中國(guó)城市居民最低生活保障制度的發(fā)展

中國(guó)城市居民最低生活保障制度的發(fā)展

城市居民最低生活保障制度，簡(jiǎn)稱低保制度，是政府依法對(duì)城市貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額救助的新型社會(huì)救濟(jì)制度。該制度從1993年創(chuàng)立至今已有十余年歷史，該制度是為保證城市貧困群體的基本生活而設(shè)，被認(rèn)為是中國(guó)特色的社會(huì)救助制度。回顧城市居民最低生活保障制度的歷史，可以發(fā)現(xiàn)從最初的配套經(jīng)濟(jì)體制改革和企業(yè)改革，到現(xiàn)階段保障城市貧困群體基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，低保制度都發(fā)揮了巨大的作用，被喻為“最后一道安全網(wǎng)”。一中國(guó)城市居民最低生活保障制度的特點(diǎn)及發(fā)展歷程總體來(lái)看，目前中國(guó)城市居民最低生活保障制度基本覆蓋了城市貧困群體及其家庭，實(shí)現(xiàn)了一系列轉(zhuǎn)變：從生活救助向綜合救助的轉(zhuǎn)變、從平均主義救助向分類救助的轉(zhuǎn)變、從不太規(guī)范的救助向比較規(guī)范的救助的轉(zhuǎn)變等?；仡櫟捅Ｖ贫鹊陌l(fā)展歷史，不難發(fā)現(xiàn)低保制度的創(chuàng)立和發(fā)展與體制轉(zhuǎn)換、國(guó)企改革、收入分配改革有著直接的關(guān)系。（一）中國(guó)城市居民最低生活保障制度概述及特點(diǎn)中國(guó)城市低保制度建立以來(lái)取得了許多令人鼓舞的進(jìn)展，到目前為止，基本上所有的城市都已經(jīng)建立了低保制度，該制度本身也正在經(jīng)歷從初創(chuàng)時(shí)期的不完善到比較完善的轉(zhuǎn)型。中國(guó)低保工作的宗旨，是在維持城市居民的基本生活需要的同時(shí)，適當(dāng)考慮醫(yī)療、教育等需求，在保障居民生存權(quán)前提下，兼顧其發(fā)展權(quán)。1.中國(guó)城市居民最低生活保障制度概述社會(huì)保障（SocialSecurity），是一個(gè)比較寬泛的概念，其普遍的核心項(xiàng)目是社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)。社會(huì)救助，在公民因各種原因?qū)е码y以維持最低生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定的程序給予款物接濟(jì)和服務(wù)，以使其生活得到基本保障。它同樣是對(duì)生活貧困人員提供一定的救濟(jì)，強(qiáng)調(diào)救助責(zé)任可以由政府承擔(dān)，也可以由社會(huì)上的非政府組織承擔(dān)。就涵蓋的范圍而言，社會(huì)保障最廣，社會(huì)救助是社會(huì)保障的一個(gè)子系統(tǒng)，中國(guó)城市的社會(huì)救助項(xiàng)目包括城市最低生活保障，對(duì)特殊群體的救助，城市臨時(shí)性救濟(jì)，災(zāi)害救助，醫(yī)療救助等，而城市居民最低生活保障是社會(huì)救助的核心與基礎(chǔ)，其制度目標(biāo)和設(shè)計(jì)理念是對(duì)城市所有收入在貧困線之下的公民提供收入支持，救助群體目標(biāo)主要為城市貧困人口。作為社會(huì)救助的重要構(gòu)成部分，城市居民最低生活保障制度，是指以保障居民基本生活為目的，科學(xué)、合理地確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，然后對(duì)其家庭成員的人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的給予差額補(bǔ)助。城市居民最低生活保障制度的保障對(duì)象是家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，主要對(duì)象是以下三類人員：一為無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民；二為領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間或失業(yè)救濟(jì)期滿仍未重新就業(yè)，家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民；三為在職人員和下崗人員在領(lǐng)取工資、基本生活費(fèi)后以及退休人員領(lǐng)取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民。[1]城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由各地民政部門會(huì)同當(dāng)?shù)刎?cái)政、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)等部門制定，經(jīng)當(dāng)?shù)厝嗣裾鷾?zhǔn)后向社會(huì)公布，并且隨著生活必需品的價(jià)格變化和人民生活水平的提高適時(shí)調(diào)整。所定標(biāo)準(zhǔn)要與其他各項(xiàng)社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)相銜接。回顧中國(guó)低保制度的發(fā)展歷史，不難發(fā)現(xiàn)低保制度的創(chuàng)立和發(fā)展與體制轉(zhuǎn)換、國(guó)企改革、收入分配改革所產(chǎn)生的城市貧困有著直接的聯(lián)系。就貧困者的就業(yè)范圍看，多數(shù)貧困者就職于社會(huì)服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、采掘業(yè)、制造業(yè)等行業(yè)。事實(shí)上，貧困家庭的就業(yè)面很低，喪失勞動(dòng)能力、下崗、離崗、失業(yè)、退休者構(gòu)成了目前城市貧困人口的主體。