地方政府政策創(chuàng)新擴散決策與生成機制,行政管理論文

地方政策創(chuàng)新擴散決策與生成機制,行政管理論文作為政策創(chuàng)新擴散的重要形式，試點推廣形式被視為中國獨具特色的政策制定經歷體驗①，這種自上而下的擴散形式能夠將決策者承當?shù)某杀竞惋L險降到最低。然而，這種形式似乎高估了對全局的掌控能力，忽視了作為跟隨者的地方的自主性及其對形勢的判定能力。事實上，在大多數(shù)情況下，地方都會根據(jù)本身情況自主判定和決定能否采納獲得許可的政策創(chuàng)新。②這表示清楚我們所理解的政策創(chuàng)新擴散并非簡單地增加政策的適用范圍，而是一種復雜的、動態(tài)的決策選擇經過，華而不實或許伴隨著精心的利益權衡以及外界環(huán)境的影響。③假使我們不了解推動政策創(chuàng)新擴散的決策經過的特征就難以理解為何當下有些地方的政策創(chuàng)新顯現(xiàn)出明顯的擴散效應，而有些則仍然局限于一隅之地。自杰克沃克的創(chuàng)始性研究以來，政策創(chuàng)新擴散研究已經逐步在西方政治學研究領域占據(jù)了一席之地，涌現(xiàn)出一批具有累積性的研究成果。與之相比，我們國家的政策創(chuàng)新擴散研究仍然處于概念引入階段，主要是遵循西方政策創(chuàng)新擴散研究早期的研究途徑，描繪敘述政策創(chuàng)新擴散的軌跡，分析政策創(chuàng)新擴散的影響因素。在為數(shù)不多的研究中，楊靜文、張瑋分別分析了我們國家政務中心制度④以及暫住證制度⑤創(chuàng)新擴散經過，發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新擴散并非一蹴而就，而是在時間和空間上逐步展開的。那么，地方是怎樣進行政策創(chuàng)新選擇的呢？馬亮和張閆龍分別分析了電子政務⑥與土地銀行制度⑦的擴散經過，以為地方的內在特征會影響政策創(chuàng)新的選擇，卻沒有闡釋政策創(chuàng)新擴散的生成機理，即某個地區(qū)出臺的政策在其他地區(qū)得到復制和傳播，并最終導致很多地區(qū)都出臺類似政策，這種現(xiàn)象是怎樣得以發(fā)生的？政策創(chuàng)新者的行為選擇是怎樣影響后續(xù)的創(chuàng)新跟進者，使其做出類似決策選擇的？固然諸如此類的問題已經在西方政策創(chuàng)新擴散研究文獻中得到了大量討論，但是在中國語境下重新審視這些問題對于推動地方政策創(chuàng)新的推廣仍顯必要。二、地方政策創(chuàng)新擴散決策分析在領導為中心形式⑧的決策體制下，地方創(chuàng)新決策實際上是由地方、機構和部門的一把手所發(fā)起和推動的，他們充當了創(chuàng)新決策第一決策者的角色。因此，創(chuàng)新的性質、程度和方向等取決于決策者的動機、能力、目的以及決策風格等因素的綜合作用，而政策創(chuàng)新的屬性構成了決策者進行創(chuàng)新選擇的基礎，相對優(yōu)勢則是華而不實的代表性屬性。在羅杰斯看來，相對優(yōu)勢是指一項創(chuàng)新比起它所取代的方式方法具有的優(yōu)勢⑨，在決定能否采納某項創(chuàng)新時，人們不得不根據(jù)預期的收益及可能的后果行事?！惨弧痴邉?chuàng)新收益分析在創(chuàng)新決策者的決策效用函數(shù)當中，政策創(chuàng)新能夠產生的相對優(yōu)勢似乎具體表現(xiàn)出為兩方面：〔1〕社會效用，具體表現(xiàn)出在提高管理效率，促進地方經濟發(fā)展或者提高公眾滿意度等方面。