大氣污染防治：美國對中國的啟示

大氣污染防治美國對中國的啟示

在空前的公眾關(guān)注中，中國迎來了應(yīng)對大氣污染的一個重要機遇。趙立建、徐楠對中美防治大氣污染的不同制度方法，進行了分析對比，認為中國目前的大氣污染防治管理體系很難應(yīng)對如此嚴峻的挑戰(zhàn)。中國正遭受著嚴峻的空氣污染危機。日前，綠色和平組織發(fā)布的最新報告顯示，2012年北京、上海、廣州、西安四城市因PM2.5污染造成早死人數(shù)預(yù)計將高達8570多人，空氣污染與哮喘和肺癌等疾病脫不了干系。中國的城市化和工業(yè)化高速發(fā)展，在對煤炭的依賴與日俱增的同時，空氣污染也在不斷提高?！笆晃濉逼陂g（2006～2010年）氮氧化物的排放量增加了約40％，這意味著即便是“十二五”期間（2011～2015年）氮氧化物排放量下降10％，2015年的水平仍舊高于2005年。中國政府正在努力應(yīng)對空氣污染這一問題，實施了公布城市空氣質(zhì)量指數(shù)、修改標(biāo)準引入PM2.5和臭氧引指數(shù)等一系列措施。但是，面對越來越快速的城市化工業(yè)化進程，這些應(yīng)對措施未免顯得有些微不足道。一“州實施計劃”vs.“藍天數(shù)”在歐美國家的工業(yè)化和城市化早期，倫敦?zé)熿F、洛杉磯煙霧等嚴重的大氣污染事件也曾是噩夢。根據(jù)美國環(huán)境署2011年最新的劃定，美國仍有18個州的121個縣不能達到國家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準。如果縱向?qū)Ρ冉裉斓闹袊?0年前的美國，二者的大氣污染防治體系存在著引人深思的差異。“藍天數(shù)”在中國是一個衡量空氣質(zhì)量的重要指標(biāo)，但多“藍”就算“藍天”？根據(jù)美國《清潔空氣法》，美國環(huán)境署針對不同的單項污染物劃定達標(biāo)區(qū)和非達標(biāo)區(qū)，所以美國有臭氧非達標(biāo)區(qū)、PM2.5非達標(biāo)區(qū)等。這些地方政府將被要求制訂空氣污染防治的“州實施計劃”。在“非達標(biāo)區(qū)”，新建項目排放非達標(biāo)的污染物或其前體物（形成污染物前一階段的化學(xué)產(chǎn)物），必須采取最低排放技術(shù)，同時必須對新排放的污染物進行等量替代，可以通過技術(shù)改造、關(guān)閉工廠或者購買其他企業(yè)的減排量來完成。已經(jīng)存在的排放源，則通過排污許可證的形式，不斷削減排放量。一般情況下，每年3%的削減目標(biāo)，會分配到當(dāng)?shù)厮衅髽I(yè)身上。在中國，雖然《大氣污染防治法》和《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準》也規(guī)定空氣質(zhì)量不達標(biāo)的城市必須制定“達標(biāo)規(guī)劃”，很多城市也的確有“藍天工程”，但是并沒有一個經(jīng)上級環(huán)保部門批準的程序。而在美國，如果“州實施計劃”當(dāng)時得到了環(huán)境署的批準，計劃也落實得很好，但是最后還是沒能達標(biāo)，那么地方負責(zé)的官員是沒有責(zé)任的。中國單純側(cè)重“藍天數(shù)”的考核，很容易帶來監(jiān)測數(shù)據(jù)的扭曲。此外，中美兩國的標(biāo)準還有“動”“靜”之別。中國制定一項污染物排放標(biāo)準后，規(guī)定排放限值和實施時間，就會一直實施下去，直到再次修訂。這就很不利于在標(biāo)準修訂之前調(diào)動相關(guān)企業(yè)技術(shù)研發(fā)的積極性。