公民權(quán)利視角下社會(huì)保障制度去身份化的實(shí)現(xiàn)路徑

公民權(quán)利視角下社會(huì)保障制度“去身份化”的實(shí)現(xiàn)路徑

如果我們肯定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最終目的是人的全面發(fā)展，贊同人的全面發(fā)展實(shí)際上是指人在享有自由、平等、尊嚴(yán)的條件下快樂地創(chuàng)造與生活，而這種生活又只有在一個(gè)公平、共享、和諧、安全而有保障的社會(huì)里才能真正實(shí)現(xiàn)，那么我們便沒有任何理由懷疑，邁向福利化是人類社會(huì)發(fā)展的客觀要求和必然趨勢(shì)，是人類追求的理想目標(biāo)。人類社會(huì)迄今為止的發(fā)展實(shí)踐已經(jīng)證明，自由與發(fā)展是個(gè)人追求的最高境界，國民福利則是個(gè)人自由與發(fā)展的前提和基石。[1]通過前文的分析可以看出，“福利身份化”是目前我國社會(huì)保障制度的癥結(jié)所在，以“職業(yè)身份”為基礎(chǔ)的福利制度不僅強(qiáng)化了初次分配形成的社會(huì)分層，也制約了社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。為形成合理的福利分配方案，需要通過對(duì)分配正義相關(guān)理論的分析，將需要原則和貢獻(xiàn)原則設(shè)定為社會(huì)保障制度的價(jià)值選擇。在本章中，我們將從中國社會(huì)保障制度的實(shí)踐出發(fā)，提出需要原則和貢獻(xiàn)原則的具體內(nèi)容，并提出制度框架。第一節(jié)社會(huì)保障制度的基本原則：需要原則與貢獻(xiàn)原則通過前文的分析可以看出，福利制度需要回答關(guān)于公平、機(jī)會(huì)、責(zé)任的問題，需要在維護(hù)公平和避免依賴之間尋找平衡，即在這兩者之間實(shí)現(xiàn)一種相對(duì)理想的平衡。同時(shí)，個(gè)人自由與社會(huì)平等作為正義原則的兩端，二者共同構(gòu)成了社會(huì)保障領(lǐng)域社會(huì)正義的價(jià)值選擇。具體到我國的社會(huì)保障領(lǐng)域，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利能夠滿足社會(huì)成員的合理需求，同時(shí)修正社會(huì)分層所帶來的不平等，就需要對(duì)正義原則做出如下選擇：一是需要原則，對(duì)應(yīng)的是社會(huì)平等；二是貢獻(xiàn)原則，對(duì)應(yīng)的是個(gè)人自由。一需要原則的基本范疇與理論界定“需要”作為一個(gè)理論范疇主要指人對(duì)于生活條件的依賴，從哲學(xué)意義上講，其涉及“對(duì)人自身價(jià)值的追問”。只有當(dāng)人的主體地位得到確立，才會(huì)使對(duì)于人的需要的滿足具有合理性，在西方思想界，對(duì)人的主體地位的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了漫長的歷史進(jìn)程，自古希臘時(shí)期起，思想家就開始“認(rèn)識(shí)自己”，這體現(xiàn)出對(duì)人的關(guān)照，到文藝復(fù)興時(shí)期，人的地位得到提高，欲望的正當(dāng)性得到肯定，到了近代，人的主體地位得以確立，欲望和需要的區(qū)別得到重視，需要理論逐漸成熟，我們將通過對(duì)近代以來需要理論的闡釋來對(duì)需要原則進(jìn)行界定。近代哲學(xué)發(fā)展到黑格爾時(shí)，學(xué)界對(duì)“需要”才有了比較成熟的認(rèn)識(shí)。在對(duì)待需要與人的關(guān)系方面，黑格爾認(rèn)為需要是人的一個(gè)存在維度，他還將需要與人的發(fā)展聯(lián)系在一起，“具體的人作為特殊的人本身就是目的”[2]，人的需要是自由意志展開的必要環(huán)節(jié)，對(duì)人的發(fā)展是不可或缺的內(nèi)容，“人是作為各種需要的整體以及自然必然性與任性的混合體”[2]，因此，人的需要應(yīng)該得到滿足。黑格爾認(rèn)為滿足需要的途徑具有多樣性，“勞動(dòng)”是作為人的主觀目的作用于外在物使其合乎主體目的的活動(dòng)，是滿足需要的手段。然而人的需要具有無限性，這就使得人的需要永遠(yuǎn)無法得到充分的滿足，為了解決這一矛盾，社會(huì)不僅要通過理性來對(duì)需要加以限制，還必須求助于教育，希望通過教育使人們對(duì)需要對(duì)象的欲望得到控制，使人們覺得“需要本身一般說來不是那么迫切的”[3]。黑格爾認(rèn)為需要的滿足存在不可避免的沖突性，由于人們都傾向于關(guān)注特殊性的需要，而對(duì)普遍性的利益漠不關(guān)心，因而導(dǎo)致普遍利益難以實(shí)現(xiàn)，這不僅會(huì)使個(gè)體對(duì)普遍性的需要無法得到滿足，而且會(huì)影響個(gè)人特殊性需要的滿足。這種需要的沖突性是個(gè)體無法進(jìn)行調(diào)節(jié)的，因此，需要通過勞動(dòng)將社會(huì)個(gè)體聯(lián)系起來，“需要和手段，作為實(shí)在的定在，就成為一種為他人的存在，而他人的需要和勞動(dòng)就是大家彼此滿足的條件”[4]。在勞動(dòng)中，人們?cè)诒舜伺浜系倪^程中必須考慮他人的需要，也就是說，某個(gè)個(gè)體的勞動(dòng)成為他人滿足需要的條件，同時(shí)，他人的勞動(dòng)也是這個(gè)個(gè)體滿足需要的條件，這就使得個(gè)體的特殊需要成為社會(huì)的需要。黑格爾的需要理論具有重要的里程碑意義，但其唯心主義傾向遭到了馬克思的批判，馬克思從為人類解放尋找物質(zhì)動(dòng)力的角度更加深刻、全面地建構(gòu)了需要理論體系。在馬克思的需要理論中，需要體現(xiàn)的是人的本質(zhì)，個(gè)體對(duì)需要對(duì)象的追求構(gòu)成了人的力量的本質(zhì)來源。需要還體現(xiàn)了個(gè)體的生存狀態(tài)與發(fā)展情況，這是由于個(gè)體的存在與其生產(chǎn)情況是具有一致性的，“他們是什么樣的，這同他們的生產(chǎn)是一致的”[5]，而生產(chǎn)活動(dòng)的動(dòng)力和內(nèi)容又取決于人的需要。不僅如此，需要還能夠體現(xiàn)出社會(huì)發(fā)展的基本狀況，這是由于需要的滿足程度制約著個(gè)體需要的產(chǎn)生，當(dāng)?shù)退降男枰y以得到滿足時(shí)，人們很難產(chǎn)生更高水平的需要，而需要的滿足程度在實(shí)踐中是受制于生產(chǎn)力發(fā)展水平的，因此，需要能夠反映出社會(huì)發(fā)展的基本狀況。也就是說，當(dāng)生存需要仍然是需要的主體時(shí)，那么就可以判斷出整個(gè)社會(huì)應(yīng)該正處于較低的發(fā)展水平；如果人的需要都能夠得到滿足，那么社會(huì)一定處于物質(zhì)極大豐富、生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力水平相適應(yīng)的狀態(tài)；而當(dāng)人的需要出現(xiàn)“異化”時(shí)，那么社會(huì)一定是處于分工發(fā)達(dá)的私有制形態(tài)。在馬克思的需要理論中，需要體現(xiàn)出明顯的層次性，大體上可以概括為生存需要、享受需要和發(fā)展需要三個(gè)層次，生存需要是人類“必要的需要”，作為人類最基本的需要，生存需要是其他需要的基礎(chǔ)。享受需要是在生存需要得以滿足的前提下，進(jìn)一步產(chǎn)生的提高生活質(zhì)量的需要，享受是自由意志的表現(xiàn)，也是人類本質(zhì)力量的展現(xiàn)。發(fā)展需要是人類提示自己本質(zhì)力量的需要，包括教育、知識(shí)、修養(yǎng)等方面的需要，是人最高層次的需要，能夠使人更加接近自我的類本質(zhì)。此外，馬克思還以需要為核心概念衍生出第一需要、迫切需要、需要的滿足與異化等多種概念。馬克思將需要概念應(yīng)用于對(duì)資本主義的批判中，指出工人的需要是簡單、粗鄙、被異化的，資本家的需要?jiǎng)t是文明而考究的，造成這種現(xiàn)象的原因在于受生產(chǎn)力發(fā)展水平的制約，社會(huì)財(cái)富的總量有限，某些社會(huì)成員通過在經(jīng)濟(jì)或政治方面的優(yōu)勢(shì)地位控制其他社會(huì)成員為滿足其需要而進(jìn)行相應(yīng)的勞動(dòng)，而這些受其控制的社會(huì)成員也只能通過提供滿足他人需要的勞動(dòng)來維持生存。可見，生產(chǎn)力發(fā)展水平是造成資本家的需要與工人的需要存在差距的原因，因此，人類的解放可以被看作為使人的需要得到更好滿足而進(jìn)行的社會(huì)變革。需要理論除了在哲學(xué)范疇內(nèi)被廣泛討論之外，也同樣是經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的重要概念。需要在經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇內(nèi)通常被稱為“需求”，需求是商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)中消費(fèi)者對(duì)商品的需要，因此，在商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，“需要”與“需求”是相互重合的概念。經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的需要是一種主觀價(jià)值判斷，理性會(huì)使個(gè)體做出對(duì)自己最為有利的決定，個(gè)體的選擇聚集在一起形成社會(huì)整體的需求，因此“共有的需要”是難以找到依據(jù)的。社會(huì)政策領(lǐng)域的專家、學(xué)者對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)的需要理論并不認(rèn)同，他們普遍認(rèn)為存在獨(dú)立于個(gè)人偏好的需要，也就是說，需要是具有客觀性和普遍性的，其中比較有代表性的觀點(diǎn)是英國社會(huì)政策專家萊恩·多亞爾和伊恩·高夫在《人的需要理論》中提出的“健康和自主是人的基本需要”，他們還分析了滿足基本需要的前提條件。對(duì)于需要，還有一個(gè)不容忽視的重要理論，就是馬斯洛的需求層次理論，1943年，美國心理學(xué)家亞伯拉罕·馬斯洛在《人類激勵(lì)理論》一文中將人類需求按照由低到高的順序劃分為生理需要（physiologicalneeds）、安全需要（safetyneeds）、社交需要（loveandbelonging）、尊重需要（esteem）和自我實(shí)現(xiàn)需要（self-actualization）。生理上的需要具體包括呼吸、水、食物、睡眠、生理平衡、分泌和性，這些是人類維持生命所必需的需要，也是其他需要的基礎(chǔ)；安全上的需要包括人身安全、健康保障、資源所有性、財(cái)產(chǎn)所有性、道德保障、工作職位保障和家庭安全；社交需要包括友情、親情、愛情等；尊重的需要包括自我尊重、信心、成就、對(duì)他人尊重、被他人尊重等；自我實(shí)現(xiàn)的需要包括道德、創(chuàng)造力、自覺性、問題解決能力、公正度、接受現(xiàn)實(shí)能力等，是最高層次的需要。對(duì)照馬克思的需要層次，生理需要、安全需要可以與生存需要相對(duì)應(yīng)，社交需要、尊重需要可以與享受需要相對(duì)應(yīng)，自我實(shí)現(xiàn)需要可以與發(fā)展需要相對(duì)應(yīng)?？梢?，馬斯洛和馬克思對(duì)于需求層次的劃分能夠達(dá)成某種程度的共識(shí)。通過上述分析，我們可以得到以下結(jié)論：與“平等的正義觀”相對(duì)應(yīng)，社會(huì)保障領(lǐng)域的需要是獨(dú)立于個(gè)人偏好的客觀性需要，是以當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平和物質(zhì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)為條件按照社會(huì)必需進(jìn)行分配的，通過對(duì)社會(huì)財(cái)富的分配滿足全體社會(huì)成員基本的生存和發(fā)展需求，以達(dá)到對(duì)不利地位進(jìn)行矯正和調(diào)節(jié)的作用。需要原則需要具備以下幾個(gè)方面的規(guī)范性。首先，有必要對(duì)“需要”和“欲望”進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分。需要不是以人的欲望為基礎(chǔ)的，正如卡爾·夏皮羅所說：“如果極大豐富意味著權(quán)利再也不是必需的了，那么這就意味著人類已經(jīng)超越了稀缺。但要說沒有稀缺之虞，人類的欲望就一定是有限的，否則不管物質(zhì)有多豐富，根據(jù)定義，稀缺會(huì)一直存在?！鹿诺浣?jīng)濟(jì)學(xué)家錯(cuò)誤地將要求（wants）和需求（needs）都?xì)w并在偏好（preferences）或者欲望（desires）這一大類下——盡管這一評(píng)價(jià)還是有爭議的。按照這一說法，要求可能是無限的，但需求不是無限的。在宏觀經(jīng)濟(jì)沒有對(duì)非必需物品的需求發(fā)出誘發(fā)性指令的情況下，我們可以列出一張以人類基本需求為內(nèi)容的清單，當(dāng)對(duì)于某個(gè)物品而言，其豐富程度達(dá)到或超于臨界點(diǎn)之后，所有人都會(huì)滿足于這些需求……然而，即便將維持生命的必需品規(guī)定為需求的最寬泛定義，可供利用的資源仍然總是難以達(dá)到需求的要求……也就是說，不管物質(zhì)豐富到何種程度，稀缺始終都是人類社會(huì)無法超越的痼疾?！盵6]也就是說，資源的稀缺性使需要必須是有限的，而不能混同于個(gè)人的偏好或欲望，個(gè)人的偏好和特殊性需要不屬于社會(huì)保障領(lǐng)域所探討的需要的范疇。