上海三線一單編制成果及長三角環(huán)境空間管控體系協(xié)調(diào)機制探索

上?！叭€一單”編制成果及長三角環(huán)境空間管控體系協(xié)調(diào)機制探索

一“三線一單”的背景和意義（一）“三線一單”的背景“三線一單”工作是在中國特色社會主義建設進入新時代、生態(tài)文明機制改革深入推進的大背景下提出的，是落實黨的十九大精神、踐行生態(tài)文明理念、開展生態(tài)環(huán)境保護的重要舉措。2015年中央全面深化改革領導小組第十四次會議首次明確提出了“嚴守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線”的要求。中共中央、國務院自2015年以來發(fā)布了17份關于生態(tài)文明體制改革的文件，要求設定并嚴守三大紅線，將各類開發(fā)活動限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)。2018年6月，中共中央、國務院發(fā)布《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，要求“省級黨委和政府加快確定生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，制定生態(tài)環(huán)境準入清單，在地方立法、政策制定、規(guī)劃編制、執(zhí)法監(jiān)管中不得變通突破、降低標準，不符合不銜接不適應的于2020年年底前完成調(diào)整”。2017年，在省域和地市“三線一單”編制試點工作的基礎上，生態(tài)環(huán)境部先行啟動長江經(jīng)濟帶11個省市及青海省的“三線一單”編制工作；2019年，全國其他?。▍^(qū)、市）全面啟動編制工作，逐步構建全地域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。（二）“三線一單”的含義“三線一單”是指生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單。劃定生態(tài)保護紅線是識別生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須實行強制性嚴格保護的區(qū)域；劃定環(huán)境質(zhì)量底線是確定區(qū)域大氣、水和土壤環(huán)境質(zhì)量目標，測算污染物允許排放量，劃分大氣、水、土壤環(huán)境管控分區(qū)；劃定資源利用上線是確定能源、水、土地、岸線等資源開發(fā)和消耗不得突破的“天花板”，劃分資源利用管控分區(qū)；集成各要素管控分區(qū)、銜接行政邊界，劃定環(huán)境管控單元，并針對環(huán)境管控單元以清單方式列出差別化環(huán)境準入要求，即生態(tài)環(huán)境準入清單。[1]落實“三線一單”，建立生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，就是將原先分散于各類資源、環(huán)境要素的管控要求集成到具體空間單元上，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境管理的集成化、空間化和信息化，是推動生態(tài)環(huán)境管控要求落地實施的有力抓手，也是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。（三）“三線一單”的作用和意義1.“三線一單”是環(huán)境保護參與國土空間開發(fā)的重要抓手全國主體功能區(qū)規(guī)劃和省級主體功能區(qū)規(guī)劃都是區(qū)域國土空間開發(fā)與保護的重要基礎。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將長三角地區(qū)確定為國家層面的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，明確了長三角地區(qū)建設成為有全球影響力的先進制造業(yè)基地和現(xiàn)代服務業(yè)基地、世界級大城市群、全國科技創(chuàng)新與技術研發(fā)基地、全國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎、輻射帶動長江流域發(fā)展的龍頭區(qū)域功能定位。長三角省級（直轄市）主體功能區(qū)規(guī)劃除了禁止開發(fā)區(qū)域外，基本上以縣級行政區(qū)為基本單元，在全國主體功能區(qū)劃基礎上進行了細化，但也只是確定了區(qū)域開發(fā)與保護的大致方向，在操作層面還沒有完全落地?！叭€一單”成果在省級主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎上進一步進行了細化和明確。