假使新的決策方案能夠改善管理的績效，緩解面臨的各種危機，那么決策者可能會嘗試新的舉措，社會效用能夠視為既定政策目的的實現(xiàn)程度?！?〕個人效用，政策創(chuàng)新和變遷歸根結底是由利益驅動的。不同于商業(yè)創(chuàng)新可能提供諸如獎金、利潤分成、股票期權等高效度的鼓勵形式，在科層體制中，創(chuàng)新決策者追求的首要目的不是類似的物質回報，而是晉升時機。為了讓上級能夠關注自個，賞識自個的能力，創(chuàng)新就是一個很好的信號裝置，經過媒體的宣傳和學者的關注，創(chuàng)新者通常會被貼上敢作敢為、積極進取、富有沖勁等標簽，進而向上級釋放較為強烈的有關個人能力的信息。因而，固然政策創(chuàng)新的可能性與地方的經濟發(fā)展規(guī)模、富有程度、人均收入水平等社會經濟指標密切相關，但是一些打破常規(guī)的創(chuàng)新舉措反而在地區(qū)資源貧乏、經濟發(fā)展?jié)摿τ邢薜牡貐^(qū)率先提出，制度創(chuàng)新成為地方官員尋求政績的一個重要舉措。⑩假使把職位晉升作為創(chuàng)新決策中個人效用的主要組成部分，那么政策創(chuàng)新應該是在上級允許或默認的情況下，以反響型或適應型創(chuàng)新的形式呈現(xiàn)出來，這是較為穩(wěn)妥的舉措，既能凸顯自個的創(chuàng)新精神，又能把創(chuàng)新風險控制在可承受的范圍之內。然而，實際的政策創(chuàng)新中不乏突破型或探尋求索型創(chuàng)新的存在。這類創(chuàng)新一般更為艱苦，面臨更大的不確定性，創(chuàng)新方式的選擇通常超越了單純的利益計算，顯現(xiàn)了決策者追求的價值觀和責任感。因而，這類創(chuàng)新能夠歸屬為價值驅動或者創(chuàng)新的內在動機驅使，決策者更為看重的是選擇產生的社會價值和意義。這表示清楚采納行為還部分受制于個人對其行為的自我評價，而這一點通常在分析決策者的行為動機時被忽視了，忽視了這一點就難以理解為何個體有時會做出看似采取違犯理性行為邏輯的決策。正是個體真切的心理意義，決定了人們行為的方式和行為性質，意義也使人的行為具有社會文化道德性賦予了個體行為的終極價值。在某種程度上，這種主要受價值驅動的創(chuàng)新決策者有點類似于唐斯所言的狂熱者官僚。在他看來，作為變革的發(fā)起者，狂熱者扮演著至關重要的角色，即對現(xiàn)在狀況的強烈不滿的理想主義者，非常愿意提倡新的或激進的方式方法。需要指出的是，由于帶有強烈的個人導向的價值追求或者意義關心，這類突破型或探尋求索型的政策創(chuàng)新通常會難以持續(xù)，更談不上擴散或推廣了。因而,當面臨一項新政策的選擇，決策者需要在創(chuàng)新還是維持現(xiàn)在狀況之間做出選擇時，投入產出分析通常被用來給決策提供合理化的根據(jù)。在實際的方案權衡和效用比擬經過中，無疑會出現(xiàn)四種效用組合方式：〔1〕個人效用高、社會效用低；〔2〕個人效用高、社會效用高；〔3〕個人效用低、社會效用高；〔4〕個人效用低、社會效用低。創(chuàng)新決策產生的社會效用和個人效用都令人滿意無疑是最好的方案選擇，但是這種效用組成出現(xiàn)的可能性只要四分之一。