下崗、失業(yè)人員及其家屬在低保享受對(duì)象中占絕大比例，而傳統(tǒng)的“三無(wú)”人員所占比例不到5%。這也正印證了城市低保制度是保障城市貧困群體——尤其是自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)不斷凸顯和增長(zhǎng)的城市新貧困群體的一項(xiàng)重要的制度。另外，現(xiàn)行城市低保制度覆蓋并保障的約有2240萬(wàn)城市貧困人口，基本上有效覆蓋并保障了城市貧困階層，如果以3000萬(wàn)作為城市貧困群體的上限來(lái)計(jì)算的話，現(xiàn)行制度的保障面達(dá)到了75%左右。2.中國(guó)城市居民最低生活保障制度的特點(diǎn)中國(guó)地域廣大，幅員遼闊，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和消費(fèi)水平差異較大，因此，從保障對(duì)象、保障資金、保障標(biāo)準(zhǔn)、管理體制等方面看，中國(guó)城市居民最低生活保障制度有如下特點(diǎn)：一是在權(quán)利和義務(wù)關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)政府負(fù)有救助的義務(wù)，公民享有受助的權(quán)利；二是在保障對(duì)象上，限定在持有非農(nóng)業(yè)戶口的城鎮(zhèn)居民；三是在保障資金的籌集上，規(guī)定由政府負(fù)擔(dān)，個(gè)人不負(fù)有繳費(fèi)義務(wù)；四是在程序條件上，提出申請(qǐng)是城鎮(zhèn)居民獲得低保救助的前提；五是在實(shí)施條件上，只有在經(jīng)過(guò)相關(guān)的家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查核實(shí)，確認(rèn)符合規(guī)定條件的情況下，申請(qǐng)者才能獲得低保救助；六是在保障標(biāo)準(zhǔn)上，以維持城鎮(zhèn)居民基本生活所需的費(fèi)用為限。最低生活保障制度的目標(biāo)是克服現(xiàn)實(shí)的貧困，它在公民由于社會(huì)的或個(gè)人的、生理的或心理的原因，致使其收入低于最低生活保障線因而陷入生活困境時(shí)發(fā)生作用[2]；七是在保障待遇的兌付上，視低保對(duì)象的收入情況，實(shí)行以現(xiàn)金給付為主體的差額補(bǔ)助；八是在工作機(jī)制上，實(shí)行各級(jí)政府負(fù)責(zé)制，具體由民政部門牽頭組織，相關(guān)部門予以配合；九是在管理方式上，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，即通過(guò)對(duì)家庭收入情況進(jìn)行定期核查等方式實(shí)現(xiàn)保障對(duì)象上的“有進(jìn)有出”，保障待遇上的“有增有減”。（二）中國(guó)城市居民最低生活保障制度的發(fā)展歷程城市居民最低生活保障制度是銜接于國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和失業(yè)保險(xiǎn)之后的“最后一道防線”。它的出臺(tái)有其深刻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，其建立經(jīng)歷了一個(gè)由點(diǎn)到面、由不完善到逐步完善的過(guò)程。1.試點(diǎn)階段（1993～1995年）1993年5月7日，上海市民政局、財(cái)政局、勞動(dòng)局、人事局、社會(huì)保險(xiǎn)局、市總工會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》，宣布自1993年6月1日起，在全市范圍內(nèi)實(shí)施低保制度，標(biāo)準(zhǔn)為月人均120元。[3]上海市率先建立了城市居民最低生活保障線制度，拉開(kāi)了城市社會(huì)救濟(jì)制度改革的序幕，標(biāo)志著低保制度在中國(guó)的誕生。在1994年召開(kāi)的第十次全國(guó)民政工作會(huì)議上，民政部肯定了上海的經(jīng)驗(yàn)，提出了“對(duì)城市社會(huì)救濟(jì)對(duì)象逐步實(shí)行按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救濟(jì)”的改革目標(biāo)，并部署在東部沿海地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。2.推廣階段（1995～1997年）1995年5月，民政部在廈門、青島分別召開(kāi)了全國(guó)城市最低生活保障線工作座談會(huì)，由上述已經(jīng)建立了最低生活保障制度的城市介紹經(jīng)驗(yàn)，并號(hào)召將這項(xiàng)制度推向全國(guó)。到1995年上半年，已有上海、廈門、青島、大連、福州、廣州等6個(gè)大中城市相繼建立了城市居民最低生活保障制度。到1995年底，建立這項(xiàng)制度的城市發(fā)展到12個(gè)；1996年初召開(kāi)的民政廳、局長(zhǎng)會(huì)議重點(diǎn)研究了這項(xiàng)工作，根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展作出決定：進(jìn)一步加大推行最低生活保障制度的力度。3.普及階段（1997～1999年）1997年9月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》，該《通知》要求：1997年底以前，已建立這項(xiàng)制度的城市要逐步完善，尚未建立這項(xiàng)制度的要抓緊做好準(zhǔn)備工作；1998年底以前，地級(jí)以上城市要建立起這項(xiàng)制度；1999年底以前，縣級(jí)市和縣政府所在地的鎮(zhèn)要建立起這項(xiàng)制度。各地要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，逐步使非農(nóng)業(yè)戶口的居民得到最低生活保障。