在空間上，“三線一單”優(yōu)先保護單元綜合了生態(tài)、水、氣、土壤等各要素需要保護的區(qū)域，不僅覆蓋了國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中的限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，并且進一步擴充和明確了優(yōu)先保護單元的空間類型；對于主體功能區(qū)規(guī)劃中的優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域，“三線一單”將其中承擔工業(yè)開發(fā)和城鎮(zhèn)建設的主要區(qū)域進一步識別為重點管控單元，其余區(qū)域為一般管控單元。在管控要求上，“三線一單”優(yōu)先保護單元要求以維護主導生態(tài)功能為目標，明確各單元應實施的禁止和限制開發(fā)行為以及保護要求；重點管控單元和一般管控單元則根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境現(xiàn)狀、環(huán)境質(zhì)量目標、環(huán)境承載能力等因素，從空間布局約束、污染物排放控制、環(huán)境風險防范、資源開發(fā)和利用效率四個方面，提出具體的、可操作的要求，將土地空間開發(fā)約束在環(huán)境可以承載的范圍內(nèi)。[2]因此，“三線一單”是從資源環(huán)境角度對國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃的分解和細化，是落實主體功能區(qū)規(guī)劃的重要抓手，將對國土空間的科學開發(fā)和保護提供重要支撐。2.“三線一單”是完善環(huán)境影響評價制度體系的重要手段我國已基本建立了戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評的環(huán)評制度體系。戰(zhàn)略環(huán)評重在協(xié)調(diào)區(qū)域或跨區(qū)域發(fā)展環(huán)境問題，劃定紅線，為“多規(guī)合一”和規(guī)劃環(huán)評提供基礎；規(guī)劃環(huán)評重在優(yōu)化規(guī)劃布局、規(guī)模、結(jié)構，擬定負面清單，指導項目環(huán)境準入；項目環(huán)評重在落實環(huán)境質(zhì)量目標管理要求，優(yōu)化環(huán)保措施，強化環(huán)境風險防控，做好與排污許可的銜接。[3]然而，在實踐中往往存在規(guī)劃環(huán)評落地難的問題，除了觀念意識、利益沖突等方面的因素，規(guī)劃環(huán)評提出的要求在空間上不明確不落地等問題也是不可忽視的原因，最終造成規(guī)劃環(huán)評的剛性約束力無法實現(xiàn)。通過建立以“三線一單”為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，將資源、環(huán)境管控要求融入經(jīng)濟社會發(fā)展各領域和全過程，有利于健全相關部門協(xié)同推進戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評的機制，將軟要求變成硬約束，有效發(fā)揮戰(zhàn)略環(huán)評和規(guī)劃環(huán)評源頭預防、推進生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略性保護、協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會系統(tǒng)和資源環(huán)境系統(tǒng)重大矛盾的功能，保證戰(zhàn)略環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評落地管用。[4]二上海“三線一單”環(huán)境管控體系上海作為一座超大型城市，以不到全國1‰的土地，承載了全國2%的人口，貢獻了全國4%的生產(chǎn)總值。人口的高度密集、土地的高強度開發(fā)、產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模發(fā)展，使上海的資源環(huán)境面臨巨大壓力。在生態(tài)環(huán)境方面，當前，上海的大氣復合污染形勢依然嚴峻，內(nèi)河及近岸海域水質(zhì)尚未達標，城市生態(tài)空間規(guī)模及質(zhì)量遠遠不足，生態(tài)環(huán)境距離“國際先進水平”仍有較大差距。在空間布局方面，上海仍有待進一步優(yōu)化。生態(tài)空間方面，上海的重要生態(tài)功能區(qū)主要分布于長江口及近岸海域、崇明生態(tài)島以及黃浦江上游，通過設立保護區(qū)，重要生態(tài)功能區(qū)得到了有效保護。但由于土地的高強度開發(fā)，上海的城市生態(tài)空間是不足的。