政府投資管理研究

政府投資管理研究

一研究背景和意義區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展離不開基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施的建設(shè)，而大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施由于具有公共品或準公共品特征，使得私人投資者的投資意愿不強。因此政府自然地承擔起基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)的職責。政府既是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施項目的決策者、管理者，又是項目資金來源的供給者和組織者。由于政府投資項目的公共品特征，多數(shù)項目沒有特定明確的投資利益回報對象，因此在項目規(guī)劃、審批、建設(shè)、驗收等一系列環(huán)節(jié)中，很容易形成管理力度不夠、決策力量不強的局面，從而出現(xiàn)管理缺位或決策失誤的現(xiàn)象。但政府投資項目也會受到政府財政和公共資源的約束，因此也會尋求經(jīng)濟效益和社會效益最大化的目標。而管理缺位或決策失誤都將使政府決策者偏離這個目標，更有甚者，可能造成政府財政資金的濫用和公共資源的浪費等不良后果。因此政府應該從投資項目的決策機制、審批程序、組織實施方式、管理手段、監(jiān)管機制等各個環(huán)節(jié)入手，搭建合理、完善的政府投資管理制度法規(guī)體系，并在此基礎(chǔ)上建立起符合政府管理規(guī)范、符合經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢、符合人民根本利益的政府投資運行機制。在對政府投資的管理建設(shè)上，我國目前已經(jīng)取得了一定的成績，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是已經(jīng)建立了政府投資法律法規(guī)體系。2004年7月，國務院頒布了國發(fā)〔2004〕20號《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》指出，要合理界定政府投資范圍，政府投資主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域；要健全政府投資項目決策機制；要規(guī)范政府投資資金管理；要簡化和規(guī)范政府投資項目審批程序，合理劃分審批權(quán)限；要加強政府投資項目管理，改進建設(shè)實施方式；要引入市場機制，充分發(fā)揮政府投資的效益。此后地方各級政府根據(jù)該文件要求，紛紛建立起地方政府投資管理的暫行規(guī)定或條例等相關(guān)法規(guī)制度。此外，針對政府投資管理過程中的項目核準、采購、審計等細節(jié)問題，國務院和相關(guān)管理部門也出臺了專門的法律法規(guī)和管理制度，并頒布各地方執(zhí)行。目前，政府投資管理已經(jīng)成為政府法律法規(guī)體系中的重要組成部分，為各級政府的投資活動提供了法律依據(jù)。二是已經(jīng)形成了多種政府投資管理模式。各級政府在實踐過程中以及借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗基礎(chǔ)上形成了豐富多樣的政府投資管理模式。在政府投資項目融資模式上，除采取成立項目公司進行融資的模式外，還采取了BOT[1]模式、TOT[2]模式、ABS[3]模式、PPP[4]模式等多種項目融資模式。在政府投資項目組織管理模式上，形成了項目法人型模式和政府機關(guān)型、事業(yè)單位型和企業(yè)型的專業(yè)機構(gòu)組織管理模式。在項目建設(shè)實施模式上，除傳統(tǒng)模式外，還形成了工程項目管理模式和工程總承包等多種模式。三是已經(jīng)擁有了專門的政府投資管理組織和隊伍。改革開放以來，投資一直都是拉動經(jīng)濟的最主要引擎。而其中以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務為主的政府投資所扮演的角色越來越重要。特別是2009年以來在中央四萬億投資的帶動下，各地政府均加快了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，投資力度進一步加大。目前，政府投資管理已經(jīng)成為各級政府的重點工作之一。圍繞政府投資，各級政府均搭建了政府投資管理架構(gòu)，設(shè)置了專門負責投資管理的部門，并培養(yǎng)了一批在政府投融資、工程管理、審計監(jiān)察等專門領(lǐng)域的管理人才，為提高政府投資管理水平和推動進一步的投資管理體制改革奠定了基礎(chǔ)。但當前經(jīng)濟和社會形勢的變化，已經(jīng)對政府投資管理及運行機制產(chǎn)生了深刻影響。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、民間私募股權(quán)投資基金的興起、政府管理決策的公開化和透明化、項目投資和金融領(lǐng)域的產(chǎn)品和運作方式的創(chuàng)新、工程項目的大型化及技術(shù)復雜化等新的變化，都對以前的政府投資管理體制造成一定沖擊，使之無法與這些新形勢、新變化相適應。因此，加強對政府投資管理及運行機制研究，進一步明確政府投資的目標，完善投資項目管理模式及運行機制，結(jié)合當前的經(jīng)濟社會環(huán)境變化，從中長期考慮政府投資管理體制的機構(gòu)、程序和政策應該如何設(shè)計，可以有效提高政府投資效能，充分發(fā)揮政府投資的引導和帶動作用。