與執(zhí)行法》《植物保護(hù)法》《有害外來雜草控制法》等，這些法律規(guī)范了不同行業(yè)、不同地區(qū)、不同生態(tài)系統(tǒng)外來入侵物種的管理，形成了較為完整的立法體系。

此外，1999年克林頓總統(tǒng)簽署了131112號(hào)法令，旨在調(diào)整聯(lián)邦政府涉及外來入侵物種管理的政策。據(jù)此設(shè)立了專門的國家入侵物種管理委員會(huì)和外來物種咨詢委員會(huì)，用以指導(dǎo)全國性外來物種入侵防治。管理委員會(huì)的主要職責(zé)是監(jiān)督總統(tǒng)令的執(zhí)行，檢查聯(lián)邦機(jī)構(gòu)針對(duì)外來入侵物種的行動(dòng)是否取得成效，在聯(lián)邦政府間建立一個(gè)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)以評(píng)估和監(jiān)測(cè)外來入侵物種對(duì)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和人類健康的影響等。美國外來入侵物種立法和管理體系強(qiáng)調(diào)部門之間的協(xié)調(diào)與配合，號(hào)召鼓勵(lì)民眾積極參與防治工作，明確了外來入侵物種防控中個(gè)體的民事責(zé)任和主管機(jī)構(gòu)的行政責(zé)任以及刑事責(zé)任。此外，該法令還寫明了用于支撐外來物種入侵防治工作等的財(cái)政專項(xiàng)撥款。2022年，美國又發(fā)布了外來入侵生物防治的第一個(gè)國家計(jì)劃，將防治外來物種入侵納入國家計(jì)劃。

美國的立法是專門立法和部門立法組成的復(fù)合模式，既有針對(duì)外來入侵物種的專門性立法，又具有部門立法。美國外來物種入侵的管理體制屬于協(xié)調(diào)式管理模式，由國家外來入侵物種管理委員會(huì)負(fù)責(zé)制定國家入侵物種管理計(jì)劃、組織協(xié)調(diào)各部門間的外來入侵物種管理工作[5]。聯(lián)邦政府內(nèi)政部部長、農(nóng)業(yè)部部長和商業(yè)部部長擔(dān)任該委員會(huì)主席，國務(wù)卿、財(cái)政部、國防部和運(yùn)輸部部長及環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的行政官員是該委員會(huì)成員。這對(duì)促進(jìn)外來物種入侵各種防控計(jì)劃、政策的有效執(zhí)行，協(xié)調(diào)聯(lián)邦各部門行動(dòng)等方面起到了重要作用。

2.2日本外來入侵物種管理法律法規(guī)

日本是一個(gè)島國，自20世紀(jì)以來外來生物入侵的問題日趨嚴(yán)峻。日本政府對(duì)外來生物入侵的問題非常重視，為了降低外來入侵物種造成的危害，對(duì)引入、飼養(yǎng)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸外來物種等行為做了法律上規(guī)定，于2022年頒布了《外來入侵物種法》和《預(yù)防外來入侵物種對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成不利影響的基本政策》(簡稱《基本政策》)?！痘菊摺肥侵鞴艽蟪悸?lián)合中央環(huán)境委員會(huì)基于《外來入侵物種法》制定的策略性文件，是對(duì)后者的擴(kuò)充與解釋?！痘菊摺穼?duì)外來入侵物種的選擇原則、處理與防治政策等方面進(jìn)行了詳細(xì)的說明和規(guī)定。

《外來入侵物種法》是對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)體系的一個(gè)有益補(bǔ)充，將以前未納入法律管理的外來物種納入到管理范疇中。根據(jù)《外來入侵物種法》的條文規(guī)定，日本政府將外來物種劃分為3大類：一類是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)具有威脅或潛在威脅的外來入侵物種，對(duì)于這類外來物種是堅(jiān)決禁止在規(guī)定許可范圍之外進(jìn)口，是監(jiān)測(cè)和防除的重點(diǎn)；另一大類是未劃定的外來物種(uncategorizedalienspecies,UAS)，到目前為止還未確定其危險(xiǎn)性，如通過進(jìn)一步的研究證明其具有危險(xiǎn)性即劃為外來入侵物種，如不具危險(xiǎn)性則劃入到第三類；第三類是除前面兩類以外的外來物種，屬于可放行的外來物種[4]。

