第十二章 財(cái)政管理體制

第十二章財(cái)政管理體制第一節(jié)財(cái)政管理體制概述一、財(cái)政管理體制的內(nèi)涵P241

財(cái)政管理體制是劃分中央與地方以及各級(jí)政府之間，政府同國(guó)有企業(yè)、行政、事業(yè)單位之間在財(cái)政管理方面的職責(zé)、權(quán)力和利益的制度。

財(cái)政管理體制的范圍通常包括預(yù)算管理體制、稅收管理體制、政府投資管理體制、國(guó)有經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理體制和文教行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理體制等方面。

廣義的財(cái)政管理體制包括預(yù)算管理體制、稅收管理體制、政府投資管理體制、國(guó)有經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)管理體制和文教行政財(cái)務(wù)管理體制等方面。

狹義的財(cái)政管理體制即預(yù)算管理體制。二、財(cái)政管理體制的實(shí)質(zhì)

財(cái)政管理體制的實(shí)質(zhì)是中央財(cái)權(quán)財(cái)力的集中與地方分散問題。

財(cái)權(quán)集中或分散的程度是由許多因素決定的，除了各級(jí)政府的事權(quán)或職責(zé)范圍劃分以，還與一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式有著緊密的聯(lián)系。（一）財(cái)權(quán)的界定財(cái)權(quán)----收入籌措權(quán)包括稅政權(quán)、非稅收入確定權(quán)和收入所有權(quán)。稅政權(quán)-----稅收立法權(quán)、稅收管理權(quán)。非稅收入確定權(quán)-----非稅收入立項(xiàng)權(quán)和管理權(quán)收入所有權(quán)-----依據(jù)收入劃分制度各級(jí)政府擁有的收入。（二）財(cái)權(quán)中央集中的理由P242有利于全國(guó)性公共產(chǎn)品的供應(yīng)。原因：

1、全國(guó)性公共產(chǎn)品受益范圍是全國(guó)2、中央供應(yīng)比地方有效----在公平分配、宏觀調(diào)控方面中央比地方更有效（三）地方分權(quán)的理由P243有利于地方性公共產(chǎn)品的供應(yīng)。四、財(cái)政管理體制的特征P2481、整體性2、規(guī)范性3、穩(wěn)定性五、財(cái)政管理體制的類型P2491、“統(tǒng)收統(tǒng)支”型財(cái)政體制收支兩條線2、“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”型財(cái)政體制3、分稅分級(jí)型財(cái)政管理體制，六、財(cái)政管理體制的建立原則P2501、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理2、與政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制-----分稅制計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制----統(tǒng)收統(tǒng)制3、財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)各級(jí)政府財(cái)權(quán)與其事權(quán)相適應(yīng)七、財(cái)政管理體制的內(nèi)容P252（一）確定預(yù)算管理體制的類型（二）確定預(yù)算的級(jí)次一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政、一級(jí)預(yù)算（三）劃分預(yù)算收支1、劃分原則收入劃分原則----支出劃分原則---2、劃分方法（四）規(guī)定中央與地方的權(quán)責(zé)第二節(jié)財(cái)政管理體制的演變

一、”統(tǒng)收統(tǒng)支”型財(cái)政體制

1949-1950

1968

即地方財(cái)政收入上交中央財(cái)政，而地方所需的財(cái)政支出由中央財(cái)政全額撥款，地方財(cái)政收支之間不發(fā)生直接關(guān)系。所以，也稱其為“收支兩條線”的財(cái)政體制。

特點(diǎn)：中央集權(quán)的戰(zhàn)時(shí)體制。缺點(diǎn)：效力低下、地方財(cái)政僅是中央財(cái)政的收支出納機(jī)構(gòu)。二、以中央集權(quán)為主，適當(dāng)下放財(cái)權(quán)的財(cái)政體制（1951-1979）①中央以行政手段劃定地方的收支范圍和指標(biāo)。②允許地方將財(cái)政收支掛鉤，確定分成比例和分成方法。收支指標(biāo)和分成比例和分成方法一年一定。

