新《行政訴訟法》實(shí)施中的訴訟管轄問題-以黔南法院相對集中管轄制度改革為例

新《行政訴訟法》實(shí)施中的訴訟管轄問題以黔南法院相對集中管轄制度改革為例

1989年，《行政訴訟法》的出現(xiàn)被譽(yù)作“人治時(shí)代的終結(jié)，法治時(shí)代的開始”，[1]但26年來的行政審判實(shí)踐未曾帶來對法治的普遍信任，卻淪為司法公信力的“重災(zāi)區(qū)”，地方干預(yù)被視為審判不公的根源。20世紀(jì)末以來，最高人民法院力圖以變更管轄為切入點(diǎn)，“提級(jí)管轄”“異地管轄”等新招不斷，最終成效卻難如人意。2014年，新修訂的《行政訴訟法》將管轄改革問題推至一個(gè)新層面：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級(jí)人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”跨區(qū)的相對集中管轄是對以往嘗試的“有限提級(jí)管轄”“異地交叉管轄”的吸收改良，旨在化解司法地方化對審判公正性造成的影響，自此行政訴訟管轄制度改革進(jìn)入深水區(qū)。一貴州黔南行政案件相對集中管轄運(yùn)行現(xiàn)狀（一）相對集中管轄法院設(shè)置2015年5月，新《行政訴訟法》施行以來，貴州省高級(jí)人民法院在全省范圍內(nèi)推行行政案件相對集中管轄，明確25家改革法院，黔南州集中管轄試點(diǎn)法院為都勻、龍里、獨(dú)山縣法院。表1黔南州相對集中管轄法院設(shè)置情況（二）相對集中管轄改革運(yùn)行狀況2015年5月1日至2016年6月30日，都勻市法院收案151件，與上年同期相比翻了一番；龍里縣法院收案164件，與上年同期相比增長396.97%；獨(dú)山縣法院收案174件，同比增長625%?？梢钥闯觯环矫?，《行政訴訟法》修訂后，立案登記制推行，加之行政訴訟案件受案范圍擴(kuò)大，以“行政行為”取代“具體行政行為”，同時(shí)明確列舉的受案事項(xiàng)由舊法的8種擴(kuò)充到新法的12種，并進(jìn)一步細(xì)化規(guī)范，原被告資格有所拓寬，在新《行政訴訟法》中行政相對人與行政相關(guān)人均有原告資格，2015年，貴州省法院系統(tǒng)行政案件呈整體大幅上升態(tài)勢；另一方面，自相對集中管轄改革后，三個(gè)相對集中管轄法院收案大幅上升、案件類型更為豐富，受理的行政案件類型由單一向多樣發(fā)展。圖1貴州省行政案件新收案情況圖2黔南州行政案件新收案情況以龍里縣法院為例，該法院行政一審案件，2013年為6類，2014年為9類，2015年集中管轄后案件類型迅速擴(kuò)張，涉及22類，呈現(xiàn)復(fù)合型多樣性特征，這主要由新《行政訴訟法》擴(kuò)大了受案范圍所致，同時(shí)反映出民眾維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)。2015年5月1日至2016年6月30日，實(shí)行行政案件相對管轄以來，龍里縣法院受理的行政訴訟案件大幅增長，共164件。行政訴訟案件類型也有所增加，涉及撤銷行政許可、勞動(dòng)爭議、工傷認(rèn)定、行政協(xié)議、行政賠償?shù)劝讣愋停渲行姓f(xié)議是此次新法修訂后才納入行政訴訟受案范圍的。圖3黔南州相對集中管轄法院受理一審行政訴訟案件情況司法統(tǒng)計(jì)顯示，管轄改革展開以來，試點(diǎn)法院一審行政訴訟案件行政機(jī)關(guān)敗訴率顯著提高，都勻市法院2015年的一審行政訴訟案件行政機(jī)關(guān)敗訴率為21.2%，較上年同期提高3.9個(gè)百分點(diǎn)；龍里縣法院行政機(jī)關(guān)敗訴率高達(dá)68.04%，同比提升21.16個(gè)百分點(diǎn)；獨(dú)山縣法院行政機(jī)關(guān)敗訴率是20.51%，同比亦有12.18個(gè)百分點(diǎn)的提升。其中，敗訴案件類型主要集中在：治安管理處罰、行政賠償、侵犯房產(chǎn)權(quán)、土地、林地行政登記、行政協(xié)議、不服行政強(qiáng)制決定、撤銷行政許可、侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)、教育行政處理、土地行政合同、土地行政命令、信息公開、撤銷行政登記、行政不作為、不履行支付工傷保險(xiǎn)待遇職責(zé)。