黃河灘區(qū)生態(tài)移民-世界銀行的經(jīng)驗借鑒

黃河灘區(qū)生態(tài)移民-世界銀行的經(jīng)驗借鑒黃河灘區(qū)生態(tài)移民:世界銀行的經(jīng)驗借鑒

一、生態(tài)移民的含義與國內外相關研究

〔一〕生態(tài)移民的含義

生態(tài)移民是指處于愛護生態(tài)環(huán)境的目的而實施的移民，即當某地生態(tài)環(huán)境已經(jīng)或將會丟失根本的承載能力時，移民便成為必然的選擇，如我國三江〔長江、黃河、瀾滄江〕之源地區(qū)的大規(guī)模移民。同時，生態(tài)移民也指因自然環(huán)境惡劣，當?shù)夭痪邆渚偷胤鲐毜臈l件而將當?shù)厝嗣裾w遷出的移民。

〔二〕國外相關研究

20世紀80年代以來，隨著可持續(xù)開展理論的形成并逐步被人們所接受，生態(tài)環(huán)境問題日益受到關注，特別是開展中國家的生態(tài)惡化和經(jīng)濟貧困現(xiàn)象更是國內外專家關注的重點。與此相關的研究主要集中在西亞、非洲和拉美，包括移民對生態(tài)環(huán)境的影響，移民的動因、移民的整合等。

聯(lián)合國人口基金會的Leete〔2022〕等專家對世界范圍內的人口、環(huán)境和貧困問題進行了深入研究，他們認為，全球大約有2500萬居民由于森林采伐、土地沙化、土壤流失和其他環(huán)境問題而不能從原有的土地上謀生，需要遷移，這些生態(tài)移民主要分布在非洲撒哈拉沙漠地區(qū)，印度次大陸地區(qū)，中國、墨西哥和美國中部地區(qū)。針對開展中國家生態(tài)移民惡化與經(jīng)濟貧困的開展現(xiàn)實，國外不少專家通過深入研究，對生態(tài)移民的可持續(xù)性，作用等進行了分析，并同不同側面對亞洲、非洲國家的生態(tài)移民進行了研究。

〔三〕國內相關研究

我國真正意義上的生態(tài)移民始于20世紀末，學術界對于生態(tài)移民的研究也隨之興起。在早期的研究中，學術界對于生態(tài)移民必要性的研究及意義，研究地域多為西部地區(qū)。隨著生態(tài)移民的廣泛實施，目前的研究主要波及自然地理、政治、法律、經(jīng)濟、民族、政策等領域，多以少數(shù)民族的移民為研究對象，研究內容多集中在生態(tài)移民的內含與特征，生態(tài)移民的必要性和可行性、移民模式、移民效應及障礙等方面。蒼銘〔2022〕根據(jù)遷移空間距離的長短及移民從事的產(chǎn)業(yè)劃分長距離與短距離移民、不同生計方式移民〔城市化移民、農(nóng)工結合型移民和農(nóng)業(yè)型移民〕。根據(jù)生態(tài)移民的直接目的及其在中國的實踐，張力威等〔2022〕將生態(tài)移民分為下列幾種類型：一是以愛護大江大河源頭生態(tài)為目的的生態(tài)移民；二是以防沙治沙、愛護草原為目的的生態(tài)移民；三是以防洪減災為目的的生態(tài)移民；四是因水利水電項目建設引起的生態(tài)移民；五是以扶貧為主要目的的生態(tài)移民；六是以愛護自然愛護區(qū)或風景名勝區(qū)生態(tài)系統(tǒng)為目的的生態(tài)移民。

二、黃河灘區(qū)生態(tài)移民性質

〔一〕黃河灘區(qū)移民的必要性

20世紀50年代以來，世界工業(yè)化迅速開展，隨之而來的全球生態(tài)環(huán)境的日益惡化，使得生態(tài)移民成為許多國家和地區(qū)亟需解決的社會與經(jīng)濟問題。在我國中西部地區(qū)，由于長期以來對農(nóng)村資源的過度開發(fā)，生態(tài)環(huán)境的不斷惡化，農(nóng)村居民的生存與開展對生態(tài)環(huán)境造成持續(xù)破壞，可持續(xù)開展受到嚴重威脅。生態(tài)移民被認為是解決我國中西部生態(tài)惡化地區(qū)的生態(tài)和扶貧問題的綜合措施之一，它具有生態(tài)建設和地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟開展的二重性。因為環(huán)境和貧困問題通常相伴而生，兩者相互制約，互為因果，如我國絕大多數(shù)生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，由于生態(tài)環(huán)境的脆弱、惡化導致貧困，貧困進一步加劇對生態(tài)環(huán)境的破壞，由此形成一個惡性循環(huán)。為此，2022年我國政府提出了“易地扶貧搬遷〞〔生態(tài)移民〕的新舉措，旨在通過貧困人口的遷移再分布打破資源貧困與貧困的惡性循環(huán)，實現(xiàn)打消貧困和改善生態(tài)環(huán)境的雙重目標。

