建立住房金融機(jī)構(gòu)在房地產(chǎn)發(fā)展中的作用和影響

建立住房金融機(jī)構(gòu)在房地產(chǎn)發(fā)展中的作用和影響

一住房公積金制度概述與發(fā)達(dá)國家住房金融機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)多元化特征相比，中國房地產(chǎn)方面的金融機(jī)構(gòu)發(fā)育不足，其政策性支持作用有限：除商業(yè)銀行和信托投資公司外，其他專業(yè)化的房地產(chǎn)抵押貸款機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)較少；盡管政策性住房金融制度設(shè)計(jì)有住房公積金，但存在一系列問題。（一）住房公積金簡介1991年上海率先建立住房公積金制度，規(guī)定單位及其在職職工每月提留一定工資比例的資金，專門用于住房消費(fèi)，至此，住房公積金制度作為政策性住房金融正式建立，并在推廣使用中逐漸規(guī)范（其發(fā)展歷程見圖1）。住房公積金制度是住房保障的基本制度，是由住房實(shí)物分配機(jī)制逐步轉(zhuǎn)向貨幣分配機(jī)制的過渡。圖1我國住房公積金發(fā)展歷程自住房公積金制度成立以來，其當(dāng)年繳存額、提取額和貸款發(fā)放額都有了大幅度提高，為居民購買自住房提供了大量的資金支持（見圖2）。圖2全國公積金歷年貸款發(fā)放情況我國住房公積金發(fā)揮的是政策性住房金融的作用，具有如下性質(zhì)（見表1）。表1住房公積金的性質(zhì)（二）住房公積金制度存在問題在商業(yè)性住房按揭貸款還處于“空白”情況下，住房公積金貸款是居民低成本解決住房需求的主要途徑，在改善中國城市居民住房方面起到很大作用。近年來，按揭貸款已經(jīng)普及，而房價(jià)的快速上漲（見圖3）又引發(fā)投資需求（見圖4）與資金需求問題凸顯，住房公積金并沒有順應(yīng)形勢(shì)進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置、運(yùn)行模式、管理使用方面的改革，由此產(chǎn)生一系列問題。圖3百城住宅價(jià)格指數(shù)持續(xù)增加圖4中國房地產(chǎn)投資需求穩(wěn)步提高1.機(jī)構(gòu)設(shè)置方面問題根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》的規(guī)定，住房公積金的管理實(shí)行以下原則：住房公積金管理委員會(huì)決策、住房公積金管理中心運(yùn)行、銀行專戶存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督（見圖5）。圖5住房公積金管理原則住房公積金管理中心與公積金繳存人之間存在委托—代理關(guān)系，應(yīng)由公積金繳存人（即實(shí)際委托人）對(duì)其運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督管理；而事實(shí)上，是由政府（名義委托人）委托管理中心強(qiáng)制單位和個(gè)人繳存住房公積金，管理中心因而只對(duì)政府負(fù)責(zé)，只接受政府財(cái)政審計(jì)的監(jiān)督（見圖6）。由此產(chǎn)生效率損失，即住房公積金管理中心主要代表政府對(duì)單位和個(gè)人繳存的公積金額度、期限等進(jìn)行管理，并不直接服務(wù)于單位和個(gè)人，因而繳存人繳存、提取和向公積金貸款的過程中，不可避免地產(chǎn)生交易成本和效率損失。圖6住房公積金中的委托—代理關(guān)系另外，住房公積金管理中心與商業(yè)銀行之間存在委托—代理關(guān)系，由于住房公積金管理中心本質(zhì)上仍是行政單位、無自有資本、不具備承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力，不能直接辦理公積金貸款、結(jié)算等金融業(yè)務(wù)，而應(yīng)將其委托給商業(yè)銀行，商業(yè)銀行按照規(guī)定僅從中提取一定比例的手續(xù)費(fèi)，因此缺乏嚴(yán)格審查貸款人資質(zhì)和精簡貸款手續(xù)、提高服務(wù)效率的激勵(lì)，住房公積金管理中心無法對(duì)商業(yè)銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)行為實(shí)施有效監(jiān)督，從而產(chǎn)生一般意義上的委托—代理問題。2.運(yùn)行模式方面問題公積金繳存和貸款環(huán)節(jié)均存在“馬太效應(yīng)”，見圖7。圖7公積金制度中的“馬太效應(yīng)”出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”的原因，一方面在于制度設(shè)計(jì)的不合理，住房公積金的月繳存額由繳存基數(shù)和繳存比例確定，繳存基數(shù)的差別必將反映在月繳存數(shù)額上；另一方面源于對(duì)住房公積金的核心定位不清晰，盡管普遍認(rèn)為住房公積金制度是政策性住房金融制度，但在管理實(shí)踐中，這一定位并未以明確的法律、法規(guī)形式體現(xiàn)出來。目標(biāo)定位不明確從根本上決定住房公積金管理運(yùn)作的不完善、不積極。3.管理使用方面問題住房公積金貸款作為政策性住房金融的融資手段，其優(yōu)勢(shì)在于貸款利率低、貸款時(shí)間長，但受限于實(shí)際運(yùn)作過程中的條件限制多、貸款額度低、手續(xù)復(fù)雜等問題，資金覆蓋率不高，一則地區(qū)分布不平衡，二則企業(yè)分布不平衡：公積金繳存集中在黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)，非公有制企業(yè)覆蓋面僅為20%，因所有制身份不同造成了公積金保障上的差距。公積金額度的提升往往滯后于房價(jià)的上漲，目前我國各地公積金貸款額度的購房覆蓋率不高，尤其是南京、廈門、大連等城市（見表2）。