其次，“需要”要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)。需要的產(chǎn)生與滿足都依賴于生產(chǎn)力發(fā)展水平，同時(shí)受社會(huì)進(jìn)步程度的制約。在社會(huì)保障領(lǐng)域，我們所關(guān)注的需要是具有整體性的，因此，超出社會(huì)承受能力的需要是難以實(shí)現(xiàn)的，而顯著低于社會(huì)發(fā)展水平的需要也是缺乏可行性的。最后，要將“需要”作為一個(gè)歷史范疇來理解。需要既然是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的，那么隨著生產(chǎn)力水平的提高，需要的具體內(nèi)容也應(yīng)該隨之提升，原來被認(rèn)為是享受型的需要，可能會(huì)逐步變?yōu)榛镜纳嫘枰?，正如馬克思所說：“以前表現(xiàn)為奢侈的東西，現(xiàn)在成為必要的了?！盵7]二貢獻(xiàn)原則的基本范疇與理論界定社會(huì)保障領(lǐng)域的貢獻(xiàn)原則是指按照個(gè)體所做出的社會(huì)貢獻(xiàn)來分配福利資源。與平等原則對(duì)應(yīng)全體社會(huì)成員不同，貢獻(xiàn)原則所對(duì)應(yīng)的是做出社會(huì)貢獻(xiàn)的社會(huì)成員，做出社會(huì)貢獻(xiàn)的途徑是多樣的，包括勞動(dòng)、資本、才能等諸多方面，我們將借鑒初次分配領(lǐng)域的相關(guān)分析來對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域的貢獻(xiàn)原則進(jìn)行界定。19世紀(jì)上半葉，空想社會(huì)主義者提出了不同的與社會(huì)貢獻(xiàn)相關(guān)的分配理論。圣西門的“按勞動(dòng)能力分配”思想認(rèn)為人人都應(yīng)當(dāng)勞動(dòng)，“增加財(cái)富只有一個(gè)手段，那就是進(jìn)行生產(chǎn)”[8]。圣西門代表的是勞動(dòng)者的利益，認(rèn)為勞動(dòng)者應(yīng)該享有自己的勞動(dòng)成果，而勞動(dòng)者獲取報(bào)酬的依據(jù)是勞動(dòng)的熟練程度與強(qiáng)度等因素，也就是說，社會(huì)成員的地位與收入應(yīng)該與其勞動(dòng)才能成比例?？椎聦⑹ノ鏖T的思想概括為“按能力定地位，按勞績定報(bào)酬”[9]。同為空想社會(huì)主義者的傅立葉構(gòu)建了一種“和諧制度”，為解決和諧制度的分配問題，傅立葉將“法郎吉”視為和諧制度的基層單位，并規(guī)定在“法郎吉”中，要按勞動(dòng)、資本、才能的比例進(jìn)行分配，認(rèn)為“勞動(dòng)至少占5/12，才能占3/12或2/12，資本占4/12或5/12”[10]。傅立葉還提出要按照勞動(dòng)種類來規(guī)定勞動(dòng)報(bào)酬的等級(jí)，他將勞動(dòng)分為家務(wù)、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、教育、科學(xué)、藝術(shù)七類，并規(guī)定越是缺少吸引力的勞動(dòng)，其等級(jí)越高。傅立葉按才能分配的思想認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)才能和管理才能與工作年限存在正向相關(guān)關(guān)系，這就使得按才能分配演變?yōu)榘茨挲g分配，“在才能方面的收入是老年人的‘特權(quán)’”[11]。勃雷的按勞分配學(xué)說是建立在李嘉圖勞動(dòng)價(jià)值論基礎(chǔ)上的，他認(rèn)為“只有勞動(dòng)能產(chǎn)生價(jià)值”[12]，價(jià)值由誰生產(chǎn)就該由誰所有，然而在資本主義社會(huì)中，勞動(dòng)者通過勞動(dòng)所創(chuàng)造的價(jià)值卻被資本家所占有，因此，勃雷對(duì)資本主義進(jìn)行了猛烈的抨擊，并提出了建立由勞動(dòng)時(shí)間決定價(jià)值的原則，實(shí)行按勞取酬和同工同酬的政策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)交換平等。在空想社會(huì)主義者分配思想的基礎(chǔ)上，馬克思提出了完整而系統(tǒng)的按勞分配理論。按勞分配理論是馬克思主義理論的重要組成部分，體現(xiàn)著馬克思主義的本質(zhì)特征，在馬克思的理論體系中，按勞分配是以勞動(dòng)為尺度進(jìn)行的社會(huì)資源分配，這里的勞動(dòng)主要是指勞動(dòng)時(shí)間和勞動(dòng)強(qiáng)度，在現(xiàn)實(shí)生活中對(duì)應(yīng)于勞動(dòng)的數(shù)量和質(zhì)量，按勞分配的對(duì)象是“消費(fèi)資料”，主體是勞動(dòng)者集體或社會(huì)，所維護(hù)的是勞動(dòng)者的權(quán)益。按勞分配是以勞動(dòng)者所付出的勞動(dòng)在生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的貢獻(xiàn)大小為依據(jù)而進(jìn)行的分配手段，其目的是充分調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的積極性以推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展。通過上述分析，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，我們將對(duì)與“自由的正義觀”相對(duì)應(yīng)的貢獻(xiàn)原則做出如下規(guī)范。一是貢獻(xiàn)原則涉及勞動(dòng)所得，與資本所得無關(guān)。做出這種規(guī)范主要基于以下兩方面的原因：一方面，社會(huì)保障所對(duì)應(yīng)的主體是社會(huì)成員；另一方面，按勞分配是我國分配制度的重要組成部分。新中國成立后，我國的分配制度開始按照馬克思的按勞分配理論進(jìn)行實(shí)踐，改革開放特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，按勞分配原則與我國具體國情的結(jié)合方面不斷取得積極進(jìn)展，這成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要保障。我國初次分配領(lǐng)域也經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，1997年，黨的十五大報(bào)告提出了“按勞分配與按生產(chǎn)要素分配相結(jié)合”的觀點(diǎn)，隨后出現(xiàn)了貧富差距日益擴(kuò)大的問題，針對(duì)這種情況，黨的十六大報(bào)告再度突出了按勞分配的主體地位，十七大報(bào)告進(jìn)一步堅(jiān)持了按勞分配的主體地位，強(qiáng)調(diào)初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平，十八大報(bào)告延續(xù)了這一說法。通過不同階段的實(shí)踐結(jié)果可以看出，按資分配或者按生產(chǎn)要素分配會(huì)帶來比按勞分配更嚴(yán)重的貧富分化，在社會(huì)保障領(lǐng)域，福利的分配至少承擔(dān)著滿足社會(huì)成員基本需要、調(diào)節(jié)收入分配差距這兩種職能，因此，以勞動(dòng)所得作為基礎(chǔ)的貢獻(xiàn)原則更符合社會(huì)保障的基本性質(zhì)和我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際。二是貢獻(xiàn)原則應(yīng)該受到一定程度的限制。貢獻(xiàn)原則是與自由的正義觀相對(duì)應(yīng)的價(jià)值規(guī)范，體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等的關(guān)系，是對(duì)效率和自由的關(guān)照。但以勞動(dòng)所得作為基礎(chǔ)的貢獻(xiàn)原則是以勞動(dòng)者在初次分配中應(yīng)取得的份額為依據(jù)的，雖然摒除了資本要素，但對(duì)初次分配的結(jié)果仍然有延續(xù)性，社會(huì)保障作為再分配制度，應(yīng)該對(duì)初次分配造成的貧富差距進(jìn)行修正，因此，對(duì)社會(huì)保障制度中的貢獻(xiàn)原則，有必要通過設(shè)置限額等方式加以限制。第二節(jié)社會(huì)保障制度“去身份化”的基本邏輯通過對(duì)分配正義原則的探討，我們認(rèn)為我國社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)遵循需要原則和貢獻(xiàn)原則進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，在此我們將進(jìn)一步探討在中國現(xiàn)實(shí)環(huán)境中，如何明確“去身份化”的基本邏輯。20世紀(jì)90年代以來，在世界銀行的倡導(dǎo)和智利模式的影響下，“多支柱”改革在世界范圍內(nèi)獲得了極大發(fā)展，改革過程中，社會(huì)保障制度的核心目標(biāo)、如何面對(duì)變動(dòng)中的制度需求等核心問題得以討論和實(shí)踐，這對(duì)我國的社會(huì)保障制度改革具有重要的借鑒價(jià)值。一多支柱改革的基本邏輯與經(jīng)驗(yàn)借鑒1994年，世界銀行在現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金模式遭遇挑戰(zhàn)的背景下，出版了《避免老齡危機(jī)：保護(hù)老年人和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的政策》，提出了以強(qiáng)制性公共養(yǎng)老金計(jì)劃、強(qiáng)制性完全積累養(yǎng)老金計(jì)劃和自愿性個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金計(jì)劃為主要內(nèi)容的“三支柱”養(yǎng)老金體系，這一模式在許多國家得以實(shí)施和推廣。2005年，世界銀行在此基礎(chǔ)上出版了《21世紀(jì)的老年人收入保障：養(yǎng)老金制度改革國際視角比較》，提出了“五支柱”模式，這一模式在原有的“三支柱”基礎(chǔ)上，又增加了以非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃為主要內(nèi)容的“零支柱”，以及以家庭成員之間的非正式支持為主要內(nèi)容的“第四支柱”?！傲阒е钡闹髦荚谟谙夏曦毨?，為沒有資格領(lǐng)取養(yǎng)老金的老年人，以及貧困老年人，提供不以繳費(fèi)為前提的養(yǎng)老金支持?！暗谒闹е笔侵讣彝?nèi)部成員之間的轉(zhuǎn)移支付對(duì)老年人形成的非正式支持，包括贍養(yǎng)、醫(yī)療、住房、食品等方面。在多支柱模式中，不同性質(zhì)養(yǎng)老金計(jì)劃的定位是清晰而有所區(qū)分的。一般來講，養(yǎng)老金計(jì)劃的主要目標(biāo)應(yīng)該包括兩個(gè)層次：一是防止老年貧困，可通過“五支柱”計(jì)劃當(dāng)中的“零支柱”來實(shí)現(xiàn)；二是維持退休后的生活水平，可通過“五支柱”計(jì)劃中的“第一支柱”和“第二支柱”來實(shí)現(xiàn)。各國雖然對(duì)于這兩個(gè)目標(biāo)各有側(cè)重，但都在爭取實(shí)現(xiàn)二者之間適當(dāng)?shù)钠胶?。這對(duì)我國深化“社會(huì)統(tǒng)籌”和“個(gè)人賬戶”的認(rèn)識(shí)具有重要意義。我國現(xiàn)行的社會(huì)保障制度也存在多支柱的成分，國務(wù)院于2005年頒布的《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》規(guī)定，要逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，完善個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的模式，實(shí)現(xiàn)由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)變，積極發(fā)展企業(yè)年金，建立多層次的養(yǎng)老保障體系。在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，基金籌集包括個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼三個(gè)部分，養(yǎng)老金待遇包括基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩個(gè)部分，基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)由各級(jí)政府支付，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金主要來源于個(gè)人繳費(fèi)和地方人民政府的繳費(fèi)補(bǔ)貼。從政策規(guī)定可以看出，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的社會(huì)統(tǒng)籌部分，也就是企業(yè)繳費(fèi)部分，為職工提供的是基礎(chǔ)性養(yǎng)老金，屬于強(qiáng)制性公共養(yǎng)老金計(jì)劃，可以被看作“第一支柱”，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金也類似于“第一支柱”；城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中由職工繳費(fèi)形成的個(gè)人賬戶部分，屬于強(qiáng)制性完全積累養(yǎng)老金計(jì)劃，可以被看作“第二支柱”，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的個(gè)人賬戶部分也接近于“第二支柱”；在自愿基礎(chǔ)上建立的企業(yè)年金計(jì)劃和自愿型的個(gè)人儲(chǔ)蓄等資金積累，可以被看作“第三支柱”?？