換而言之，在實際的方案權衡和效用比擬經過中，決策者的社會效用與個人效用之間難以實現(xiàn)完全一致，決策大多反映的是群體中掌權者的個人偏好，并不一定會帶來最大的收益。社會效用和個人效用之間的脫節(jié)導致經?？吹揭詣?chuàng)新名義出現(xiàn)各種無效率的偽創(chuàng)新或者冗余創(chuàng)新?！捕痴邉?chuàng)新的風險和成本分析創(chuàng)新是對未知事物的探尋求索，在創(chuàng)新決策經過中，決策者除了考慮創(chuàng)新產生的收益高低之外，還需要評估政策創(chuàng)新面臨的風險和阻力。針對地方創(chuàng)新的研究表示清楚，作為理性的決策者，地方更愿意選擇風險小而晉升時機大的領域進行創(chuàng)新。業(yè)務風險和政治風險構成了政策創(chuàng)新中的主要風險類型，業(yè)務風險是指創(chuàng)新效果不理想，現(xiàn)存的問題或窘境不能有效解決，進而引發(fā)地方的公信力危機，使地方的政治合法性資源進一步流失。與之相比，政治風險更為創(chuàng)新決策者關注，這主要表現(xiàn)為兩個方面，〔1〕創(chuàng)新在利益關系、權利配置以及意識形態(tài)等方面的調整或突破可能會對既定的制度布置帶來挑戰(zhàn)或危險，進而威脅到政治穩(wěn)定和經濟發(fā)展。〔2〕創(chuàng)新者的創(chuàng)新舉措難以融入既有的制度布置、意識形態(tài)以及社會需要，進而需要承受政治方面的損失。在實際的政策創(chuàng)新經過中，這兩種政治風險都有可能出現(xiàn)。一方面，政策創(chuàng)新通常都是由較低層次官員發(fā)動，這些官員直接處于工作一線，更容易發(fā)現(xiàn)存在的績效問題或績效差距，捕捉解決問題的機會。然而，這種直接面對問題的創(chuàng)新，也容易使創(chuàng)新決策者的視野過于狹窄，過于關注自個感興趣的領域，缺乏整體性，容易導致創(chuàng)新超越現(xiàn)有的政治容許度，或者一廂情愿地以為能夠憑借創(chuàng)新的績效表現(xiàn)來自下而上地推動更深層次的變革。另一方面，基層的創(chuàng)新經常需要獲得上級的批準或者默許，每一個創(chuàng)新建議卻都能夠視為是對現(xiàn)在狀況的含蓄批評。不僅如此，政策創(chuàng)新者及其上級實際上能夠歸屬為兩種不同類型的人員。與基層官員的創(chuàng)新熱情相比，他們的上級更可能具有較強的保守性，有更強的安全偏好，更為關注保衛(wèi)當下的地盤和利益，對變革的容許度有限。因此，保守者基本上屬于變革的逃避者，他們害怕失去既得利益，傾向于通過各種靈敏地方式來解決問題。針對中國地方創(chuàng)新獎獲獎項目的分析表示清楚，基層充當了創(chuàng)新的主力軍，發(fā)起施行的各種創(chuàng)新居于各層級行政區(qū)之首。這種現(xiàn)象顯然有其內在的緣由，基層施行的創(chuàng)新大多是由各種壓力促使的，固然變革可能會面臨種種風險，但是，與不變革相比，變革造成的后果并不會進一步惡化。假如改革碰巧成功了，那么創(chuàng)新者可能就會獲得向上流動的時機。正是基于這種看似簡單的成本收益比擬，基層更傾向于通過創(chuàng)新的方式來擺脫窘境。政策創(chuàng)新面臨的種種風險意味著為了克制變革的阻力，決策者需要支付一定的變革成本，這種成本主要歸納為交易成本和沉淀成本。