從立法模式上看，日本采用的是核心式專門立法模式來管理和控制外來物種的入侵，主要由主管大臣聯(lián)合中央環(huán)境委員會(huì)制定出臺(tái)外來入侵物種防治事項(xiàng)。這種立法模式的主要特點(diǎn)是不拋棄已有的防治外來物種入侵的相關(guān)法律法規(guī)，如《進(jìn)口植物檢疫條例》《植物保護(hù)法》《森林法》等，而是將其中的立法要素整合和完善后融入到核心法律中。

2.3新西蘭外來入侵物種管理法律法規(guī)

作為一個(gè)島國，新西蘭受到了外來生物入侵的極大危害。在外來入侵生物的管理方面，新西蘭一直走在世界前列。新西蘭指導(dǎo)外來入侵物種管理的法律主要有2部，即1993年頒布的《生物安全法案》(TheBiosecurityAct)和1996年出臺(tái)的《危險(xiǎn)性物質(zhì)和新生物法案》(TheHazardousSubstanceandNewOrganismsAct)。《生物安全法案》主要是規(guī)范了防止無意傳入的外來物種的入侵及其危害，如明確了實(shí)施邊境檢疫和進(jìn)入后檢疫的措施。同時(shí)建立了已入侵外來物種的發(fā)生危害信息搜集、記錄、鏟除和綜合防控計(jì)劃和執(zhí)行機(jī)制?！段ｋU(xiǎn)性物質(zhì)和新生物法案》主要針對(duì)遺傳修飾等新生物體相關(guān)的操作規(guī)程和義務(wù)，要求提出進(jìn)口、發(fā)展、田間測(cè)試或野外釋放的單位或個(gè)人必須獲得相關(guān)管理部門的授權(quán)或資格證書。其涉及生物入侵的法案主要是對(duì)有意引入外來物種的管理。因此，《生物安全法案》管理的對(duì)象是“不需要的”生物，而《危險(xiǎn)性物質(zhì)和新生物法案》管理的是“需要”的生物。此外，新西蘭還為管理外來入侵物種制定了一個(gè)詳細(xì)的程序(如國家與地方有害生物防治策略)，建立了有害生物監(jiān)測(cè)機(jī)制?？傊?，新西蘭建立了適合本國的生物安全法律體系，為防控外來物種入侵起到了重要作用。在綜合性立法的基礎(chǔ)上，惠靈頓市制定了《有害生物管理計(jì)劃》，自然資源保護(hù)部制定了《入侵雜草戰(zhàn)略計(jì)劃》，生物安全委員會(huì)出臺(tái)了《新西蘭生物安全策略》?！缎挛魈m生物安全策略》闡明了外來物種的防控目標(biāo)(如預(yù)防和根除、檢測(cè)和響應(yīng)、有害動(dòng)植物的治理)以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的具體措施，該策略是新西蘭保障防控外來物種入侵的主要舉措。

新西蘭的外來物種相關(guān)的法律涉及了多個(gè)部門，因此，屬于部門的綜合性專門立法模式，也是理論上外來入侵物種立法的最佳模式。同時(shí)，從管理體制來看，新西蘭還擁有外來物種入侵國家級(jí)防控管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)體制[4]。新西蘭農(nóng)業(yè)與林業(yè)部是外來物種入侵防控的管理機(jī)構(gòu)，其下屬機(jī)構(gòu)新西蘭生物安全局主要負(fù)責(zé)外來物種入侵的防控。新西蘭生物安全委員會(huì)是防控外來物種入侵的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，該委員會(huì)對(duì)生態(tài)安全部長負(fù)責(zé)，其成員來自政府部門、地方組織、環(huán)保組織等。這種防治外來物種入侵的管理體制獨(dú)樹一幟，是統(tǒng)一有機(jī)的整體。

2.4國外入侵物種管理政策法規(guī)可借鑒的經(jīng)驗(yàn)

綜合美國、日本、新西蘭典型的外來入侵物種立法體系，我國外來入侵物種立法和管理機(jī)制建設(shè)可借鑒的經(jīng)驗(yàn)可包括如下4個(gè)方面。1)建立完整的外來入侵物種管理法律體系、制定專門性的綜合法律；2)建立國家級(jí)防治外來物種入侵管理機(jī)構(gòu)和跨部門的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制；3)明確法律責(zé)任的承擔(dān)，做好行政法規(guī)與刑法的銜接；4)建立外來物種信息披露和公眾參與制度及加強(qiáng)科普知識(shí)與法律法規(guī)的宣傳普及。