梢钥闯?，從制度設(shè)計(jì)層面，我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)初步具備了“三支柱”特征，與“五支柱”模式相比，所欠缺的是非繳費(fèi)型的“零支柱”，以及非正式的各種市場(chǎng)導(dǎo)向和政府支持的老年保障的“第四支柱”，其中“零支柱”恰恰是近年來養(yǎng)老金制度改革的核心，“零支柱”聚焦于老年人基本收入保障，強(qiáng)調(diào)對(duì)脆弱老年群體的保護(hù)?！傲阒е币彩前l(fā)展社會(huì)政策的焦點(diǎn)所在，在過去20年里，建立“零支柱”的國家數(shù)量翻了一番?！傲阒е弊詈唵蔚男问?，就是所謂的社會(huì)安全網(wǎng)，即對(duì)窮人和脆弱群體提供普遍的、基于家計(jì)調(diào)查或有條件的轉(zhuǎn)移支付。在老齡化較為嚴(yán)重的國家，“零支柱”為老年人提供轉(zhuǎn)移支付，其典型模式為老年人養(yǎng)老金，要對(duì)較年輕的老年人進(jìn)行家計(jì)調(diào)查，對(duì)年紀(jì)較大的老年人則不需要進(jìn)行家計(jì)調(diào)查?！傲阒е蹦Ｊ皆诮?jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家是非常普遍的，目前中低收入國家也在逐漸增加此模式的內(nèi)容?！傲阒е敝匾囊徊桨l(fā)展發(fā)生在2008年——智利將“零支柱”與收入關(guān)聯(lián)的支柱整合起來（個(gè)人賬戶），這場(chǎng)變革也被視為一個(gè)標(biāo)桿。另外，近來也有為非正規(guī)就業(yè)者和自雇者準(zhǔn)備的，與收入匹配的事前轉(zhuǎn)移支付的行動(dòng)。在中低收入國家，關(guān)于財(cái)政支付能力、負(fù)激勵(lì)效應(yīng)以及普惠還是家計(jì)調(diào)查之類的問題已爭論多年，新增的探討集中于事前轉(zhuǎn)移支付對(duì)于減貧的潛在效果與充足性（養(yǎng)老金），此外還有非正規(guī)部門的低覆蓋率問題。[13]“零支柱”主要體現(xiàn)在普遍覆蓋和再分配性質(zhì)方面，大體上有三種形式：一是普享型基本養(yǎng)老保障模式，是指國家根據(jù)同樣標(biāo)準(zhǔn)對(duì)退休者發(fā)放同樣數(shù)額的基本養(yǎng)老金，或者根據(jù)退休者工作年限的長短有所調(diào)整，但是養(yǎng)老金水平與過去收入沒有必然關(guān)系，愛爾蘭、日本、韓國、荷蘭、新西蘭等國家采取的是這種模式；二是家計(jì)調(diào)查模式，是指根據(jù)家庭收入和財(cái)產(chǎn)情況確定養(yǎng)老金水平，一般而言，養(yǎng)老金水平與家庭收入呈負(fù)相關(guān)，澳大利亞采取的是這種模式；三是最低養(yǎng)老金模式，與家計(jì)調(diào)查模式類似，同樣是為了防止養(yǎng)老金低于某一水平，但確定養(yǎng)老金的方式不同，僅考慮養(yǎng)老金水平，而不考慮其收入狀況，如果退休者養(yǎng)老金水平過低，將補(bǔ)足到某一統(tǒng)一的養(yǎng)老金水平，法國、希臘、芬蘭、波蘭、葡萄牙、斯洛伐克、西班牙、瑞典、瑞士等國采取的是這種模式。還有一些國家采取的是多種模式并存的方式，比如，英國采取的是家計(jì)調(diào)查、普享型、最低養(yǎng)老金三種形式并存的模式；美國、比利時(shí)采取的是家計(jì)調(diào)查與最低養(yǎng)老金相結(jié)合的模式；挪威、墨西哥、盧森堡、捷克采取的是普享型與最低養(yǎng)老金相結(jié)合的模式；丹麥、冰島采取的是家計(jì)調(diào)查與普享型相結(jié)合的模式。[14]正如第三章所介紹的，在人口老齡化的壓力和經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的背景下，各國一般都對(duì)養(yǎng)老保障的“第一支柱”和“第二支柱”進(jìn)行了私營化改革，幾乎所有西方國家都在“第一支柱”和“第二支柱”建立了強(qiáng)制性和自愿性的私人養(yǎng)老金制度?！暗谝恢е敝饕獜?qiáng)調(diào)強(qiáng)制性和再分配性，“第二支柱”主要強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制性和儲(chǔ)蓄性，包括強(qiáng)制職業(yè)/個(gè)人年金、自愿職業(yè)/個(gè)人年金、強(qiáng)制私人養(yǎng)老金、積分制等多種形式。從實(shí)施效果來看，私營化改革使得以公共養(yǎng)老金計(jì)劃為主體的養(yǎng)老保障體制發(fā)生了較大變化，私營性質(zhì)的養(yǎng)老金在養(yǎng)老保障體系中擔(dān)當(dāng)起十分重要的角色。在“多支柱”和私營化改革的框架下，各國也在嘗試對(duì)養(yǎng)老金制度所涉及的各種變量進(jìn)行改革，主要包括擴(kuò)大覆蓋面、提高領(lǐng)取年齡、延長資格年限、改革待遇計(jì)算方式等方面。在擴(kuò)大覆蓋面方面，通過降低門檻吸納非全職和低收入工作者進(jìn)入強(qiáng)制性養(yǎng)老金計(jì)劃；通過稅收優(yōu)惠等政策提高私營養(yǎng)老金體系的覆蓋率，如法國的個(gè)人退休儲(chǔ)蓄計(jì)劃允許年收入24000歐元內(nèi)的10%的繳費(fèi)在稅前扣除，德國的職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃按4%的社會(huì)保障稅扣除。[15]在提高退休年齡方面，在人口預(yù)期壽命不斷延長的背景下，很多西方國家都在2000年后對(duì)領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡進(jìn)行了調(diào)整，如法國將強(qiáng)制退休年齡從65歲提高到70歲；德國將退休年齡由65歲漸進(jìn)提高到70歲。[16]在提高退休年齡的同時(shí)，采取收入關(guān)聯(lián)養(yǎng)老金模式的國家也都通過各種方式延長了計(jì)算養(yǎng)老金待遇的資格年限，這種做法事實(shí)上也降低了養(yǎng)老金的待遇水平，如法國將公共養(yǎng)老金計(jì)劃收入關(guān)聯(lián)年限從10年擴(kuò)展到25年；瑞典將基準(zhǔn)收入從15年中最高的收入擴(kuò)展到整個(gè)期間的平均收入。[16]為了改善養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，很多國家都采取了鼓勵(lì)延遲退休的措施，主要包括現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)、養(yǎng)老金增長率優(yōu)惠計(jì)劃、限制解雇已達(dá)退休年齡但有工作意愿雇員的行為等方式。可以看出，“多支柱”改革的基本邏輯是要明確并區(qū)分各支柱的目標(biāo)，并且在防止貧困和維持生活水平之間保持平衡，同時(shí)在人口老齡化背景下，注意調(diào)整退休年齡、領(lǐng)取資格年限等內(nèi)容，以確保制度的可持續(xù)性?！岸嘀е备母镏饕獞?yīng)用于養(yǎng)老金體系，但這種多層次、多目標(biāo)的邏輯同樣可以應(yīng)用于醫(yī)療保險(xiǎn)等其他社會(huì)保障領(lǐng)域。與我們所確定的需要原則和貢獻(xiàn)原則相對(duì)應(yīng)，非繳費(fèi)型的“零支柱”和強(qiáng)制性公共計(jì)劃的“第一支柱”，應(yīng)當(dāng)遵循需要原則；強(qiáng)制性的完全積累計(jì)劃的“第二支柱”和自愿性個(gè)人保險(xiǎn)與儲(chǔ)蓄計(jì)劃的“第三支柱”，應(yīng)當(dāng)遵循貢獻(xiàn)原則。二需要原則的應(yīng)用：以“零支柱”和“第一支柱”為核心的基礎(chǔ)保障社會(huì)保障領(lǐng)域的需要是獨(dú)立于個(gè)人偏好的客觀性需要，在生產(chǎn)力發(fā)展水平和物質(zhì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的具體條件下，按照社會(huì)必需進(jìn)行分配，并通過對(duì)社會(huì)財(cái)富的分配滿足全體社會(huì)成員基本的生存和發(fā)展需求，以達(dá)到對(duì)不利地位進(jìn)行矯正和調(diào)節(jié)的目的。結(jié)合中國國情，需要原則的具體內(nèi)涵應(yīng)包括以下幾方面內(nèi)容。一是國家作為責(zé)任主體。根據(jù)社會(huì)契約理論，個(gè)人權(quán)利的讓渡使國家獲得強(qiáng)制性的國家權(quán)力，因而國家有責(zé)任保障公民權(quán)利。社會(huì)保障的公民權(quán)利轉(zhuǎn)向需要國家責(zé)任作為根本保障，目前中國的社會(huì)保障制度以單位和個(gè)人責(zé)任為主體，國家承擔(dān)最終的托底責(zé)任，這是一種動(dòng)態(tài)調(diào)整與事后補(bǔ)救相結(jié)合的總體性責(zé)任。在需要原則指導(dǎo)下，應(yīng)進(jìn)一步明確國家對(duì)基本國民保障的具體責(zé)任，負(fù)擔(dān)起基本保障項(xiàng)目的主要資金，為社會(huì)權(quán)利的拓展奠定基礎(chǔ)。二是覆蓋范圍的廣泛性。需要原則所面向的是全體社會(huì)成員，我國目前的社會(huì)保障制度通過不同的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了制度層面的全覆蓋，比如，在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，通過城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)四種不同的制度實(shí)現(xiàn)了對(duì)全體社會(huì)成員的制度性覆蓋，正是這種與職業(yè)身份高度相關(guān)的福利制度導(dǎo)致了“福利身份化”問題，為解決這一困境，我們希望在需要原則的指導(dǎo)下能夠達(dá)到用統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)來覆蓋全體社會(huì)成員的目標(biāo)，也就是說，我們要將社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)無差別地拓展至全體社會(huì)成員。三是體現(xiàn)社會(huì)必需的客觀獨(dú)立性。人的需要是有層次的，在社會(huì)保障領(lǐng)域，如何確定獨(dú)立于個(gè)人偏好、具有普遍性和客觀性的基本需要是需要原則必須解決的問題。在需要原則的指導(dǎo)下，社會(huì)救助應(yīng)當(dāng)滿足社會(huì)成員最低限度的生存需要；社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)滿足進(jìn)行正常生產(chǎn)生活的需要；社會(huì)福利應(yīng)當(dāng)滿足特殊群體的一般需要。四是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的適應(yīng)性。需要的產(chǎn)生與滿足都依賴于生產(chǎn)力發(fā)展水平，同時(shí)受社會(huì)進(jìn)步程度的制約。在需要原則的指導(dǎo)下，基本社會(huì)保障項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)主要來源于國家，因此，必須考慮財(cái)政的可承受程度，在合理的范圍內(nèi)科學(xué)界定保障水平，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)利拓展的同時(shí)確保制度的可持續(xù)性。在以上四點(diǎn)的約束下，我們將需要原則指導(dǎo)下的社會(huì)保障制度定義為基本社會(huì)保障?；旧鐣?huì)保障是指通過統(tǒng)一的制度安排使保障覆蓋全體社會(huì)成員，滿足其基本生存發(fā)展需要，并由財(cái)政負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)的制度。三貢獻(xiàn)原則的應(yīng)用：以“第二支柱”和“第三支柱”為核心的補(bǔ)充保障社會(huì)保障領(lǐng)域的貢獻(xiàn)原則是指按照個(gè)人通過勞動(dòng)所做出的貢獻(xiàn)來分配福利資源，是與自由的正義觀相對(duì)應(yīng)的價(jià)值規(guī)范，體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等的關(guān)系，是對(duì)效率和自由的關(guān)照，考慮到社會(huì)保障制度調(diào)節(jié)收入分配差距的性質(zhì)，需要通過設(shè)置限額等方式加以限制。結(jié)合中國國情，貢獻(xiàn)原則的具體內(nèi)涵應(yīng)包括以下幾方面的內(nèi)容。一是體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)相對(duì)等的原則。貢獻(xiàn)原則強(qiáng)調(diào)以個(gè)人的勞動(dòng)貢獻(xiàn)為依據(jù)進(jìn)行福利分配，由個(gè)人和雇主按照勞動(dòng)收入的一定比例共同繳費(fèi)形成保障基金，作為制度的經(jīng)費(fèi)來源。個(gè)人的勞動(dòng)貢獻(xiàn)越大，收入就越多，所繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)也就越高，企業(yè)配套繳納的費(fèi)用也相應(yīng)提高，其獲得的福利分配就越多，這體現(xiàn)了“多勞多得”和“多繳多得”的特征。