城市最低生活保障制度的順利實(shí)施對(duì)中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定起到了積極的作用。到1998年底，建立這項(xiàng)制度的城市已經(jīng)發(fā)展到600個(gè)。還有1242個(gè)縣區(qū)建立最低生活保障制度，共有332萬(wàn)人得到最低生活保障救濟(jì)。4.規(guī)范階段（1999～2003年）1999年國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定城市居民最低生活保障制度實(shí)行地方人民政府負(fù)責(zé)制?！俺鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ纤栀Y金，由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專項(xiàng)管理，?？顚Ｓ谩?。城市居民最低生活保障資金由地方政府列入財(cái)政預(yù)算。對(duì)財(cái)政確有困難的地區(qū)，中央財(cái)政給予支持。從這些制度規(guī)定看，城市“低保”資金主要靠地方政府和地方財(cái)政解決。到1999年9月，全國(guó)所有城市和有建制鎮(zhèn)的縣人民政府所在地，全部建立了這項(xiàng)制度。2000年，國(guó)務(wù)院做出重要決策，2001～2003年，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的低保經(jīng)費(fèi)要連續(xù)翻番。于是，從2000年的8億元，增加到2001年的23億元，2002年的46億元，再到2003年的92億元。加上地方財(cái)政支出后，全部低保經(jīng)費(fèi)從2000年的29.6億元，增加到2001年的54.2億元，2002年的109億元，再到2003年的151億元。隨之，低保制度保障的人數(shù)也大幅度增長(zhǎng)，從2000年402萬(wàn)人，增加到2001年的1170萬(wàn)人，2002年的2065萬(wàn)人，再到2003年的2247萬(wàn)人。5.完善階段（2003年至今）2003年，民政部發(fā)出了《關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度有關(guān)事項(xiàng)的通知》。2004年，民政部、建設(shè)部等聯(lián)合頒布了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》。從2004年開(kāi)始，民政部積極與其他相關(guān)的政府部門進(jìn)行協(xié)商，總結(jié)、推廣部分省、市的經(jīng)驗(yàn)，著手探索和建立以城市低保制度為主體，以優(yōu)惠政策和臨時(shí)救助制度為補(bǔ)充，以醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會(huì)救助體系，爭(zhēng)取為城市貧困居民解決更多的實(shí)際困難，于是，完善城市低保制度的重點(diǎn)走向了“配套措施”和“分類救助”。所謂“配套措施”是指為解決低保對(duì)象在醫(yī)療、子女教育、住房及冬季取暖（北方）等方面所面臨的實(shí)際問(wèn)題所采取的配套政策。所謂“分類救助”是指對(duì)低保家庭中有特殊需要的家庭成員，如老人、未成年人、殘疾人、重病人等采取的特殊政策。從2003年起，城市低保資金支出穩(wěn)定在150億元以上，2004年為173億元，2005年為191.9億元，2006年躍過(guò)200億元，達(dá)到222.1億元，2007年達(dá)到275億元。低保對(duì)象穩(wěn)定在2200萬(wàn)人以上，2004年為2205萬(wàn)人，2005年為2234.2萬(wàn)人，2006年為2240.1萬(wàn)人，2007年，為2271萬(wàn)人?；仡櫤涂偨Y(jié)14年來(lái)城市居民最低生活保障制度發(fā)展的歷史及經(jīng)驗(yàn)，將會(huì)給中國(guó)社會(huì)政策的制定、實(shí)施及評(píng)估帶來(lái)有益的借鑒。二近幾年中國(guó)城市居民最低生活保障發(fā)展情況分析中國(guó)目前的城市最低生活保障制度，是自1993年上海試點(diǎn)以來(lái)，在原來(lái)城市已經(jīng)存在的定期救濟(jì)與部分臨時(shí)救濟(jì)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，尤其是1999年《城市居民最低生活保障條例》頒布以后，發(fā)展得更為迅速，已經(jīng)取得了相當(dāng)?shù)某尚?。（一）近年?lái)中國(guó)城市居民最低生活保障制度取得的成就自1993年上海市試點(diǎn)城市低保制度并隨之在全國(guó)迅速推廣以來(lái)，城市低保制度已經(jīng)運(yùn)行了十余年。作為“最后的安全網(wǎng)”，城市低保制度實(shí)施以來(lái)取得了許多令人矚目的進(jìn)展。到20世紀(jì)90年代末，全國(guó)所有城市都實(shí)施了這一制度，且制度的覆蓋人數(shù)不斷擴(kuò)大。從圖1可以看出，制度的覆蓋人數(shù)實(shí)現(xiàn)了跳躍式增長(zhǎng)，幾乎一年上一個(gè)臺(tái)階，直到近年保持相對(duì)穩(wěn)定。與此同時(shí)，由于各級(jí)政府的重視，制度性的資金來(lái)源較有保障，為推動(dòng)“應(yīng)保盡?！迸c適度提高保障水平提供了必要的資金支持。1.城市低保覆蓋水平不斷提高，保障人群構(gòu)成變化發(fā)生，基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保、動(dòng)態(tài)管理”自1997年開(kāi)始，在全國(guó)推行城市低保制度。當(dāng)年對(duì)于低保對(duì)象沒(méi)有精確統(tǒng)計(jì)，根據(jù)民政部救災(zāi)救濟(jì)司的估計(jì)，不會(huì)超過(guò)200萬(wàn)人。