同時(shí)，根據(jù)三個(gè)法院的反映，相對集中管轄后，司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域的有限分離，一定程度上有效避免了案件審理中的行政干預(yù)，法官辦案壓力減輕，獨(dú)立性和責(zé)任心有所增強(qiáng)，當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)的對立情緒亦有所緩解，司法公信力得到提高。圖4黔南州相對集中管轄法院一審行政訴訟行政機(jī)關(guān)敗訴率情況雖然最高人民法院在《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點(diǎn)工作的通知》中要求，各級(jí)法院“要充分認(rèn)識(shí)試點(diǎn)工作的重要意義，將其作為完善我國行政訴訟制度、進(jìn)一步深化司法體制改革的重要措施”，貴州省高級(jí)人民法院、黔南州中級(jí)人民法院2015年4月也相繼出臺(tái)了《關(guān)于推行行政案件相對集中管轄改革工作方案》《關(guān)于行政案件相對集中管轄的公告》等文件，并全面開展了行政訴訟一審案件相對集中管轄改革，案件的跨區(qū)域異地管轄初步實(shí)現(xiàn)，改革已取得初期效果，但也暴露了存在的困難和問題。表2黔南州相對集中管轄法院一審行政案件審判質(zhì)效情況結(jié)合一審行政案件審判質(zhì)效評估指標(biāo)進(jìn)行考量，三家法院的上訴率、發(fā)改率、結(jié)案率、調(diào)撤率、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率可以為當(dāng)前改革運(yùn)行狀況提供一個(gè)大概的側(cè)影。可以說，行政訴訟相對集中管轄改革喜憂參半，喜的是改革成效已初步顯現(xiàn)，潛力較大，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率、敗訴率均大幅提升，改革作用顯著；另外，行政訴訟相對集中管轄實(shí)行以來，上訴率仍居高不下、發(fā)改率參差不齊、結(jié)案率下滑。可以看出，相對集中管轄依然面臨配套制度、人員配置、財(cái)務(wù)資源等跟不上改革步伐的隱憂。二行政訴訟相對集中管轄改革新舉措的局限性（一）“兩不便”情況突出一是不方便訴訟。現(xiàn)有行政訴訟管轄仍然是一種典型的“坐標(biāo)式”結(jié)構(gòu)[2]，案件相對集中管轄，加重了當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)。首先是山高水遠(yuǎn)，參與訴訟不方便。以都勻市法院為例，跨區(qū)域管轄一審行政訴訟案件的5個(gè)縣（市），距離最遠(yuǎn)的甕安縣，僅距縣城就有100余公里，最近的福泉市亦相距近60公里，各管轄縣（市）的偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村距離更遠(yuǎn)，給當(dāng)事人訴訟造成很大不便。以前起訴立案只需到所在縣（市）法院，現(xiàn)在要跑到都勻市立案，為降低訴訟成本，法院允許當(dāng)事人通過郵寄方式郵寄立案材料及證據(jù)，但這無疑增加了丟失或損毀的風(fēng)險(xiǎn)；以前開庭當(dāng)天可往返，現(xiàn)在需要提前一天抵達(dá)。其次，支出費(fèi)用更多。雖然行政訴訟案件的受理費(fèi)并未增加，但當(dāng)事人為進(jìn)行訴訟支出的交通費(fèi)、食宿費(fèi)等費(fèi)用明顯增加，特別對年老、疾病、貧困、行動(dòng)不便或居住在偏遠(yuǎn)地區(qū)的特殊群體而言，更是增加了他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。一些爭議利益不大的案件，行政相對人為節(jié)省成本、避免“訴累”，即便利益受損也只好選擇放棄通過訴訟救濟(jì)的途徑?？梢哉f，訴訟文書代收、訴訟費(fèi)代繳等便民制度的缺位、跨區(qū)域交叉管轄帶來的訴訟不便利，在相當(dāng)程度上影響了當(dāng)事人的訴訟積極性。