二是主要覆蓋有勞動(dòng)收入的社會(huì)成員。貢獻(xiàn)原則指導(dǎo)下的保障制度以勞動(dòng)者的勞動(dòng)收入為基礎(chǔ)，因此，制度所覆蓋的僅限于有勞動(dòng)收入的社會(huì)成員。除了覆蓋城鎮(zhèn)從業(yè)人員之外，也覆蓋有意愿的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，需要強(qiáng)調(diào)的是，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者可依據(jù)勞動(dòng)收入按比例繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，而需要由雇主配套繳納的費(fèi)用則由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是保障層次的補(bǔ)充性。貢獻(xiàn)原則所針對(duì)的是在基本生存需求得到保障的情況下，對(duì)更高的保障需求所進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)。四是保障水平的適度性。以勞動(dòng)所得為基礎(chǔ)的貢獻(xiàn)原則是以勞動(dòng)者在初次分配中取得的份額為依據(jù)的，對(duì)初次分配的結(jié)果仍然有延續(xù)性，為突出保障性，避免對(duì)社會(huì)分層和貧富分化產(chǎn)生不利影響，貢獻(xiàn)原則指導(dǎo)下的社會(huì)保障制度必須有所限制，其標(biāo)準(zhǔn)最高不得超過社會(huì)平均水平。在以上四點(diǎn)的約束下，我們將貢獻(xiàn)原則指導(dǎo)下的社會(huì)保障制度定義為補(bǔ)充社會(huì)保障。補(bǔ)充社會(huì)保障是指通過差別化的制度安排使保障覆蓋勞動(dòng)者，滿足其較高水平的保障需求，由個(gè)人和雇主共同繳費(fèi)的制度。在對(duì)需要原則和貢獻(xiàn)原則進(jìn)行定義的基礎(chǔ)上，我們還需要對(duì)這兩個(gè)原則之間的優(yōu)先序列進(jìn)行規(guī)定。需要原則對(duì)應(yīng)的是基本生存發(fā)展需求，貢獻(xiàn)原則對(duì)應(yīng)的是較高層次的保障需求，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和社會(huì)保障的基本性質(zhì)，在制度設(shè)計(jì)的過程中應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)需要原則的基礎(chǔ)性和貢獻(xiàn)原則的補(bǔ)充性，也就是說，需要原則要優(yōu)先于貢獻(xiàn)原則。第三節(jié)公民權(quán)利視角下社會(huì)保障制度“去身份化”的基本框架從公民權(quán)利視角來看，社會(huì)保障制度應(yīng)著力解決“福利身份化”問題，要用統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)來覆蓋全體社會(huì)成員，將社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)拓展至全體社會(huì)成員，形成以社會(huì)保險(xiǎn)為核心，以社會(huì)救助、社會(huì)福利為重要內(nèi)容的社會(huì)保障制度框架，致力于將全體社會(huì)成員納入普遍性的福利體系中，在相同的規(guī)則下向全體社會(huì)成員提供必要的保障項(xiàng)目，使其具備依靠非市場(chǎng)力量來維持和改善日常生活的能力。一社會(huì)保險(xiǎn)：從以職業(yè)身份為基礎(chǔ)到普遍的社會(huì)權(quán)利社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的核心和基礎(chǔ)，改革開放以來的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革取得了顯著成就。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度逐步確立，并基本實(shí)現(xiàn)了制度層面的全覆蓋，在覆蓋范圍、保障水平、制度完備性等方面都取得了突破性進(jìn)展，體現(xiàn)了以勞資群體為主體、以貢獻(xiàn)和業(yè)績?yōu)榛A(chǔ)、強(qiáng)調(diào)權(quán)利義務(wù)相對(duì)等、層級(jí)制度鮮明的特征，形成了高度依賴于“職業(yè)身份”的制度模式。在這種制度模式中，具有職業(yè)身份的群體所獲得的獨(dú)立于市場(chǎng)的地位要顯著高于城鄉(xiāng)居民，社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)呈現(xiàn)與工作高度相關(guān)的狀態(tài)，這不僅強(qiáng)化了初次分配形成的社會(huì)分層，也制約了社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。在公民權(quán)利視角下，社會(huì)保險(xiǎn)作為社會(huì)保障制度的核心，應(yīng)當(dāng)完成從以職業(yè)身份為基礎(chǔ)到普遍的社會(huì)權(quán)利的轉(zhuǎn)變，也就是說，社會(huì)保險(xiǎn)待遇的獲得不再單純依賴于職業(yè)身份。要整合針對(duì)不同群體的分散化的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，具體包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)，形成面向全體社會(huì)成員的統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度，確保社會(huì)成員在面臨年老、疾病、失業(yè)等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)能夠獲得基本的生存保障，獲得一定的獨(dú)立于市場(chǎng)的地位。要使所有社會(huì)成員都成為制度的受益者和依賴者，也要使其感到自己對(duì)制度的良性運(yùn)行負(fù)有義務(wù)，進(jìn)而形成一種社會(huì)團(tuán)結(jié)，防止以身份地位為基礎(chǔ)的福利分層現(xiàn)象出現(xiàn)。下文將以養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)這兩個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)為例進(jìn)行詳細(xì)說明。二社會(huì)救助：從貧困的個(gè)體性到社會(huì)性在我國社會(huì)保障制度改革進(jìn)程中，社會(huì)救助所取得的成就是顯著的，基本形成了以城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度為主體，以農(nóng)村五保供養(yǎng)、災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、流浪乞討人員救助、臨時(shí)救助為重要內(nèi)容，與住房救助、教育救助、法律援助制度相配套，以慈善事業(yè)為補(bǔ)充的社會(huì)救助體系，體現(xiàn)了將生活救助與扶持生產(chǎn)相結(jié)合、物質(zhì)幫助與社會(huì)服務(wù)相結(jié)合的特點(diǎn)，在保障城鄉(xiāng)困難群眾基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。[17]最低生活保障制度的建立通過法制規(guī)范確立了國民的受助權(quán)利，標(biāo)志著社會(huì)救助由道義性救助轉(zhuǎn)變?yōu)榱x務(wù)性救助。但在具體實(shí)踐中，仍然存在傳統(tǒng)的貧困觀念和救助理念，這種觀念和理念傾向于將貧困片面地歸結(jié)為個(gè)人原因。無論是救助機(jī)構(gòu)還是救助對(duì)象都沒有完全樹立起權(quán)利意識(shí)，仍然受到傳統(tǒng)道義性救濟(jì)的束縛。某些地區(qū)將公民應(yīng)當(dāng)享受的最低生活保障權(quán)利當(dāng)作政府的一種“恩賜”，甚至認(rèn)為社會(huì)救助會(huì)“養(yǎng)懶漢”，由此出現(xiàn)了救助對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)苛刻、救助附加條件多而剝奪貧困家庭受助權(quán)利的現(xiàn)象，盡管這種做法也與收入分配失范和家計(jì)調(diào)查缺乏精準(zhǔn)依據(jù)直接相關(guān)，但傳統(tǒng)的貧困觀念與救助理念仍然是導(dǎo)致救助行為有悖現(xiàn)代社會(huì)保障公平、正義、共享核心價(jià)值觀的重要因素。另外，在各地社會(huì)救助實(shí)踐中，管理機(jī)構(gòu)往往簡單行事，將醫(yī)療救助、教育救助、住房補(bǔ)貼等其他專項(xiàng)救助簡單地疊加在最低生活保障制度之上，各種專項(xiàng)補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策均以申請(qǐng)者享受低保待遇為必備條件，從而造成這些專項(xiàng)救助制度違背了設(shè)計(jì)的初衷，也增加了最低生活保障制度的含金量。這種捆綁式的救助，在一定程度上導(dǎo)致了貧困陷阱，會(huì)造成受助對(duì)象在不同程度上出現(xiàn)“動(dòng)力真空”和管理上的“易進(jìn)難出”等問題。[18]另外，投入偏少、標(biāo)準(zhǔn)偏低、覆蓋面偏窄是長期以來困擾我國社會(huì)救助制度的突出問題。我國社會(huì)救助支出占GDP和財(cái)政支出總量的比例都很低，分別是0.2%～0.5%和1%～2%，這個(gè)比例相對(duì)于西方國家來說是很低的。[19]2013年，全國城市最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)為每人每月373元，[20]大部分城市的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)僅相當(dāng)于當(dāng)?shù)鼐用袢司鶎?shí)際收入的20%左右，[21]很多地區(qū)的城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)低于當(dāng)?shù)氐膶?shí)際貧困線。相對(duì)偏低的貧困線使部分需要援助的低收入家庭被排除在外，而且嚴(yán)格的申請(qǐng)程序和家計(jì)調(diào)查方法也使部分貧困家庭無法獲得救助。2013年共有城市低保對(duì)象約2064.2萬人，農(nóng)村低保對(duì)象約5388.0萬人，占人口總數(shù)的7%左右。[20]盡管發(fā)達(dá)國家的貧困人口數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)展中國家，但社會(huì)救助的受助人口比例仍然維持在較高水平，如新西蘭受助人數(shù)占人口總數(shù)的比例約為25%，澳大利亞約為17.8%，英國約為15.9%，加拿大約為9.9%。[22]與之相比，中國的受助人口比例仍然較低。從公民權(quán)利視角來看，貧困不應(yīng)被單純地歸結(jié)為個(gè)人原因，這也是社會(huì)必須面對(duì)的整體性問題。要全面確立公民的社會(huì)救助權(quán)益，增加各級(jí)政府財(cái)政投入，適度提高救助標(biāo)準(zhǔn)，合理擴(kuò)大救助范圍，推動(dòng)社會(huì)救助從最低生活保障走向綜合救助。同時(shí)，注重增強(qiáng)社會(huì)救助制度的積極功能，建立社會(huì)救助與就業(yè)政策的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并使社會(huì)救助與社區(qū)服務(wù)、家庭政策有機(jī)結(jié)合，通過互助、他助等方式幫助受助者及其他低收入家庭減輕生活負(fù)擔(dān)和壓力，防止社會(huì)排斥現(xiàn)象的發(fā)生。三社會(huì)福利：從補(bǔ)缺到普惠在國際上，社會(huì)福利模式分為兩種：一種是重在解決社會(huì)失?，F(xiàn)象的補(bǔ)救性模式；另一種是被視為正常和第一線的危機(jī)預(yù)防系統(tǒng)、優(yōu)先解決普遍性社會(huì)問題的普惠模式。[23]目前，我國的社會(huì)福利制度屬于傳統(tǒng)的補(bǔ)救式社會(huì)福利制度，主要由國家或社會(huì)為經(jīng)濟(jì)收入水平低和生活無人照顧的老年人、殘疾人和孤兒等特殊社會(huì)群體提供生活供養(yǎng)、疾病康復(fù)和文化教育等福利。我國目前的社會(huì)福利制度缺乏統(tǒng)籌考慮，在部門分割和傳統(tǒng)格局的影響下，出現(xiàn)了條塊分割、封閉混合的復(fù)雜局面。與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助系統(tǒng)相比，社會(huì)福利制度發(fā)展相對(duì)滯后，與城鄉(xiāng)居民的福利需求之間存在較大差距。從公民權(quán)利視角來看，社會(huì)福利制度應(yīng)該克服補(bǔ)缺型福利制度的內(nèi)在缺陷，矯正職業(yè)福利的內(nèi)在缺陷，以不斷改善和提高社會(huì)成員的生活質(zhì)量為追求目標(biāo)，建立能夠滿足城鄉(xiāng)居民社會(huì)福利需求的普惠型社會(huì)福利模式。這種福利模式主要包括兩個(gè)層次：第一個(gè)層次是針對(duì)經(jīng)濟(jì)收入水平低和生活無人照顧的老年人、殘疾人和孤兒等特殊社會(huì)群體，為其提供生活供養(yǎng)、疾病康復(fù)和文化教育福利等內(nèi)容；第二個(gè)層次是為滿足社會(huì)成員的普遍福利需求，形成的具有福利性質(zhì)的社會(huì)化的養(yǎng)老福利、婦女福利、兒童福利、教育福利、健康福利等內(nèi)容。