二政府投資管理面臨的問題雖然我國的政府投資管理具備一定的基礎(chǔ)，獲得了一定的成績，但總體來看，相對西方發(fā)達國家仍顯落后，在體制機制上仍存在一些弱點和問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：（一）政府投資決策機制有待完善目前，政府投資決策機制尚存在有待進一步完善的幾個方面：一是部分項目立項程序不嚴，有的甚至先讓項目上馬，再履行審批程序；二是決策主體權(quán)責有待進一步明晰，表現(xiàn)為決策部門既有發(fā)改委，也有行業(yè)主管部門，往往造成審批效率低下，甚至出現(xiàn)重復審批；三是項目咨詢評估和專家評審環(huán)節(jié)，大多采用指定方式而非競爭方式進行委托，地方項目咨詢評估費用由項目單位支付，不利于評審結(jié)論的公正和客觀。產(chǎn)生上述問題的原因主要有以下幾點：一是政府投資決策過程開放程度不夠高，有待更加科學化與民主化。相關(guān)部門或利益相關(guān)方參與較少，即使參與，也缺乏足夠的話語權(quán)。特別是項目決策過程對公眾不夠開放，決策者不能全面了解公眾對公共產(chǎn)品的需求意愿。二是人大在項目決策中的參與程度不夠。人大作為政府最高決策機構(gòu)卻較少實質(zhì)性地介入政府投資項目方案的編制審查，審查中一般僅滿足重大事項的知曉，而對項目可行性、資金計劃安排、項目潛在風險等具體內(nèi)容涉及不深。三是決策失誤問責機制不健全。法規(guī)制度對決策失誤處罰規(guī)定不具體，可操作性較差，導致金額較大項目存在不同程度的決策失誤，在建項目超概算、超規(guī)模、超標準的現(xiàn)象時有發(fā)生。（二）政府投資建設(shè)管理體系存在缺陷政府投資項目從立項、設(shè)計、招投標到施工等環(huán)節(jié)的全方位控制體系尚未建立完善，缺乏責任追究機制，投資建設(shè)管理體系存在一定缺陷。一是缺乏專業(yè)性的業(yè)主，導致投資金額較難控制。許多非經(jīng)營性政府投資項目由相關(guān)單位自己設(shè)立一次性臨時建設(shè)管理機構(gòu)，自己做外行業(yè)主。盡管大部分工作可以委托設(shè)計、監(jiān)理、咨詢公司，但沒有專業(yè)知識，就無法為項目建設(shè)實施提供專業(yè)意見，對設(shè)計部門的優(yōu)化設(shè)計方案提出要求，參與合同管理，監(jiān)督工程施工，組織竣工驗收等。臨時性、一次性管理班子缺乏工程項目管理經(jīng)驗，且常常會從本單位利益出發(fā)，提高建設(shè)標準，增加工程內(nèi)容，從而突破投資限額。二是代建制存在多處缺陷。目前各地方政府對于大型政府投資項目普遍采用了代建制，但目前各地實行的代建制存在適用范圍較為隨意、代建單位的法律地位得不到落實、政府監(jiān)督代建單位的事務性工作過多、代建制存在較大委托代理風險、代建管理費收費標準不合理、代建市場不成熟等各方面的問題和缺陷。如何進一步完善代建制也成為地方政府投資管理的重點課題之一。三是全方位投資控制體系尚未建立。投資控制全過程包括立項、設(shè)計、招投標、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)。目前各地方政府的投資尚存在立項環(huán)節(jié)投資估算不準確、對設(shè)計階段不夠重視、招投標不規(guī)范、施工單位公平競爭氛圍未形成、監(jiān)理與施工方對建設(shè)單位缺乏誠信等情況。（三）政府投資項目風險管理體系不健全政府投資項目從項目前期工作到最后的竣工驗收各個環(huán)節(jié)都存在一定風險，需要建立一套完整的風險管理體系進行風險管控。但目前的政府投資項目風險管理體系還不健全，主要表現(xiàn)在以下方面：一是工程保險制度不完善，工程保險觀念淡薄。目前工程保險法律法規(guī)不完善，目前可依的僅有《建筑法》、《保險法》、《招投標法》和《擔保法》中一些原則性規(guī)定，缺乏具體配套措施，操作性不強。建設(shè)單位缺乏保險觀念，業(yè)主和承包商缺少投保的激勵和壓力，經(jīng)常忽視對在建工程的保險工作。工程保險的受益者，如建筑工人、消費者缺少話語權(quán)，對強勢業(yè)主和承包商也難以形成足夠壓力。此外，工程保險中介機構(gòu)和專門人才比較缺乏。二是投資中介機構(gòu)市場發(fā)展不健全，不利于項目前期決策的風險管控。由于投資中介機構(gòu)改革不到位，工程咨詢等投資中介仍未實現(xiàn)與相應的政府行業(yè)管理部門脫鉤，依賴行政權(quán)力壟斷各自行業(yè)和區(qū)域的中介服務市場，排斥同行業(yè)參與競爭，人為地形成了市場分割，降低了市場配置資源的效率；更為嚴重的是，因利益驅(qū)使，擔心得罪投資主管部門而失去生意來源，而提供“虛假”和“違規(guī)”服務，不敢正面揭示項目可能面臨的風險，公正性和科學性大打折扣。三是對項目實施過程中的微觀風險缺乏把控。政府對項目的管理資源有限，管理精力多放在項目決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等方面，對項目建設(shè)過程本身管控有限，多數(shù)缺乏專門的管理機構(gòu)和辦法。但風險往往出現(xiàn)在項目建設(shè)過程中，例如招投標流于形式、隨意變更建設(shè)標準、工程質(zhì)量安全不到位等。這些風險最終將對項目的進度、成本和經(jīng)濟社會效益造成影響。（四）政府投資監(jiān)督體制存在問題政府投資活動需要一定外部監(jiān)督以及部門間的相互監(jiān)督，以避免政府部門濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等現(xiàn)象，使得政府投資偏離經(jīng)濟社會效益最大化目標。目前我國的政府投資監(jiān)管體制存在以下幾個問題：一是內(nèi)部監(jiān)督，自己監(jiān)督自己。政府投資大多由行業(yè)管理部門組織實施，但投資監(jiān)管機構(gòu)又隸屬于行業(yè)管理部門，投資的組織實施與監(jiān)管都在行業(yè)部門內(nèi)開展。例如，交通建設(shè)項目的提出、組織實施、資金的撥付與使用和監(jiān)管，基本上都由交通部門內(nèi)部分工負責。這種投資、建設(shè)、管理、監(jiān)督與使用五位一體的投資監(jiān)管體制，使得交通行政管理部門同時擁有工程建設(shè)項目“業(yè)主”的組織實施職權(quán)和行業(yè)部門的行政監(jiān)督職權(quán)。