3我國外來入侵生物法律和管理機(jī)制缺口

自20世紀(jì)80年代以來，隨著國際社會(huì)對(duì)生物多樣性保護(hù)的重視，許多國家已經(jīng)建立起完善的防控外來入侵物種的法律制度，加強(qiáng)了對(duì)外來入侵物種的管理。近年來，我國外來物種入侵防控工作雖然取得一些積極成效，但是有關(guān)立法和研究還處于起步階段，防治外來物種入侵的政策法規(guī)仍存在缺位和機(jī)制不健全，從而在預(yù)防和控制外來生物入侵和蔓延等方面存在能力不足的現(xiàn)實(shí)問題。主要表現(xiàn)在檢驗(yàn)檢疫法規(guī)和傳入途徑管理不完善、物種引進(jìn)政策和管理力度不到位、缺乏系統(tǒng)的外來入侵物種防控管理體系以及宣傳教育和公眾認(rèn)識(shí)不足4個(gè)方面。

3.1檢驗(yàn)檢疫法規(guī)和傳入途徑管理不完善

從1957年國務(wù)院發(fā)布《國內(nèi)植物檢疫試行辦法》到2022年頒布《中華人民共和國生物安全法》，國內(nèi)多次頒發(fā)了外來物種相關(guān)的法律法規(guī)以加強(qiáng)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫，但是相關(guān)條款相對(duì)模式化，缺乏根據(jù)外來生物入侵的過程如傳入途徑、可能來源、危害等級(jí)等制定相關(guān)的檢疫標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范[9]。目前，我國出臺(tái)的《進(jìn)出境植物檢疫法》等相關(guān)法律及檢疫條例的首要任務(wù)是保證農(nóng)林牧漁業(yè)的生產(chǎn)安全，進(jìn)境檢疫對(duì)象主要集中在那些對(duì)農(nóng)林牧漁業(yè)發(fā)展帶來危害的危險(xiǎn)性外來物種，但對(duì)于可能對(duì)生態(tài)環(huán)境、生物多樣性構(gòu)成威脅的外來物種重視不夠，也存在海關(guān)對(duì)檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)不明確、制度不規(guī)范等不足之處。

外來物種極易隨人類活動(dòng)(如貿(mào)易、旅游等)無意引入，若不加強(qiáng)管理，極易造成外來物種的成功入侵。主要體現(xiàn)在以下4個(gè)方面。1)對(duì)入境貨物檢驗(yàn)檢疫不全面。存在由于進(jìn)口貨物量大或檢疫鑒定周期長等因素，采取了隨取樣隨放行的措施。這樣會(huì)導(dǎo)致鑒定出存在外來入侵物種時(shí)，貨物已經(jīng)很難追蹤。2)對(duì)旅游者攜帶外來生物入境的管理不到位。目前，我國多數(shù)海關(guān)要求旅客填寫入境健康申明卡，雖然其中包括是否攜帶外來生物的選項(xiàng)，但入關(guān)時(shí)基本不核驗(yàn)。有時(shí)回國旅客將種子、可能攜帶有害生物的水果、肉類等帶了進(jìn)來，從而增加了外來生物入侵的風(fēng)險(xiǎn)、甚至直接導(dǎo)致外來生物入侵。3)對(duì)船舶壓艙水的檢驗(yàn)檢疫管理急需完善。目前，我國缺少對(duì)國際船舶壓艙水管理方面的法規(guī)和制度規(guī)范，對(duì)外來船舶壓艙水的水生生物調(diào)查研究也極少。4)外來物種名錄制度不規(guī)范、缺少權(quán)威性。自2022年以來，我國多個(gè)部門制定和出臺(tái)了外來入侵物種相關(guān)的名錄，但是存在明顯的不足，如缺少潛在危險(xiǎn)性外來物種的名錄，導(dǎo)致邊境海關(guān)檢驗(yàn)檢疫存在盲點(diǎn)與空白[10]。