生活空間方面，作為超大型城市，上海人口密集，中心城區(qū)、主城片區(qū)、新城人口密度高，郊區(qū)城鎮(zhèn)人口規(guī)模也普遍達到小城市規(guī)模，因此，人居安全是城市發(fā)展過程中應重點關注的問題。生產(chǎn)空間方面，作為全國先進制造業(yè)的重要基地，上海除中心城區(qū)以外的區(qū)域均分布有產(chǎn)業(yè)園區(qū)，人居環(huán)境深受產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)空間布局的影響。產(chǎn)業(yè)結(jié)構方面，鋼鐵、石化等高耗能、高污染、高風險傳統(tǒng)重化產(chǎn)業(yè)依然占據(jù)重要地位，其能源消耗及污染問題不容忽視。為解決規(guī)模、布局、結(jié)構等方面存在的突出問題，上海對標“卓越全球城市”“生態(tài)之城”的戰(zhàn)略定位，銜接國家及上海環(huán)境保護相關規(guī)劃、計劃，啟動編制了“三線一單”，初步構建了生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。以下簡要介紹上?！叭€一單”成果，最終以市政府發(fā)布稿為準。（一）生態(tài)保護紅線及生態(tài)空間根據(jù)國家要求，基于遙感解譯的土地利用/土地覆蓋數(shù)據(jù)，開展上海市域范圍生態(tài)系統(tǒng)服務功能重要性評估和生態(tài)環(huán)境敏感性評估。生態(tài)系統(tǒng)服務功能重要性評估內(nèi)容包括生物多樣性維護、水源涵養(yǎng)、水土保持等，生態(tài)環(huán)境敏感性評估內(nèi)容包括鹽漬化及水土流失。根據(jù)評估結(jié)果，將生態(tài)系統(tǒng)服務功能極重要和重要、生態(tài)環(huán)境極敏感和敏感區(qū)域納入生態(tài)空間識別范圍，并進一步結(jié)合上海實際情況，確定生態(tài)空間。其中，極重要、極敏感區(qū)域已被納入生態(tài)保護紅線，其他區(qū)域被納入一般生態(tài)空間。全市共劃定生態(tài)保護紅線37個及自然岸線9段，總面積2082.69平方公里，其中陸域面積89.11平方公里，長江河口及海域面積1993.58平方公里。上海生態(tài)保護紅線類型包括生物多樣性維護紅線、水源涵養(yǎng)紅線、特別保護海島紅線、重要濱海濕地紅線、重要漁業(yè)資源紅線、自然岸線6種。自然岸線包含大陸自然岸線和海島自然岸線，總長度142公里，占岸線總長度的22.6%。全市共劃定一般生態(tài)空間608.57平方公里，占全市陸域面積的8.9%。類型包括森林公園、濕地公園、飲用水源二級保護區(qū)、重要濕地、重要林地（城市公園、市級生態(tài)公益林、防護綠地）、重要水體。作為高度城市化地區(qū)，上海的生態(tài)空間在規(guī)模、質(zhì)量方面均有待提升。未來，上海將持續(xù)完善生態(tài)保護紅線制度、構建生態(tài)走廊、建設城鄉(xiāng)公園，提高生態(tài)空間的連通性和完整性，提升城市生態(tài)安全水平。（二）大氣環(huán)境質(zhì)量底線及管控分區(qū)根據(jù)上海污染防治攻堅戰(zhàn)、城市總體規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、清潔空氣行動計劃等要求，對標國際先進水平，研究制定上海近期2020年及中長期2025年、2035年的PM2.5濃度目標、AQI目標及臭氧污染控制目標。以環(huán)境質(zhì)量目標為約束，銜接長三角區(qū)域協(xié)同控制目標，分析上海不同領域大氣污染減排潛力，結(jié)合上海經(jīng)濟發(fā)展特點與目標、技術可行性等因素，測算全市能源、產(chǎn)業(yè)、交通、生活、建設、農(nóng)業(yè)等領域及各區(qū)主要大氣污染物允許排放量。根據(jù)上海的污染氣象、大氣污染物排放、產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)布局特征，劃分全市大氣環(huán)境管控分區(qū)。將環(huán)境空氣質(zhì)量功能一類區(qū)劃定為大氣優(yōu)先保護區(qū)，包括自然保護區(qū)、度假旅游風景區(qū)及自然生態(tài)保持良好的島嶼，占全市陸域面積的16.7%。將產(chǎn)業(yè)園區(qū)、重要港區(qū)等產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域以及人口密集、受體敏感的中心城區(qū)劃定為大氣環(huán)境重點管控區(qū)，占全市陸域面積的21.2%。將其他區(qū)域劃定為大氣一般管控區(qū)，以城鎮(zhèn)生活空間及農(nóng)業(yè)空間為主，占全市陸域面積的62.1%。