而美國的排放標(biāo)準是一個動態(tài)體系，要求新建項目須采納最佳可行技術(shù)，在非達標(biāo)區(qū)新建項目還必須采納最低排放技術(shù)。擁有先進環(huán)保技術(shù)的企業(yè)提出的適用技術(shù)，如經(jīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門和項目單位認定是最佳可行技術(shù)和最低排放技術(shù)，則新建項目必須采納。環(huán)保技術(shù)公司由此具有創(chuàng)新動力，因為有利于占據(jù)市場。中國如果借鑒這樣的政策，可以通過改變排放標(biāo)準體系進行要求，也可以通過環(huán)境影響評價制度進行要求。二更難的題中國在2012年修訂了國家空氣質(zhì)量標(biāo)準，一定程度上推動了空氣質(zhì)量改善的措施。然而新的標(biāo)準仍然只是世界衛(wèi)生組織推薦的第一階段過渡值，還有更嚴格的第二階段、第三階段過渡值，以及指導(dǎo)值。即便如此，在新修訂的標(biāo)準下，目前中國至少有2/3的城市不能達標(biāo)。中國在大氣污染防治方面起步晚，能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)讓這個目標(biāo)更為艱難。中國是世界上煤炭消費量最大的國家，而美國的煤炭消費正在逐年減少。處在快速工業(yè)化和城市化過程中的中國，每年新增的污染源及污染物排放巨大。僅“十一五”期間，氮氧化物的排放量就增加了40%左右，這意味著即便到“十二五”末期氮氧化物排放成功降低10%，2015年氮氧化物的排放水平也高于2005年的水平。美國環(huán)保署有公務(wù)員18760人，其中負責(zé)空氣質(zhì)量管理的人員1400人，各州、縣、城市都有相應(yīng)的人員。以加州為例，空氣質(zhì)量管理局有1273人，35個空氣質(zhì)量管理區(qū)又都有自己的管理人員，員工達3000人。而中國環(huán)保部共有幾百人，其中負責(zé)大氣污染防治的占很少一部分。如果按人口數(shù)量或者污染源數(shù)量同比例安排環(huán)保管理人員，其數(shù)量與現(xiàn)在相比將不是一個量級。值得一提的是，美國的財政支出很少支持企業(yè)治污，認為這是企業(yè)的法律責(zé)任，而政府主要是為企業(yè)提供公平的市場和法律環(huán)境。美國企業(yè)的違法排污罰金可達25萬美元/天，同時沒收違法所得經(jīng)濟利益，如果因此造成環(huán)境損害，還會有民事訴訟和公益訴訟追究賠償。相比之下，中國的違法成本要低得多。目前，中國公眾對空氣質(zhì)量要求明顯提高。如果要在2025年使全國約80%的城市達到標(biāo)準要求，則需要在每個五年計劃內(nèi)使各地的PM10和PM2.5平均濃度降低10%～15%。由于PM2.5的來源既包括由污染源直接排放的一次顆粒物，又包括由SO2、NOx、VOCs、NH3等氣體在大氣中轉(zhuǎn)化形成的二次顆粒物，因此必須對這些排放物的氣態(tài)前體物進行持續(xù)減排，每個五年計劃的減排幅度至少要達到15%。這個目標(biāo)幅度遠高于“十一五”和“十二五”中國主要污染物總量控制任務(wù)的要求。目標(biāo)之艱巨足可想象。但是，鑒于大氣污染對公眾健康的巨大負面影響，中國完全應(yīng)該以更快的速度解決這個問題。首先，科學(xué)技術(shù)的研究已有積累。美國在大氣污染防治早期，并不十分了解污染的各種來源，在很長一段時間都只把VOC（揮發(fā)性有機物）認為是地面臭氧（光化學(xué)煙霧）的成因，后來才認識到氮氧化物也是臭氧的一個重要前體物。此外，針對各種污染源的排放都已有了較為成熟的技術(shù)，如燃煤電