二是重復監(jiān)督與監(jiān)督缺位并存。由于法律依據(jù)缺失，發(fā)改委、財政、審計以及行業(yè)主管部門都擁有對政府投資項目的監(jiān)督職能，但是具體監(jiān)督職能界定得不夠明確，實施中出現(xiàn)業(yè)務交叉；并且部門之間尚沒有建立有效的信息溝通機制，致使重復監(jiān)督比較突出，既浪費資源，又增加了業(yè)主負擔。另外，盡管監(jiān)管單位很多，但信息無法共享，沒有一個部門或機構(gòu)能真正實行全面和完整的監(jiān)管。一些重要環(huán)節(jié)，如項目的決策、概預算、設(shè)計變更、招投標、施工、工程、材料計量、監(jiān)理、質(zhì)量驗收等，監(jiān)督不充分，對政府部門本身的監(jiān)督也比較缺乏。三是媒體和公眾的監(jiān)督渠道不通暢。政府投資項目的最終目標是提升社會的公共福利。由于政府掌握的相關(guān)信息并不能保證政府在決策與實施過程中完全實現(xiàn)其既定目標，因此應充分注重公眾與政府在決策及執(zhí)行中的及時溝通與交流，這種溝通交流既能彌補信息不對稱帶來的損失，又能起到監(jiān)督政府投資的作用。但現(xiàn)階段，政府與公眾間并未有效建立起這種交流機制，公眾的知情權(quán)、媒體的監(jiān)督功能還未發(fā)揮有效職能。三西方發(fā)達國家經(jīng)驗借鑒西方發(fā)達國家政府投資管理活動開展時間較早，管理體制機制較為健全，可以為我國的政府投資管理提供可資借鑒的經(jīng)驗。（一）建立嚴格的項目決策程序發(fā)達市場經(jīng)濟國家和地區(qū)政府重視規(guī)范的項目決策程序，如對于立項申請和可行性研究報告，通常有政府和議會的雙層審批，議會審批機制嚴格、有效。以美國聯(lián)邦總務署的項目運行過程為例，一個大型項目的設(shè)計、審定，需要如下三個階段：一是制定5年滾動投資計劃，建立項目儲備庫；二是從項目庫中挑選成熟項目向管理和預算辦公室及國會申請預算；三是管理和預算辦公室與國會通過后，項目正式生效，總務署按照預算安排進行建設(shè)實施管理。重視政府投資的長遠計劃，例如日本政府制定中長期計劃和專門計劃，單個項目決策要在中長期計劃之內(nèi)。重視公眾和專家、專業(yè)機構(gòu)的參與，包括將項目信息向公眾公開、就項目方案舉行聽證會等，項目決策的透明度較高，項目決策的科學性、合理性較強。以美國為例，美國各級政府都很重視咨詢，是咨詢機構(gòu)的重要客戶之一，咨詢成為政府決策過程的法定程序。無論是實業(yè)項目還是研究項目，利用和調(diào)動政府機構(gòu)以外的專業(yè)人才和資源，是政府項目決策的基本思路，政府項目的論證、投資、實施、驗收等各環(huán)節(jié)和階段都要有咨詢報告。咨詢公司可以通過投標的方式取得政府項目，咨詢費允許納入成本，不征所得稅。咨詢?nèi)藛T或機構(gòu)不受任何社會力量和利害關(guān)系左右，站在獨立立場上提供服務，確保執(zhí)業(yè)的獨立性和超脫性。（二）設(shè)立專門機構(gòu)，實行集中專業(yè)化管理發(fā)達國家對于政府投資項目，一般都設(shè)立專門機構(gòu)代行業(yè)主職能，實施全過程、專業(yè)化的集中建設(shè)管理，竣工驗收后移交使用單位。美、英、德等國的集中建設(shè)機構(gòu)，其作為業(yè)主實施項目較多、經(jīng)驗豐富，本身具有很強的項目管理能力。美國政府投資項目范圍較廣，主要包括國防、水利、交通及政府設(shè)施等。聯(lián)邦政府設(shè)有工兵部隊、田納西流域管理局、高速公路管理局、總務署、國家公園局及拓墾局等部門負責聯(lián)邦項目的建設(shè)管理。德國在通常情況下，由建設(shè)部建筑局代表政府行使業(yè)主職能，對絕大多數(shù)政府投資工程進行集中建設(shè)管理。建設(shè)部建筑局與使用部門協(xié)調(diào)，共同作出項目預算并參與從項目立項、預算確定、投資撥款、預算調(diào)整直到后評估的全過程。項目預算一經(jīng)議會通過，其他政府部門只有功能、技術(shù)等方面的建設(shè)權(quán)，而無權(quán)介入工程投資和建設(shè)管理。即使是國防部的項目，除非是純軍事設(shè)施，以民用為主的項目，如營房等，也主要由建設(shè)部負責建設(shè)管理。（三）嚴格控制工程造價發(fā)達國家對政府投資項目造價控制非常嚴格，超預算的情況會受到嚴厲制止。美國法律規(guī)定嚴禁任何部門預算超支，超預算是除刑事犯罪外唯一送部長或合同官進監(jiān)獄的罪行。各部門內(nèi)部項目一般也不得超過預算，這是因為美國項目預算編審很嚴謹，從上年4月到下年9月預算批復前都可以調(diào)整，各種可能的因素都考慮得非常充分，還留有7%以內(nèi)的預備費。如因材料漲價過大而導致預算不夠，一般有兩種解決辦法，一是更改材料，調(diào)整設(shè)計，降低成本，因為國會往往更為關(guān)注預算能否得到控制；二是從部門內(nèi)其他項目調(diào)整，但調(diào)整幅度不能超過5%。無論是單個項目超預算還是5%以內(nèi)部門內(nèi)部調(diào)整都必須報國會批準。在國會批準下達之前只能按原批復預算執(zhí)行，不得超支。在英國，為了防止項目超支，大多數(shù)政府投資項目都實行總價合同，即合同價在合同中明文規(guī)定不得更改，少量工程變更較大的項目應用多次測算合同時，也要通過修改設(shè)計、調(diào)整材料、嚴格按照FIDIC（國際咨詢工程師聯(lián)合會編制的《土木工程施工合同條件》）條款建設(shè)管理等方式將投資控制在預算范圍內(nèi)。（四）建立全方位、透明的監(jiān)督機制政府投資工程要接受立法、行政、司法部門以及公眾與新聞輿論等多方監(jiān)督，任何人都享有政府投資工程的知情權(quán)，以保證納稅人資金不被揮霍浪費。以美國的政府投資監(jiān)督為例。美國對政府投資項目的監(jiān)督建立在完備的法律基礎(chǔ)上。在美國，政府投資項目又叫政府工程采購。為了保證投資效果和監(jiān)督有效，美國圍繞政府投資制定了《聯(lián)邦采購規(guī)章》（FederalAcquisitionRegulation—FAR）等一系列嚴密的法律法規(guī)，數(shù)量達4000條。