三、財(cái)政包干體制

1980-1993年（1）1980-1987“劃分收支，分級(jí)包干”體制①中央劃定地方的收支范圍和指標(biāo)。

②將地方的財(cái)政收支掛鉤，確定分成比例。

80-84分類分成

85-87總額分成③分成比例或補(bǔ)助數(shù)額五年不變。從第二年開始地方根據(jù)分成收入自行確定地方的支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)。④收入超收，支出結(jié)余，全部留給地方留用。（2）其他四種體制：①總額分成體制（舊體制）：京、津、滬。②大包干體制：廣東福建③江蘇體制：固定比例包干（61%上交，39%留用、投資審批權(quán)下放）。④民族體制：少數(shù)民族和邊疆8省定額補(bǔ)助（3）1988-1993年，多種包干體制并存①收入遞增包干體制：江蘇、浙江、遼寧、河北、北京等例：上年地方?jīng)Q算收入100億，遞增率5%，收入留用比例40%。如果地方本年的決算收入為110億。則地方本年留用：105*40%+110-105=47億②總額分成加增長(zhǎng)分成：大連、青島、武漢

③總額分成：天津、山西、安徽④上解額遞增包干：廣東105億，湖南8億，7%⑤定額上解：上海105億山東2.89億黑龍江2.99億⑥定額補(bǔ)助：針對(duì)廣大受補(bǔ)助地區(qū)。吉林，江西，內(nèi)蒙古（18.42），廣西（6.08），西藏（8.98），寧夏，湖南，四川，新疆（5.29），貴州（7.42）第三節(jié)分稅制一、分稅制的概念P263

分稅制---是指在劃分中央與地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定中央與地方財(cái)政支出范圍，并按稅種劃分中央與地方預(yù)算收入的財(cái)政管理體制。二、分稅制的內(nèi)涵（1）分稅制是建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制上的公共財(cái)政管理體制，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和資源配置由市場(chǎng)處理；政府職能被限定在公共事務(wù)范圍內(nèi)。（2）以政府間事權(quán)劃分為依據(jù)，確定各級(jí)政府的支出責(zé)任和支出范圍。（3）按稅種劃分各級(jí)政府的財(cái)政收入范圍。（4）實(shí)行規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。三、分稅制的模式P264

（一）美國(guó)模式：財(cái)權(quán)分散、財(cái)力集中財(cái)權(quán)分散是指聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府組成，各有自己的稅收來(lái)源，各為自己的稅收立法，當(dāng)然州與地方政府的稅法不得與聯(lián)邦稅法相抵觸。（地方政府有征稅權(quán)）

財(cái)力集中，是指聯(lián)邦一級(jí)收入占較大比重。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)稅收收入的劃分基本保持在中央占6成，地方占4成水平上。