3.2物種引進(jìn)政策和管理力度不到位

物種的引種主要包括有意引種和無意引進(jìn)兩種情況。目前我國的入侵生物中，有意引進(jìn)的植物有很多?！吨参餀z疫條例》等法律法規(guī)中規(guī)定的需要檢疫的是那些引種過程中可能攜帶的危險(xiǎn)性生物，但對(duì)所要引進(jìn)的植物本身的生態(tài)安全性則沒有明確的管理、檢測(cè)辦法[9]。一些單位或個(gè)人可能會(huì)在沒有充分評(píng)估和論證前盲目引入，最終導(dǎo)致入侵。動(dòng)物園、植物園的引種缺乏規(guī)章制度，沒有完善的引進(jìn)外來生物的審批與決策機(jī)制。

此外，隨著國際貿(mào)易增加，非法動(dòng)植物貿(mào)易也變得日趨猖獗，我國目前還沒有直接相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范外來生物走私[11]。雖然海關(guān)總署多次發(fā)文強(qiáng)調(diào)要依法嚴(yán)格動(dòng)植物種質(zhì)資源引進(jìn)和科研用途動(dòng)植物檢疫特許審批，嚴(yán)厲打擊不法個(gè)人、單位非法引進(jìn)、攜帶、寄遞、走私外來物種，但缺乏具體可依照的法律條例。不法分子極易通過郵件、快件、跨境電商等渠道進(jìn)行外來生物(如觀賞植物等)的走私。對(duì)于涉嫌走私、妨害動(dòng)植物檢疫、非法引進(jìn)外來入侵物種犯罪的，目前都是直接移交緝私部門處理，但是對(duì)于查獲的相關(guān)貨物和人員沒有特定的條例進(jìn)行懲治。

3.3缺乏系統(tǒng)的外來入侵物種防控管理體系

目前，我國尚未制定專門的關(guān)于外來生物入侵系統(tǒng)防控方面的法律或管理辦法。在外來生物入侵的管理職責(zé)、監(jiān)督體制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急處置、責(zé)任追究等方面存在大量的法律空白[12-13]。2022年新頒布的《生物安全法》明確要求在一年內(nèi)出臺(tái)外來物種綜合性的管理辦法《外來入侵物種管理辦法》。我國許多城市都有動(dòng)物園、植物園、鳥園，這種法律的缺位導(dǎo)致已經(jīng)有許多外來植物從植物園逃逸歸化，也有形成入侵的事例，但是很難追究具體責(zé)任。此外，對(duì)于外來生物在作為新品種引入我國后缺少有效的跟蹤監(jiān)測(cè)體系，導(dǎo)致一些有意引入的物種由于監(jiān)管不力逃逸到自然生境成為了外來入侵物種，如已列入國家重點(diǎn)管理外來入侵物種名錄中的鳳眼藍(lán)Eichhorniacrassipes和互花米草Spartinaalterniflora均是此類典型案例。

外來生物入侵管理過程中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估極為重要。但是，目前缺少綜合性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，缺乏外來物種對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的威脅以及引起環(huán)境破壞或?qū)е律鷳B(tài)系統(tǒng)生態(tài)效益損失風(fēng)險(xiǎn)的全方位評(píng)價(jià)，以及以此進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)管理。如可根據(jù)外來生物對(duì)人類、動(dòng)植物、微生物和生態(tài)環(huán)境以及社會(huì)的危害程度，可將外來生物分為極高風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)和低風(fēng)險(xiǎn)4個(gè)等級(jí)。檢疫部門把極高風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)、中風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的外來物種列為檢疫對(duì)象、限制其入境和國內(nèi)擴(kuò)散蔓延，一旦發(fā)現(xiàn)，應(yīng)堅(jiān)決予以清除。低風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的外來物種可以有條件引進(jìn)，但應(yīng)采取必要的措施跟蹤監(jiān)測(cè)和評(píng)估，一旦發(fā)現(xiàn)其可能形成入侵和危害，需對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)并進(jìn)行嚴(yán)格控制。對(duì)于那些信息資料不全，難以評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的物種，應(yīng)當(dāng)假定其具有風(fēng)險(xiǎn)，直至有充分的證據(jù)表明其沒有風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)在可接受水平之下為止。