與政府采購相關(guān)的法律法規(guī)還有規(guī)定聯(lián)邦政府采購合同程序性要求的《聯(lián)邦政府行政服務和財產(chǎn)法》，供應商參與采購合同競爭的《合同競爭法》，采購主體向媒體及社會公布政府采購信息的《信息自由法》等。在美國，國會的總審計署辦公室、行政機關(guān)的檢查總局和聯(lián)邦法院對政府投資項目均有監(jiān)督權(quán)。美國憲法授予國會享有監(jiān)督政府的權(quán)力，國會下屬的總審計署可以接觸所有政府文件，有權(quán)評估行政機關(guān)的投資計劃，對項目進行審計并提出支出建議。同時，總審計署還可以作為復議機關(guān)，接受投標人的行政復議。美國多數(shù)行政機關(guān)都設(shè)有獨立的檢查總局，負責對本機關(guān)業(yè)務活動進行審計、調(diào)查，提出建議，防止欺詐、浪費和腐敗，檢查總局還有責任向行政機關(guān)首長和國會報告所在單位工作中存在的問題。檢查總局一般下設(shè)審計、調(diào)查、律師和內(nèi)部評估等辦公室。美國聯(lián)邦法院管轄政府工程的投標異議，聯(lián)邦索賠法院處理政府合同爭議。此外，行政機關(guān)中設(shè)立的合同上訴委員會也有權(quán)裁決政府合同爭議，但程序比聯(lián)邦索賠法院簡單。對上述裁決不服，還可向聯(lián)邦巡回法院上訴。美國政府投資項目的各項支出十分透明，以三種形式接受公眾監(jiān)督：一是通過各政府的行政首腦和職能部門反映民意，對政府投資項目的規(guī)劃和建設(shè)方案提意見，提供決策參考；二是將政府投資計劃和政府投資項目方案公示，對民眾持較大意見的召開聽證會；三是通過各種新聞媒體，對政府的規(guī)劃、建設(shè)方案及實施問題進行報道，揭露問題，督促政府改進。美國的政府投資項目實行事前、事中、事后相結(jié)合的全過程監(jiān)督。在項目規(guī)劃階段，政府有關(guān)部門的監(jiān)督主要體現(xiàn)在對規(guī)劃征詢意見、開展調(diào)查、舉行聽證等；項目規(guī)劃方案得到批準后，相關(guān)部門嚴格監(jiān)督有關(guān)各方是否依照法定的程序和條件進行招投標；在項目設(shè)計階段，政府部門管理人員要向?qū)＜易稍?，對設(shè)計圖分階段與專家和設(shè)計單位進行溝通。在施工中，政府部門派專業(yè)人員或者聘請中介機構(gòu)進行監(jiān)管，工程完工后還要進行嚴格的驗收和評價。（五）注重防范和控制工程項目風險政府投資項目由于具有投資大、周期長、涉及專業(yè)面廣等特點，再加上自然和外界因素影響，潛在風險較大，分散風險非常重要。發(fā)達國家對政府投資項目風險有一整套成熟的風險防范和管理機制。在美國，無論承包商、分包商，還是咨詢設(shè)計商，如果沒有購買相應的工程保險，或者沒有取得相應的保證擔保，就無法取得工程合同。《米勒法案》要求所有參與聯(lián)邦工程建造的總承包商須向業(yè)主提供履約擔保和付款擔保。建筑工程社會保險不僅成為強制推行的法律制度，同時也是參與建設(shè)各方普遍遵循的慣例。擔保制度通過第三方為承包商提供保證，使業(yè)主得以避免因承包商原因造成的損失。投保人通過工程保險將建設(shè)過程中遭受自然災害或意外事故所造成的損失轉(zhuǎn)移給保險公司。在英國，通過保險公司的參與轉(zhuǎn)移風險的做法非常普遍。貸款人通常都要求業(yè)主提供關(guān)于項目保險投保的細節(jié)來確保他們的利益得到保障，未提供這些保險的項目將不予融資支持，因此，完善的投保是獲取資金的先決條件之一。此外，業(yè)主投保也有利于控制整個工程項目的風險。承包商如果認為業(yè)主的保障不全面，也可以自己出資購買額外險，對自己承包部分的風險進行保障。在德國，保險公司要參與建設(shè)項目的全過程，在項目前期，保險公司就參與目標的確定和風險的評估，尤其是技術(shù)風險防范方案的制訂，其他如地質(zhì)、工期、施工圖也要有充分的了解，以期將風險降到最低。四政府投資管理流程及管理措施在我國政府投資管理過程中，政府應遵循政府投資項目的建設(shè)規(guī)律，對建設(shè)過程進行合理的階段劃分，并明確各階段的管理內(nèi)容和重點。借鑒國外政府投資管理的先進經(jīng)驗，根據(jù)管理內(nèi)容以及各階段可投入的管理資源和管理成果，可以對政府投資管理流程進行如下設(shè)計，并對流程中的各個階段制定相應的管理措施。（一）政府投資管理的階段劃分及管理流程從項目生命周期[5]的角度出發(fā)，政府投資項目建設(shè)運營全過程可以分為四個階段：項目投資決策階段、項目設(shè)計階段、項目實施階段、項目運營及拆除報廢階段。項目生命周期不同階段其管理內(nèi)容、管理方法和管理側(cè)重點均有不同。（1）項目投資決策階段政府投資項目決策是指在政府投資活動中，政府決策主管部門按照一定的程序、方法和標準，結(jié)合項目投資規(guī)模、投資方向、投資結(jié)構(gòu)、投資分配以及投資項目的選擇和布局等方面所作的是否必要和可行以及如何進行項目選擇的決定。在進行決策時，政府應區(qū)別宏觀決策和微觀決策。宏觀決策是在地區(qū)乃至全國范圍內(nèi)，為促進經(jīng)濟和社會和諧發(fā)展，對投資方向、投資規(guī)模、投資結(jié)構(gòu)、投資布局等全局性、長期性的重大問題所做的決策。微觀決策則是針對具體的項目，通過對某具體項目投資的必要性、可能性和可行性的分析與方案比選，做出建與不建、建多大規(guī)模、采取何種方案等方面的決策。決策過程可以分為編制項目規(guī)劃、編制項目建議書、編制項目可行性研究報告、編制投資估算幾個主要階段。（2）項目設(shè)計階段建設(shè)項目設(shè)計階段是項目全生命周期中非常重要的一個環(huán)節(jié)，它是在前期策劃和設(shè)計準備階段的基礎(chǔ)上，通過設(shè)計將項目定義和策劃的主要內(nèi)容予以具體化和明確化，并為項目的具體實施提供依據(jù)。