國(guó)家區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中的文化政策問(wèn)題研究

國(guó)家區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中的文化政策問(wèn)題研究

20世紀(jì)90年代末，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了西部大開(kāi)發(fā)、促進(jìn)中部崛起和振興東北老工業(yè)基地區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。自21世紀(jì)以來(lái)，特別是從第十一個(gè)五年規(guī)劃開(kāi)始，我國(guó)將“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”改為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，為加強(qiáng)對(duì)區(qū)域發(fā)展的指導(dǎo)，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的科學(xué)發(fā)展，又陸續(xù)出臺(tái)和批復(fù)了廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要、黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃等多個(gè)區(qū)域性政策文件。出現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃的編制工作從地方層面上升到國(guó)家層面的趨勢(shì)，政府和學(xué)界將這些由國(guó)家批復(fù)實(shí)施的區(qū)域性規(guī)劃稱為“上升為國(guó)家戰(zhàn)略”。區(qū)域規(guī)劃作為區(qū)域管理中最有成效的一種協(xié)調(diào)手段，目前也越來(lái)越得到城市管理者與政策研究者的重視，但以往對(duì)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的研究主要集中在對(duì)國(guó)外區(qū)域規(guī)劃理論的引介及本土化應(yīng)用（吳之凌，2009）、區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間規(guī)劃（劉乃全，2005）、區(qū)域政策內(nèi)容演變（石碧華，2010）及區(qū)域資源、空間、管理體系（何丹，2011）等方面。中國(guó)區(qū)域發(fā)展研究向來(lái)有“重富”傳統(tǒng)，長(zhǎng)期以來(lái)，區(qū)域規(guī)劃以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心，因此，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)及保護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境等具體內(nèi)容的出發(fā)點(diǎn)都是為了培育和加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。自國(guó)家“十二五”規(guī)劃明確提出要“堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向，弘揚(yáng)中華文化，建設(shè)和諧文化，發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，滿足人民群眾不斷增長(zhǎng)的精神文化需求，充分發(fā)揮文化引導(dǎo)社會(huì)、教育人民、推動(dòng)發(fā)展的功能，增強(qiáng)民族凝聚力和創(chuàng)造力”之后，從文化大發(fā)展大繁榮的角度切入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃的編制，成為近年來(lái)各級(jí)政府編制區(qū)域規(guī)劃工作的重心，但從區(qū)域發(fā)展規(guī)劃角度展開(kāi)的文化政策研究還不多?！皡^(qū)域”作為一個(gè)地理學(xué)概念，常以地理和經(jīng)濟(jì)特征為劃分基礎(chǔ)。從“沿海”、“內(nèi)地”的兩分法，到東部、中部和西部的三大地帶，再到最熱門的“主體功能區(qū)規(guī)劃”，鮮少有從文化角度進(jìn)行的區(qū)域劃分，但正如江南文化、嶺南文化之于齊魯文化、西域文化的顯著區(qū)別，各區(qū)域在文化上的差異往往更深入人心，因此，對(duì)現(xiàn)有的國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃中文化內(nèi)容的研究就顯得尤為緊迫，只此，方可看出我們國(guó)家在“文化強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略”下實(shí)施的系列步驟的合法性與合理性。