1998年底，全國(guó)保障對(duì)象184萬(wàn)人；從1998年到2000年，低保對(duì)象年均增長(zhǎng)72.67萬(wàn)人，增長(zhǎng)率為52.7%；2001～2007年，低保對(duì)象年均增長(zhǎng)267萬(wàn)人，增長(zhǎng)率為94.1%（見(jiàn)圖1）。這種增長(zhǎng)可以說(shuō)是超常規(guī)增長(zhǎng)。經(jīng)過(guò)不斷的努力，截至2007年底，全國(guó)領(lǐng)取城市居民最低生活保障金的人數(shù)為2271萬(wàn)人，平均低保標(biāo)準(zhǔn)每人每月182元；當(dāng)年全國(guó)各級(jí)政府財(cái)政支出最低生活保障資金275億元，到2008年7月，城市居民最低生活保障人數(shù)為2272.6萬(wàn)人。[4]圖11999～2007年全國(guó)城市居民最低生活保障人數(shù)低保對(duì)象的迅速增加并不表明中國(guó)城市貧困人口在迅速增加，它直接說(shuō)明越來(lái)越多已經(jīng)存在的貧困人口得到了有效的生活保障，換句話說(shuō)，它是初步實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡臉?biāo)志。過(guò)去之所以保障對(duì)象少，是由于大量應(yīng)該得到基本生活保障的貧困人口沒(méi)有得到保障，也就是存在“應(yīng)保未?！眴?wèn)題。其原因主要是：一方面，由于資金不足，各地普遍存在“以錢定人”，人為控制低保人數(shù)的做法；另一方面，各地還存在各種土政策，將有勞動(dòng)能力但無(wú)收入來(lái)源的人排除在低保之外。此外，一些地區(qū)對(duì)于屬地化管理執(zhí)行不力，沒(méi)有將符合低保條件的國(guó)有大中型企業(yè)特困職工納入低保范圍。目前，城市低保已進(jìn)入穩(wěn)定、完善時(shí)期。2005年，開(kāi)展了城市最低生活保障情況按月統(tǒng)計(jì)通報(bào)和重點(diǎn)督察，完成各地分類施保情況的摸底調(diào)研，進(jìn)一步鞏固了動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保。全年各級(jí)財(cái)政共支出低保資金191.9億元。2005年全國(guó)城市最低生活保障，每月人均保障水平72.3元，比上年提高11.2%。2005年底城市居民最低生活保障每月人均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到156元。全國(guó)共有994.7萬(wàn)戶，2234.2萬(wàn)城市居民得到了最低生活保障，分別比上年同期增長(zhǎng)4.1%和1.3%。保障戶型結(jié)構(gòu)向小戶型轉(zhuǎn)變，使城市居民中的孤寡老人、“三無(wú)”對(duì)象進(jìn)一步得到了保障。2005年，得到最低生活保障的人員中：在職人員14.1萬(wàn)人，比上年同期下降了19.1%；下崗人員430.7萬(wàn)人，比上年同期下降了8.1%；退休人員61.3萬(wàn)人，比上年同期下降了16.1%；失業(yè)人員410.1萬(wàn)人，比上年同期下降了3.0%；“三無(wú)”人員95.8萬(wàn)人，與上年基本持平；上述人員的家屬及其他特殊救濟(jì)人員1122.1萬(wàn)人，比上年同期增長(zhǎng)11.8%。[5]2006年，城市最低生活保障制度進(jìn)一步健全和完善，基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保、動(dòng)態(tài)管理”。截至2006年底，全國(guó)共有2240.9萬(wàn)（1028萬(wàn)戶）城市居民享受了城市最低生活保障，比2005年增加6.7萬(wàn)人（3.3萬(wàn)戶），平均保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月169.6元，全年共發(fā)放城市最低生活保障資金222.1億元，每月人均補(bǔ)差82.9元，比2005年同期提高10.6元，增長(zhǎng)14.7%。[6]2007年底，城市居民最低生活保障每人每月平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到182.4元，全國(guó)共有2270.9萬(wàn)城市居民得到了最低生活保障，分別比2006年同期增長(zhǎng)7.5%和1.3%。以吉林省為例，截至2006年底，全省保障城市低保對(duì)象57萬(wàn)戶133萬(wàn)人，其中，分類施保對(duì)象31萬(wàn)人，占低保對(duì)象總數(shù)的23%。另以黑龍江省為例，該省2007年對(duì)城市居民最低生活保障制度進(jìn)行了調(diào)整和完善，覆蓋73萬(wàn)貧困群眾。哈爾濱市出臺(tái)了新的城市居民最低生活保障辦法，與原有的低保規(guī)定相比，新辦法首次對(duì)低保家庭施行了分類管理，低保家庭將按級(jí)別享受相應(yīng)的城市低保待遇。2.根據(jù)提高生活保障水平的要求和通貨膨脹的壓力，各地區(qū)、各城市不斷提高最低收入保障標(biāo)準(zhǔn)保障標(biāo)準(zhǔn)的制定主要依據(jù)城市居民的人均收入和人均生活消費(fèi)水平、上年物價(jià)水平、生活消費(fèi)物價(jià)指數(shù)、維持當(dāng)?shù)刈畹蜕钏剿匦璧馁M(fèi)用、需要銜接的其他社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)以及維持吃、穿、住等基本生存所需物品和未成年人義務(wù)教育費(fèi)用等，同時(shí)，還考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、本地符合最低生活保障條件人數(shù)以及財(cái)政承受能力等情況。2005年，全國(guó)城市居民最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每月156元，2006年增加到每人每月169.6元，增長(zhǎng)率為8.7%，2007年為每人每月182.4元，增長(zhǎng)率為7.5%。