二是不方便審判。其一，送達(dá)不便。相對集中管轄改革之前，法院法律文書多直接送達(dá)當(dāng)事人，改革后因路途遙遠(yuǎn)、往返不便，多采用電話通知領(lǐng)取、郵寄送達(dá)或委托送達(dá)等方式，法官與當(dāng)事人未能直接接觸，不利于在訴訟過程中進(jìn)行釋明答疑和協(xié)調(diào)化解工作。其二，與非集中管轄法院協(xié)調(diào)溝通不便。改革前，巡回審理案件只需要本院部門間的配合，目前需要協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)胤ㄔ旱男姓徟型?，甚至法警、人民法庭等其他部門的配合，溝通協(xié)調(diào)難度加大。其三，轄區(qū)情況陌生。改革前，對本轄區(qū)情況熟悉，調(diào)查取證、實(shí)地勘查、走訪都較為方便，現(xiàn)在如果沒有相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合有時(shí)步履維艱。其四，集中管轄法院與非集中管轄法院的協(xié)助、配合工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。集中管轄法院跨區(qū)域?qū)徖戆讣?，需要?dāng)?shù)胤ㄔ涸诎踩Ｕ?、審判法庭、溝通協(xié)調(diào)、委托送達(dá)、調(diào)解糾紛方面提供支持與便利，但實(shí)踐中，部分法院之間的協(xié)助、配合，仍停留在感情層面，隨意性較大。在協(xié)調(diào)配合工作的細(xì)化方面沒有相應(yīng)健全的協(xié)調(diào)機(jī)制，缺乏細(xì)致具體的要求和責(zé)任分配。改革中，部分法院立案審查粗糙、受案標(biāo)準(zhǔn)模糊、法院與法院之間、集中管轄法院部門與當(dāng)?shù)胤ㄔ翰块T之間銜接、溝通不暢的情況依然存在，增加了訴累，浪費(fèi)了司法資源。以都勻市法院為例，集中管轄后，審理行政案件的平均周期為64天，在送達(dá)文書、現(xiàn)場勘查、協(xié)調(diào)溝通等事務(wù)性工作上要花費(fèi)大量時(shí)間，而且通過協(xié)調(diào)化解案件的比例僅為35%。集中管轄試點(diǎn)法院與非本行政區(qū)域內(nèi)的被告行政機(jī)關(guān)路途遙遠(yuǎn)，導(dǎo)致法律文書送達(dá)、調(diào)查取證、訴訟協(xié)調(diào)等訴訟成本提高，影響行政案件的審判效率。（二）司法配置與人員調(diào)配不能完全滿足審判工作需要改革后，集中管轄法院行政案件大幅上升，三家法院均增強(qiáng)了行政審判團(tuán)隊(duì)的人員調(diào)配，但基本模式依舊限于院內(nèi)調(diào)整，基于近年各類訴訟案件大幅上升，法院需要從原本緊張的其他部門抽調(diào)人手，勢必加大集中管轄法院的辦案壓力，且組成人員的配比與增長案件量并不相符。以都勻市法院為例，集中管轄后一年收案151件，是同期案件量的2倍，改革前該法院行政審判庭由三名審判員、一名輔助人員組成，實(shí)行集中管轄后，調(diào)配為三名審判員、一名法官助理、兩名輔助人員，后因民事、執(zhí)行案件壓力過大、調(diào)出一名法官助理、一名輔助人員，事實(shí)上，實(shí)行相對集中管轄后，該院行政案件翻了一番，行政審判庭并未增加人員。管轄法院行政案件數(shù)量大幅上升，現(xiàn)有制度并沒有相應(yīng)的增編規(guī)定，管轄法院用“拆東墻補(bǔ)西墻”的方式進(jìn)行調(diào)配，增加了法院整體的辦案壓力。從三家法院的結(jié)案率看，2013～2015年均呈顯著下降的趨勢，都勻市分別為100%、98.7%、74.8%；龍里縣分別為100%、96.97%、63.82%；獨(dú)山縣分別為100%、95.83%、89.66%。（三）部分非集中管轄法院行政審判庭功能閑置改革舉措導(dǎo)致非集中管轄法院行政審判庭陷于休眠狀態(tài)，非集中管轄法院不再審理本地區(qū)的一審普通程序行政訴訟案件，仍依法保留行政庭，負(fù)責(zé)非訴行政執(zhí)行案件的審查工作及適用簡易程序?qū)徖?