一區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中文化政策的分類及特點(diǎn)目前已得到國(guó)家有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)部門批復(fù)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃層出不窮、花樣繁多，已基本覆蓋全國(guó)各個(gè)省市。內(nèi)容上主要是區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃，包括土地利用、城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施布局、環(huán)境保護(hù)等方面作出的總體部署，并且常把文化方面的內(nèi)容和教育、體育、衛(wèi)生、社會(huì)福利與社會(huì)保障等內(nèi)容一起寫入“社會(huì)事業(yè)”章節(jié)里，而按照“教科文衛(wèi)體”的慣例劃分，本文所涉及的文化政策內(nèi)容僅僅是撇除了教育、衛(wèi)生、體育、科技等其他領(lǐng)域政策的一種政策形態(tài)，另外，很多規(guī)劃將文化產(chǎn)業(yè)政策放置在產(chǎn)業(yè)發(fā)展大類下，但是考慮到文化產(chǎn)業(yè)的特殊屬性，本文也將其列入考量范圍內(nèi)。另外，文化政策作為公共政策的一個(gè)組成部分，在功能上基本可分為管制、引導(dǎo)、調(diào)控、分配四類。在不同的文化活動(dòng)領(lǐng)域有針對(duì)性地偏向某一功能，是文化政策區(qū)別于其他政策的一個(gè)特點(diǎn)。具體來(lái)講，文化政策的管制（制約、禁止）功能一般體現(xiàn)在“文化市場(chǎng)管理”、“文化體制改革”、“網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)”等方面；文化政策的引導(dǎo)功能一般體現(xiàn)在“城市文化品牌”、“城市精神塑造”等方面；文化政策的調(diào)控（調(diào)節(jié)、控制）功能一般體現(xiàn)在“舊城改造”、“文物開(kāi)發(fā)與保護(hù)”等方面；文化政策的分配功能一般體現(xiàn)在“文化設(shè)施建設(shè)”、“文化資源共享”等方面。具體分類及功能見(jiàn)表1。表1區(qū)域文化政策主要內(nèi)容分類及功能由表1可知，由于區(qū)域文化政策在功能上仍偏向管制與調(diào)控，引導(dǎo)與分配功能顯得孱弱無(wú)力，顯示了區(qū)域文化政策的可接受度較差、上升為法律的可能性也較低，因此，不利于政策效果的最大化實(shí)現(xiàn)。另外，通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，區(qū)域規(guī)劃中的文化政策在制定程序上存在兩個(gè)特點(diǎn)。（1）區(qū)域規(guī)劃的上報(bào)主體一般是該區(qū)域首位城市的人民政府、區(qū)域各省省人民政府或兩者聯(lián)合上報(bào)。編制主體一般也是政府的相關(guān)政策研究機(jī)構(gòu)，但一般不予對(duì)外公布，即政策的生產(chǎn)者實(shí)際上并不享受政策效果的正面影響，也不用承擔(dān)可能的決策失誤后果。（2）出臺(tái)或批復(fù)此類區(qū)域規(guī)劃的部門一般是國(guó)務(wù)院，也有以國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)或住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等具體部委作為批復(fù)的發(fā)文機(jī)關(guān)的，但較多出現(xiàn)的是國(guó)家發(fā)改委，其他較少。這與國(guó)家發(fā)改委的職能密切相關(guān)，國(guó)家發(fā)改委有“組織擬訂區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略、規(guī)劃和重大政策”的職能。在內(nèi)容上又有如下四個(gè)特點(diǎn)。（1）從歷史演變來(lái)看，近幾年的政策內(nèi)容對(duì)于文化的關(guān)注度逐年提升，大致體現(xiàn)出從粗到細(xì)、從少到多的特點(diǎn)?！皬拇值郊?xì)”具體是指，文化政策內(nèi)容從綱領(lǐng)性地提出發(fā)展目標(biāo)豐富為對(duì)具體文化產(chǎn)業(yè)類別或文化設(shè)施的建設(shè)指導(dǎo)；“從少到多”指的是，關(guān)于文化建設(shè)的條目、范圍逐年增加、細(xì)致、全面。（2）“文化”與“產(chǎn)業(yè)”關(guān)系密切。大部分文化政策中將文化產(chǎn)業(yè)歸入現(xiàn)代服務(wù)業(yè)提出實(shí)施目標(biāo)與細(xì)則，主要為了強(qiáng)調(diào)文化產(chǎn)業(yè)對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型起到的帶動(dòng)作用，其中，發(fā)展會(huì)展業(yè)、旅游業(yè)幾乎成為所有區(qū)域文化建設(shè)的必經(jīng)之路。另外，數(shù)字出版、動(dòng)漫游戲、移動(dòng)多媒體等新興文化產(chǎn)業(yè)也成為各地競(jìng)相追捧的熱門支柱性產(chǎn)業(yè)。