設(shè)計階段主要包括設(shè)計準備、方案設(shè)計、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計四個階段，隨著設(shè)計階段的延伸，設(shè)計內(nèi)容由粗到淺、由淺到深，逐步深入細化。設(shè)計階段政府投資管理的目的是從項目設(shè)計入手，確保工程項目安全可靠，提高適用性、經(jīng)濟性，增強其與環(huán)境的協(xié)調(diào)性。主要管理內(nèi)容包括：審查項目結(jié)構(gòu)體系和結(jié)構(gòu)形式的合理性、結(jié)構(gòu)計算的可靠性、結(jié)構(gòu)強度的安全性，確保建筑物、構(gòu)筑物的整體安全可靠；審查項目設(shè)計與城市建設(shè)要求的協(xié)調(diào)性，使之符合國家和當?shù)赜嘘P(guān)工程建設(shè)的方針政策，適應國情和建設(shè)項目特點，充分發(fā)揮其社會效益和環(huán)境效益；審查項目設(shè)計的各項技術(shù)經(jīng)濟指標，進行設(shè)計方案比較，選擇良好的設(shè)計方案并進行設(shè)計優(yōu)化；審查項目是否符合可行性研究的功能需求，以及設(shè)計的合理性、經(jīng)濟性和可靠性要求；確定設(shè)計出圖時間表和各階段審批環(huán)節(jié)。（3）項目實施階段政府投資項目的實施階段是項目投資形成的主要階段，工程項目投資的絕大部分是隨著項目建設(shè)的實施過程逐步產(chǎn)生的。根據(jù)我國的基本建設(shè)程序劃分，政府投資項目實施階段主要包括施工準備階段、施工階段以及竣工階段。施工準備階段是為施工提供準備條件的階段，施工單位和施工監(jiān)理單位的確定、施工交易價格的確定等都在該階段完成。施工階段只是施工單位在其投標報價的基礎(chǔ)上獲取施工許可并進行施工成本控制的工作，主要工作重點是領(lǐng)取施工許可證后，在施工過程中如何實現(xiàn)施工成本的節(jié)約，以最小的施工費用實現(xiàn)工程質(zhì)量與功能要求?？⒐を炇談t意味著項目建設(shè)過程的結(jié)束，項目最終的投資數(shù)額也得到確定。項目實施階段政府投資管理的主要內(nèi)容有：施工招標工作審核、施工許可審批、施工進度和質(zhì)量監(jiān)督工作、投資資金的調(diào)撥和成本控制工作、施工過程的協(xié)調(diào)工作、建設(shè)項目稽查和審計工作、竣工驗收的組織和審核工作等。（4）項目運營及拆除報廢階段運營及拆除報廢階段是政府投資項目實現(xiàn)其經(jīng)濟效益和社會效益并達到項目使用壽命最終被拆除報廢的過程，可以分為運營階段和拆除報廢階段。運營階段的主要任務是在控制運營成本的同時充分發(fā)揮投資項目設(shè)施的經(jīng)濟和社會效益。拆除報廢階段的主要任務是對已經(jīng)無法正常運營，或者雖可運營但運營成本較高導致經(jīng)濟效益較低的項目進行拆除報廢。另外，由于政府投資范圍有其特有的界定，投資領(lǐng)域較為集中，因此政府應十分注重對整個投資過程和效果的經(jīng)驗總結(jié)，以為將來類似項目提供經(jīng)驗和借鑒。這種總結(jié)活動往往以項目后評價的方式進行，通常會在項目運營及拆除報廢階段進行。根據(jù)以上政府投資管理階段劃分及其相應的管理內(nèi)容，可以明確各階段的輸出成果，并作為下一階段輸入的管理依據(jù)。另外，各階段政府還可以投入相應的外部資源，使其服務于該階段或以后階段的管理需要。項目投資決策階段，政府的主要工作包括制定投資規(guī)劃、確定業(yè)主需求、建設(shè)大綱、外部策劃團隊、管理模式選擇等。主要輸出文件包括可行性研究報告、設(shè)計要求文件、策劃報告等。項目設(shè)計階段，政府的主要工作包括制定設(shè)計計劃、確定設(shè)計單位和設(shè)計監(jiān)理、確定設(shè)計概算等。主要輸出文件包括初步設(shè)計、施工圖設(shè)計等設(shè)計文件。項目實施階段，政府的主要工作包括提供土地和物資資源、確定施工單位和施工監(jiān)理、進行過程控制，組織竣工驗收等。主要輸出文件包括施工過程文件、竣工文件、試運行文件以及提供運營使用的竣工設(shè)施。項目運營及拆除報廢階段，政府的主要工作包括制定運行及維護計劃、確定運營單位、拆除報廢審批等。主要輸出文件包括項目后評價、全生命周期評價等，這些文件可以為以后同類項目的決策提供重要參考。政府投資管理總體流程可用圖1表示：圖1政府投資管理階段劃分與總體流程（二）項目投資決策階段的管理措施項目投資決策階段，政府投資決策包括宏觀決策和微觀決策兩個方面。政府宏觀投資決策的主要工作是編制政府投資規(guī)劃和計劃、建立儲備項目庫以及選擇擬建項目。編制政府投資規(guī)劃時，政府應結(jié)合管轄范圍內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展條件和規(guī)劃進行分析，合理確定政府投資的范圍和方向。而在進行年度投資計劃編制時，還需在政府年度財政預算目標內(nèi)，結(jié)合近期亟待解決和發(fā)展的問題，確定年度投資規(guī)模和投資項目。儲備項目庫是政府投資決策的重要依據(jù)。納入儲備項目庫的投資項目應符合政府投資規(guī)劃確定的方向，并已經(jīng)過初步論證。建設(shè)項目入儲備庫時，要標明其運營性質(zhì)。各級政府應制定政府投資儲備項目庫的管理辦法，并派專人負責儲備項目庫的管理。選擇擬建項目時，應結(jié)合年度財政預算安排，從儲備項目庫中進行選擇。具體選擇時，需考慮短期見效項目與長期見效項目的均衡、新建與在建項目的功能搭配、國家政策的指向性和緊迫性等因素。政府進行微觀決策時的主要工作包括：政府投資方式的選擇；項目融資方式的選擇；項目建議書、可行性研究報告、資金申請報告的編制與審核、項目效益評價及編制投資估算。常見的政府投資方式包括直接投資、投資補助和財政貼息。采取直接投資方式的項目，政府需采取更為嚴格的項目決策和投資管理措施，對項目建設(shè)乃至運營的全周期實施全面的監(jiān)督管理。采取投資補助和財政貼息的項目，建設(shè)和運營決策主要由項目方進行，政府主要對政府投資資金的使用、項目的進度和運營效益進行監(jiān)督。