（三）水環(huán)境質(zhì)量底線及管控分區(qū)根據(jù)上海污染防治攻堅戰(zhàn)、城市總體規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、水污染防治行動計劃等要求，確定上海近期2020年及中長期2025年、2035年的水環(huán)境質(zhì)量目標。以水環(huán)境質(zhì)量目標為約束，兼顧上游水質(zhì)和功能目標，結(jié)合上海水污染減排潛力，測算全市及各水環(huán)境管控單元的水污染物允許排放量。以上海20個水環(huán)境控制單元為基底，結(jié)合上海水環(huán)境功能區(qū)劃、水污染現(xiàn)狀以及現(xiàn)階段水污染防治重點任務，劃定全市水環(huán)境管控分區(qū)。將飲用水水源保護區(qū)劃定為水環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)，占全市陸域面積的4.7%。將水環(huán)境功能區(qū)達標率低、劣Ⅴ類斷面分布集中的水環(huán)境控制單元劃為水環(huán)境重點管控區(qū)，主要位于蕰藻浜以南、淀浦河以北的中心城區(qū)，占全市陸域面積的28.1%。其他區(qū)域為一般管控區(qū)，占全市陸域面積的67.2%。（四）土壤污染風險防控底線及管控分區(qū)根據(jù)上海污染防治攻堅戰(zhàn)、城市總體規(guī)劃及土壤污染防治行動計劃等要求，確定2020年、2025年、2035年土壤污染風險防控目標。依據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（2017～2035年）》，將規(guī)劃150萬畝永久基本農(nóng)田劃為農(nóng)用地優(yōu)先保護區(qū)。根據(jù)農(nóng)用地土壤污染狀況調(diào)查結(jié)果，將超標點位所在的區(qū)域劃為農(nóng)用地污染風險重點管控區(qū)，占全市陸域面積的6%。根據(jù)全市土壤污染重點監(jiān)管單位分布及土壤污染重點行業(yè)的分布情況，將重點監(jiān)管單位分布相對集中的產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及中心城區(qū)遺留的老工業(yè)基地等劃為建設用地污染風險重點管控區(qū)，占全市陸域面積7.3%。其余為土壤一般管控區(qū)。后續(xù)將根據(jù)土壤污染狀況詳查結(jié)果及時更新調(diào)整。（五）資源利用上線及管控分區(qū)根據(jù)上海資源稟賦、利用現(xiàn)狀及保護要求，劃定岸線管控分區(qū)、地下水開采重點管控區(qū)、高污染燃料禁燃區(qū)。岸線方面，基于岸線利用現(xiàn)狀，根據(jù)上海生態(tài)保護紅線、港口總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃要求，將飲用水水源保護區(qū)、國家和市級自然保護區(qū)及森林公園所在的黃浦江和長江口岸線，以及自然形態(tài)保持完好、生態(tài)功能與資源價值顯著的海岸線劃定為優(yōu)先保護岸線，占全市岸線的32.7%；將開發(fā)度高的現(xiàn)狀及規(guī)劃各類港區(qū)、工業(yè)區(qū)所在的岸線，劃定為重點管控岸線，占34.9%；其他岸線為一般管控岸線，以城鎮(zhèn)生活及農(nóng)業(yè)等功能為主，開發(fā)度相對較低，占32.4%。地下水開采方面，上海地下水和礦泉水資源比較豐富，但開發(fā)利用受地質(zhì)環(huán)境約束程度較高，歷史上不合理的開采已造成了嚴重的地面沉降，因此全市總體上限制地下水的開采利用。根據(jù)《上海市地質(zhì)勘查與礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2016～2020年）》，全市高鐵、磁懸浮等重要基礎設施兩側(cè)1公里區(qū)域為地下水重點管控區(qū)，禁止開采地下水、礦泉水；其余區(qū)域為地下水一般管控區(qū)，嚴格限制開采地下水。高污染燃料方面，基于嚴峻的大氣污染形勢，上海全域均為高污染燃料禁燃區(qū)。（六）環(huán)境管控單元[5]基于全市生態(tài)環(huán)境功能及經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略定位的空間差異，整合生態(tài)、大氣、水、土壤等管控分區(qū)劃定成果，擬合各類保護區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)及街鎮(zhèn)邊界，聚焦優(yōu)先保護及重點管控區(qū)域，全市共劃定293個環(huán)境管控單元。其中，優(yōu)先保護單元44個，占全市陸域面積約18.4%，主要包括長江口及海域生態(tài)保護紅線、黃浦江上游及長江口飲用水水源保護區(qū)（一級保護區(qū)、二級保護區(qū)及準保護區(qū)）、崇明島及橫沙島大氣一類功能區(qū)等生態(tài)功能重要區(qū)域。