在全國(guó)一盤棋大力開(kāi)展“文化強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的當(dāng)下，文化產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)成為轉(zhuǎn)變各地經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式的一種普適方式。（3）強(qiáng)調(diào)文化事業(yè)建設(shè)。推進(jìn)公共文化服務(wù)體系建設(shè)，加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)與傳承是每個(gè)區(qū)域在制定發(fā)展規(guī)劃時(shí)普遍關(guān)注的問(wèn)題。由于文化又具有很強(qiáng)的意識(shí)形態(tài)特點(diǎn)，因此強(qiáng)調(diào)文化事業(yè)的社會(huì)效益，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展也是迎合了和諧社會(huì)建設(shè)的需要。各地都提出要大力推進(jìn)文化信息資源共享工程，特別是對(duì)農(nóng)村文化建設(shè)格外重視，除了加強(qiáng)縣級(jí)圖書館和文化館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、社區(qū)文化中心和村文化室等的建設(shè)之外，還有諸如“十分鐘文化圈”、“十里文化圈”、文化下鄉(xiāng)活動(dòng)、農(nóng)村電影公益放映工程和農(nóng)家書屋等具體惠農(nóng)工程。（4）注重文化資源的可持續(xù)利用與堅(jiān)持文化創(chuàng)新成為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大要素?！拔幕ㄔO(shè)通過(guò)對(duì)反映社會(huì)群體利益、愿望和意志的理想信念以及價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、道德風(fēng)尚、行為規(guī)范等的確立，有利于形成適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先進(jìn)文化理念和文化環(huán)境，支配人的行為，調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供強(qiáng)大的精神動(dòng)力，激發(fā)起經(jīng)濟(jì)主體巨大的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性，從而產(chǎn)生創(chuàng)造力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展?！盵1]因此，部分區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中開(kāi)始重視地方文化的保護(hù)與可持續(xù)開(kāi)發(fā)，以文化創(chuàng)新的形式推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合。二區(qū)域發(fā)展規(guī)劃中文化政策的主要問(wèn)題區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的初衷一般都是以“1+1＞2”的美好理想以增強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各城市整體實(shí)力的提升，而在以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”為主要目標(biāo)的規(guī)劃中加入“文化”內(nèi)容，也是出于這一“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)手”的現(xiàn)實(shí)意圖，正如被專家反復(fù)討論的“中國(guó)式城市化”類似的，“中國(guó)式區(qū)域文化政策”也難免存在種種“生產(chǎn)過(guò)程中的陣痛”。僅以以上幾個(gè)特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，一方面它們表現(xiàn)出了有關(guān)部門在制定政策時(shí)的普遍關(guān)注點(diǎn)；另一方面，也對(duì)應(yīng)投射出了六個(gè)問(wèn)題。第一，文化政策缺乏體系。我國(guó)至今沒(méi)有一部成文的文化法，導(dǎo)致各類文化政策沒(méi)有可依據(jù)的法律支持，甚至連文化政策的內(nèi)涵也不確定。雖然，國(guó)內(nèi)外學(xué)者都對(duì)“文化政策”的概念做過(guò)一些界定，如吳鳴認(rèn)為：“文化政策是國(guó)際組織和政府機(jī)構(gòu)，在一定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)文化發(fā)展特定目標(biāo)，通過(guò)政策成本與政策效果的比較，對(duì)與文化發(fā)展相關(guān)的社會(huì)公私行為所作出的有選擇性的約束和指引?！