政策創(chuàng)新中的交易成本主要與創(chuàng)新的風險有關，主要包括〔1〕信息成本，創(chuàng)新決策本身就是搜集和處理信息的經過，需要承當一定的成本；〔2〕討價還價成本，為了降低變革阻力的影響，政策創(chuàng)新通常獲得上級的批準或默許，為了講服上級接受自個的創(chuàng)新理念和行為，決策者需要付出大量時間和精神；〔3〕心理調適成本，官僚組織內部的創(chuàng)新性，不可避免地同官僚組織的其他特征產生對立和矛盾。個人尋求特定目的的程度，取決于他為實現(xiàn)該目的而調適他的心理和行為去適應變化的成本。假如這種變化要求對他的行為進行徹底的重新布置，這就意味著需要付出大量的心理和經濟的成本。在墨守成規(guī)、循規(guī)蹈矩的官僚體制中，創(chuàng)新者尤其是受價值或治理理念驅動的創(chuàng)新者通常是孤單的，容易被視為現(xiàn)有規(guī)則的毀壞者，遭到或明或暗的排斥與打擊。所謂政策創(chuàng)新的沉淀成本是指在做出采納決定時，人們不得不考慮，一旦因使用新的技術與慣例的結果令人失望而必須停止使用時會付出什么樣的代價，因此，這種沉淀成本是一種預期的沉淀成本，而非已經發(fā)生的沉淀成本。決策者對潛在的危險看得越重，撤去一項效果不理想的創(chuàng)新的代價越高，他們采納創(chuàng)新的誘因就越弱。例如，假使創(chuàng)新失敗或者遭到上級的批評，那么決策者的聲譽就會遭到很大的影響，由此可能影響其此后的職業(yè)發(fā)展，這種不可挽回的聲譽損失就構成了決策者需要重點考慮的沉淀成本。一般以為，放棄使用創(chuàng)新的預期代價越大，人們就越不愿采納它們，一旦采納，那么就表示清楚創(chuàng)新的某種不可逆轉性。因此，預期沉淀成本的高低在某種程度上影響了創(chuàng)新承諾的可信度，這種可信性反過來就會對此后的創(chuàng)新擴散產生影響?！踩痴邉?chuàng)新收益和成本的綜合分析鑒于面臨的種種風險，政策創(chuàng)新更類似于風險投資，創(chuàng)新的成本和風險具有連鎖效應。為了尋求決策的捷徑，決策者傾向于為自個開創(chuàng)建立一個抽象的、大大簡化了的、僅僅包含一些主要變量的世界，用于替代讓人筋疲力盡、眼花繚亂的現(xiàn)實。綜合以上關于決策效用與決策風險成本的分析，能夠構建一個簡單的決策期望效用分析模型:【1-2】華而不實，EU代表決策者的總體效用，它由決策者的社會效用和個人效用構成，現(xiàn)行政策和創(chuàng)新方案給決策者帶來的社會效用與個人效用分別能夠表示為：M、N、m、n，由于社會效用〔M、N〕能夠視為既定政策目的的實現(xiàn)程度，因而0M、m1。前面的分析表示清楚，決策者面臨創(chuàng)新選擇的時候主要考慮的個人效用又能夠由兩部分組成，包括晉升時機〔P、p〕和價值實現(xiàn)〔I、i〕，在創(chuàng)新決策經過中，不同的決策者會給予這兩者不同的考慮和權衡〔a〕，因而：【3-4】除此之外，在全面衡量創(chuàng)新方案的總體效用的時候，還要考慮創(chuàng)新的交易成本〔TC0〕、沉淀成本〔SC0〕以及創(chuàng)新項目成功的可能性y。由于創(chuàng)新是不確定性的環(huán)境中進行，面臨較大的風險或危險，因此創(chuàng)新方案有可能被批準〔y〕，可以能被否決，被上級要求維持現(xiàn)在狀況(1-y)。