1781-3-10在獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)即將勝利之時(shí)，美國(guó)各州批準(zhǔn)了自1777-10以來(lái)就著手起草的美國(guó)歷史上第一個(gè)具有憲法性質(zhì)的文件—邦聯(lián)條款。據(jù)此，邦聯(lián)政府在美國(guó)宣告成立。這只是一個(gè)具有各州聯(lián)盟性質(zhì)的政府，而不是一個(gè)完整意義上的統(tǒng)一的中央政府。因?yàn)榘盥?lián)條款第二條規(guī)定“每一州都擁有最高權(quán)力”，各州保留有自己的“主權(quán)、自由和獨(dú)立”邦聯(lián)在國(guó)際非常軟弱，外國(guó)政府競(jìng)相與各州打交道，合資建設(shè)軍隊(duì)，私自訂立貿(mào)易通商條款。因此，此時(shí)的邦聯(lián)只是一個(gè)有個(gè)州組成的松散聯(lián)盟，沒有統(tǒng)一的、強(qiáng)大的中央政府，美利堅(jiān)合眾國(guó)自1781年至1787年一直實(shí)行邦聯(lián)制；走出困境的惟一辦法是建立統(tǒng)一強(qiáng)大的中央政府，旨在修改邦聯(lián)條款的制憲會(huì)議于1787年5月在費(fèi)城召開。經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的激烈論戰(zhàn)，新憲法最終得以通過(guò)，美國(guó)完成了從邦聯(lián)制到聯(lián)邦制的擅變，一個(gè)統(tǒng)一強(qiáng)大的中央政府初步確立；從此，聯(lián)邦政府與州政府之間的權(quán)力范圍在憲法的層面上有了較為明確的劃分。但這里的一個(gè)基本政治邏輯：聯(lián)邦是各州自愿組合而成，聯(lián)邦的權(quán)力又是各州讓渡的結(jié)果，因而聯(lián)邦憲法在聯(lián)邦與州之間權(quán)力劃分的表述方式上采取了“聯(lián)邦權(quán)力列舉”、“州權(quán)力保留”的方式。（二）法國(guó)模式：財(cái)權(quán)集中、財(cái)力集中一種財(cái)權(quán)財(cái)力雙集中的分稅制模式。從稅收立法到具體的稅收條例、法令均由財(cái)政部統(tǒng)一制定，地方政府只能按照國(guó)家稅收政策和法令執(zhí)行，而且在稅收收入劃分上，中央一般占到總收入的75%。

（三）日本模式：財(cái)權(quán)適度分散、財(cái)力有效集中

在日本，中央政府允許地方政府在地方稅法列舉的范圍內(nèi)開征地方稅，但若地方政府的征稅計(jì)劃超出了這個(gè)范圍，其新開征的稅種須經(jīng)大藏大臣批準(zhǔn)。

所謂財(cái)力有效集中，是指中央和地方在收入分配上保持2／3與1／3之比，而在支出格局上保持1／3與2／3之比，財(cái)力的這種轉(zhuǎn)移通過(guò)形式多樣的稅收調(diào)整制度得以實(shí)現(xiàn)。

四、分稅制財(cái)政體制的主要內(nèi)容P265（一）、中央與地方財(cái)政支出的劃分

1、中央財(cái)政支出----國(guó)防費(fèi)，武警經(jīng)費(fèi)，外交和援外支出，中央級(jí)行政管理費(fèi)，由中央財(cái)政安排的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、國(guó)內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出以及中央本級(jí)負(fù)擔(dān)的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出。

2、地方財(cái)政支出-----地方行政管理費(fèi)、公檢法支出、部分武警經(jīng)費(fèi)，民兵事業(yè)費(fèi)，地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市維護(hù)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，地方文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)，價(jià)格補(bǔ)貼支出以及其他支出。（二）、1994年中央與地方財(cái)政收入的劃分中央稅-----關(guān)稅、消費(fèi)稅、重要部門收入、中央企業(yè)收入。

共享稅------增值稅、資源稅、證券交易稅。地方稅-----營(yíng)業(yè)稅和其他稅種。（三）、1994年中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付①稅收返還=地方按財(cái)政包干制計(jì)算應(yīng)得的分成收入（地方得60%）—地方按分稅制計(jì)算應(yīng)得的收入（地方得40%）②專項(xiàng)補(bǔ)助：a.支援貧困地區(qū)的補(bǔ)助

b.中央鼓勵(lì)的地方建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)助

c.重大自然災(zāi)害的救濟(jì)補(bǔ)助

③無(wú)條件撥款（過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付）標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入>標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出=上交中央標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入<標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出=接受中央補(bǔ)助