第一層次的社會(huì)福利項(xiàng)目主要延續(xù)傳統(tǒng)社會(huì)福利模式，包括殘疾人福利、老年人收養(yǎng)性福利、兒童收養(yǎng)性福利等內(nèi)容。具體來說，殘疾人福利由就業(yè)、救助、教育、康復(fù)四方面內(nèi)容組成，通過興辦福利企業(yè)、實(shí)施按比例就業(yè)和扶持殘疾人個(gè)體從業(yè)等形式，幫助殘疾人實(shí)現(xiàn)就業(yè)，并支持、幫助殘疾人參加社會(huì)保險(xiǎn)；通過采取臨時(shí)救濟(jì)和集中供養(yǎng)以及興辦殘疾人福利安養(yǎng)機(jī)構(gòu)等措施，為殘疾人提供特別救助照顧；通過教育機(jī)構(gòu)（包括聾啞學(xué)院、智障兒童班等）對(duì)特殊對(duì)象（包括盲、聾、啞等兒童）實(shí)施特殊教育救助；通過開展康復(fù)醫(yī)療和健康重建，幫助殘疾人恢復(fù)或者補(bǔ)償其功能缺失，增強(qiáng)其參與社會(huì)生活的能力。[24]老年人收養(yǎng)性福利主要收養(yǎng)無家可歸、無依無靠、無生活來源的孤寡老人，采取集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)相結(jié)合的方式，提供無償?shù)恼疹櫤头?wù)，保障“三無”老人的基本生活不低于當(dāng)?shù)仄骄钏?；為貧困老人提供無償或低償?shù)酿B(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，并提供一定的福利津貼。兒童收養(yǎng)性福利主要是針對(duì)孤兒、棄兒、殘疾兒童等舉辦的福利項(xiàng)目，包括兒童福利院、殘疾兒童康復(fù)中心、SOS兒童村等。第二層次的社會(huì)福利項(xiàng)目主要是針對(duì)社會(huì)成員的普遍福利需求，包括養(yǎng)老福利、婦女福利、兒童福利、教育福利等。養(yǎng)老福利包括養(yǎng)老福利服務(wù)，逐步形成以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)照料為依托、機(jī)構(gòu)供養(yǎng)為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系；文化福利，為老年人提供各種文化娛樂性服務(wù)，包括老年大學(xué)、老年活動(dòng)中心等；一般服務(wù)性福利，為老年人提供有助于身體健康和生活便利的服務(wù)設(shè)施，如老年人康復(fù)中心、老年醫(yī)院、老年咨詢中心等。此外，還有老年福利津貼等其他福利政策。婦女福利是以照顧婦女的身體特征、減輕生育負(fù)擔(dān)、維護(hù)婦女合法權(quán)益為目標(biāo)的福利制度，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，婦女福利是與職業(yè)相關(guān)聯(lián)的制度安排，這一制度安排隨著單位保障制的解體而逐步瓦解，新型社會(huì)保障制度對(duì)婦女福利的重視程度不足，只有與就業(yè)相關(guān)的生育津貼獲得了一定的發(fā)展，因而難以滿足其實(shí)際需要，建議建立面向全體婦女的生育津貼、醫(yī)療服務(wù)和社會(huì)服務(wù)，切實(shí)滿足廣大婦女的福利需求。兒童福利是為滿足未成年人特殊需要和維護(hù)其特殊利益而提供的照顧和福利服務(wù)，主要包括補(bǔ)充或替代父母照顧和兒童管理，如幼兒園、托兒所等；嬰幼兒保健服務(wù)，如疫苗免費(fèi)注射等；幼兒文體服務(wù)，如幼兒圖書館、幼兒體育場(chǎng)館等。教育福利是為保證教育機(jī)會(huì)公平、提高國民素質(zhì)而提供的國民教育福利，主要內(nèi)容是政府舉辦的教育機(jī)構(gòu)提供的教育，以及不同層次的免費(fèi)與低費(fèi)教育體系，具體包括義務(wù)教育、獎(jiǎng)助學(xué)金制度、學(xué)生無息貸款制度等，還包括面向成人的終身教育制度，如農(nóng)民工培訓(xùn)等。在具體實(shí)施過程中，公民權(quán)利視角下的普惠型社會(huì)福利要努力推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化。社會(huì)福利社會(huì)化是社會(huì)福利制度持續(xù)發(fā)展的必由之路，社會(huì)福利資源的社會(huì)化能夠豐富社會(huì)福利的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)促進(jìn)福利資源的快速發(fā)展和功能完善。在各國的實(shí)踐中，社會(huì)福利社會(huì)化主要表現(xiàn)為多元福利模式和“準(zhǔn)市場(chǎng)”模式。多元福利模式強(qiáng)調(diào)“政府權(quán)力分散化”和“社會(huì)福利民營化”，將單一的政府提供福利產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧⑹袌?chǎng)、家庭、非營利組織、社區(qū)等主體共同提供福利產(chǎn)品，將非政府的社會(huì)福利功能正式納入社會(huì)福利政策的整體框架，如英國的“混合式經(jīng)濟(jì)”策略。“準(zhǔn)市場(chǎng)模式”強(qiáng)調(diào)在公共部門和福利性項(xiàng)目中引入市場(chǎng)競爭機(jī)制，打破福利性服務(wù)中的壟斷現(xiàn)象，增加服務(wù)對(duì)象的選擇權(quán)，提高運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量。提高福利使用者的付費(fèi)比例，體現(xiàn)受益者的個(gè)人責(zé)任，并約束其福利需求，如美國的“共同生產(chǎn)”“權(quán)力下放”政策。作為一種變革策略，福利多元化和準(zhǔn)市場(chǎng)模式在實(shí)踐中的地位毋庸置疑，政府與市場(chǎng)共同承擔(dān)社會(huì)福利服務(wù)的責(zé)任是社會(huì)福利社會(huì)化發(fā)展中行之有效的探索。國家資源有限，把社會(huì)福利服務(wù)作為全社會(huì)責(zé)任的理念，可以調(diào)動(dòng)社會(huì)資源投入社會(huì)福利事業(yè)，這對(duì)社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展是一個(gè)有力的推動(dòng)。西方的民營化實(shí)踐很好地說明了福利服務(wù)提供者和福利服務(wù)生產(chǎn)者的角色是可以分開的，政府不再具體操作辦理，并不意味著否定社會(huì)福利服務(wù)的社會(huì)公益性質(zhì)和政府的責(zé)任主體地位，政府仍然作為主要的出資者、政策法規(guī)的制定者與政策實(shí)施的監(jiān)督者。這種合作的邏輯對(duì)中國社會(huì)福利服務(wù)的發(fā)展具有重要的啟示意義。[25]與此同時(shí)，還要實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利與勞動(dòng)就業(yè)相分離。職業(yè)福利是傳統(tǒng)福利制度的主體內(nèi)容，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下逐步被削弱，最終退化為企業(yè)內(nèi)部自主舉辦的員工福利。推動(dòng)社會(huì)福利與勞動(dòng)就業(yè)相分離是遵從市場(chǎng)規(guī)律、實(shí)現(xiàn)福利平等的必然要求，在今后的發(fā)展中，要進(jìn)一步推動(dòng)職業(yè)福利與國家的福利責(zé)任相分離，將國有單位承擔(dān)社會(huì)福利責(zé)任的福利項(xiàng)目和福利設(shè)施改由社會(huì)公益事業(yè)團(tuán)體或社會(huì)機(jī)構(gòu)具體承辦，使之成為社會(huì)化的福利設(shè)施和福利項(xiàng)目，促使企業(yè)或機(jī)關(guān)辦社會(huì)的傳統(tǒng)弊端得到根除。第四節(jié)公民權(quán)利視角下社會(huì)保障制度“去身份化”的路徑探索在確定將需要原則和貢獻(xiàn)原則作為社會(huì)保障制度建構(gòu)的基本原則之后，我們將探討?zhàn)B老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)這兩項(xiàng)制度的框架和內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)“去身份化”，拓展公民權(quán)利。之所以選擇這兩項(xiàng)制度，是因?yàn)轲B(yǎng)老和醫(yī)療是社會(huì)保障制度最為核心的內(nèi)容，同時(shí)在現(xiàn)有制度中，“福利身份化”在這兩項(xiàng)制度中體現(xiàn)得更直接。一養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)養(yǎng)老保障制度由需要原則指導(dǎo)下的基本養(yǎng)老保障制度和由貢獻(xiàn)原則指導(dǎo)下的補(bǔ)充養(yǎng)老保障制度組成。具體包括非繳費(fèi)型的“零支柱”、強(qiáng)制性公共養(yǎng)老金計(jì)劃的“第一支柱”、強(qiáng)制性完全積累養(yǎng)老金計(jì)劃的“第二支柱”和自愿性企業(yè)年金、個(gè)人保險(xiǎn)與儲(chǔ)蓄計(jì)劃的“第三支柱”四個(gè)部分（見表5-1）。表5-1養(yǎng)老保障基本制度框架（一）養(yǎng)老保障的責(zé)任分擔(dān)養(yǎng)老保障制度作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，既包括政府提供的公共養(yǎng)老金制度，也包括非政府機(jī)構(gòu)提供的私人養(yǎng)老金制度?，F(xiàn)代公共產(chǎn)品理論普遍認(rèn)同以政府提供的公共養(yǎng)老金制度為主體，因?yàn)檫@不僅可以實(shí)現(xiàn)收入再分配，而且有助于解決社會(huì)公平問題，而非政府機(jī)構(gòu)的私人養(yǎng)老金制度的優(yōu)勢(shì)在于提高供給效率。“多支柱”養(yǎng)老保障體系能夠整合這兩種制度，達(dá)到既能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，又能提高供給效率，促進(jìn)資源的合理配置，增進(jìn)個(gè)人福利和社會(huì)福祉的目的。結(jié)合我國國情，明確養(yǎng)老保障的責(zé)任分擔(dān)需要處理好國家、企業(yè)和個(gè)人之間的關(guān)系，中央政府和地方政府之間的關(guān)系，政府與市場(chǎng)的關(guān)系。與政府保障項(xiàng)目、企業(yè)保障項(xiàng)目和個(gè)人繳費(fèi)項(xiàng)目相對(duì)應(yīng)，國家、企業(yè)和個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的主體責(zé)任，也就是國家作為政府保障項(xiàng)目的責(zé)任主體，要承擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政責(zé)任，同時(shí)要對(duì)企業(yè)保障項(xiàng)目和個(gè)人保障項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督管理；企業(yè)作為企業(yè)保障項(xiàng)目的責(zé)任主體，要承擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)和管理職責(zé)；個(gè)人作為個(gè)人繳費(fèi)項(xiàng)目的責(zé)任主體，要承擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)責(zé)任。對(duì)于中央與地方的關(guān)系，需要明確各級(jí)政府在政府保障項(xiàng)目中的財(cái)政兜底責(zé)任，《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中規(guī)定，要逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級(jí)統(tǒng)籌，并在條件具備時(shí)實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金基礎(chǔ)部分的全國統(tǒng)籌，因此，在實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌時(shí)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的責(zé)任主體是地方政府，由地方政府承擔(dān)兜底責(zé)任；在實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌時(shí)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的責(zé)任主體是中央財(cái)政，由中央財(cái)政承擔(dān)兜底責(zé)任。對(duì)于政府和市場(chǎng)的關(guān)系，要合理界定養(yǎng)老保障領(lǐng)域政府與市場(chǎng)的作用范圍，政府主要作用于財(cái)政支持項(xiàng)目，市場(chǎng)則主要作用于競爭性領(lǐng)域，政府要將企業(yè)保障項(xiàng)目和個(gè)人繳費(fèi)項(xiàng)目的相應(yīng)職能過渡給市場(chǎng)，為個(gè)人賬戶養(yǎng)老金和企業(yè)年金的市場(chǎng)化運(yùn)作提供良好的平臺(tái)?！