決策者在面臨創(chuàng)新選擇時，將主要考慮創(chuàng)新方案與維持現(xiàn)在狀況之間的成本收益，由此而決定了政策變遷的總體效用?！?】根據(jù)相對優(yōu)勢的創(chuàng)新選擇的基本原則，決策者考慮創(chuàng)新的基本條件為：【6-8】從公式〔8〕不難看出，決策者能否選擇創(chuàng)新在很大程度上要遭到創(chuàng)新后的社會效用〔m〕以及個人效用〔n〕、維持現(xiàn)在狀況的社會效用〔M〕以及個人效用(N)、創(chuàng)新經過中的交易成本〔TC〕、創(chuàng)新失敗可能產生的沉淀成本〔SC〕以及創(chuàng)新成功的可能性〔y〕等多種因素的影響。假使進一步地將公式〔3〕和〔4〕融合進公式〔8〕，那么影響決策者創(chuàng)新選擇的因素則會變?yōu)闀x升時機〔P、p〕、價值考慮〔I、i〕、社會效用〔M、m〕、交易成本〔TC〕、沉淀成本〔SC〕以及創(chuàng)新成功的可能性〔y〕。在領導者為中心的決策體制下，這些影響因素顯然只是構成政策創(chuàng)新選擇的內在要素，對這些內在因素的感悟和判定還要遭到政策創(chuàng)新決策者所處的政策創(chuàng)新環(huán)境以及創(chuàng)新擴散機制的影響。三、地方政策創(chuàng)新擴散的行動者所謂政策創(chuàng)新擴散實際上指的是創(chuàng)新跨區(qū)域傳播，所言及的新實際上是相對于采納者而言，分析表示清楚地方的創(chuàng)新決策并非在封閉或隔絕的環(huán)境中進行，而是要遭到其他地方類似創(chuàng)新決策選擇及其效果的影響，他們構成了政策創(chuàng)新決策的參照物，也成為衡量創(chuàng)新風險、克制創(chuàng)新阻力的可用資源。在政策創(chuàng)新擴散系統(tǒng)中活潑踴躍著政策創(chuàng)新先驅、政策創(chuàng)新守門員以及政策創(chuàng)新代理人等主要的行動者，他們分別扮演不同的角色，通過不同的方式影響著創(chuàng)新決策者的選擇。在創(chuàng)新決策經過中，政策創(chuàng)新先驅與潛在的創(chuàng)新采納者構成了所謂的創(chuàng)新跟進關系，他們遵循同一種決策形式，由于缺乏可供借鑒的經歷體驗形式，創(chuàng)新先驅面臨的環(huán)境更具不確定性，更需要依靠他們的勇氣和膽識來探尋求索變革之道。這種創(chuàng)新跟進關系主要受兩方面的影響：〔1〕不確定程度。對難以預測料想的風險、危險或結果的擔憂是創(chuàng)新的主要阻力，當潛在的采納者對創(chuàng)新的不確定性難以把握時，就會審視其他地方類似創(chuàng)新的效果。假如創(chuàng)新的預期沉沒成本高，那么決策者通常更樂于等待，以便盡可能全面地審視變革的收益和風險。因而，在充滿不確定性的環(huán)境中，決策是相互影響而非孤立進行的，在這種互相影響經過中，一個的決策改變了其他決策的條件，即改變了既定政策對其他決策者而言的價值，后續(xù)的決策者將會考慮早先決策產生的外部性，并將其納入他們的決策計算之中?！?〕時間壓力。在地方創(chuàng)新決策分析中，時間應該是不可忽視的因素。當下的晉升考核體制中，年齡已經成為決策者追求晉升時機的硬約束，為了快出成績，地方傾向于尋求創(chuàng)新的捷徑，而學習與模擬創(chuàng)新先驅的行為自然構成適宜之舉。