、配合相對集中管轄法院做好本地的行政案件協(xié)調(diào)處理工作和其他屬于行政審判職能的工作。但在實(shí)踐中，非訴行政案件和簡易程序的行政訴訟案件數(shù)量極少，致使非集中管轄法院行政審判庭功能閑置、地位尷尬，非集中管轄法院往往采取將行政審判部門與其他審判部門合并的方式，將其異化為立案、刑事、民商事審判部門。（四）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況有所改善，但仍不容樂觀集中管轄前，行政訴訟案件中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件數(shù)極低。實(shí)行集中管轄后，都勻市、獨(dú)山縣、龍里縣三家相對集中管轄法院審理的一審行政案件中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭率分別上升到21.1%、37.8%、48.55%，可以看出行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作狀況大有改觀，但仍有行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“官本位”思想嚴(yán)重，不愿與行政相對人面對面平等訴訟，或者擔(dān)心出庭應(yīng)訴出丑，無正當(dāng)理由拒不出庭，不利于行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解。（五）改革方針沒有突破現(xiàn)行司法體制，難以有效維護(hù)行政審判權(quán)的獨(dú)立行使相對集中管轄從本質(zhì)上講，仍屬于現(xiàn)有司法體制內(nèi)的微調(diào)，沒有觸及根本，潛力有限。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)條塊隸屬、官員定期交流，案件發(fā)生地和管轄地的黨委、政府、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人之間的聯(lián)系千絲萬縷，干預(yù)成本低。隨著時(shí)間的推移，新的共同利益鏈在集中管轄法院和案件發(fā)生地區(qū)政府的上級(jí)之間產(chǎn)生，通過增加干預(yù)環(huán)節(jié)、提高干預(yù)成本絕非斬?cái)嗬骀湹某志弥?，從根本上解決不了新的不當(dāng)干預(yù)問題。行政訴訟相對集中管轄在制度設(shè)計(jì)上屬于指定管轄、管轄權(quán)移轉(zhuǎn)。最高人民法院《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行〈關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定〉的通知》（2008）中指出，應(yīng)當(dāng)“防止法院之間固定對應(yīng)管轄。中級(jí)人民法院在指定管轄法院時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡量避免兩個(gè)人民法院之間形成規(guī)律性的固定對應(yīng)管轄，防止因此而產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，影響指定管轄作用的發(fā)揮”。當(dāng)下，相對集中管轄陷入固化的悖論中，難以逃脫新的行政干預(yù)。三當(dāng)前完善相對集中管轄制度之建議針對以上問題，結(jié)合方便訴訟與方便審判的二維考量，在改革的逐步推進(jìn)中，具體的實(shí)務(wù)對策與建議如下。（一）探索便民措施，推進(jìn)行政案件巡回審理工作探索符合相對集中管轄審判實(shí)際的便民措施，建立案件代收訴狀制度、委托協(xié)助制度等，減輕當(dāng)事人訴累。對當(dāng)事人或其他訴訟參與人人數(shù)眾多、需要現(xiàn)場查勘或者案件在當(dāng)?shù)赜绊戄^大的，以及當(dāng)事人地處偏遠(yuǎn)、交通不便或年老患病的，堅(jiān)持到當(dāng)?shù)胤ㄔ夯蛉嗣穹ㄍパ不亻_庭審理。集中管轄以來，都勻、龍里、獨(dú)山法院共巡回審理行政案件106件，占案件總量的21.68%。