目前，外來入侵生物管理遵循屬地管理原則，但容易發(fā)生無人管或你管他不管的局面，這都會(huì)降低管理效率，錯(cuò)過最佳管理時(shí)機(jī)。如某外來物種入侵某地后，其可能分布在農(nóng)田、河流、公路邊、鐵路邊、荒山、荒地等區(qū)域。按照農(nóng)田歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管，公路、鐵路邊歸交通或鐵道部門管，河流歸水利部門管、荒山、荒坡等歸國土資源或生態(tài)環(huán)境等部門管的原則，如果幾個(gè)部門同時(shí)在入侵的早期采取措施就容易控制該入侵物種，否則后患無窮。外來入侵生物從傳入到定殖再到暴發(fā)需要一個(gè)周期，在入侵的早期比較容易控制。由于缺少直接的部門監(jiān)管、缺乏相應(yīng)的專項(xiàng)基金、沒有可行的緊急行動(dòng)預(yù)案，許多外來物種都錯(cuò)過了最佳防控時(shí)機(jī)。一旦外來入侵物種大面積分布就很難控制了。

3.4宣傳教育和公眾認(rèn)識(shí)不足

外來物種入侵是一個(gè)復(fù)雜的過程，涉及面廣。外來生物入侵的防控需要全社會(huì)和公眾的廣泛參與。因此，應(yīng)當(dāng)利用互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端、廣播電視等各種媒介對(duì)公眾進(jìn)行外來物種入侵防控科普宣傳、生態(tài)安全教育，普及外來入侵物種的防控知識(shí)，發(fā)布外來物種入侵的信息，加強(qiáng)外來物種入侵防控科普宣傳，形成全社會(huì)共同參與的良好氛圍，提高公眾的防范意識(shí)。

在我國已確認(rèn)的外來入侵物種中，約65%是人為無意傳入的。外來物種入侵的這種隱蔽性更加突顯了全民參與的重要性。同時(shí)，在我國的外來入侵物種中，約33%的種類是人為引進(jìn)后逃逸形成的入侵。目前，我國對(duì)于外來生物入侵相關(guān)的概念還不普及，許多人不了解外來入侵種帶來的危害[14]。通常是在引進(jìn)外來物種時(shí)片面地看待其某些特點(diǎn)，導(dǎo)致不顧后果的盲目引進(jìn)，或者對(duì)外來物種的潛在危害估計(jì)不足，從而導(dǎo)致入侵。建議政府加強(qiáng)對(duì)外來生物入侵概念、危害、發(fā)生規(guī)律等方面的宣傳、教育和培訓(xùn)，提高公眾對(duì)外來生物入侵的認(rèn)識(shí)和入侵物種的甄別能力，不隨意攜帶外來物種入境，不放生、棄養(yǎng)外來生物、寵物等。目前，我國缺少對(duì)放生、棄養(yǎng)動(dòng)植物的管理措施，導(dǎo)致許多作為觀賞、養(yǎng)殖等引進(jìn)的外來引進(jìn)動(dòng)物、植物等被棄養(yǎng)后形成入侵，但很難追究到責(zé)任人。

4完善我國外來入侵物種法律和管理機(jī)制的建議

當(dāng)前，我國應(yīng)對(duì)外來物種入侵的法律法規(guī)和管理體系還存在漏洞和缺口，不能滿足實(shí)際的管理需求。為有效地提升我國預(yù)防和控制外來入侵物種的能力，結(jié)合我國外來物種入侵的防控管理需求和發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒國際上外來入侵物種立法模式、典型案例和經(jīng)驗(yàn)，提出了完善我國防控外來物種入侵立法和制度建設(shè)的框架建議。主要包括建立完整的外來入侵物種法律體系、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警體系與追蹤監(jiān)測(cè)和快速反應(yīng)管理系統(tǒng)、完善中國外來入侵物種跨部門管理機(jī)制、建立信息發(fā)布和公眾參與制度及加強(qiáng)科普知識(shí)和法律法規(guī)的宣傳普及。

4.1建立完整的外來入侵物種法律體系

首先，積極開展立法調(diào)研，切實(shí)落實(shí)《生物安全法》和國家生物安全戰(zhàn)略要求，加快推動(dòng)制定和完善我國外來生物入侵的法律，完善外來入侵物種管理名錄，研究出臺(tái)《外來入侵物種管理辦法》，推動(dòng)形成外來物種入侵防控法制化、長效化的管理體制，為防控外來物種入侵建立完善可靠的法律制度保障。