秶鴦?wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》中規(guī)定，要逐步做實(shí)個(gè)人賬戶，完善個(gè)人賬戶與社會(huì)統(tǒng)籌相結(jié)合的模式，實(shí)現(xiàn)由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)變，積極發(fā)展企業(yè)年金，建立多層次的養(yǎng)老保障體系。綜合上述分析，我們前文所提到的非繳費(fèi)型的“零支柱”養(yǎng)老金計(jì)劃屬于以維持最基本生活為目標(biāo)的國家保障項(xiàng)目，籌資模式是現(xiàn)收現(xiàn)付制，保障目標(biāo)是維持老年群體的最低生活標(biāo)準(zhǔn)，責(zé)任主體是國家，資金來源是政府財(cái)政；養(yǎng)老保險(xiǎn)中的社會(huì)統(tǒng)籌部分，屬于基礎(chǔ)性的國家保障項(xiàng)目，籌資模式是現(xiàn)收現(xiàn)付制，保障目標(biāo)是維持老年群體的基本生活水平，責(zé)任主體是企業(yè)和國家，由企業(yè)繳費(fèi)，國家承擔(dān)托底責(zé)任；個(gè)人賬戶部分是強(qiáng)制性的職工個(gè)人繳費(fèi)，由國家提供稅收等方面的優(yōu)惠政策，屬于完全積累型個(gè)人保障項(xiàng)目，保障目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)收入替代，責(zé)任主體和資金來源都是個(gè)人；企業(yè)年金則是企業(yè)自主建立、政府給予政策支持的企業(yè)保障項(xiàng)目，籌資模式是基金積累制，保障目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)收入替代，責(zé)任主體和資金來源是企業(yè)和個(gè)人。具體的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制詳見表5-2。表5-2養(yǎng)老保障的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制（二）“零支柱”的基本內(nèi)容“零支柱”屬于非繳費(fèi)型的養(yǎng)老金計(jì)劃，主要針對(duì)沒有能力參加其他養(yǎng)老金計(jì)劃的貧困老年人群體，經(jīng)費(fèi)來源于政府財(cái)政，保障標(biāo)準(zhǔn)是維持最低生活。對(duì)于非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃，最為核心的是確定合理的標(biāo)準(zhǔn)和保障群體。我們將通過國際貧困線、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、人均消費(fèi)支出、恩格爾系數(shù)等幾個(gè)指標(biāo)進(jìn)行綜合分析。貧困線是各國確定貧困群體的重要指標(biāo)，作為一種以相對(duì)貧困為基礎(chǔ)的收入比例法，是以一個(gè)國家或地區(qū)社會(huì)中位收入或平均收入的50%作為這個(gè)國家或地區(qū)的貧困線。2015年10月4日，世界銀行按照購買力平價(jià)計(jì)算，將國際貧困線標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)至1.9美元，按照當(dāng)時(shí)的匯率計(jì)算，就是每天的收入或生活費(fèi)低于12.07元就屬于貧困；中國目前的貧困線是2011年確定的，標(biāo)準(zhǔn)為每人每天收入6.3元，以此為依據(jù)，中央將農(nóng)民年人均純收入2300元作為國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，按照這一標(biāo)準(zhǔn)，截至2014年底，農(nóng)村貧困人口為7017萬人。[26]最低生活保障是我國對(duì)低收入家庭的一種保障制度，針對(duì)的是家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的人口，以保證其家庭成員基本生活所需，是我國一種重要的保障制度。2015年，我國城市低保月平均保障標(biāo)準(zhǔn)446元，農(nóng)村低保月平均保障標(biāo)準(zhǔn)257元，各地城市低保標(biāo)準(zhǔn)在250元/月（南寧）至790元/月（上海）之間，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)在103元/月（南寧）至790元/月（上海）之間。[27]零支柱的保障標(biāo)準(zhǔn)是維持最低生活，應(yīng)該是能夠保障最基本生存必需品的消費(fèi)支出，滿足退休后的基本生活，至少應(yīng)當(dāng)包括衣、食、住、行、醫(yī)療等幾個(gè)方面，可以通過人均消費(fèi)支出中的部分指標(biāo)來反映，2014年，全國城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出總額為14491.4元，其中衣、食、住、行、醫(yī)療五項(xiàng)支出總額為11707.8元；全國農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出為8382.6元，其中衣、食、住、行、醫(yī)療五項(xiàng)支出總額為6754.6元。[28]由于基礎(chǔ)養(yǎng)老金以滿足社會(huì)成員最基本的生存需求為標(biāo)準(zhǔn)，恩格爾系數(shù)體現(xiàn)的是食品支出總額占個(gè)人消費(fèi)支出總額的比重，因此恩格爾系數(shù)也具有一定的參考價(jià)值，2014年，我國農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為41.0%，城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)為37.1%。綜合以上幾種標(biāo)準(zhǔn)，鑒于零支柱的受眾群體可能與最低生活保障人群存在較大程度的重合，因此，本文將零支柱的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為上年度當(dāng)?shù)厝司M(fèi)支出的30%左右，以此為依據(jù)進(jìn)行計(jì)算，2015年城鎮(zhèn)非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的全國平均待遇標(biāo)準(zhǔn)約為3500元（11707.8×30%≈3500元），農(nóng)村非繳費(fèi)型養(yǎng)老金的全國平均待遇標(biāo)準(zhǔn)約為2000元（6754.6×30%≈2000元）。因此，零支柱的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃的對(duì)象是沒有能力參加其他養(yǎng)老保障、家庭人均收入低于國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)的65周歲以上的社會(huì)成員（與其他社會(huì)保障項(xiàng)目相統(tǒng)一），待遇標(biāo)準(zhǔn)為上年度當(dāng)?shù)厝司M(fèi)支出的30%左右，資金來源于地方財(cái)政，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。（三）“第一支柱”的基本內(nèi)容要建立第一支柱的公共養(yǎng)老金制度，需要整合現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌部分、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分、城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分等，建立覆蓋全體社會(huì)成員的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。對(duì)于城鎮(zhèn)從業(yè)人員（包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、靈活就業(yè)人員等），公共養(yǎng)老金計(jì)劃的責(zé)任主體是所在單位，對(duì)于城鄉(xiāng)居民（城鄉(xiāng)非從業(yè)人員），公共養(yǎng)老金計(jì)劃的責(zé)任主體是國家。與零支柱的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃相同，我們?nèi)匀灰_定合理的待遇水平。正如第3章中所分析的，養(yǎng)老金的綜合替代率在60%左右是符合我國國情的。一般來講，養(yǎng)老金替代率的計(jì)算方法共有四種。一是養(yǎng)老金最后收入替代率，計(jì)算方法為個(gè)人所獲得的養(yǎng)老金與其退休前工資之比，能夠反映個(gè)人退休前后收入的變化，旨在能夠保證人們退休前后的收入和生活不會(huì)發(fā)生太大變化，我國在新中國成立初期建立起來的退休金制度所采取的就是這一方案。二是終生平均工資替代率，計(jì)算方法為養(yǎng)老金與個(gè)人退休前終生平均工資收入之比，與第一種方法相比，在相同替代率水平下，個(gè)人養(yǎng)老金水平相對(duì)較低，我國目前的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的社會(huì)統(tǒng)籌部分，引入了繳費(fèi)年限和繳費(fèi)基數(shù)，事實(shí)上是對(duì)這種計(jì)算方法的借鑒。三是某些年份的平均工資替代率，計(jì)算方法為養(yǎng)老金與個(gè)人終生收入中某一階段的最高收入的平均數(shù)之比，在相同替代率水平下，按這種計(jì)算方法的個(gè)人養(yǎng)老金水平會(huì)介于第一種和第二種方法之間，在這種計(jì)算方法之下，各國通常會(huì)通過增加計(jì)算基數(shù)的年限來降低替代率水平。四是社會(huì)平均工資替代率，計(jì)算方法為養(yǎng)老金與當(dāng)期社會(huì)平均工資之比，與其他三種計(jì)算方法相比，這種計(jì)算方法最大的特點(diǎn)是退休后的收入是隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而動(dòng)態(tài)變化的，更適合經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的情況，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采用的就是這種計(jì)算方法。應(yīng)當(dāng)說，這種計(jì)算方法與我國快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和迅速增長的工資水平是相適應(yīng)的?！氨；尽笔俏覈ǔ擎?zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)的社會(huì)保障制度的基本原則，以此為基礎(chǔ)，很多研究認(rèn)為60%的替代率是合理的，也有一些觀點(diǎn)認(rèn)為替代率有下降空間。在我們看來，“?；尽睉?yīng)該是能夠保障基本生存必需品的消費(fèi)支出，能滿足退休后的基本生活，至少應(yīng)當(dāng)包括衣、食、住、行、醫(yī)療等幾個(gè)方面，可以通過人均消費(fèi)支出中的部分指標(biāo)來反映。2013年，城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)為35.00%，全國城鎮(zhèn)居民人均現(xiàn)金消費(fèi)支出總額為18022.64元，其中衣、食、住、行、醫(yī)療五項(xiàng)支出總額為13814.22元，同年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資為51483.00元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為26955.10元，城鎮(zhèn)居民人均基本消費(fèi)支出占平均工資的比例為26.83%，占人均可支配收入的比例為51.25%。[29]當(dāng)然，退休人員在衣、食、住、行、醫(yī)療五個(gè)方面的支出與社會(huì)平均水平相比會(huì)有較大不同，他們?cè)卺t(yī)療方面的支出會(huì)相對(duì)較高，國際經(jīng)驗(yàn)表明，老年人的醫(yī)療費(fèi)用是全體人口平均數(shù)的3～5倍，而他們?cè)谝?、食、住、行幾個(gè)方面的支出會(huì)相對(duì)較低，這里只是估算。如果進(jìn)行國際比較，英國的養(yǎng)老金替代率不足30%，而德國的養(yǎng)老金替代率則超過90%，但很難判斷出合意替代率。如果考察社會(huì)平均工資替代率與恩格爾系數(shù)的關(guān)系，2006年，經(jīng)濟(jì)與合作組織國家養(yǎng)老金的社會(huì)平均工資替代率平均為59.10%，而其恩格爾系數(shù)只有9.23%，養(yǎng)老金水平是恩格爾系數(shù)的6倍。[30]美國的養(yǎng)老金替代率為40.00%，但其恩格爾系數(shù)還不到10.00%。在替代率與恩格爾系數(shù)的關(guān)系上，最為接近中國的是墨西哥，替代率不到恩格爾系數(shù)的2倍。[30]綜合上述指標(biāo)，在“保基本”目標(biāo)的指導(dǎo)下，我國的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)在公平與效率、退休人員與在職人員之間形成平衡，對(duì)大部分已經(jīng)退休和即將退休的人員來說，在企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄型保險(xiǎn)發(fā)展尚未成熟的情況下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是其退休后收入最重要的來源，受物價(jià)水平影響，參考恩格爾系數(shù)，我國老年群體在食品和醫(yī)療方面的支出比例相對(duì)于西方國家會(huì)比較高，因此，我們認(rèn)為50%左右的目標(biāo)替代率大體上是合理的。