許多政府投資項目工程量巨大，需投入大量資金，僅靠政府財政資金的投入無法滿足項目資金需求，因此政府需針對項目運營性質(zhì)和現(xiàn)金流的特點選擇公司融資、BOT、TOT、ABS、PPP等相應的融資方式。選擇融資方式主要從項目的贏利能力、投資規(guī)模、存量資產(chǎn)情況以及項目融資需求等方面考慮。對于政府直接投資類項目，政府需審核項目建議書與可行性研究報告。審核時，政府應從項目利益相關(guān)者的需求以及項目功能和預算的角度出發(fā)進行決策。采取投資補助或貼息的項目，政府只審批資金申請報告。在審批資金申請報告前，政府投資主管部門應根據(jù)有關(guān)規(guī)定和項目實際情況，必要時可委托有資質(zhì)的社會中介機構(gòu)對項目概算投資、項目貸款的真實性、社會效益及方案優(yōu)化等進行評估審核。項目效益評價包括項目的經(jīng)濟效益評價和社會效益評價，一般在可行性研究報告中有體現(xiàn)，也可單獨編制項目效益評價報告。對于經(jīng)營性項目的經(jīng)濟效益評價，應通過編制財務報表，計算財務指標，分析項目贏利能力、償債能力和財務生存能力，判斷財務可接受性。非經(jīng)營性項目則主要分析其財務生存能力。進行社會效益評價時，要注重對社會成本、環(huán)境成本的分析。投資估算包括對建設(shè)成本和使用成本的估算。建設(shè)成本是指建筑產(chǎn)品從籌建到竣工驗收為止所投入的全部成本費用；使用成本則是指建筑產(chǎn)品在使用過程中發(fā)生的各種費用，包括各種能耗成本、維護成本和管理成本等。決策階段主要管理流程和管理措施可用圖2表示：圖2項目決策階段管理流程與措施（三）項目設(shè)計階段的管理措施設(shè)計階段由于其專業(yè)性較強，且決定著項目的投資額以及項目建成后的最終成果，政府進行直接管理的難度較大，主要是依靠設(shè)計監(jiān)理制約以及對各階段成果嚴格審查，管理措施和要點如下：一是充分調(diào)動設(shè)計監(jiān)理的監(jiān)督職能。在確定設(shè)計單位的同時應確定設(shè)計監(jiān)理單位，由設(shè)計監(jiān)理對設(shè)計過程各階段的工作進行監(jiān)督審核，并將設(shè)計過程階段性成果意見向業(yè)主和政府管理部門報送。二是嚴格進行設(shè)計階段性成果審批。設(shè)計階段的主要成果是初步設(shè)計和施工圖設(shè)計。初步設(shè)計在施工圖設(shè)計前需出齊，是施工圖設(shè)計的參考依據(jù)。施工圖設(shè)計則一般隨施工過程陸續(xù)出齊。初步設(shè)計出齊后，政府管理部門需組織相關(guān)專業(yè)機構(gòu)研究后審批。施工圖設(shè)計則可采取按時或按重大工程節(jié)點報送設(shè)計方案的方式進行審核控制。三是進行全生命周期視角下的限額設(shè)計。政府部門對設(shè)計成果進行審核時，應從項目生命周期的視角出發(fā)，同時考慮項目建設(shè)成本和后期運營的收益和成本，使設(shè)計成果的投資控制在預算限額內(nèi)，并在盡量做到滿足運營要求的前提下，使項目建設(shè)和運營總成本最小化。四是考慮設(shè)計的可施工性和可持續(xù)性。政府部門對設(shè)計成果進行審核時，應考慮設(shè)計成果是否滿足和便于施工工作的需求和開展，同時考慮經(jīng)濟效益、資源利用情況、環(huán)境狀況、可改造性、科技進步情況等項目的可持續(xù)性因素。在設(shè)計單位出具的《施工圖審查意見》中應包含對可施工性和可持續(xù)性的分析和意見。項目設(shè)計階段主要管理流程和管理措施可用圖3表示：圖3項目設(shè)計階段管理流程與措施（四）項目實施階段管理措施項目實施階段是項目由設(shè)計變?yōu)閷嶓w的階段，是調(diào)動各項資源最為集中和頻繁的階段，因此也是政府投資管理資源和精力分配最大的一個階段，具有一定管理難度。施工準備階段政府投資管理的主要工作包括：對建設(shè)單位的工程建設(shè)項目報建文件進行審批；對工程監(jiān)理單位的業(yè)務資質(zhì)進行審核從而確定委托監(jiān)理單位；組織工程項目施工和采購的招投標，并對招投標過程的合法性進行監(jiān)督；與施工方簽訂施工合同等。審批報建文件時應從工程概況、投資規(guī)模、資金來源、各年投資額、工程規(guī)模、開竣工時間、發(fā)包方式、籌建情況等各個方面進行審查。委托監(jiān)理單位時，應根據(jù)工程規(guī)模大小、技術(shù)復雜程度等因素，委托相應資質(zhì)等級的監(jiān)理單位承擔監(jiān)理業(yè)務。招投標過程應符合國家規(guī)定要求，科學進行評標決策。簽訂施工合同時，應明確雙方權(quán)利和義務，選擇合適的合同類型。施工階段政府投資管理的主要工作一是對施工許可進行審批，二是對整個施工過程進行全程進度、質(zhì)量安全和資金調(diào)撥的監(jiān)督與控制，三是對施工過程中出現(xiàn)的內(nèi)外部問題進行協(xié)調(diào)。施工許可證應按照項目審批流程由各管理部門嚴格審核后發(fā)放。在進行施工過程的質(zhì)量、進度、投資控制時，可要求項目參與方嘗試采取凈值分析法，并引入質(zhì)量控制思想進行工程進度和質(zhì)量的綜合分析，作為月報內(nèi)容上報。建立有效的資金監(jiān)管約束機制，包括資金集中支付制度、財政投資評審制度和政府采購審計監(jiān)督制度等。在施工過程中出現(xiàn)需協(xié)調(diào)的問題時，政府相關(guān)部門應根據(jù)項目進展實際情況組織召開項目推進協(xié)調(diào)會?？⒐るA段政府投資管理的主要工作是組織政府各相關(guān)部門對已完成施工的建設(shè)項目進行審核和評價。包括發(fā)改委、財政局、住建委、規(guī)劃委、消防局、環(huán)保局、市政市容委、人防辦、園林局、檔案局等各部門分別從各自的專業(yè)職能出發(fā)，對項目是否具備竣工條件給出意見。最終竣工的批準應實行一票否決制，上述任一部門未審批通過，則視為項目未達到竣工條件，并要求進行相應整改，直到整改后達到要求方可批準其竣工?？