除此之外，時間壓力對創(chuàng)新決策的影響還具體表現(xiàn)出為解決危機的迫切要求或最終期限的規(guī)定，研究表示清楚當下的多數(shù)創(chuàng)新是被各種各樣的尖銳矛盾和緊迫問題逼出來的。不確定性和時間壓力經常對決策者收集和分析信息的能力和精神提出了宏大挑戰(zhàn)，使其難以從紛繁復雜的信息中擺脫出來，于是，看看其他地方對類似問題的處理將是其節(jié)約交易成本和減少沉淀成本的適宜選擇。除了政策創(chuàng)新先驅與潛在的創(chuàng)新采納者之間的創(chuàng)新跟進關系外，政策創(chuàng)新的守門員和政策代理人在政策創(chuàng)新擴散中也扮演著不可忽視的角色。前者主要是控制信息通道的信息流，他們不僅決定能否應該將一項創(chuàng)新推廣和傳播給潛在的接受者，而且還在一定程度上承當著賦予政策創(chuàng)新合法性的職責，在地方政策創(chuàng)新擴散中，或者上級主要充當這種守門員的角色，創(chuàng)新能否啟動、持續(xù)乃至推廣在很大程度上都取決于能否得到了上級的認同或默許。調查表示清楚，領導〔上級部門〕的認可是推行創(chuàng)新項目經過中最希望獲得的支持。后者主要是向潛在的創(chuàng)新采納者闡釋變革的意義，兜售創(chuàng)新方案，影響他們的創(chuàng)新選擇，專家、政策創(chuàng)新先驅等能夠充當政策創(chuàng)新代理人角色。四、地方政策創(chuàng)新擴散的生成機制既然創(chuàng)新決策不可避免地遭到政策創(chuàng)新擴散行動者及其互相關系的影響，那么這種影響是怎樣得以發(fā)生的呢？當下的研究固然已經辨識了創(chuàng)新決策互相影響的幾種主要擴散機制，例如學習、競爭、強迫與模擬等，但是這些機制是怎樣影響創(chuàng)新者選擇的呢？〔見圖1〕換句話講，假如基于政策創(chuàng)新先驅已經采納了某項政策的考慮，政策創(chuàng)新的跟進者做出了同樣的決策，那么怎樣解釋跟進者的行為呢？前述分析表示清楚，當面臨創(chuàng)新與否的抉擇時，決策者要考慮晉升時機〔P、p〕、價值考慮〔I、i〕、社會效用〔M、m〕、交易成本〔TC〕、沉淀成本〔SC〕以及創(chuàng)新成功的可能性〔y〕，那么這些擴散機制是怎樣影響決策者對它們的判定的呢？【圖1】〔一〕學習機制有關學習與創(chuàng)新擴散之間的關聯(lián)性已經被大量的西方政策創(chuàng)新擴散研究文獻所證實，在我們國家的政策創(chuàng)新擴散中，學習也是一種主要的創(chuàng)新擴散機制，摸著石頭過河以及試點推廣決策形式都蘊含典型的學習特征。然而，這些理論和實踐并沒有有效闡釋學習機制是怎樣影響創(chuàng)新選擇的。當面臨不確定性和時間壓力的約束時，假如決策者對其投入產出的估計缺乏自信心，他們不會僅憑借對收益的想象就決定采取行動。等待時間和等待成本的付出在一定程度上取決于決策者對預期的創(chuàng)新沉淀成本〔SC〕的評估，假使沉淀成本過高，決策者傾向于付出更多的等待時間，反過來，隨著越來越的地方采納某項創(chuàng)新，創(chuàng)新的結果越來越清楚明晰，那么就會降低預期的沉淀成本，進而增加了后續(xù)政策創(chuàng)新采納的可能性。學習是通過試錯或試驗尋求新的問題解決之道，是信息的收集、闡釋和行動的經過。學習政策創(chuàng)新先驅的重要性不在于影響政策選擇的收益，而是由于其能夠產生關于政策選擇的新信息，尤其是有關政治風險的信息。