50%的目標(biāo)替代率由第一支柱的公共養(yǎng)老金、第二支柱的強(qiáng)制性完全積累養(yǎng)老金、第三支柱的自愿性企業(yè)年金共同實(shí)現(xiàn)，我們將第一支柱公共養(yǎng)老金的目標(biāo)替代率設(shè)定為15%左右，第二支柱強(qiáng)制性完全積累養(yǎng)老金的目標(biāo)替代率設(shè)定為25%左右，第三支柱的自愿性企業(yè)年金的目標(biāo)替代率設(shè)定為10%左右。以此為依據(jù)，將城鎮(zhèn)單位在職職工的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為上年職工工資水平的15%，經(jīng)費(fèi)來源于城鎮(zhèn)單位，2015年的人均繳費(fèi)額約為8600元（57361×15%≈8600元）；城鄉(xiāng)居民的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為上年度各地基本消費(fèi)支出（包括食品、衣著、交通、通信和醫(yī)療保?。┑?5%，經(jīng)費(fèi)來源于地方財(cái)政，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助，2015年的人均繳費(fèi)額約為1200元（8507.3×15%≈1200元）。從領(lǐng)取年齡上看，目前我國正在執(zhí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員一般情況下男年滿60周歲、女年滿55周歲時(shí)退休；城鎮(zhèn)企業(yè)職工一般情況下男年滿60周歲、女年滿50周歲時(shí)退休；城鄉(xiāng)居民年滿60周歲時(shí)可領(lǐng)取養(yǎng)老金。但事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，我國人口平均預(yù)期壽命已經(jīng)大幅提高，男性的人口平均預(yù)期壽命從1980年的66.8歲提高到2010年的72.38歲，提高了5.58歲；女性的人口平均預(yù)期壽命從1980年的69.2歲提高到2010年的77.37歲，提高了8.17歲。[31]與退休年齡設(shè)定之初的20世紀(jì)50年代初期相比，目前人口預(yù)期壽命提高的幅度更大。與人口預(yù)期壽命不斷提高相伴的是人口老齡化速度也在日益加快，如果不對(duì)退休年齡適時(shí)做出調(diào)整，那么最直接的影響就是人口贍養(yǎng)比將迅速降低。人口贍養(yǎng)比的降低將首先表現(xiàn)在潛在供養(yǎng)比的降低上。根據(jù)聯(lián)合國于2009年發(fā)布的數(shù)據(jù)，目前，世界范圍內(nèi)，人口的潛在供養(yǎng)比（每一位65歲及以上老年人所對(duì)應(yīng)的15～64歲人的數(shù)目）表明有多少潛在勞動(dòng)者供養(yǎng)一位老年人，人口老化時(shí)，潛在供養(yǎng)比趨于下降。1950年到2009年，潛在供養(yǎng)比從65歲以上者人均12名潛在勞動(dòng)者下降到人均9名。到2050年，預(yù)計(jì)潛在供養(yǎng)比將進(jìn)一步下降到每名老年人只有4名潛在勞動(dòng)者。[32]可以看出，在人口預(yù)期壽命大幅提高的背景下，現(xiàn)行的退休年齡顯然已經(jīng)不符合實(shí)際需要，退休年齡的設(shè)定關(guān)系到基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的收入和支出，較低的退休年齡會(huì)給制度帶來巨大的支付壓力，造成收支失衡問題，特別是在人口老齡化快速發(fā)展的情況下，這種壓力將越來越大，因此，適度提高退休年齡也是大勢(shì)所趨。當(dāng)然，退休年齡的提高涉及參保者的切身利益，所引起的各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)也很大，盡管在人口預(yù)期壽命不斷提高的情況下，提高退休年齡是大勢(shì)所趨，但無論從政策制定還是實(shí)施效果來看，退休年齡的提高都需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。因此，本文建議將退休年齡逐步延遲到65歲。從領(lǐng)取年限來看，目前的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都規(guī)定累計(jì)繳費(fèi)滿15年即可領(lǐng)取養(yǎng)老金。公共養(yǎng)老金體現(xiàn)著參保者之間的再分配，當(dāng)前的繳費(fèi)與支出之間存在不平衡的現(xiàn)象，出現(xiàn)盈余或者缺口。2011年城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的贍養(yǎng)比約為3.16：1，其所代表的含義是處于在職年齡段的群體與處于退休年齡段的群體人數(shù)之比。這里所隱含的假設(shè)是：所有處于在職年齡段的職工都在繳納保費(fèi)。但事實(shí)上，我國目前的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定繳費(fèi)年限累計(jì)滿15年后，即可領(lǐng)取養(yǎng)老金，而城鎮(zhèn)職工的平均累計(jì)工作年限達(dá)32.5年，也就是說，在現(xiàn)行制度框架下，在職工作但不繳費(fèi)的現(xiàn)象是可能存在的，那么這就會(huì)降低贍養(yǎng)比。一般來說，參保者的繳費(fèi)年限越長，制度的供給能力也會(huì)越強(qiáng)，目前以15年作為繳費(fèi)年限最低要求的做法，可能會(huì)削弱繳費(fèi)的積極性，導(dǎo)致部分群體選擇在所有工作年限中僅繳費(fèi)15年，雖然很難確定這部分群體的實(shí)際數(shù)量，但制度設(shè)計(jì)確實(shí)為這種情況提供了空間。在實(shí)踐中，僅繳費(fèi)15年的現(xiàn)象在一些私營中小企業(yè)和靈活就業(yè)群體中并不鮮見，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入推進(jìn)，私營經(jīng)濟(jì)所占份額會(huì)進(jìn)一步提高，私營中小企業(yè)從業(yè)者和靈活就業(yè)群體的規(guī)模也會(huì)逐步擴(kuò)大，低繳費(fèi)年限的要求對(duì)保障水平的影響也將更加明顯。再者，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度計(jì)發(fā)辦法中的社會(huì)統(tǒng)籌部分是以當(dāng)?shù)厣夏甓壬鐣?huì)平均工資與個(gè)人繳費(fèi)工資指數(shù)的均值為基數(shù)進(jìn)行計(jì)算的，參保者的繳費(fèi)年限只能影響個(gè)人繳費(fèi)工資指數(shù)，卻不會(huì)影響社會(huì)平均工資，這也會(huì)降低參保者增加繳費(fèi)年限的積極性。此外，較低的繳費(fèi)資格年限要求還會(huì)削弱嚴(yán)格執(zhí)行退休年齡的效果。前文所提到的提高退休年齡是希望在增加當(dāng)期繳費(fèi)的同時(shí)減少當(dāng)期支出，但這其中同樣隱含著“所有處于在職年齡段的職工都在繳納保費(fèi)”的假設(shè)，如果參保人員選擇在繳費(fèi)15年之后就不再繳費(fèi)，那么至少提高退休年齡可以增加當(dāng)期繳費(fèi)的判斷就很難成立。在人口老齡化迅速發(fā)展的背景下，人口預(yù)期壽命不斷提高，在不提高退休年齡的情況下，個(gè)人繳納費(fèi)用的年限是不變的，而領(lǐng)取養(yǎng)老金的年限卻延長了，如果基金沒有前期的積累，要保持養(yǎng)老金待遇不下降，就需要增加繳費(fèi)，增加在職人員的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。因此，無論是與平均工作年限相比，還是在人口老齡化的背景下，15年的最低繳費(fèi)年限都顯得過低。而改變繳費(fèi)年限是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況、人口年齡結(jié)構(gòu)變動(dòng)情況、就業(yè)情況、退休年齡等因素，在保持養(yǎng)老金穩(wěn)定性的前提下逐步適當(dāng)推進(jìn)。因此，本書建議逐步將公共養(yǎng)老金的最低繳費(fèi)年限提高至滿30年。綜上所述，第一支柱的公共養(yǎng)老金計(jì)劃面向的是全體城鄉(xiāng)社會(huì)成員，既包括在職職工，也包括城鄉(xiāng)居民。將城鎮(zhèn)單位在職職工的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為上年度職工工資水平的20%，經(jīng)費(fèi)來源于城鎮(zhèn)單位；城鄉(xiāng)居民的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為上年度各地基本消費(fèi)支出（包括食品、衣著、交通、通信和醫(yī)療保?。┑?0%，經(jīng)費(fèi)來源于地方財(cái)政，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。領(lǐng)取資格為年滿65周歲，累計(jì)繳費(fèi)滿30年。（四）“第二支柱”的基本內(nèi)容第二支柱的強(qiáng)制性完全積累養(yǎng)老金，需要整合現(xiàn)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶部分、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶部分、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶部分等，構(gòu)建覆蓋全體社會(huì)成員的強(qiáng)制性完全積累養(yǎng)老金制度，制度的責(zé)任主體主要是個(gè)人。根據(jù)前文的分析，第二支柱的強(qiáng)制性完全積累養(yǎng)老金的目標(biāo)替代率設(shè)定為25%左右。我們需要考慮的是能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)替代率的個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，目前，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都規(guī)定按本人繳費(fèi)工資8%的數(shù)額建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)為每年100元到2000元共12個(gè)檔次，地方政府應(yīng)當(dāng)對(duì)參保人給予補(bǔ)貼，對(duì)選擇最低檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元，對(duì)選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，應(yīng)適當(dāng)增加補(bǔ)貼金額，對(duì)選擇500元及以上檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年60元。假定一個(gè)工資與社會(huì)平均工資水平相當(dāng)?shù)娜?，繳費(fèi)360個(gè)月（30年），繳費(fèi)率為8%，養(yǎng)老金按照120個(gè)月計(jì)發(fā)，替代率的計(jì)算公式為8%×360÷120=24%。這種計(jì)算方法包含了一個(gè)重要的假設(shè)：個(gè)人繳費(fèi)基金利息率與工資增長率相等。但事實(shí)上，在過去20年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景下，工資的年增長率通常在10%以上，而個(gè)人賬戶利息率與一年期銀行存款利率大致相當(dāng)，通常不到3%，兩者之間的差距將導(dǎo)致目標(biāo)替代率難以實(shí)現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的背景下，經(jīng)濟(jì)增速的平穩(wěn)下滑不可避免，預(yù)計(jì)工資增長率也將有所下降，所以要通過更為合理的投資方式提高個(gè)人繳費(fèi)基金的收益率，使個(gè)人繳費(fèi)基金的利息率接近于工資增長率，努力達(dá)到25%的目標(biāo)替代率。對(duì)于城鄉(xiāng)居民來說，城鄉(xiāng)居民的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為上年度各地基本消費(fèi)支出（包括食品、衣著、交通、通信和醫(yī)療保?。┑?%，城鎮(zhèn)居民需要繳納680元左右，在2014年的12檔繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)中處于中游水平，占全國居民人均可支配收入（20167.1元）的3.37%，占全國居民人均消費(fèi)支出（14491.4元）的4.69%，繳費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍之內(nèi)。[33]綜上所述，第二支柱的公共養(yǎng)老金計(jì)劃面向的是全體城鄉(xiāng)社會(huì)成員，既包括在職職工，也包括城鄉(xiāng)居民。將城鎮(zhèn)單位在職職工的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定為上年度職工工資水平的8%，經(jīng)費(fèi)來源于個(gè)人；城鎮(zhèn)居民的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為上年度各地基本消費(fèi)支出（包括食品、衣著、交通、通信和醫(yī)療保?。┑?%，經(jīng)費(fèi)來源于個(gè)人。