但從具體情況來看，巡回審理工作開展進(jìn)度參差不齊，都勻、獨(dú)山兩家法院巡回審理數(shù)占總辦案量的近三成，而龍里法院僅有5件，有待提升。（二）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，加大集中管轄法院行政庭人員配置與學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度一是各法院務(wù)必及時(shí)向當(dāng)?shù)攸h委、政府以及人大匯報(bào)情況，爭取增加人員編制。在當(dāng)前員額法官人員有限的情況下，要轉(zhuǎn)變院內(nèi)部門“拆借”的調(diào)配方式，嘗試通過增加輔助人員配比等其他變通渠道解決案件壓力大的問題。面對案件大幅上升、類型高度多樣化、轄區(qū)更為寬泛的新局面，集中管轄法院仍需加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在一些民族地區(qū)，加強(qiáng)懂當(dāng)?shù)孛褡逭Z言“雙語”法官的培養(yǎng)，加強(qiáng)隊(duì)伍行政審判能力建設(shè)，創(chuàng)造更多的行政領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，建立與其他法院的溝通渠道，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、相互學(xué)習(xí)借鑒，整體提高行政審判人員的司法能力、協(xié)調(diào)溝通能力、庭審活動(dòng)駕馭能力、裁判文書制作能力和群眾工作等方面的能力，中級(jí)人民法院要加強(qiáng)對基層法院行政審判的業(yè)務(wù)工作指導(dǎo)。二是全州法院統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。對全州行政審判經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力突出的法官在州級(jí)層面上重新安排調(diào)配，將全州最優(yōu)秀的行政審判人員集中到相對集中管轄法院行政審判部門，做好全州行政法官的保障、待遇和崗位調(diào)整工作，確保行政審判力量得到最大化的優(yōu)化重組，減少由轄區(qū)調(diào)整導(dǎo)致的優(yōu)秀法官資源閑置和浪費(fèi)。（三）健全制度保障，加強(qiáng)集中管轄法院與非集中管轄法院協(xié)助、配合、銜接工作進(jìn)一步細(xì)化集中管轄與非集中管轄法院各項(xiàng)協(xié)助、配合工作的相應(yīng)制度，建立長效穩(wěn)定剛性制度體系，形成一整套銜接緊密、協(xié)助合理、配合良好的工作鏈條。非集中管轄法院需配合管轄法院做好巡回審理與遠(yuǎn)程開庭工作，在審判法庭、委托送達(dá)、溝通協(xié)調(diào)、調(diào)解糾紛等方面提供便利，保證集中管轄的順暢運(yùn)行。中級(jí)人民法院應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化集中管轄法院與非集中管轄法院配合協(xié)助的相關(guān)具體要求，推動(dòng)巡回辦案以及各項(xiàng)協(xié)助、配合工作，并嘗試將協(xié)助、配合、銜接情況納入法院年終績效考核。（四）提升信息化應(yīng)用程度，積極開展遠(yuǎn)程辦案認(rèn)真研究和謀劃“互聯(lián)網(wǎng)+司法”這篇大文章，著力推動(dòng)“數(shù)字司法”建設(shè)。兩級(jí)法院要積極推動(dòng)信息化建設(shè)，加大科技法庭投入力度，為遠(yuǎn)程開庭、調(diào)查與接訪提供技術(shù)保障。積極引導(dǎo)審判人員提高信息化應(yīng)用水平，加大信息化手段辦案力度。（五）強(qiáng)化與政府執(zhí)法部門的交流聯(lián)動(dòng)，在行政執(zhí)法的規(guī)范化上下功夫以每年各縣市組織的行政執(zhí)法大檢查（主要由法制辦牽頭）為契機(jī)，派員全程參與檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行梳理，提出司法建議，例如針對行政執(zhí)法部門適用簡易