盵2]邱明正指出：“文化政策是一定社會(huì)特定時(shí)期文化運(yùn)行規(guī)則的體現(xiàn)，是文化生長(zhǎng)、發(fā)展的自我規(guī)范、自我約束機(jī)制，是國(guó)家對(duì)文化生產(chǎn)、文化流通、文化消費(fèi)有目的有組織地自覺(jué)指導(dǎo)和有效管理、監(jiān)督的重要依據(jù)，直接制導(dǎo)著文化發(fā)展方向、方針的貫徹執(zhí)行，規(guī)定著文化增長(zhǎng)的動(dòng)力?！彼€認(rèn)為，文化政策是國(guó)家政策體系中的一個(gè)不可或缺的組成部分，是一個(gè)國(guó)家、民族特定時(shí)期制度文明的顯現(xiàn)。[3]胡惠林將文化政策界定為：“文化政策是國(guó)家在文化藝術(shù)、新聞出版、廣播電視、文物博物等領(lǐng)域?qū)嵭幸庾R(shí)形態(tài)和行政管理所采取的一整套制度性規(guī)定、規(guī)范、原則和要求體系的總稱，是有別于教育政策、科技政策的一種政策形態(tài)?！盵4]錢國(guó)旗認(rèn)為，文化政策是統(tǒng)治階級(jí)實(shí)施文化管理和意識(shí)形態(tài)統(tǒng)治所采取的規(guī)章制度、原則要求、戰(zhàn)略策略的總稱，直接表現(xiàn)了統(tǒng)治階級(jí)在特定歷史時(shí)期的文化自覺(jué)、文化意志與政治利益。[5]毛少瑩認(rèn)為：“所謂文化政策，即社會(huì)公共權(quán)威在特定情境中，為達(dá)到一定的文化目標(biāo)而制定的行動(dòng)方案或行動(dòng)準(zhǔn)則。其作用是規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人的行動(dòng)，其表達(dá)形式包括法律法規(guī)、行動(dòng)規(guī)定或命令、國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示，政府大型規(guī)劃、具體行動(dòng)計(jì)劃及相關(guān)策略等。”[6]Cunningham認(rèn)為文化政策研究指的是使用管理公共財(cái)物的方法來(lái)對(duì)文化進(jìn)行管理。[7]1988年，聯(lián)合國(guó)教科文組織在斯德哥爾摩召開(kāi)的“文化政策促進(jìn)發(fā)展”政府間會(huì)議指出：“文化政策是發(fā)展政策的基本組成部分?！钡两駴](méi)有一個(gè)統(tǒng)一的表述與界定，許多區(qū)域規(guī)劃中對(duì)于文化內(nèi)容的規(guī)劃比較隨意，不僅沒(méi)有統(tǒng)一的內(nèi)容范圍，而且分類也較混亂，如各區(qū)域規(guī)劃將文化內(nèi)容放在“社會(huì)事業(yè)”、“公共服務(wù)”、“社會(huì)建設(shè)”、“基礎(chǔ)設(shè)施”等各種類別下面；如大部分區(qū)域規(guī)劃將“文化事業(yè)”與“體育”歸為一類等現(xiàn)象，表現(xiàn)了文化規(guī)劃的制定者在缺乏系統(tǒng)理論指導(dǎo)的情況下邏輯不清、判斷不明的現(xiàn)實(shí)困境。第二，政策內(nèi)容及定位雷同?！吧嫌泻谜撸卤赜猩跽??！薄吨泄仓醒腙P(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》的“加強(qiáng)社會(huì)主義文化建設(shè)”一篇，主要強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)思想道德建設(shè)”、“豐富人民群眾精神文化生活”、“深化文化體制改革”；《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》的“傳承創(chuàng)新推動(dòng)文化大發(fā)展大繁榮”，則強(qiáng)調(diào)“提高全民族文明素質(zhì)”、“推進(jìn)文化創(chuàng)新”、“繁榮發(fā)展文化事業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)”。細(xì)讀之后會(huì)發(fā)現(xiàn)，后者是在前者的基礎(chǔ)上的深化與拓展，而“十二五”規(guī)劃中文化政策內(nèi)容中“建設(shè)社會(huì)主義核心價(jià)值體系、拓展群眾性精神文明創(chuàng)建活動(dòng)、營(yíng)造良好的社會(huì)文化環(huán)境、創(chuàng)新文化內(nèi)容形式、深化文化體制機(jī)制改革、大力發(fā)展文化事業(yè)、加快發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)”，儼然成為區(qū)域規(guī)劃中文化政策內(nèi)容的編制模板，不僅沒(méi)有跳出這個(gè)框架的可能性，而且發(fā)展到越來(lái)越相似的政策模式。甚至對(duì)于以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要規(guī)劃目標(biāo)的區(qū)域規(guī)劃而言，文化內(nèi)容往往只是為了在大的時(shí)代背景下迎合中央政策的某種點(diǎn)綴，或者是一種變相的要地、要資金的方式。