在創(chuàng)新決策經過中，政策創(chuàng)新先驅甚至能扮演政策創(chuàng)新代理人的角色，與其他代理人一樣充當學習的推動者。政策創(chuàng)新先驅示范的收益充當了效果的證明，減輕了更慎重的潛在采納者的思想負擔，用來排除變革的阻力，為達成的變革共鳴尋求支持氣力，表示清楚創(chuàng)新建議并非云里霧里的沉思或者閉門造車的結果。通過對經歷體驗的了解，學習改變了對政策和結果之間因果關系的判定，能夠將預期的創(chuàng)新沉淀成本控制在局部。就此而言，學習機制能夠影響對創(chuàng)新的社會效用的判定〔M、m〕，根據(jù)創(chuàng)新前后社會效用的比照來做出抉擇。除此以外，政策創(chuàng)新擴散中的典型示范還能激發(fā)動機，改變潛在采納者的價值觀念或信仰〔I、i〕，代表性的政策學習理論就以為以政策為導向的學習包含了由經歷體驗引發(fā)的、思想和行為取向方面相對持久的轉變。在我們國家的地方創(chuàng)新推廣實踐中，以政策創(chuàng)新為導向的學習不僅僅僅是創(chuàng)新決策者之間自發(fā)、主動的行為，還通常表現(xiàn)為自上而下的推動學習經過。在這個經過當中，作為推動者的或上級扮演了政策創(chuàng)新守門員和政策創(chuàng)新代理人的雙重角色。他們通過聚合與過濾的方式，將已經得到了實踐檢驗的政策創(chuàng)新先驅的經歷體驗加以總結和提煉，確定最優(yōu)的創(chuàng)新實踐方案與學習的典范，然后再通過各種方式進行呼吁、倡導，最終使政策創(chuàng)新的跟隨者盡可能采用成功的創(chuàng)新而躲避創(chuàng)新的失敗。需要指出的是，在政策創(chuàng)新擴散中，學習和采納是兩碼事，創(chuàng)新能否擴散除了取決于潛在的創(chuàng)新采納者能否知曉以外，還要遭到創(chuàng)新需求、創(chuàng)新條件以及創(chuàng)新的政治支持等多種因素的影響。與簡單地辨識成功相比，政策創(chuàng)新決策者需要揣測上級的意圖，估量作為學習對象的成功能否與個人效用向兼容，能否會影響決策者的晉升時機〔P、p〕。有論者指出我們國家地方創(chuàng)新存在較為明顯的創(chuàng)新周期，地方官員為了自個的政治生命，勢必會不斷揣測、領會委的意圖，尤其是五年一次的代會提出的道路、方針、政策?！捕硰娖葯C制與學者、媒體等創(chuàng)新代理人不同，憑借所擁有和控制的資源優(yōu)勢，同樣能夠扮演政策創(chuàng)新代理人角色的或者上級能夠直接通過強迫的方式來推動自個所認可的政策創(chuàng)新的傳播，提高了創(chuàng)新被采納的可能性〔y〕，政策創(chuàng)新擴散因此具有鮮明的自上而下特征。這種自上而下不僅具體表現(xiàn)出在創(chuàng)新擴散經過中，創(chuàng)新的啟動、創(chuàng)新議題的設置實際就具體表現(xiàn)出了或上級的意志，充分具體表現(xiàn)出了政策創(chuàng)新守門員的特點，即地方政策試驗在我們國家并不等于聽任自流反復試驗，或者隨心所欲擴大政策范圍。確切地講，它是意圖明確的行為，是為正式出臺普遍適用的政策，甚至是為國家立法提出可供選擇的新政策。根據(jù)本身的需要來為地方創(chuàng)新提供所需要的資源，創(chuàng)新試驗不一定都成功，只要符合政治需要的，才有可能成功。換句話講，或上級的干涉既能為地方創(chuàng)新提供便利條件和所需要的資源，也能夠為之設置相應的阻礙，提高政策創(chuàng)新的門檻。