[7]1997年以來(lái)，中國(guó)城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)有較大幅度的提高。1998～2006年期間，各地的低保標(biāo)準(zhǔn)平均值由149.30元增加到243.14元。低保標(biāo)準(zhǔn)平均值年增長(zhǎng)率分別為29.84%到1.84%不等，9年的年平均增長(zhǎng)率為8.87%。[8]進(jìn)一步分析，不僅最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的平均值在上升，每個(gè)城市的低保標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提升。雖然由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，各個(gè)城市的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)存在差異，但各自的增長(zhǎng)是顯著的。2007年7～12月份，半年里，全國(guó)36個(gè)城市中，長(zhǎng)春、青島、鄭州、海口四城市的“低?！痹鲩L(zhǎng)率都在10%以上（見(jiàn)表1）。表12007年部分城市低保標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)情況以遼寧省為例，遼寧城市低保制度是從1994年開(kāi)始探索建立的，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，逐步完善，現(xiàn)已成為一項(xiàng)起著“兜底保障”作用的重要社會(huì)救助制度。目前，遼寧城市低保制度在減緩城市貧困、維護(hù)社會(huì)公平與穩(wěn)定方面發(fā)揮著不可替代的作用。截至2007年9月末，全省處在城市低保線的貧困人口約占全省城市總?cè)丝诘?.89%，與2006年同期相比減少了1.1萬(wàn)人[9]；到2007年9月末，全省各市累計(jì)向城市140萬(wàn)貧困人口發(fā)放低保救濟(jì)金12.6億元，平均每人每月191.68元。遼寧省現(xiàn)行的低保標(biāo)準(zhǔn)是2006年10月重新調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn)。調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)后，沈陽(yáng)、大連、鞍山、丹東、遼陽(yáng)、盤錦6市城區(qū)月低保標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每人每月200元以上。每人每月平均救助補(bǔ)差額由調(diào)整前的82元左右提高到95元左右。以調(diào)整后的低保標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，大連市的水平最高為280元；撫順、阜新、鐵嶺、朝陽(yáng)四市的標(biāo)準(zhǔn)最低，為180元，兩者之間相差1.56倍?！暗捅！睒?biāo)準(zhǔn)的提高有效地遏制了“低?！睂?duì)象由于生活成本的上升而使實(shí)際生活水平下降情況的發(fā)生。黑龍江省城市“低?！睂?duì)象每人每月平均保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)差水平，分別由2004年的123元、50元提高到2006年的162元和80元，2007年又分別提高到192元和95元，超過(guò)了全國(guó)平均水平。3.隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和財(cái)政收入總量的提升，中央地方各級(jí)財(cái)政低保資金投入力度空前加大國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》（1997年）和《城市居民最低生活保障條例》（1999年）規(guī)定：城市居民最低生活保障制度實(shí)行地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制；城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專項(xiàng)管理，?？顚Ｓ谩?001年下半年開(kāi)始，在資金問(wèn)題上，中央政府已經(jīng)開(kāi)始做出很大的調(diào)整，1999年以前，最低生活保障資金全部由地方財(cái)政開(kāi)支，中央財(cái)政基本上不出錢；1999年，中央撥出了4億多元，約占當(dāng)年總支出的27%；2000年，最低生活保障制度的總支出29.6億元，其中，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)為8億元，仍保持了27%的負(fù)擔(dān)比例；到了2001年，最低生活保障支出已達(dá)54.2億元，其中，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)23億元，約占42.4%，從分擔(dān)比例上來(lái)說(shuō)，有了很大提高。2006年，全年共發(fā)放城市最低生活保障資金222.1億元，其中，中央財(cái)政補(bǔ)助資金163億元，占到低保資金的73%，接近3/4，這既是城市低保得以迅速擴(kuò)大補(bǔ)助面的直接原因，又是城市低保取得突破性進(jìn)展的又一個(gè)標(biāo)志。遵照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，各級(jí)地方財(cái)政均將最低生活保障資金列入了當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，原來(lái)一些實(shí)行財(cái)政和企業(yè)、單位分擔(dān)的地方，后來(lái)也逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛韶?cái)政統(tǒng)一負(fù)擔(dān)保障資金。