〔二〕生存型移民與開展型移民并存

葛劍雄〔1997〕在研究中國移民史時認為，就性質而言，移民根本上只有生存型和開展型兩種類型，生存型移民是為了維持自身生存而遷入其他地區(qū)定居的人口，其原因是遷出地的推力，他們中的大多數(shù)是不自覺的，即非自愿的。開展型移民是為了改善生活狀況而遷入其他地區(qū)定居的人口，其主要原因是遷入地的拉力或吸引力。在實際移民過程中在同一群移民、同一遷移過程中兩者往往同時存在。

〔三〕自愿移民與非自愿移民的并存

根據(jù)移民對搬遷是否有表決權，可以將人口遷移分為自愿遷移和非自愿遷移，移民自愿與否實際上是移民推拉力的此消彼長，當移民的推拉力缺乏時，移民是不愿意遷移的，在此情況下，由政府或其其他組織實施的遷移獲得就是非自愿移民，但在非自愿遷移過程中，如果政府或者組織者給潛在移民以更好的物質，文化前景資源等引誘，那么有可能將非自愿移民變?yōu)樽栽敢泼瘛Ｌ锉焙?，趙根生〔2022〕選取黃河灘區(qū)開封段為樣本，調查了黃河灘區(qū)的經(jīng)濟開展與移民關系，研究認為影響移民搬遷意愿的因素復雜多樣，如男性的遷移意愿略微高于女性，個人受教育水平上下與搬遷意愿正相關等。所以，針對黃河灘區(qū)數(shù)量龐大的移民而言，其搬遷意愿是非常復雜的。

三、世界銀行移民安置的經(jīng)驗借鑒

〔一〕把移民不是當做問題而是看做一個開展機遇

世界銀行后評價局〔2022〕對于世界銀行大型水壩建設中的非自愿移民的經(jīng)驗總結認為，政府不把移民看做問題去處理，而是當做機遇來對待，這對于移民的成功具有重要意義。其中一個關鍵環(huán)節(jié)在于將土地為本的策略與多種辦法結合，除了恢復移民的收入水平，更重要的是在此根底上使其收入有所提高。〔二〕有關移民經(jīng)濟復蘇的規(guī)劃應更加貼合現(xiàn)實

編制翔實且切實可行的移民規(guī)劃是移民成功實施的前提。在移民規(guī)劃中最為單薄的環(huán)節(jié)在于移民的經(jīng)濟復蘇問題。在世界銀行有關多哥NANGBETO水庫建設的評價中〔世界銀行后評價局，2022〕，認為移民當局對此沒有更多的思考。在項目建設之后，移民的收入水平和生活條件逐年惡化，但當局甚至都沒有意識到問題的存在。再如在印度KARRTAKA水庫建設過程中，當局不是根據(jù)可實行的移民操作若來制定策略，規(guī)劃者更傾向于回避問題，拖延問題，通常最終不得不接受次優(yōu)、甚至糟糕的計劃，因為已經(jīng)沒有更好的方法。

〔三〕應該把提高移民生活水平作為移民安置工作的基本出發(fā)點，實現(xiàn)移民與扶貧的雙贏

世界銀行后評價局認為〔2022〕，移民經(jīng)濟復蘇不僅僅是恢復到移民之前的水平，更應將重點放在提高收入水平上。對于任何原因造成的移民，如果僅把目標定在將移民的生活水平恢復到移民前的水平，都可能是一個糟糕的策略，而應著力于使移民實現(xiàn)可持續(xù)開展。應該通過向移民證明能夠贏得足夠多的利益，從而讓移民認同搬遷的合理性，并幫忙搬遷者確立可持續(xù)的、有遠見的就業(yè)和收入計劃。

對大多開展中國家而言，根底設施建設建設本身就在于開展經(jīng)濟，提高人民的生活水平。在許多國家，將自然條件惡劣地方的人口進行遷移也是一種常見的扶貧措施。因此，將非自愿移民與國家的扶貧戰(zhàn)略相結合是非常必要的，這在開展中國家顯的尤為重要。世界銀行認為，扶貧不能成為妥善安置移民的障礙，而應該成為做好這一工作的理由和動力，而要真正使得移民生活水平提高，關鍵還在于轉變觀念，如項目目標的實現(xiàn)不能靠犧牲移民這一特定群體的利益來換取，因為這本身不合乎社會公平原那么，而且這樣做也會造成更多的社會問題，影響國家安定和社會穩(wěn)定。另一方面，從世行資助的國內外工程的實踐中，有不少將移民安置與政府扶貧戰(zhàn)略相結合的成功案例。我國福建省水口水電站就是一個典型。這一范例在世界銀行的有關文件中已經(jīng)做過充沛的肯定。把移民安置與國家的額扶貧戰(zhàn)略相結合，既是實施國家扶貧戰(zhàn)略的有效措施，也是搞好項目移民工作，保障項目社會效益得以全面開展的有效保障