a.標(biāo)準(zhǔn)收入=標(biāo)準(zhǔn)稅基×稅率b.標(biāo)準(zhǔn)支出=財(cái)政供養(yǎng)人口×支出定額

六、分稅制財(cái)政體制的完善P268

（一）分稅制財(cái)政體制的問題1、財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱----財(cái)權(quán)集中于中央，事權(quán)集中于地方，地方財(cái)政收支不平衡。2、地方分稅制財(cái)政體制不完善---地方政府之間不分稅3、分稅制財(cái)政體制本身的問題----稅收返還4、轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范-----跑部錢進(jìn)（二）、分稅制財(cái)政體制的完善1、分稅----建立地方政府間的分稅制2、分權(quán)----地方政府有開征地方稅權(quán)3、完善省以下分稅制財(cái)政體制---省管縣第四節(jié)、政府間轉(zhuǎn)移支付P272一、含義轉(zhuǎn)移支付----指社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體之間價(jià)值的單方面的讓度。（分政府間和政府與個(gè)人、企業(yè)間轉(zhuǎn)移支付）政府間轉(zhuǎn)移支付------政府之間價(jià)值的單方面的讓度。二、功能1、保障地方政府提供最基本的公共產(chǎn)品各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不統(tǒng)一，導(dǎo)致各地區(qū)公共服務(wù)水平不均等，所以需要政府間轉(zhuǎn)移支付，將發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政資金上繳中央，由中央轉(zhuǎn)手支付給不發(fā)達(dá)地區(qū)。2、調(diào)節(jié)地區(qū)之間的財(cái)政凈收益財(cái)政凈收益----從財(cái)政支出中獲得的收益（公共服務(wù)水平）與稅收（公共服務(wù)的成本）的差額。公共服務(wù)水平＞稅收=財(cái)政凈收益為正公共服務(wù)水平＜稅收=財(cái)政凈收益為負(fù)

各地區(qū)應(yīng)有相同的財(cái)政凈收益，才能保證地區(qū)間財(cái)政橫向分配的公平。但各地區(qū)為達(dá)到相同公共服務(wù)水平所需財(cái)政支出是不一致的，往往是發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政支出效率高（相同的財(cái)政支出獲得較高的公共服務(wù)），不發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政支出效率低（相同的財(cái)政支出獲得較低的公共服務(wù)），所以需要政府間轉(zhuǎn)移支付，將發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政資金上繳中央，由中央轉(zhuǎn)手支付給不發(fā)達(dá)地區(qū)。3、糾正地方公共產(chǎn)品的外部性①、地方公共產(chǎn)品的效益外溢：流入地區(qū)免費(fèi)享用，流出地區(qū)則以本地實(shí)際享用的地方公共產(chǎn)品的效益為依據(jù)，人為低估地方公共產(chǎn)品效益，減少供給規(guī)模?！鷮?duì)策：中央要求流入地區(qū)向中央上交稅款由中央轉(zhuǎn)手補(bǔ)助給流出地區(qū)。

②地方公共產(chǎn)品的成本外溢：流入地區(qū)分?jǐn)偝杀?，流出地區(qū)低估該類公共產(chǎn)品的成本，增加供給規(guī)模?！鷮?duì)策：要求流出地區(qū)向中央上交稅款，由中央轉(zhuǎn)手補(bǔ)助給流入地區(qū)。三、方式P2741、按使用權(quán)限分為----

無(wú)條件轉(zhuǎn)移支付（目的是平衡地方財(cái)政收支）有條件轉(zhuǎn)移支付（目的是糾正地方公共產(chǎn)品的外部性）2、按各國(guó)實(shí)踐分為----

（1）、以補(bǔ)助金為主的轉(zhuǎn)移支付模式（美國(guó)，公平收入分配）

（2）、以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付模式（北歐，高社會(huì)福利）

（3）、以稅收返還形式為主的轉(zhuǎn)移支付模式（日本，平衡地方財(cái)政）四、我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付P275（一）現(xiàn)狀1、稅收返還稅收返還額=地方按財(cái)政包干制計(jì)算應(yīng)得的分成收入（地方得60%）—地方按分稅制計(jì)算應(yīng)得的收入（地方得40%）2、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入>標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出=上交中央標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入<標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出=接受中央補(bǔ)助a.標(biāo)準(zhǔn)