第三講管理外部要素

第三講管理外部要素如何看待外部要素？1外部要素的構(gòu)成2外部要素的作用3Contents課程提要一、如何看待外部要素？如何恰當(dāng)處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系？

——公共管理的核心問題（一）外部管理要素的重要性：理論分析力求控制組織環(huán)境，或者至少是盡可能影響所有可對組織使命和目標(biāo)造成沖擊的因素（SWOT分析）公眾本位資源約束外部挑戰(zhàn)結(jié)果導(dǎo)向管理者職能公共管理的特點(diǎn)（二）外部要素的重要性：以玉樹地震捐款為例地震發(fā)生：4月14日，青海玉樹發(fā)生地震，震級7.1級，造成2700余人遇難，近300人失蹤，受災(zāi)面積達(dá)35862平方公里。愛心援助：《關(guān)于玉樹地震抗震救災(zāi)資金物資跟蹤審計(jì)結(jié)果》（7月29日，審計(jì)署）顯示，全國接收捐贈款物106.57億元（資金98.11億元，物資折款8.46億元），除去已用于應(yīng)急搶險的8.14億元，全國尚結(jié)存98.43億元。

捐款收為“官用”：7月30日，民政部、發(fā)改委等五部委聯(lián)合下發(fā)《青海玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈資金管理使用實(shí)施辦法》，要求各捐贈接收機(jī)構(gòu)將捐贈資金全部撥付到青海省，由青海省統(tǒng)籌安排用于恢復(fù)重建。爭議焦點(diǎn)：捐款“官用”是否合理？中國紅十字會與青海省政府簽署《玉樹地震災(zāi)后恢復(fù)重建項(xiàng)目備忘錄》，向青海提供不低于23億元的資金參與災(zāi)后恢復(fù)重建工作（7月21日）；中華慈善總會代表全國慈善會系統(tǒng)向青海玉樹地震災(zāi)區(qū)捐贈23億元（7月27日）。部分基金會不愿交出捐款，向相關(guān)部門提出報(bào)告。《審計(jì)結(jié)果》顯示，此次審計(jì)相關(guān)最大的問題，是部分地方未按規(guī)定及時將捐款匯繳民政部、中國紅十字會和中華慈善總會，涉及金額1.62億元（7月30日）學(xué)界質(zhì)疑：“這是行政行為對民間慈善的干涉”；政府的行事邏輯仍是“集中力量辦大事”，盡管出于好意，但會對中國公民社會的發(fā)展造成負(fù)面影響。（楊團(tuán)）政府應(yīng)急管理能力的有限性政府職能的邊界善治是政府與社會良性互動的結(jié)果政府外部關(guān)系（含社會組織）變化基本問題外部要素與政府職能邊界確定外部要素外部環(huán)境：威脅機(jī)會組織環(huán)境：與外部個人的關(guān)系與外部機(jī)構(gòu)的關(guān)系組織資源制度資源文化資源……政府間關(guān)系（IGR）政民關(guān)系政社關(guān)系政企關(guān)系政資關(guān)系……二、外部要素的構(gòu)成（一）組織外部要素的構(gòu)成政府（內(nèi)部關(guān)系）社會力量（某種意義上含有政黨）公民公民政府治理的基本結(jié)構(gòu)注：社會力量包括獨(dú)立的組織（如企業(yè)、利益集團(tuán)、新聞媒體等有組織的、能代表一定階級或階層利益的團(tuán)體）。社會力量（某種意義上含有政黨）（二）外部要素構(gòu)成之獨(dú)立組織1、問題：中國是否存在利益集團(tuán)？不承認(rèn)承認(rèn)中國不存在也不允許存在利益集團(tuán)利益集團(tuán)是一個普適的概念。凡是存在分工的地方，就有利益上的差別。人們因此就可能去組織起來以維護(hù)自己的利益，進(jìn)而形成各種利益集團(tuán)。利益集團(tuán)定義：利益集團(tuán)是為了一定的目標(biāo)或共同利益而組織起來，并采取積極行動的社會組織。部分公民，無論在整體中屬于多數(shù)還是少數(shù)，在共同的欲望或利益的推動下聯(lián)合行動，但卻與其它公民的權(quán)利或這個社會的長遠(yuǎn)和整體利益背道而馳。

——《聯(lián)邦黨人文集》“美國憲法之父”財(cái)產(chǎn)平衡等于權(quán)力平衡不服從精英社團(tuán)的作用

托克維爾利益集團(tuán)的類型組織規(guī)模利益性質(zhì)與政府的關(guān)系其他運(yùn)動性或臨時性群體非社團(tuán)性利益集團(tuán)機(jī)構(gòu)性利益集團(tuán)專業(yè)性利益集團(tuán)群體利益型—政治利益—經(jīng)濟(jì)利益—特殊利益公共利益型競爭性/多元民主非自主性利益集團(tuán)合作性/發(fā)團(tuán)主義橋梁性利益集團(tuán)部門利益“鐵三角”理論