僅以“文化產(chǎn)業(yè)”而言，由于中央出臺(tái)了一些鼓勵(lì)文化產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠政策，“上行下效”的結(jié)果就是地方蜂擁搞文化產(chǎn)業(yè)，如湖南、海南、安徽、河南、圖們江、山東半島、鄱陽(yáng)湖、中原、黔中、福建、廣州、桂林等地都將動(dòng)漫游戲產(chǎn)業(yè)作為當(dāng)?shù)匕l(fā)展經(jīng)濟(jì)的一大支柱產(chǎn)業(yè)。甚至在區(qū)域內(nèi)部，同類型的文化園區(qū)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象也非常嚴(yán)重，各地都有各種名目的歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、民俗文化博物院等。區(qū)域間文化定位的差異性不突出，海峽兩岸經(jīng)濟(jì)區(qū)、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、圖們江地區(qū)、廣州南沙新區(qū)等都提出打造全國(guó)重要的文化產(chǎn)業(yè)基地。另外，關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)將西安作為中華文化之都推出，與中原經(jīng)濟(jì)區(qū)將河南打造成中華文化根親祖地的定位本身也有同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)之嫌。第三，政策制定主觀性太強(qiáng)，多催生型少原發(fā)型定位。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的沿海延邊區(qū)域如圖們江、海南、廣州南沙新區(qū)、山東半島等地，還是四面環(huán)山的內(nèi)陸城市如西部地區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、黔中地區(qū)、川渝與中原等地都將文化發(fā)展目標(biāo)投向國(guó)際，提出通過(guò)舉辦具有國(guó)際影響的文化交流活動(dòng)，帶動(dòng)人員往來(lái)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作。然而，文化不同于經(jīng)濟(jì)，文化品牌的打造光憑資金、技術(shù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，靠政府政策催生有競(jìng)爭(zhēng)力的文化品牌并不一定成功，當(dāng)?shù)刈陨淼膹?qiáng)大文化創(chuàng)造與消費(fèi)能力才是關(guān)鍵因素。隨著“全能型政府”的誕生，制定者對(duì)于文化該如何發(fā)展、往哪個(gè)方向發(fā)展也近乎全知全能，“長(zhǎng)官意志”與“官本位”思想在政策制定過(guò)程中尤其突出，甚至出現(xiàn)“換一屆領(lǐng)導(dǎo)換一個(gè)規(guī)劃”的情況。這一點(diǎn)也可從文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他政策窺見(jiàn)一斑，關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)容在各規(guī)劃中占篇幅最大，條目最細(xì)，目標(biāo)最具化，是否需要開(kāi)發(fā)某一類文化產(chǎn)業(yè)、建造某一個(gè)文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)、主打某一個(gè)文化品牌等，都基于它是否是當(dāng)今主流，是否能得到最大收益，而非是否是當(dāng)?shù)厥忻褡钕猜剺?lè)見(jiàn)的文化藝術(shù)形式。第四，重硬輕軟，公共文化服務(wù)水平不均。一方面，并且由于我國(guó)長(zhǎng)期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，許多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)區(qū)域依靠《全國(guó)地市級(jí)公共文化設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》的相關(guān)規(guī)定，以建設(shè)基礎(chǔ)文化設(shè)施為由拿國(guó)家的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，既可拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，又能惡補(bǔ)這一可量化的文化發(fā)展指標(biāo)，但普遍缺少對(duì)公民精神文明建設(shè)的重視，（縱觀以上各條文化政策，僅珠三角、長(zhǎng)三角、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)明確要求提升公民文明素質(zhì)），導(dǎo)致了文化設(shè)施空置率較高，文化發(fā)展目標(biāo)缺少人文內(nèi)涵的后果；另一方面，幾乎所有的文化政策都提到加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)文化建設(shè)的力度，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的格外重視，恰恰說(shuō)明了農(nóng)村在享受公共文化服務(wù)水平方面的不公平待遇，而農(nóng)民的精神文化需求僅靠送戲送書的施舍形式是很難真正得到滿足的?！