重點管控單元123個，占全市陸域面積約21.3%，主要包括各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、港區(qū)等高排放區(qū)以及中心城區(qū)。一般管控單元126個，占全市陸域面積約60.3%，為優(yōu)先保護單元、重點管控單元以外的區(qū)域。（七）生態(tài)環(huán)境準入清單以問題、目標為導向，根據(jù)各類環(huán)境管控單元的主要生態(tài)環(huán)境問題、功能定位及保護目標，充分銜接既有管理要求，分級分類，從空間布局約束、污染排放控制、環(huán)境風險防控和資源利用效率四個方面編制形成基于環(huán)境管控單元的生態(tài)環(huán)境準入清單。優(yōu)先保護單元以生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先為原則，嚴格執(zhí)行相關法律法規(guī)，禁止開展和建設損害主導生態(tài)功能、法律法規(guī)禁止的活動和項目，嚴守城市生態(tài)環(huán)境底線。重點管控單元以加強污染防治為主。產(chǎn)業(yè)園區(qū)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，優(yōu)化空間布局，深化VOCs等廢氣治理，提升園區(qū)基礎設施建設水平，加強危險化學品風險防控及土壤污染風險防控，提高資源能源利用效率，推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。港區(qū)應加強船舶污染控制，推進岸電及清潔能源替代工作。中心城區(qū)應以保障人居環(huán)境為目標，優(yōu)先發(fā)展高端生產(chǎn)性服務業(yè)和高附加值都市型工業(yè)，加強生活、交通、建設等領域污染減排，深化餐飲油煙污染防治，提高綠色出行比例，全面推廣新能源公交車，加快市政基礎設施改造，緩解城鎮(zhèn)地表徑流污染。一般管控單元應落實生態(tài)環(huán)境保護相關要求，進一步壓減工業(yè)用地、控制建設用地規(guī)模，加快建設多層次、成網(wǎng)絡、功能復合的生態(tài)空間體系，提升生態(tài)服務功能，深化生活、交通、農(nóng)業(yè)、建設、能源領域污染減排，促進生活、生態(tài)、生產(chǎn)功能的協(xié)調(diào)融合。三長三角“三線一單”成果對接的初步探索及面臨的挑戰(zhàn)長三角地區(qū)是全國經(jīng)濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一，在全國經(jīng)濟中具有舉足輕重的地位。雖然長三角地區(qū)整體上是國家層面的優(yōu)化開發(fā)區(qū)，但內(nèi)部各省市在國土空間特征、資源稟賦條件、經(jīng)濟社會開發(fā)強度、生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀方面存在不同程度的差異。下面以長三角一體化示范區(qū)為例，探討各地“三線一單”成果編制的異同。（一）三地核心要素分區(qū)和環(huán)境管控單元劃分方法總體一致三地核心要素分區(qū)和環(huán)境管控單元劃分方法總體符合國家相關技術要求，也結(jié)合了各地實際情況。其中生態(tài)保護紅線均引用各省市已發(fā)布的劃示方案，一般生態(tài)空間主要依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務功能重要性和生態(tài)環(huán)境敏感性評估結(jié)果、結(jié)合各地實際情況確定。從環(huán)境管控單元劃分方法來看，優(yōu)先保護單元基本涵蓋了各要素優(yōu)先保護分區(qū)；重點管控單元主要包括產(chǎn)業(yè)地塊及人口集聚區(qū)。在單元尺度上，除優(yōu)先保護單元和重點管控單元外，一般管控單元均以街鎮(zhèn)為基本單元尺度。因此，三地核心要素分區(qū)和環(huán)境管控單元劃分方法總體一致。但在具體劃分細節(jié)上，各地劃分方法也存在差異。以水源涵養(yǎng)紅線為例，嘉善縣根據(jù)浙江省要求將飲用水水源一級、二級保護區(qū)均納入生態(tài)保護紅線，青浦區(qū)和吳江區(qū)則根據(jù)國家要求將飲用水水源一級保護區(qū)及部分重點保護區(qū)域納入生態(tài)保護紅線。（二）三地生態(tài)環(huán)境準入清單存在差異1.優(yōu)先保護單元管控力度不一致三地的優(yōu)先保護單元生態(tài)環(huán)境準入清單均以相關法律法規(guī)、保護條例、管理辦法等為依據(jù)，提出禁止和限制開發(fā)行為和活動要求，但在管控力度方面存在差異。