從國家立法層面來看，目前急需出臺(tái)一部外來物種入侵的基本法，即專門針對(duì)外來入侵物種的法律。同時(shí)，通過立法或修訂來加強(qiáng)和優(yōu)化外來入侵物種檢驗(yàn)檢疫制度、外來入侵物種名錄管理制度、外來物種引進(jìn)和審批制度，外來入侵物種監(jiān)管職責(zé)、應(yīng)急處置、責(zé)任追究等。在植物檢疫制度方面，建議針對(duì)當(dāng)前檢驗(yàn)檢疫對(duì)象的局限性，把潛在的入侵對(duì)象納入監(jiān)控范圍，加強(qiáng)對(duì)人員、運(yùn)輸工具和郵寄物等攜帶外來物種的監(jiān)管力度，提升對(duì)突發(fā)疫情快速反應(yīng)和應(yīng)急處置的能力。在名錄管理制度方面，借鑒日本和全球入侵生物計(jì)劃(GlobalInvasiveSpeciesProgramme,GISP)關(guān)于外來入侵物種分類管理的原則，制定符合我國實(shí)際需求的分類管理名錄以及相應(yīng)實(shí)施辦法。在外來物種的引進(jìn)和審批方面，建議制定專門的法律或辦法來阻止外來物種的走私、完善動(dòng)植物種質(zhì)資源和科研用途的外來物種引進(jìn)審批程序，依法打擊非法引進(jìn)、攜帶、寄遞、走私外來物種。在監(jiān)管方面，通過立法等手段，從法律的角度明確非法引進(jìn)或交易外來物種，管理不規(guī)范、棄養(yǎng)或者放生等導(dǎo)致外來物種入侵的責(zé)任追究和處罰力度。

4.2構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警體系與追蹤監(jiān)測(cè)和快速反應(yīng)管理系統(tǒng)

基于外來物種入侵動(dòng)態(tài)有序的發(fā)生規(guī)律及其發(fā)生與危害的時(shí)空異質(zhì)性，本著防患于未然、治早治小的防控原則，建立外來入侵物種風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警體系與追蹤監(jiān)測(cè)和快速反應(yīng)管理系統(tǒng)[15]。外來物種無意傳入的檢驗(yàn)檢疫，有意引進(jìn)的許可、審批等均需要專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估來支撐。建議成立專門的生物入侵風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，并從法律或體制上確保該機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，只有這樣才能結(jié)束當(dāng)前我國外來入侵物種實(shí)際管理中職責(zé)不清和權(quán)責(zé)不明導(dǎo)致的監(jiān)管盲區(qū)等情形，防止部門間因受利益考慮產(chǎn)生的各種限制，提升外來物種入侵的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警能力。建立和完善預(yù)警體系，為外來入侵物種“治早治小”的防控目標(biāo)提供支撐。一方面，針對(duì)潛在的危險(xiǎn)性外來物種，根據(jù)影響它們傳入、定殖、擴(kuò)散與危害的關(guān)鍵因素，評(píng)估其入侵的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)、劃定監(jiān)測(cè)預(yù)警的區(qū)域，發(fā)展針對(duì)性的應(yīng)急處置技術(shù)，有效地預(yù)防和阻止它們的傳入和定殖。另一方面，對(duì)于已經(jīng)入侵的物種，評(píng)估其進(jìn)一步擴(kuò)散蔓延與危害的風(fēng)險(xiǎn)及其空間分布，劃定監(jiān)測(cè)區(qū)和阻截帶，開展針對(duì)性的監(jiān)測(cè)、高效阻截和持續(xù)減災(zāi)治理，有效地阻止它們的擴(kuò)散蔓延和危害。

建立由海關(guān)、省、市、縣組成的追蹤監(jiān)測(cè)和快速反應(yīng)管理系統(tǒng)，分別負(fù)責(zé)各系統(tǒng)或行政區(qū)管轄區(qū)域內(nèi)的外來入侵物種的發(fā)生、分布等信息的追蹤監(jiān)測(cè)。設(shè)立專門的外來入侵物種監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和由各級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)組成的完善的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，落實(shí)外來入侵物種發(fā)生動(dòng)態(tài)的