⒐徍说闹攸c工作包括工程功能和質(zhì)量是否達到設(shè)計要求；竣工資料的完整性以及與工程的符合性；項目運營是否達到環(huán)保要求及勞動安全和職業(yè)病防治要求；工程設(shè)計和實際構(gòu)造是否達到消防管理要求等。項目實施階段主要管理流程和管理措施可用圖4表示：圖4項目實施階段管理流程與措施（五）項目運營及拆除報廢階段管理措施運營及拆除報廢階段的主要管理措施包括：科學開展項目后評價工作；對運營設(shè)施功能、質(zhì)量、可靠性進行評估；對運行中的設(shè)施進行性能檢測；制定合理的設(shè)施運行維護方案；合理選擇運行維護時點；制定運營維護成本規(guī)劃；對快達到設(shè)計壽命的設(shè)施進行重點監(jiān)控與維護；進行項目綜合評價，及時進行項目拆除報廢決策；建立運營階段的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)；保存運營期間檔案等。項目運營及拆除報廢階段主要管理流程和管理措施可用圖5表示：圖5項目運營及拆除報廢階段管理流程與措施（六）各階段管理內(nèi)容和措施總結(jié)綜合以上對項目生命周期各階段內(nèi)政府投資管理的內(nèi)容和措施的論述，可用表1進行總結(jié)：表1全周期政府投資項目管理內(nèi)容與措施五加強政府投資管理的政策建議（一）正確選擇項目管理模式為提高政府投資項目管理效率，避免政府投資資源的浪費，政府部門應高度重視項目管理模式選擇的決策問題，根據(jù)項目運營性質(zhì)合理選擇項目管理模式。1.項目融資模式選擇非經(jīng)營性項目由于很難吸引社會資本進入該領(lǐng)域，因此完全由政府投資，按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，通過各級財政預算進行安排。對于投資規(guī)模小，還款壓力小的項目，可由融資平臺類公司采取公司融資方式進行，以未來財政收入作為還款來源。準經(jīng)營性項目由政府與社會共同投資建設(shè)。政府可根據(jù)準經(jīng)營性項目的收益特征，采取相應的融資方式。對于項目在較長時間內(nèi)均能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目，例如高速公路、軌道交通、供水供氣等，適合采取BOT、TOT融資模式，將一段時間的運營權(quán)轉(zhuǎn)讓以吸引社會投資。對于不適合將經(jīng)營權(quán)和建設(shè)權(quán)交出的建設(shè)項目，如排污、鐵道等，非常適合采用ABS融資方式。一些經(jīng)營上存在一定風險的基礎(chǔ)設(shè)施項目，例如主題公園、影視劇院、餐飲娛樂等項目，需要政府參與的，可以考慮采用PPP模式。經(jīng)營性項目投資領(lǐng)域應逐漸放開，建成后試行特許經(jīng)營。對經(jīng)營性項目的建設(shè)，政府通過公開招標選擇投資主體，鼓勵社會資金及外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式參與建設(shè)，其融資方式的選擇與準經(jīng)營性項目大體相似。但經(jīng)營性項目的發(fā)展趨勢是，政府逐漸取消組建投資運營公司并進行補貼的做法，轉(zhuǎn)為由政府授權(quán)實施特許經(jīng)營，并允許具備條件的項目可以依法轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，以回收資金滾動發(fā)展。2.項目組織管理模式選擇政府仍應該按照項目運營性質(zhì)的不同并參考項目規(guī)模大小來進行項目組織管理模式的選擇。對經(jīng)營性和準經(jīng)營性項目，應選擇項目法人型模式。通過組建項目法人進行多種方式的融資，吸引社會投資參與建設(shè)。對于非經(jīng)營性項目，政府應該選擇代建制模式。在工程咨詢市場化程度較高的地區(qū)，對政府投資占總投資60%以上的公益性項目和非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目應實行市場化代建制。對于有特殊情況不能實行市場化代建模式的，可以成立專門負責此類項目的政府性投資公司，由投資公司自身或由其委托社會中介機構(gòu)負責此類項目的實施和投資控制，進行全過程監(jiān)督。無論是項目法人制還是代建制，政府都應該設(shè)計一套有效的委托代理機制，使得項目法人或代建單位在項目實施過程中符合政府的管理目標和預算約束。3.項目建設(shè)實施模式選擇政府對項目建設(shè)實施模式的選擇非常靈活。通常來說，選擇了市場化代建制組織模式的，一般不再選擇工程項目管理模式，因為代建單位本身就應具備工程管理能力，但總體工程中有部分工程需要特殊管理方法的除外。代建制模式常選擇傳統(tǒng)工程管理模式或工程總承包模式中的EPC[6]模式、DB[7]（Design-Build，設(shè)計—建造模式）模式。項目法人型模式則視項目法人是否具備工程管理能力選擇相應的建設(shè)實施模式。在簽訂管理或承包合同時，也應設(shè)計一些符合激勵機制設(shè)計的條款，解決委托代理問題。4.項目管理模式選擇決策總結(jié)項目融資模式、項目管理組織模式、項目建設(shè)實施模式是從項目開發(fā)時序的角度對政府投資項目管理模式的概念的拓展。項目建設(shè)的首要問題是籌集建設(shè)資金，選擇適當?shù)捻椖咳谫Y模式；而以何種形式選定業(yè)主并使其對項目進行管理和負責，則涉及項目管理組織模式的選??；在業(yè)主確認之后，如何進行工程承發(fā)包，選定各承包商以完成具體項目的建設(shè)實施，則涉及項目建設(shè)實施模式的選取。對項目管理模式的選擇，主要是從項目經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性劃分的角度出發(fā)進行考慮。對政府投資項目管理模式及其選擇可以總結(jié)如表2：表2政府投資項目管理模式選擇（二）加強決策機制的科學性決策機制在整個政府投資項目管理過程中起著關(guān)鍵性作用，決定著政府投資資金運用方向的正確性以及政府投資項目的效益和成本。