以飲用水水源保護區(qū)為例，根據(jù)《上海市飲用水水源保護條例》《嘉善縣太浦河長白蕩飲用水水源保護區(qū)污染防治管理辦法》《江蘇省人民代表大會常務委員會關于加強飲用水水源地保護的決定》，青浦區(qū)水源保護區(qū)的要求最嚴，不僅對新建項目和行為的禁止要求最多最嚴格，而且對現(xiàn)有不符合要求的項目明確退出機制；吳江要求最寬松，對現(xiàn)有項目以及生活污染控制未做要求；嘉善對畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖等要求較為寬松。2.產(chǎn)業(yè)準入要求各不相同三地依據(jù)各自的產(chǎn)業(yè)特征，銜接現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策，提出了產(chǎn)業(yè)準入要求。嘉善縣依據(jù)浙江省工業(yè)項目分類表，將工業(yè)項目按行業(yè)與生產(chǎn)環(huán)節(jié)分為一類工業(yè)項目（基本無污染和環(huán)境風險的項目）、二類工業(yè)項目（污染和環(huán)境風險不高、污染物排放量不大的項目）、三類工業(yè)項目（重污染、高環(huán)境風險行業(yè)項目），與三類環(huán)境管控單元銜接，提出分級分類產(chǎn)業(yè)準入要求，形成逐步收嚴的產(chǎn)業(yè)準入體系。青浦區(qū)則根據(jù)《上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整負面清單》，明確了禁止準入的產(chǎn)品、工藝、產(chǎn)能。此外，對飲用水水源保護區(qū)緩沖區(qū)提出了更為嚴格的禁止準入和環(huán)境管理要求，對于允許準入行業(yè)在空間布局、行業(yè)內(nèi)部不再進行細分。（三）三地環(huán)境管控單元在省界處局部存在沖突從青浦區(qū)和嘉善縣在省界處的單元劃分情況來看，兩地均為優(yōu)先保護單元。青浦區(qū)優(yōu)先保護單元主要是水源保護區(qū)，嘉善縣優(yōu)先保護單元主要是水源保護區(qū)和湖蕩濕地保護區(qū)，生態(tài)保護功能一致，兩地銜接良好。從吳江區(qū)和青浦區(qū)在省界處的單元劃分情況來看，青浦區(qū)大部分為優(yōu)先保護單元，主要功能是水源保護，而吳江區(qū)除元蕩湖為優(yōu)先保護單元外，大部分區(qū)域為一般管控單元。從嘉善縣與吳江區(qū)在省界處的單元劃分情況來看，嘉善縣汾湖生物多樣性維護紅線與吳江區(qū)境內(nèi)汾湖優(yōu)先保護單元相對應，但嘉善縣其他優(yōu)先保護單元與吳江區(qū)重點管控單元和一般管控單元相鄰，特別是吳江區(qū)有一個重點管控單元與嘉善縣的水源保護區(qū)緊鄰。三地在各自轄區(qū)內(nèi)分別劃定單元，對于示范區(qū)內(nèi)尤其重要的水源保護缺乏上下游協(xié)同考慮，導致在省界處的環(huán)境管控單元存在沖突，出現(xiàn)以污染防治為主的重點管控單元與以禁止開發(fā)為主的優(yōu)先保護單元相鄰的現(xiàn)象?？梢姡氐摹叭€一單”編制工作對跨省界生態(tài)空間保護缺乏統(tǒng)籌考慮。此外，三地在環(huán)境管控單元劃分方法細節(jié)以及管控要求方面存在差別（見表1），需要根據(jù)三地在示范區(qū)的定位和功能進行協(xié)調(diào)。表1長三角一體化示范區(qū)環(huán)境管控單元劃分方法比較項目吳江區(qū)嘉善縣青浦區(qū)生態(tài)生態(tài)保護紅線根據(jù)《江蘇省生態(tài)保護紅線》確定。陸域生態(tài)保護紅線包括自然保護區(qū)、森林公園生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū)、風景名勝區(qū)核心景區(qū)、地質(zhì)公園地質(zhì)遺跡保護區(qū)、濕地公園濕地保育區(qū)和恢復重建區(qū)、飲用水水源地保護區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)核心區(qū)、重要湖泊濕地核心保護區(qū)共八大類紅線根據(jù)《浙江省生態(tài)保護紅線》確定。包括水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護、水土保持等生態(tài)功能極重要區(qū)域和極敏感區(qū)域，以及禁止開發(fā)區(qū)和各類保護地根據(jù)《上海市生態(tài)保護紅線》確定。