但是，由于各地方財(cái)政的實(shí)際困難以及主觀認(rèn)識(shí)方面的原因，從1997年到2001年低保資金的增長(zhǎng)相對(duì)緩慢，從2002年開(kāi)始，低保資金開(kāi)始快速增長(zhǎng)，2002年，低保資金增長(zhǎng)了79.4億元（見(jiàn)表2），增長(zhǎng)率為268.24%，年均增長(zhǎng)78.17%。即使扣除中央財(cái)政投入的46億元，地方各級(jí)財(cái)政投入也增長(zhǎng)了37.1億元，增長(zhǎng)率為171.76%，年均增長(zhǎng)57.25%，到2007年，城市居民最低生活保障支出已達(dá)274.8億元。以吉林省為例，2006年全年共下?lián)鼙Ｕ腺Y金11.19億元，比上一年增加了2.54億元。全省低保對(duì)象和分類施保對(duì)象每人每月人均實(shí)際補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)分別從68元和92元提高到85元和115元，提高了25%。表21997～2007年全國(guó)城市居民最低生活保障資金規(guī)模增長(zhǎng)情況4.以建設(shè)和諧社會(huì)為目標(biāo)，突出民生保障措施，面向城市低保對(duì)象的綜合救助制度日漸完善以遼寧省為例，遼寧省整合城市社會(huì)救助工作，建立了以城市低保制度為核心，以臨時(shí)救濟(jì)、醫(yī)療救助、就學(xué)援助、住房援助、就業(yè)援助、取暖費(fèi)減免、社會(huì)互助制度為配套的多層次、立體化、全覆蓋的社會(huì)救助體系，有效地解決了城市居民的生活困難。以醫(yī)療救助為例，截至2007年9月，全省年累計(jì)發(fā)放救助金4401.8萬(wàn)元，年累計(jì)救助人數(shù)已達(dá)277150人次。以黑龍江省哈爾濱市為例，與原有的低保規(guī)定相比，新的《城市居民最低生活保障辦法》首次對(duì)“低保”家庭施行了分類管理，低保家庭將按級(jí)別享受相應(yīng)的城市低保待遇，享受多項(xiàng)社會(huì)救助。對(duì)城市低保人員除了發(fā)放低保金外，還規(guī)定相應(yīng)的救助項(xiàng)目。其中，義務(wù)教育階段在公辦學(xué)校就學(xué)的，可以減免繳納雜費(fèi)；在城市低保人員醫(yī)療救助定點(diǎn)醫(yī)院就醫(yī)的，享受基本醫(yī)療救助或者大病醫(yī)療救助；符合有關(guān)規(guī)定條件的，可以申請(qǐng)廉租住房等。當(dāng)然，這是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，完全實(shí)施起來(lái)需要一定的時(shí)日。城市最低生活保障制度，有效地彌補(bǔ)了中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展的缺陷。社會(huì)保險(xiǎn)的真正有效運(yùn)行需要大量的基金積累，積累需要一定的時(shí)間，尤其失業(yè)保險(xiǎn)，由于覆蓋面相對(duì)較低，水平不高，需要相應(yīng)的配套政策來(lái)保證其順利的實(shí)施，而城市最低生活保障制度，采用對(duì)申請(qǐng)人“經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查”的手段，可以保證有限的資金用到真正需要的人員手中，發(fā)揮了最后一道保障線的作用，與社會(huì)保障制度建立了有效銜接。（二）中國(guó)城市居民最低生活保障制度仍然面臨的困難從中國(guó)近幾年城市居民社會(huì)救濟(jì)和最低生活保障的覆蓋情況及保障人數(shù)來(lái)看，中國(guó)低保取得的成績(jī)十分顯著。但是，目前的保障水平，保障標(biāo)準(zhǔn)等與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，仍存在一定差距，沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?，其面臨的困難依然艱巨。因此，完善低保制度任重道遠(yuǎn)。1.低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，社會(huì)救助范圍不全根據(jù)有關(guān)規(guī)定，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由各地按照當(dāng)?shù)鼗旧畋匦杵焚M(fèi)用和財(cái)政承受能力等因素自行制定，應(yīng)該是多種因素綜合考慮的結(jié)果。但是，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定所依據(jù)的往往只是財(cái)政的承受能力，有多少錢辦多少事的情況依然存在，使最低生活保障線成為“財(cái)政能力保障線”，以個(gè)人的主觀判斷及其他人為因素起著主導(dǎo)作用。尤其是近幾年，面對(duì)通貨膨脹和追求提高生活質(zhì)量的壓力，反映在具體低保標(biāo)準(zhǔn)上，貧困線普遍偏低，不能有效地發(fā)揮城市扶貧作用。享受低保的對(duì)象成倍增長(zhǎng)給地方財(cái)政帶來(lái)巨大的壓力。如果失業(yè)下崗的人越來(lái)越多，享受低保的對(duì)象也越來(lái)越多。如果再就業(yè)人口的工資和低保制度所提供的城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差距不大，那么，就會(huì)有人選擇在家中享受低保制度而拒絕繼續(xù)工作。這樣，就會(huì)造成具備勞動(dòng)能力卻不去工作的人越來(lái)越多，社會(huì)救助面進(jìn)一步擴(kuò)大，導(dǎo)致低保制度的調(diào)節(jié)機(jī)制受到影響，相應(yīng)的地方政府的財(cái)政壓力也會(huì)有所增加。城市低保邊緣群體救助制度初步建立，相關(guān)問(wèn)題亟待解決。