領(lǐng)取資格均為年滿65周歲，累計(jì)繳費(fèi)滿30年。（五）“第三支柱”的基本內(nèi)容第三支柱的自愿性企業(yè)養(yǎng)老金，需要整合現(xiàn)行的企業(yè)年金制度和職業(yè)年金制度，主要面向城鎮(zhèn)就業(yè)群體，實(shí)行完全積累模式，制度的責(zé)任主體是企業(yè)和個(gè)人。根據(jù)前文的分析，第三支柱的目標(biāo)替代率設(shè)定為10%左右。機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定的單位的繳費(fèi)額為本單位工資總額的8%，個(gè)人按本人繳費(fèi)工資的4%繳費(fèi)，假定一個(gè)工資與社會(huì)平均工資水平相當(dāng)?shù)娜?，繳費(fèi)360個(gè)月（30年）、繳費(fèi)率為單位和個(gè)人的總和12%、養(yǎng)老金按照120個(gè)月計(jì)發(fā)，計(jì)算公式為12%×360÷120=36%，顯然高于“第三支柱”的目標(biāo)替代率，要達(dá)到10%左右的替代率，繳費(fèi)額達(dá)到3%左右即可，因此，建議企業(yè)年金的繳費(fèi)額為：單位為本單位工資總額的2%，個(gè)人為本人繳費(fèi)工資的1%左右，企業(yè)和職工個(gè)人繳費(fèi)合計(jì)一般不超過本企業(yè)上年度職工工資總額的1/6。鑒于機(jī)關(guān)事業(yè)單位改革前的養(yǎng)老金待遇與城鎮(zhèn)企業(yè)職工之間存在較大差距，為實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過渡，可以將繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從現(xiàn)行規(guī)定逐步降低至3%。綜上所述，第三支柱的公共養(yǎng)老金計(jì)劃面向城鎮(zhèn)就業(yè)群體，建議單位繳費(fèi)按本單位工資總額的2%，個(gè)人按本人繳費(fèi)工資的1%左右，領(lǐng)取資格為年滿65周歲。（六）養(yǎng)老保障制度的基本結(jié)構(gòu)通過前文的分析可以看出，貧困老年群體享受第一支柱的非繳費(fèi)型養(yǎng)老金待遇，制度目標(biāo)在于保障最低生活；城鄉(xiāng)居民參加第一支柱的公共養(yǎng)老金計(jì)劃和第二支柱的強(qiáng)制性完全積累養(yǎng)老金計(jì)劃，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)40%左右的綜合替代率；城鎮(zhèn)就業(yè)群體參加第一支柱的公共養(yǎng)老金計(jì)劃、第二支柱的強(qiáng)制性完全積累養(yǎng)老金計(jì)劃，以及第三支柱的自愿性企業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)50%左右的綜合替代率（見表5-3）。表5-3養(yǎng)老保障的基本結(jié)構(gòu)表5-3養(yǎng)老保障的基本結(jié)構(gòu)-續(xù)表由“零支柱”“第一支柱”構(gòu)成的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，以及由“第二支柱”“第三支柱”構(gòu)成的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)共同構(gòu)成了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本框架，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)遵循需要原則，是全體社會(huì)成員普遍共享的保障待遇，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)則以貢獻(xiàn)原則為出發(fā)點(diǎn)，起補(bǔ)充作用。在這種制度下，各群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)與待遇給付情況，以及財(cái)政負(fù)擔(dān)情況將發(fā)生變化。從待遇水平來看，為與現(xiàn)行制度進(jìn)行比較，我們以2013年的數(shù)據(jù)為基準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，在現(xiàn)行制度下，對(duì)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工而言，2013年共有8041.3萬人領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出額為18470億元，由此可以算出每名退休職工平均每月領(lǐng)取養(yǎng)老金約1914元（18470億÷8041.3萬÷12≈1914元）；對(duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員來說，2013年國有單位就業(yè)人員月平均工資約為4388元，[34]按照90%的替代率計(jì)算，每名退休人員平均每月領(lǐng)取養(yǎng)老金約為3949元（4388×90%≈3949元）；2013年，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)月均領(lǐng)取額約為120元，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)月均領(lǐng)取額約為70元。[35]在我們所設(shè)計(jì)的制度框架下，2013年，城鎮(zhèn)居民家庭人均消費(fèi)現(xiàn)金支出為18022元，按照40%的替代率計(jì)算，城鎮(zhèn)居民將每月領(lǐng)取約600元基本養(yǎng)老金；農(nóng)村居民家庭平均每人現(xiàn)金消費(fèi)支出為6113元，同樣按照40%的替代率計(jì)算，農(nóng)村居民將每月領(lǐng)取約200元基本養(yǎng)老金；城鎮(zhèn)企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員按照50%的替代率計(jì)算，月均領(lǐng)取額約為2150元。也就是說，城鎮(zhèn)企業(yè)職工每月可領(lǐng)取約2150元養(yǎng)老金，與現(xiàn)行制度下的1914元相比提高了約12%；機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員每月可領(lǐng)取約2150元養(yǎng)老金，與現(xiàn)行制度下的3949元相比下降了約46%；城鎮(zhèn)居民每月可領(lǐng)取約600元養(yǎng)老金，與現(xiàn)行制度下的120元相比提高了約4倍；農(nóng)村居民每月可領(lǐng)取約200元養(yǎng)老金，與現(xiàn)行制度下的70元相比提高了約1.9倍（詳見表5-4）。表5-4養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平比較從支付成本來看，用人單位和個(gè)人的支付成本變動(dòng)不大，對(duì)于政府財(cái)政而言，以2013年的數(shù)據(jù)來測(cè)算，城鎮(zhèn)65歲以上社會(huì)成員的支付成本，月支付額最低的是西藏（408元），最高的是上海（938元），全國平均線為600元，所需支付總額約為5117億元；農(nóng)村居民月支付額最低的是西藏（119元），最高的是上海（474元），全國平均線為220元，所需支付總額約為1453億元。據(jù)測(cè)算，2013年城鄉(xiāng)支付總額約為6570億元，占GDP總額的1.15%，占公共財(cái)政支出總額的4.7%。[36]同年，需要財(cái)政支出的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金支付總額約為1572億元，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老補(bǔ)貼總額約為904億元，共計(jì)約為2476億元，基本養(yǎng)老金制度所需財(cái)政支出是現(xiàn)有制度的2.65倍，但仍低于同期教育（21877億元）、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)（11067元）、科學(xué)技術(shù)與文化傳媒（7583億元）等公共事業(yè)的支出額。[36]與發(fā)達(dá)國家進(jìn)入深度老齡社會(huì)時(shí)的情況相比，以過去30年為時(shí)間序列，用城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)增長率和GDP年均增長率這兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行回歸相關(guān)分析，可以得出農(nóng)村居民平均消費(fèi)支出增長率與GDP年均增長率的相關(guān)系數(shù)為0.91，城市居民平均消費(fèi)支出增長率與GDP平均增長率的相關(guān)系數(shù)為0.85。在2013年以后，假設(shè)GDP年均增長率為7%，可預(yù)測(cè)農(nóng)村居民平均消費(fèi)支出增長率為6.44%，城鎮(zhèn)居民平均消費(fèi)支出增長率為5.92%。[37]據(jù)此測(cè)算，到2035年中國進(jìn)入深度老齡化社會(huì)時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支付總額約為54812億元，約占當(dāng)年GDP總額的2.3%。[37]在20世紀(jì)80年代，當(dāng)發(fā)達(dá)國家處于深度老齡化社會(huì)時(shí)，英國國民年金的財(cái)政支出占GDP總額的4%左右，美國老遺殘保障金財(cái)政支出占GDP總額的5%左右。[38]可以看出，我們所設(shè)計(jì)的方案支付成本是相對(duì)較低的。綜合上述分析，我們可以得出以下結(jié)論：由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)共同組成的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大了社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，提高了城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老待遇，解決了機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老待遇與其他群體差距過大的問題，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)也在可以接受的范圍之內(nèi)，是兼具公平性和可行性的制度設(shè)計(jì)。二醫(yī)療保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)醫(yī)療保險(xiǎn)是通過“醫(yī)療權(quán)”的實(shí)現(xiàn)來維護(hù)社會(huì)成員身體健康的制度安排，在醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域，需要原則所要求的由財(cái)政負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)，通過統(tǒng)一的制度安排覆蓋全體社會(huì)成員，滿足其基本生存發(fā)展需要的醫(yī)療保險(xiǎn)制度通常被稱為“免費(fèi)醫(yī)療”。在世界各國的醫(yī)療保險(xiǎn)模式中，英國的全民健康服務(wù)體系（NHS）被公認(rèn)為是最接近于全民免費(fèi)醫(yī)療的制度，其醫(yī)療保險(xiǎn)體系以國家衛(wèi)生服務(wù)體系為主體，由社區(qū)衛(wèi)生保健系統(tǒng)和醫(yī)院服務(wù)系統(tǒng)共同組成，所有英國合法居民都有權(quán)在免費(fèi)或低費(fèi)的情況下享受較為完善的醫(yī)療服務(wù)。目前，全民健康服務(wù)體系的籌資渠道是多層次的，其中81%來自財(cái)政預(yù)算，11%來自國民健康保險(xiǎn)稅，此外還包括醫(yī)藥費(fèi)、商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)、慈善捐贈(zèng)等。值得關(guān)注的是，在英國也并非所有的醫(yī)療服務(wù)都是免費(fèi)的，處方費(fèi)、牙科、眼科等費(fèi)用仍然需要個(gè)人支付，事實(shí)上，近年來，英國衛(wèi)生支出的自付比例始終在20%左右。[39]英國的醫(yī)療保險(xiǎn)制度使公民能夠較為普遍地享有平等的健康權(quán)利，但在實(shí)踐過程中卻始終存在效率低下、等候時(shí)間長等問題。2011年的一項(xiàng)研究顯示，在英國，只有大約70%的患者能夠在有需求的當(dāng)天或者隔天就診，專科預(yù)約需要等待的時(shí)間更長，19%的患者會(huì)等待兩個(gè)月甚至更長時(shí)間，每年有接近40%的腫瘤患者因未能獲得及時(shí)診斷而使治療被迫延誤，近百萬病人等待入院，約5萬個(gè)手術(shù)由于延誤等原因被迫取消。[40]與英國不同，美國的醫(yī)療保險(xiǎn)模式屬于典型的商業(yè)醫(yī)療模式。美國的醫(yī)療保險(xiǎn)制度以商業(yè)保險(xiǎn)為主體，參保人按照市場(chǎng)規(guī)則繳納保險(xiǎn)金，患病時(shí)按照保險(xiǎn)條款由保險(xiǎn)公司支付費(fèi)用。在商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，美國也存在社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，包括針對(duì)老年人和殘疾人的醫(yī)療照顧制度，保障范圍包括大部分的門