……利益集團(tuán)的影響利益集團(tuán)，又稱壓力集團(tuán)或院外（游說）集團(tuán)。

為實(shí)現(xiàn)某種特殊利益，將對立法、司法、行政等部門施加強(qiáng)大的政治影響和壓力。

——杜魯門《政治過程》利益集團(tuán)的影響？集中和代表各種利益

例：勞資談判政府的參謀和助手

例：信息搜集和論證制約政治權(quán)力

例：政府與社會的關(guān)系利益集團(tuán)是政治不平等的產(chǎn)物，也將推動政治的不平等。降低政府權(quán)威，造成政府內(nèi)部的分裂。正向作用負(fù)向作用中國的利益集團(tuán)2008年油價高漲，“三桶油”承受高達(dá)1680億元巨額虧損。中國利益集團(tuán)的形成放權(quán)讓利的改革市場體制帶來的利益多元化漸進(jìn)改革中利益轉(zhuǎn)移的隱秘性權(quán)力資本化利益集團(tuán)利益集團(tuán)：以北京出租車行業(yè)為例發(fā)展歷程準(zhǔn)入階段（1992年）：劃定圈內(nèi)企業(yè)（局級掛靠）限入階段（1996年左右）：政府支持的中大型公司出現(xiàn)圈內(nèi)企業(yè)成為既得利益者；司機(jī)與公司之間的利潤轉(zhuǎn)移；簽訂《營運(yùn)任務(wù)承包合同書》，政府授予公司的經(jīng)營權(quán)。重組大公司（1999年）：著手清理“掛靠”企業(yè)與上級主管單位的關(guān)系

出租汽車公司發(fā)展與政府管制之手始終相伴相隨利益集團(tuán)：以北京出租車行業(yè)為例行業(yè)現(xiàn)狀：北京在冊的出租汽車運(yùn)營企業(yè)單位共333家。列在前17家的出租汽車公司，分割了北京出租車市場的80%～90%；其中，又以7家為最強(qiáng)，分別是北京銀建、金建、新月、首汽、北京市出租汽車誠信聯(lián)盟、北汽九龍、北方創(chuàng)業(yè)，它們的出租車總量約占北京出租汽車總量的60%。行業(yè)影響：1）行業(yè)總收入81.7億元；2）通過游說能力影響政府的某些決策；左右出租車協(xié)會；控制運(yùn)營司機(jī)（大公司操縱出租業(yè)的三個主要環(huán)節(jié)）政策影響：政府政策很難在通盤考量中不受日漸壯大起來的“利益集團(tuán)”的影響。導(dǎo)致的結(jié)果，往往是利益集團(tuán)的利益占上風(fēng)，而為之買單的，始終是毫無游說能力的司機(jī)與乘客。2、社會組織社會組織是具有某些共同特征的人相聚而成的組織化程度較高的互益組織，具有非營利性和民間性兩種基本特征。組織化互益性同類相聚性民間性非營利性社會組織的分類社會組織的類型中國社會組織法定組織草根組織準(zhǔn)民間組織社會團(tuán)體基金會民非社會團(tuán)體法人工商登記（企業(yè)）無法人地位單位下屬組織社區(qū)公益組織農(nóng)村非營利組織轉(zhuǎn)型中的事業(yè)單位業(yè)主委員會、網(wǎng)上社團(tuán)等新型組織政治性、宗教性、宗族組織村委會、居委會社會組織的產(chǎn)生與發(fā)展“兩大階段，兩次高潮”（王名）1949-1978年，僅限于政治性社團(tuán)的發(fā)展；1978年以后，政治性社團(tuán)有更大的發(fā)展，出現(xiàn)了大量非官辦的社會組織。兩大階段，兩次高潮社會組織大量出現(xiàn)的原因經(jīng)濟(jì)改革導(dǎo)致社會主體分化改革促使社會結(jié)構(gòu)分化經(jīng)濟(jì)改革引起劇烈的利益分化制度的變化政府日益重視法制和法治政府大幅度放權(quán)政府職能的轉(zhuǎn)變黨和政府自上而下的推動民眾的自覺行動社團(tuán)發(fā)展國家與社會關(guān)系變化社會組織的作用社會組織與政府管理參政議政增強(qiáng)政治認(rèn)同感政府助手社會穩(wěn)定成為人大代表進(jìn)入政協(xié)直接加入政治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)協(xié)助履行行政職能聯(lián)系政政府與社會的橋梁社會管理