包括自然保護區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園核心片區(qū)、濕地公園生態(tài)保育區(qū)、飲用水源一級保護區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)、極小種群物種分布棲息地、重要濕地、自然岸線一般生態(tài)空間自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)遺跡保護區(qū)、濕地公園、飲用水水源保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)、洪水調(diào)蓄區(qū)、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、重要漁業(yè)水域、重要濕地、清水通道維護區(qū)、生態(tài)公益林、太湖重要保護區(qū)和特殊物種保護區(qū)共15類水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護、水土保持等生態(tài)功能極重要、重要和極敏感、敏感區(qū)域中扣除生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)空間飲用水水源二級保護區(qū)和準保護區(qū)、城市公園、市級生態(tài)公益林和防護林、市管和區(qū)管湖泊及河道、灘涂沼澤水優(yōu)先保護分區(qū)縣級以上集中式水源保護區(qū)、Ⅱ類水質(zhì)目標考核斷面所在的河段、國家級生態(tài)紅線區(qū)域所在河段飲用水水源保護區(qū)、濕地保護區(qū)、江河源頭、珍稀瀕危水生生物及重要水產(chǎn)種質(zhì)資源的產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場、洄游通道、河湖及其生態(tài)緩沖帶等所屬的控制單元飲用水水源一級保護區(qū)、二級保護區(qū)、準保護區(qū)重點管控分區(qū)水質(zhì)超標河段所在的控制單元、省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)以及化工園區(qū)所在控制單元以工業(yè)源為主的控制單元、以城鎮(zhèn)生活源為主和以農(nóng)業(yè)源為主的超標或存在達標壓力的控制單元劣Ⅴ類市控水質(zhì)斷面和未達標斷面集中的控制單元大氣優(yōu)先保護分區(qū)大氣環(huán)境一類功能區(qū)、生態(tài)保護紅線中法定保護區(qū)依法設立的各級、各類保護區(qū)域，如自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)和森林公園等具有一定的自然文化資源價值區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量功能一類區(qū)，青浦區(qū)涉及淀山湖風景水體風貌保護區(qū)、太陽島自然風景保護區(qū)重點管控分區(qū)高排放區(qū)：省級及以上工業(yè)園區(qū)受體敏感區(qū)：各設區(qū)市總體規(guī)劃中規(guī)定的中心城區(qū)弱擴散區(qū)、布局敏感區(qū)：根據(jù)模型計算結(jié)果確定對上述區(qū)域進行聚合后確定高排放區(qū)：大氣污染物重點排放網(wǎng)格覆蓋面積的集合受體敏感區(qū)：現(xiàn)狀和規(guī)劃人口聚集區(qū)弱擴散區(qū)和布局敏感區(qū)：根據(jù)模型計算結(jié)果確定高排放區(qū)：國家級、市級、區(qū)級各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地、核心港區(qū)受體敏感區(qū)：中心城區(qū)弱擴散區(qū)和布局敏感區(qū)：根據(jù)模型計算結(jié)果，上海無須劃定環(huán)境管控單元優(yōu)先保護單元原則上以國家級生態(tài)保護紅線、生態(tài)空間邊界為主，擬合至區(qū)縣行政邊界。國家級生態(tài)保護紅線、生態(tài)空間涵蓋了集中式水源保護區(qū)、高功能水體保護區(qū)、環(huán)境空氣一類功能區(qū)、自然保護區(qū)范圍等以生態(tài)空間作為優(yōu)先管控單元基礎，保留生態(tài)保護紅線區(qū)域和一般生態(tài)空間原有邊界。覆蓋了水環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)分區(qū)、大部分大氣環(huán)境優(yōu)先保護分區(qū)以生態(tài)保護紅線、水環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)、大氣優(yōu)先保護區(qū)為基礎，將面積大于1平方公里的要素優(yōu)先保護區(qū)斑塊劃定為優(yōu)先保護單元重點管控單元各類各級產(chǎn)業(yè)園區(qū)和中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地和城鎮(zhèn)生活用地集中區(qū)域各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