城市低保邊緣戶是指家庭收入水平雖高于城市低保線，但實(shí)際生活水平卻低于享受了專項(xiàng)救助后的低保對(duì)象的城市居民。城市低保邊緣群體救助制度是對(duì)城市低保制度的延伸和補(bǔ)充，也是對(duì)城市社會(huì)救助制度的進(jìn)一步完善。城市低保邊緣戶救助制度在建立過(guò)程中所涉及的諸如邊緣戶的識(shí)別、救助項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)的確定、邊緣戶的救助管理以及城市邊緣戶救助與城市低保戶救助制度的銜接等問(wèn)題，都亟待解決。2.與低保有關(guān)的財(cái)政制度仍有待完善，城市低保資金短缺問(wèn)題仍然存在當(dāng)前，部分地區(qū)低保資金不能按時(shí)、足額發(fā)放，其中一個(gè)重要原因是低保資金不足。由于資金不足，有的地方雖然低保標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得較高，但在實(shí)際工作中無(wú)法執(zhí)行，低保金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)則完全由財(cái)政狀況來(lái)決定；有的地方制訂的實(shí)際低保標(biāo)準(zhǔn)低于全國(guó)統(tǒng)一的低保標(biāo)準(zhǔn)；有的地區(qū)把低保制度理解為臨時(shí)救濟(jì)制度，只是不定期地給低保對(duì)象一些補(bǔ)助。低保金不能按時(shí)、足額發(fā)放的另外一個(gè)原因，則是沒(méi)有形成有效的資金撥付和管理機(jī)制，上級(jí)財(cái)政從計(jì)劃撥款到實(shí)際撥款到位，中間環(huán)節(jié)過(guò)多，周期太長(zhǎng)，一些財(cái)政困難的地方根據(jù)上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的情況決定低保金的發(fā)放，如果上級(jí)撥款不到位，低保金的發(fā)放也就暫停。即使能夠?qū)嵭虚L(zhǎng)期的低保待遇給付，卻很少考慮現(xiàn)金與實(shí)物相結(jié)合的方式，對(duì)城市低保人員的生活質(zhì)量，低保人員的人格尊嚴(yán)關(guān)注不多。目前的低保資金投入，還沒(méi)有形成穩(wěn)定的保障機(jī)制，有許多地方擠壓了行政管理經(jīng)費(fèi)或其他項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)做低保資金，也有一些地方將福利彩票的一部分收入用做低保資金。這樣一種低保資金投入方式，能保障一時(shí)，但保障不了長(zhǎng)期的低保資金需求，必須依靠穩(wěn)定的低保資金保障機(jī)制。低保資金保障機(jī)制，要充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)方面的積極性，確定中央和地方在低保資金方面各自的義務(wù)和所占份額，各級(jí)地方財(cái)政要將低保資金按財(cái)政總收入的一定比例列足低保資金預(yù)算，并落實(shí)財(cái)政專戶管理措施，專項(xiàng)管理，?？顚Ｓ?。這樣才能從根本上解決低保資金投入不足和擠占、挪用等問(wèn)題，確保低保工作的順利、健康發(fā)展。3.構(gòu)成城市低保制度的各項(xiàng)具體管理機(jī)制尚需完善社會(huì)救助具有廣泛的社會(huì)性和公眾性，期望實(shí)現(xiàn)一定程度的社會(huì)公平，這就決定了民政部門在實(shí)施社會(huì)救助時(shí)必須信息公開(kāi)、接受群眾監(jiān)督，建立相應(yīng)的約束機(jī)制。如果失去約束，管理機(jī)制不完善，在實(shí)施貧困救助的過(guò)程中，擠占、挪用救濟(jì)基金，貪污腐敗等現(xiàn)象就很有可能發(fā)生。事實(shí)上，目前中國(guó)城市低保的管理體制不健全，救助機(jī)制建設(shè)滯后。對(duì)民政部門最低生活保障制度實(shí)施工作的監(jiān)督，基本上是以民政部門內(nèi)部控制為主，很少接受外界的監(jiān)督和管理。多年來(lái)，民政部雖然對(duì)城市貧困的救助信息不完全公開(kāi)，使制度實(shí)施工作失去了社會(huì)輿論的監(jiān)督，以致形成不應(yīng)有的“盲區(qū)”。此外，有些工作人員由于文化程度低、觀念落后、信息管理經(jīng)驗(yàn)缺乏等問(wèn)題的存在，低保管理人員的素質(zhì)難以適應(yīng)新的形勢(shì)，在低保資格審核中徇私照顧自己的關(guān)系，這在不同程度上影響了工作質(zhì)量。城市居民最低生活保障制度作為一種新的制度安排，比原有的社會(huì)救助制度保障功能更大，保障效率更高。但是一項(xiàng)制度的變遷是需要成本的，主要成本有：一是調(diào)查成本，隨著保障標(biāo)準(zhǔn)的提高和保障對(duì)象的增加，調(diào)查成本呈上升趨勢(shì)；二是監(jiān)督成本；三是執(zhí)行成本，實(shí)施最低生活保障制度，要設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)，配備專門的人員，從事制度執(zhí)行的各項(xiàng)具體工作，從而消耗各種成本。由于一些執(zhí)行機(jī)構(gòu)中官僚主義風(fēng)氣嚴(yán)重，甚至發(fā)生權(quán)錢交易、貪污腐敗的行為，執(zhí)行成本非常大。為降低上述成本，建立健全的城市居民最低生活保障制度，各項(xiàng)具體的管理體制尚需規(guī)范完善，專業(yè)化的問(wèn)題應(yīng)提上議事日程。此外，低保作為一項(xiàng)以家庭調(diào)查為前提的選擇性救助制度，長(zhǎng)期以來(lái)就面臨著家庭收入核實(shí)難的問(wèn)題。因此，也經(jīng)常出現(xiàn)該保未保，不該保而保的現(xiàn)象。按規(guī)定家庭中雖無(wú)從業(yè)人員和固定收入，而其實(shí)際生活水平明顯高于一般城鎮(zhèn)居民生活標(biāo)準(zhǔn)的人員不能領(lǐng)取低?？