借助于間資源依靠的不對稱性，或者上級的強迫性既能通過明顯而直接的方式具體表現(xiàn)出出來，可以以通過愈加深奧玄妙和隱蔽的方式表現(xiàn)出來。這主要包括：〔1〕通過所掌控的人事、財政等資源優(yōu)勢，或上級能夠保證對地方政策創(chuàng)新進行干涉和浸透的效果，既能夠賦予政策創(chuàng)新的合法性，也能夠中止甚至撤銷進行中的政策創(chuàng)新，并對相關的創(chuàng)新決策者進行懲罰處置；〔2〕通過呼吁或者表示出對某一政策問題的關注度的間接方式來影響地方的創(chuàng)新選擇。固然能夠通過直接強迫性干涉的方式影響政策創(chuàng)新決策者的選擇，但是這種帶有威脅性的干涉方式通常剛性有余，柔性缺乏，容易使其成為創(chuàng)新決策者推卸創(chuàng)新失敗責任的借口或者導致他們的抵觸心理。因此，或者上級能夠通過較為隱晦的方式來施加影響力，通過在不同場合的呼吁或者言寓于行的默示方式傳遞自個的政策偏好，進而改變地方決策議程的優(yōu)先性，推動地方對問題的重視和解決；〔3〕通過限制可行的政策選擇方案以及政策相關信息的傳播，或上級可以以影響政策創(chuàng)新方案的選擇以及資源的使用。與學習機制對創(chuàng)新選擇的影響不同，在強迫性推廣機制的作用下，很有可能出現(xiàn)作為推廣對象的政策創(chuàng)新方案的水土不服的現(xiàn)象，即創(chuàng)新方案與亟待實現(xiàn)的社會效用之間難以吻合，進而導致政策創(chuàng)新的失敗。然而，由于政策創(chuàng)新的采納遭到或上級或明或暗的引導和干涉，因此能夠盡可能地降低政策創(chuàng)新的政治風險，保證采納者的行為能夠迎合或上級的需要，進而不影響其可能獲得的晉升時機〔P、p〕，并且能夠化解阻礙政策創(chuàng)新的地方阻力，節(jié)約創(chuàng)新選擇中的交易成本〔TC〕。〔三〕競爭機制有關競爭對地方行為影響的研究中，政治錦標賽形式無疑較為引人關注。出于角逐晉升時機和晉升名額的考慮，地方傾向于將競爭對手作為自個行為的標桿，緊盯對手的政策動向，進而導致政策創(chuàng)新擴散或政策趨同，諸如推動經濟發(fā)展和福利改善的政策更容易遭到競爭機制的推動。因此，競爭機制會影響到潛在的創(chuàng)新采納者對個人晉升時機〔P、p〕的評估以及相應的行為選擇。對于政策創(chuàng)新擴散而言，這種競爭產生的影響實際上能夠具體表現(xiàn)出在三方面：〔1〕謀求創(chuàng)新的試點權。試點推廣是當下主流的創(chuàng)新擴散形式，作為降低創(chuàng)新風險和損失的試點時機本身就是一種稀缺資源。為了保障試點的成功，或上級還會提供種種配套資源，給予更大的政策空間。對試點時機的爭奪本身可以能是一種地方發(fā)展形式或理念的競爭，同時也是一種政治聲譽的競爭，假使能夠獲取試點時機，創(chuàng)新決策者就能為在更大的制度空間中發(fā)揮自個的發(fā)展理念創(chuàng)造有利條件，進而能夠府在政治錦標賽中占據(jù)先機；〔2〕創(chuàng)新跟進的機會選擇。一般以為假設競爭對手在某個經濟領域采取了創(chuàng)新舉措，刺激了勞動力、資本等生產要素的流動，那么盡管這種創(chuàng)新舉措的效果暫時還難以充分具體表現(xiàn)出，地方在很大程度上也會選擇迅速跟進，以盡可能地抵消對方的創(chuàng)新舉措所可