……結(jié)社改善政府形象從中央到地方黨委高度重視黨中央重視地方黨委重視國家十二五發(fā)展規(guī)劃綱要十八大報(bào)告廣東省委上海市委北京市委（二）與新聞媒體和公眾協(xié)調(diào)關(guān)系作為一種權(quán)力的新聞媒體政府與媒體的關(guān)系新聞媒體的政治功能與媒體打交道的能力新聞媒體紙質(zhì)媒體電子媒體新媒體報(bào)刊雜志廣播電視自媒體：“所有人對所有人的傳播”。作為一種權(quán)力的新聞媒體

新聞媒體的觸角無處不在取代家庭、階層等成為重要的社會化機(jī)構(gòu)新聞媒體已成為一支強(qiáng)大的政治力量媒體的力量案例：免費(fèi)午餐項(xiàng)目簡介：2011年4月2日，由鄧飛等500余名記者和數(shù)十家媒體聯(lián)合中國社會福利基金會發(fā)起的公益項(xiàng)目。倡議每天捐贈3元為貧困地區(qū)學(xué)童提供免費(fèi)午餐，致力于幫助因貧困而無法享受營養(yǎng)午餐的學(xué)生，同時呼吁更多愛心人士參與活動，通過社會捐助的力量，改善貧困山區(qū)學(xué)校簡陋的廚房條件?？缙脚_合作推動公益創(chuàng)新：截止2011年9月，募集善款1690余萬元，為77所學(xué)校1萬多孩子烹制了免費(fèi)午餐。推動政府介入：國務(wù)院決定從2011年秋季學(xué)期啟動民族縣、貧困縣農(nóng)村學(xué)生免費(fèi)午餐試點(diǎn)工作

目標(biāo)：讓國家接手，社會回歸到監(jiān)督的角色案例：爐邊談話第一次爐邊談話拯救金融：13500家銀行（3/4的銀行）重新開業(yè)第二次爐邊談話復(fù)興工業(yè)：《全國工業(yè)復(fù)興法》出臺第四次爐邊談話第三次爐邊談話爭取對復(fù)興工業(yè)政策的進(jìn)一步支持:

徹底解決童工和勞動時間問題高度概括了“第一次新政”所致力于實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。評價：利用大眾傳播手段進(jìn)行政治性公關(guān)活動的典型案例媒體與政府的關(guān)系新聞自由的限度政府管制媒體的邊界核心關(guān)系新聞自由的基本內(nèi)容言論不受事先限制言論不受事后處罰不危害國家秩序和利益，不干涉司法公正，不侵害公民私權(quán)新聞自由新聞自由英國：最早開始言論自由的斗爭1644年，密爾頓《論出版自由》1695年，廢除出版許可證法1771年，允許報(bào)紙采訪和報(bào)道議會活動

美國：1791年憲法有言論自由的規(guī)定

法國：1789年《人權(quán)宣言》新聞媒體的“邊界”因假釋罪犯超速飛車，借酒拒捕引發(fā)的警察執(zhí)法過當(dāng)？白人警察無故毆打手無寸鐵、善良無辜的黑人？“不求最好，但求最肉”案例：羅德尼·金訴洛杉磯警察局案例二：人肉搜索核心問題新聞自由的限度何在？新聞自由和政府管制如何達(dá)成和解？新聞媒體的政治功能被民眾啟動，形成對政府和政治過程的有效制約，保障公民基本權(quán)利為政府所利用，成為政府控制社會的利器雙向作用政治功能新聞媒體傳播信息影響輿論設(shè)置議程政治社會化監(jiān)督政府傳播信息（首要任務(wù)）傳播過程：

政府—新聞媒體—意見領(lǐng)袖—普通民眾影響輿論輿論是社會上相當(dāng)數(shù)量的公眾對他們共同關(guān)心的某個問題所表示的個人意見、態(tài)度的匯集。設(shè)置議程新聞媒體可以通過加大對某些問題的報(bào)道量或突出報(bào)道某些問題，影響受眾對相關(guān)社會公共問題重要性的認(rèn)知，由此設(shè)定政策議事日程。政治社會化保持正確的輿論導(dǎo)向監(jiān)督政府“第四種權(quán)力”和“民主的看門狗”互聯(lián)網(wǎng)時代的十條戒律接受采訪時，不說胡話開會照相時，不抽貴煙開會發(fā)言時，不戴名表公務(wù)采購時，不開名車基層視察時，不要打傘開會聽講時，不看美女抄襲寫作時，不貼論文網(wǎng)上被罵時，不抓網(wǎng)民災(zāi)難發(fā)