铐?xiàng)；但實(shí)際上，只要家庭中雖無(wú)從業(yè)人員和固定收入，許多地方就可以領(lǐng)低保。家庭收入核實(shí)難是導(dǎo)致“低保懶漢”和“騙保”等現(xiàn)象發(fā)生的重要原因。為了杜絕這種現(xiàn)象，提高低保制度的效率，錦州、本溪等市采取了低保聽(tīng)證會(huì)的辦法。低保聽(tīng)證會(huì)的實(shí)施賦予了群眾對(duì)低保審批的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使低保制度更加民主、透明、公正、公平。但是，“低保對(duì)象”具有一定的標(biāo)簽效應(yīng)，這會(huì)對(duì)低保申請(qǐng)者形成了很大的心理壓力。4.低保制度與就業(yè)、再就業(yè)機(jī)制等其他社保制度之間缺乏有效銜接城市居民最低生活保障與就業(yè)、再就業(yè)以及其他社會(huì)保障制度銜接存在困難。首先，對(duì)低保戶再就業(yè)的鼓勵(lì)和支持的政策力度不足。目前，全國(guó)大部分省份出臺(tái)了關(guān)于促進(jìn)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象再就業(yè)、實(shí)施低保制度與再就業(yè)制度聯(lián)動(dòng)或銜接的相關(guān)措施，這些措施對(duì)低保對(duì)象再就業(yè)起了促進(jìn)作用。以黑龍江省為例，2007年1～9月份，全省對(duì)28.12萬(wàn)名持“再就業(yè)優(yōu)惠證”人員和城鎮(zhèn)其他登記失業(yè)人員進(jìn)行就業(yè)再就業(yè)培訓(xùn)，培訓(xùn)后實(shí)現(xiàn)就業(yè)19.65萬(wàn)人，就業(yè)成功率66%，分別比去年同期增長(zhǎng)2個(gè)百分點(diǎn)。但是，從對(duì)再就業(yè)低保戶的優(yōu)惠政策來(lái)看，不少城市都采取了“救助漸退”的政策，但時(shí)限太短，最多不超過(guò)三個(gè)月。顯然，這種鼓勵(lì)措施在實(shí)質(zhì)上起不到太大的激勵(lì)效果。更有甚者，納入低保的困難家庭，盡管所獲得的低保金不高，但是除此之外，他們還有可能獲得配套救助。配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保戶找工作的積極性。此外，低保戶一旦參加工作，獲得收入，就會(huì)退出低保。然而他們的收入普遍不高，扣除就業(yè)成本，與低保金就相差無(wú)幾了。而相應(yīng)的，他們卻失去了低保戶所擁有的配套救助，很可能“得不償失”，在這種情況下，他們就可能拒絕就業(yè)，享受低保。由于各種原因造成的不少社區(qū)對(duì)隱性就業(yè)監(jiān)管不力，使解決有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象再就業(yè)的工作變得更加復(fù)雜。往往一些有勞動(dòng)能力而未正式就業(yè)的低保戶，私下從事一些臨時(shí)性工作。如此一來(lái)，工作的收入就可以不計(jì)入家庭收入。受利益的驅(qū)使，各地的低保工作中普遍存在這一問(wèn)題。而目前存在的不少“人戶分離”現(xiàn)象，更加劇了這一問(wèn)題，低保工作者對(duì)此顯得力不從心。目前的低保資金只能解決困難對(duì)象最基本的吃飯問(wèn)題，而低保對(duì)象在就業(yè)、就醫(yī)、子女入學(xué)、住房等方面的困難仍然十分突出。對(duì)低保對(duì)象在就醫(yī)、教育、廉租房、減免水電氣費(fèi)等方面，優(yōu)惠政策和制度設(shè)計(jì)尚不完善，僅有的一些優(yōu)惠政策和制度也和最低生活保障銜接不暢。三中國(guó)城市居民最低生活保障制度的展望及政策建議中國(guó)城市居民最低生活保障制度實(shí)施至今已經(jīng)有15年的歷史了，城市低保制度對(duì)保障城市困難群眾的基本生活、穩(wěn)定社會(huì)發(fā)揮了巨大的作用。但是，從目前來(lái)看，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)體制的改革還在繼續(xù)和深化，市場(chǎng)化的方向正在加深，企業(yè)的減員增效、勞動(dòng)力市場(chǎng)不完善尤其是低端勞動(dòng)力近乎無(wú)限供給的趨勢(shì)和事實(shí)將持續(xù)存在。因而對(duì)于正處在轉(zhuǎn)型期的中國(guó)而言，城市居民最低生活保障制度正在發(fā)揮而且注定要繼續(xù)發(fā)揮其應(yīng)有的功效。因此，我們應(yīng)該盡快完善城市居民最低生活保障制度，提高其運(yùn)行效率，努力實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理下的應(yīng)保盡保。（一）盡快落實(shí)最低生活保障制度的配套救助措施，同時(shí)實(shí)行分類救助目前的低保資金基本能解決低保對(duì)象的生活問(wèn)題，即保證有飯吃，有衣穿，但無(wú)法解決醫(yī)藥費(fèi)，子女教育費(fèi)和住房困難等問(wèn)題。為切實(shí)解決貧困人群就醫(yī)難、子女就學(xué)難等問(wèn)題，應(yīng)盡快建立健全的低保制度，如建立“低保家庭醫(yī)療救助基金”，對(duì)低保對(duì)象子女教育費(fèi)減免等。對(duì)于因不同的家庭結(jié)構(gòu)、規(guī)模，以及家中有老年人、兒童、殘疾人的情況，采取分類救助的方法，這是保障的一種有效方式。首先，按照普遍性原則確定滿足最低生活需求的保障標(biāo)準(zhǔn)，但應(yīng)根據(jù)各個(gè)家庭戶的規(guī)模在金額上有所區(qū)別。其次，設(shè)立針對(duì)某些貧困家庭特殊需要的附加保障，即通過(guò)實(shí)施特殊的救助，保障貧困者獲得最基本的教育和醫(yī)療等服務(wù)。再次，根據(jù)不同類型的救助對(duì)象，發(fā)放的救助金額也有所區(qū)別。（二）政府財(cái)政投入力度有待加強(qiáng)，財(cái)政投入結(jié)構(gòu)有待改善政府財(cái)政支出不足，低保標(biāo)