〔四〕標準遷入地的選擇

在任何類型的移民過程中，核心是移民搬遷規(guī)劃。移民安置規(guī)劃主要包括移民安置的任務、去向、規(guī)范、和農(nóng)村移民生產(chǎn)方式以及移民生活水平評價和搬遷后生活水平預測、移民后期扶持政策等。移民規(guī)劃是政策性強、問題復雜、專業(yè)面廣、政治經(jīng)濟意義重大的社會項目。其中，在編制移民規(guī)劃時，移民安置地的選擇是核心問題，是可持續(xù)開展的根底。新安置區(qū)的位置，生態(tài)環(huán)境容量，決定了移民的生存和開展?jié)摿ΑＲ泼癜仓玫乇仨氝M行多方面的客觀和主觀評估，客觀評估應該包括生態(tài)環(huán)境容量評估，經(jīng)濟適應性評估，社會適應性評估，根底設施建設情況評估等，主觀性評估應該包括移民意愿評估，遷入地原住移民意愿評估等。世界銀行在?非自愿移民業(yè)務政策OP4.12》和?非自愿移民世界銀行程序BP4.12》關于遷入地有如下論述：

“對于靠土地為生的移民，應當優(yōu)先考慮依靠土地的安置策略，這些安置策略包括將移民安置在公共土地或為安置移民而收購的私人土地上。無論什么時候提供替換土地，向移民提供的土地質量、位置優(yōu)勢和其他綜合因素至少應等同于征收土地前的條件。〞

“在新的移民安置地點或安置社區(qū)，要提供必要的根底設施和公共效勞，以便改善，恢復和保持安置社區(qū)原有的設施利用程度和效勞水平。〞

“根據(jù)移民的選擇建立和新環(huán)境相適應的社區(qū)組織模式，要盡可能保留移民安置社區(qū)現(xiàn)有的社會和文化體制，尊重移民關于是否愿意遷至現(xiàn)有社區(qū)和人群的意見。〞

“愛護環(huán)境應成為移民安置的重要目標，如果移民的遷入地的選擇自然資源根底脆弱，環(huán)境容易受到破壞，就必須另找適宜的遷入地點。〞

亞洲開發(fā)銀行在其?亞洲移民手冊》中關于移民遷入地選擇也有如下根本要求：

“新安置區(qū)的位置和質量要在安置規(guī)劃中是最關鍵的因素，因為他們最終決定獲得土地、社會支持網(wǎng)絡、就業(yè)、商業(yè)、貸款和市場時機。每一安置區(qū)具有其自身的局限性和時機，故選擇在環(huán)境、社會和經(jīng)濟特性方面與前居住地相似的安置區(qū)，這樣的話，遷移和收入恢復將更可能獲得成功。所以，選址應視為可行性研究的一局部。〞

“選址應考慮到對安置地社區(qū)的沖擊。在可行性研究中，應考慮到土地質量，承載能力，公共地產(chǎn)資源，社會根本設施和人口結構如社會地位、部落、性別、少數(shù)民族等。〞

從上述論述來看，在遷入地選擇問題上，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行都強調選擇一個好的遷移地是移民成功最關鍵的因素，并具體重視下列要素：一是新安置區(qū)的位置和質量，這主要取決于他們最終能否提供土地，就業(yè)、社會支持網(wǎng)絡，以及商業(yè)時機等經(jīng)濟時機。二是生態(tài)環(huán)境。將此問題置于一票否決的位置，強調如果移民的遷入地的選址自然資源根底脆弱，就必須另找適宜的遷入地點。三是移民適應性。移民故選擇在環(huán)境社會文化和經(jīng)濟特性方面與前居住地相似的安置區(qū)。四是強調在遷移到新地址錢，所有民用與社會根底設施和效勞應該準備就緒。五是高度重視移民與遷入地社區(qū)的積極參與，從備選計劃開始，移民和安置區(qū)居民應參與此過程。

四、結語

黃河流域是中國五千年文明的重要發(fā)祥地之一，解決黃河灘區(qū)貧困最基本的途徑就是移民搬遷，移民搬遷是