、核心港區(qū)及中心城區(qū)|Excel下載表1長三角一體化示范區(qū)環(huán)境管控單元劃分方法比較四長三角“三線一單”成果應用對策建議基于長三角三省一市在資源環(huán)境稟賦、生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的共性及差異，聚焦跨界區(qū)域的矛盾沖突，以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”為原則，以建成協(xié)調(diào)共生的區(qū)域生態(tài)體系為目標，構建長三角區(qū)域統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)的“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。（一）各省市加快落實“三線一單”，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控1.通過立法等手段確立“三線一單”法律地位為確?！叭€一單”要求真正落實到土地空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)準入、環(huán)境管理工作中，有效發(fā)揮宏觀指引與約束作用，實現(xiàn)源頭預防，國內(nèi)部分省份先行試點，通過修訂法律法規(guī)或出臺管理辦法等手段，確定“三線一單”的法律地位，明確主要責任部門。（1）四川省通過立法明確“三線一單”法律地位。2019年9月，《關于修改〈四川省《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》實施辦法〉的決定》由四川省第十三屆人民代表大會常務委員會第十三次會議通過。修正案明確指出，地方各級人民政府及其有關部門在政策制定、規(guī)劃編制、執(zhí)法監(jiān)管中應當嚴格落實生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單管控要求，不得變通突破、降低標準。四川省該項舉措通過立法明確了“三線一單”的法律地位，確保管控要求有效落地。（2）陜西省將“三線一單”要求納入環(huán)保條例。2019年10月，陜西省人大修訂通過《陜西省煤炭石油天然氣開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護條例》[6]（以下簡稱《條例》）?！稐l例》指出，省人民政府及其有關行政主管部門在編制能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)劃時，應當按照本省土地空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃以及本省確定的生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單要求，合理確定煤炭、石油、天然氣開發(fā)區(qū)域、規(guī)模和強度。建議長三角區(qū)域各省市可參照相關省份的做法，通過立法，確立“三線一單”地位，確?！叭€一單”成果在空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)準入及環(huán)保管理中得到落實，有效發(fā)揮宏觀指引與約束作用。2.制定“三線一單”實施配套文件，明確“三線一單”實施要求各省市應通過制定“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控指導意見，出臺相關技術規(guī)范、實施細則，明確“三線一單”成果應用、更新調(diào)整、跟蹤評估、考核監(jiān)督、組織實施及技術保障等相關要求，指導“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度的落地實施。3.建立“三線一單”與國土空間規(guī)劃的銜接機制在“三線一單”成為我國環(huán)境治理體系建設重要內(nèi)容的同時，空間規(guī)劃體系和國土開發(fā)與保護制度也被《生態(tài)文明體制改革總體方案》[7]列為生態(tài)文明制度體系建設的重要內(nèi)容。國土空間規(guī)劃將城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界在一張圖中予以落地，將不同部門的空間規(guī)劃要求協(xié)調(diào)統(tǒng)一，實現(xiàn)“多規(guī)合一”?！叭€一單”對生態(tài)保護紅線、生態(tài)空間、農(nóng)用地優(yōu)先保護區(qū)（永久基本農(nóng)田）、城鎮(zhèn)空間、產(chǎn)業(yè)空間、農(nóng)業(yè)空間等均提出了環(huán)境管控及準入要求，因此可作為國土空間