決策機制缺乏科學性將導致決策過程無法達到最優(yōu)化，乃至造成決策失誤。當前大多數(shù)地方政府已經(jīng)建立起工作職責分明、審批流程嚴格、決策執(zhí)行力度較強的決策機制。但一個健全、科學的政府決策機制，不僅應該包括強有力的行政決策體系，還應提高決策的科學性。政府應制定政府投資專項規(guī)劃，充分利用外部專家資源，完善項目儲備庫等。1.合理制定政府投資規(guī)劃，提高規(guī)劃科學性投資主管部門應根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃的總體要求，編制政府投資的中長期規(guī)劃和年度計劃，報同級人大批準后執(zhí)行。根據(jù)政府投資資金來源、項目性質(zhì)和調(diào)控需要安排項目，統(tǒng)籌安排、合理使用各類政府投資資金。應建立項目規(guī)劃制度，以保證政府投資效果的系統(tǒng)性、延續(xù)性和完整性。政府應提高規(guī)劃的科學性，對重大項目進行統(tǒng)籌布局；對投資大、利用率低的項目集中布點；對規(guī)模小、數(shù)量大的項目做好區(qū)域分配，以實現(xiàn)公共資源共享，減少重復建設(shè)。2.建立專家評議制度，健全咨詢機構(gòu)管理要建立適當?shù)恼顿Y項目專家評議制度，構(gòu)建專家論證評估指標體系。主要包括技術(shù)方案的選擇，經(jīng)濟、政治、社會、生態(tài)等方面的效益及風險評估，從項目的目標選擇、技術(shù)方案的設(shè)計與選擇、技術(shù)經(jīng)濟指標的確定等方面進行系統(tǒng)分析和評價。建立統(tǒng)一的項目論證專家?guī)?，進行專業(yè)分類管理和動態(tài)管理，根據(jù)項目論證評審需要從相應專業(yè)分類中隨機抽取。應建立各種避嫌機制保證專家意見的獨立性。應加強對工程咨詢機構(gòu)管理，完善工程咨詢市場。政府投資項目應通過招投標聘用咨詢機構(gòu)，充分發(fā)揮咨詢市場的功能，避免出現(xiàn)指定咨詢機構(gòu)開展咨詢項目的情況。建立咨詢機構(gòu)庫，進行咨詢機構(gòu)評比，提高咨詢機構(gòu)從業(yè)水平。3.完善政府投資項目儲備庫制度要按照城市規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃和發(fā)展建設(shè)規(guī)劃，由政府有關(guān)部門和項目業(yè)主提早開展項目前期準備工作，編制項目建議書和可行性研究報告，并經(jīng)投資管理部門組織專家評估論證后列入政府投資項目儲備庫。賦予項目儲備庫強制執(zhí)行力，與列入政府投資計劃和資金撥付等掛鉤。建立完整的儲備庫項目描述字段，除了投資規(guī)模、建設(shè)周期、項目選址等常見的項目客觀描述字段外，還應加入投資方式、融資模式、管理組織模式、建設(shè)實施模式等管理方式字段。政府投資項目儲備庫應由投資管理部門派專人管理，負責其動態(tài)維護。（三）嚴控工程造價，實施限額設(shè)計由于大型政府投資項目往往設(shè)計任務繁重復雜，政府資金管理部門對設(shè)計過程管控不嚴，容易出現(xiàn)使用單位提高設(shè)計標準，增加設(shè)施功能等現(xiàn)象，并導致工程造價控制不嚴，設(shè)計結(jié)果超過投資限額，從而使決策階段政府對資金、工期、項目功能等決策的結(jié)果得不到最終貫徹，偏離了決策目標。為避免此現(xiàn)象，政府應實施全生命周期視角下的限額設(shè)計，嚴格控制工程造價。限額設(shè)計就是按照批準的可行性研究報告及投資估算控制初步設(shè)計，按照批準的初步設(shè)計總概算控制技術(shù)設(shè)計，再按技術(shù)設(shè)計的概算控制施工圖設(shè)計，在各專業(yè)保證達到使用功能及業(yè)主提出的基本要求的前提下，按分配的投資限額進行設(shè)計，嚴格控制不合理變更，從而保證總投資額不被突破。為實現(xiàn)設(shè)計結(jié)果不超過工程投資限額的要求，政府投資管理部門應做到以下幾點：一是加強設(shè)計方的工程造價控制主動性，提高設(shè)計人員的經(jīng)濟意識。政府投資管理部門應要求設(shè)計方加強工程造價控制的主動性，隨時上報設(shè)計造價是否超過投資限額。同時，政府應鼓勵設(shè)計人員提高經(jīng)濟意識，對既能符合工程要求又能最大限度降低工程費用的設(shè)計結(jié)果和設(shè)計人員進行獎勵。二是合理確定設(shè)計階段投資限額總值。投資估算必須實事求是地反映設(shè)計內(nèi)容，并且保證投資估算的準確度。設(shè)計方應根據(jù)建設(shè)項目設(shè)計任務書的深度從技術(shù)、經(jīng)濟兩方面科學論證設(shè)計方案。投資估算應體現(xiàn)對項目全生命周期成本的考慮，既考慮施工成本，又要考慮建成后的使用和維護成本。三是做好對投資限額的設(shè)計分配。在初步設(shè)計階段，概算編制完成后，對投資目標按專業(yè)工程進行分解，對分解后的工程限制一個造價額度。具體可按以下步驟進行：首先對項目進行工作分解結(jié)構(gòu)，分解為單項工程，根據(jù)全生命周期投資估算，確定單項工程投資限額；其次將各單項工程分解為單位工程，進行生命周期成本分析，確定單位工程限額；最后與以前類似工程項目的成本花費進行參考，對已確定的各單項工程和單位工程限額進行進一步確認或調(diào)整。（四）集中管理政府投資資金資金管理是政府投資管理體系中至關(guān)重要的組成部分。在政府投資項目管理過程中，大部分的投資資金都發(fā)生在項目施工階段，資金必須按時足額撥付才能保證工程順利地進行和按時保質(zhì)完工。為加強政府資金的使用效率，避免資金滯留和資金挪用問題，政府應建立和完善財政資金集中支付制度，進一步深化部門預算改革。一是細化預算。尤其是基本建設(shè)項目的細化預算，使國庫集中支付有充分的依據(jù)。二是將部門預算全部納入人大審批、監(jiān)督的范圍，使部門預算的實際決定權(quán)掌握在人大手中，防止在預算執(zhí)行過程中得不到執(zhí)行或預算被修改的情況發(fā)生。三是將預算外資金全部納入部門預算，有利于財政部門全面掌握預算外