稘h書》云：“樂(lè)者，圣人之所樂(lè)也，而可以善民心。其感人深，其移風(fēng)易俗易，故先王著其教焉?！盵8]缺少對(duì)倫理和禮樂(lè)在構(gòu)建精神生活中重要性的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致公共文化服務(wù)“質(zhì)”的嚴(yán)重不均。第五，多宏觀與長(zhǎng)期規(guī)劃，跟不上現(xiàn)實(shí)變化。正如我國(guó)目前流行制訂中長(zhǎng)期規(guī)劃一樣，區(qū)域文化規(guī)劃往往也將時(shí)間跨度盡量拉長(zhǎng)，動(dòng)輒把目標(biāo)定在2020年，或者是在全區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃。由于文化領(lǐng)域的創(chuàng)意性與不可控性，過(guò)于盛大的項(xiàng)目與長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)其結(jié)果常常并不盡如人意，規(guī)劃趕不上變化，創(chuàng)意不如隨意也有可能。這一方面顯示了區(qū)域文化規(guī)劃的制定者對(duì)文化所特有的發(fā)展特性的把握不準(zhǔn)確；另一方面也是中國(guó)在改革開(kāi)放初期，城市化快速發(fā)展的特殊時(shí)代背景下，文化政策研究者缺乏實(shí)證研究的理論基礎(chǔ)與個(gè)案研究的基本能力的真實(shí)寫照。第六，缺乏剛性，政策效果不明。由于政策沒(méi)有法律的強(qiáng)制性，文化規(guī)劃又不同于土地等規(guī)劃，缺乏有力的硬約束，文化政策在執(zhí)行過(guò)程中，雖然對(duì)政府的績(jī)效考核早已跳出“經(jīng)濟(jì)GDP”的窠臼，出現(xiàn)了“綠色GDP”、“人文GDP”、“文化GDP”等系列新興術(shù)語(yǔ)，表現(xiàn)出政府與學(xué)界對(duì)城市發(fā)展的全方位思考，但仍存在換湯不換藥的老問(wèn)題，即“以產(chǎn)出衡量發(fā)展實(shí)力”，如“文化GDP”片面以文化產(chǎn)業(yè)增加值為衡量標(biāo)準(zhǔn)即為一例。事實(shí)上，我們可以將文化政策分為生產(chǎn)型文化政策和消費(fèi)型文化政策。生產(chǎn)型文化政策，最主要的目標(biāo)是要建立一種低水平、高效率的文化生產(chǎn)力，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；消費(fèi)型文化政策，目標(biāo)是促進(jìn)文化消費(fèi)，提高社會(huì)文化福利，以提升全民文化水平。但無(wú)論哪一種，都缺乏有效的評(píng)估體系，如各地的文化產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出率撲朔迷離，新建的各類文化場(chǎng)所實(shí)際使用情況不得而知等。三文化建設(shè)，需要從心態(tài)到實(shí)踐的改革由于我國(guó)有官員異地任職的傳統(tǒng)，很多城市的管理者往往也會(huì)有“過(guò)客心態(tài)”，對(duì)地方事務(wù)的不熟悉與對(duì)地方文化的陌生感，很難讓他們投入大的精力去研究沒(méi)有短期效益的區(qū)域性文化政策的制定。另外，區(qū)域政策不同于國(guó)家政策或城市政策，它比國(guó)家宏觀政策更強(qiáng)調(diào)區(qū)域的特殊性，比城市政策更強(qiáng)調(diào)區(qū)域間的協(xié)同性，而“區(qū)域”是沒(méi)有最高管理者的，每個(gè)參與者（城市）常會(huì)以“旁觀心態(tài)”來(lái)看待整個(gè)區(qū)域的文化發(fā)展?！斑^(guò)客心態(tài)”與“旁觀心態(tài)”導(dǎo)致了以上諸多問(wèn)題的產(chǎn)生。而相比較土地、資源、人口等可量化的硬性指標(biāo)，文化的包容性、共享性使從文化角度促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展成為更加溫和、可行的一種方式。因此，對(duì)文化政策內(nèi)容不能再僅限于照搬國(guó)家層面的文化規(guī)劃，而是應(yīng)該在積極思考的基礎(chǔ)上提出真正有建設(shè)性的措施，因此，我們提出以下六點(diǎn)建議以改進(jìn)目前存在的問(wèn)題。第一，建議全國(guó)人大在宏觀層面制定指導(dǎo)文化發(fā)展的有關(guān)法律，對(duì)文化政策的內(nèi)涵、外延作明確界定，為地方政府制定文化政策提供法律依據(jù)與政策引導(dǎo)，進(jìn)一步完善我國(guó)的法律體系。第二，建議由國(guó)家發(fā)改委牽頭組織有關(guān)專家構(gòu)建區(qū)域發(fā)展政策體系，厘清區(qū)域文化政策與區(qū)域發(fā)展政策的內(nèi)在邏輯，并制定出區(qū)域文化政策制定流程與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。第三，建議國(guó)家有關(guān)部門組建專