表2我國各地公積金貸款額度的購房覆蓋率情況（按90平方米/套計(jì)算）二國外政策性住房金融機(jī)構(gòu)的比較研究（一）美國的政策性住房金融機(jī)構(gòu)——資本市場(chǎng)融資制度美國的資本市場(chǎng)和貨幣市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)，形成了多樣化住房金融機(jī)構(gòu)體系。聯(lián)邦住房貸款銀行體系是美國政府調(diào)節(jié)和管理住房金融市場(chǎng)的主要工具，其根據(jù)《聯(lián)邦住房貸款銀行法》在全國設(shè)12家區(qū)域性的聯(lián)邦住房貸款銀行，在政府充當(dāng)保證人基礎(chǔ)上，將所吸收的私人資金用于住房開發(fā)和住房購買。具體組成包括聯(lián)邦住宅信貸銀行、聯(lián)邦住宅抵押貸款公司和政府全國抵押協(xié)會(huì)（見圖8），其中聯(lián)邦住宅信貸銀行是住房金融領(lǐng)域的“中央銀行”，負(fù)責(zé)向住房金融體系提供資金支持并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。圖8聯(lián)邦住房貸款銀行體系的組成政策性住房抵押貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)主要由美國聯(lián)邦住宅管理局、退伍軍人管理局構(gòu)成，其通過提高住房擔(dān)保等方式參與住房金融，對(duì)住房金融運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督管理，不直接辦理貸款業(yè)務(wù)。（二）德國政策性住房金融機(jī)構(gòu)——住房儲(chǔ)蓄制度在德國，合同儲(chǔ)蓄模式的住房金融制度占有相當(dāng)份額，并在“二戰(zhàn)”后德國住房建設(shè)及消費(fèi)中發(fā)揮了重要作用，目前仍是其住房金融制度的主要特征。住房儲(chǔ)蓄制度是一種互助性質(zhì)的住房融資制度，住房儲(chǔ)蓄銀行是專門辦理住房儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，它起源于英國的建筑協(xié)會(huì)，發(fā)展于20世紀(jì)20年代，“二戰(zhàn)”后真正得以確立。由于住房儲(chǔ)蓄制度明確了其住房儲(chǔ)蓄貸款的唯一用途是為個(gè)人住房進(jìn)行融資，因此住房儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的存款有嚴(yán)格的限制，不能在金融市場(chǎng)上參與貨幣交易或投資，因此德國的住房儲(chǔ)蓄銀行具有很強(qiáng)的專業(yè)性和排他性，并對(duì)住房儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)實(shí)行分業(yè)管理，所籌集的資金必須?？顚Ｓ?。德國的住房儲(chǔ)蓄銀行大多不設(shè)分支機(jī)構(gòu)，主要通過先進(jìn)的管理系統(tǒng)進(jìn)行存貸款信息記錄跟蹤、資金計(jì)劃調(diào)度、配貸指數(shù)計(jì)算、還款記錄、檔案管理等一系列工作。（三）日本政策性住房金融機(jī)構(gòu)——混合制度“二戰(zhàn)”后，受資金不足的困擾，日本政府設(shè)立了官方金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)行住宅信貸資金的籌集和使用，與此同時(shí)，私人金融機(jī)構(gòu)亦從其他渠道籌集資金。日本住宅金融市場(chǎng)的最大特點(diǎn)就是官方金融機(jī)構(gòu)與民間金融機(jī)構(gòu)交織并存。住宅金融公庫是日本最大的專業(yè)住房金融機(jī)構(gòu)，除東京總部外，在全國設(shè)立了12個(gè)分支機(jī)構(gòu)和1個(gè)營業(yè)所，主要用于發(fā)放住房抵押貸款，其在1950～2006年間累計(jì)為1940萬戶居民建房購房提供金融支持，占據(jù)市場(chǎng)份額的30%。住宅金融公庫的資金主要用于個(gè)人住房貸款、自有住房建設(shè)和住房改造貸款、租賃住宅貸款等。（四）新加坡政策性住房金融機(jī)構(gòu)——中央公積金制度在新加坡的住房金融體系中，政府強(qiáng)制規(guī)定雇主與雇員每月須按工資收入的一定比例繳納公積金，公積金由政府運(yùn)作，當(dāng)居民購買住宅發(fā)展局的公共住宅時(shí)，房價(jià)的20%可用個(gè)人公積金存款來支付，房價(jià)的80%可由中央公積金局貸款支付。新加坡的中央公積金制度采用強(qiáng)制型儲(chǔ)蓄制度，被發(fā)展中國家普遍采用。新加坡設(shè)立中央公積金局，承擔(dān)公積金的主要管理工作。中央公積金局對(duì)公積金的管理具有高度獨(dú)立性，脫離政府財(cái)政體系，實(shí)行獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，與我國住房公積金管理中心存在較大區(qū)別。公積金局職員的工資及其他管理費(fèi)用來源于公積金利差收入及自屬產(chǎn)業(yè)的租金，政府不承擔(dān)職員工資。因此，公積金運(yùn)行及管理受政府干預(yù)較少，政府財(cái)政無權(quán)動(dòng)用公積金，保持了較好的獨(dú)立性，有利于其高效運(yùn)行。三建立住房政策性金融機(jī)構(gòu)的必要性（一）政策性住房銀行是住房金融體系不可或缺的部分完善的住房體系包括住房金融的一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)，其中一級(jí)市場(chǎng)即住房貸款的發(fā)放市場(chǎng)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)不同貸款群體的多元化需求，有針對(duì)性地提供貸款品種，如固定利率貸款產(chǎn)品、再融資產(chǎn)品等；二級(jí)市場(chǎng)指住房抵押貸款證券化市場(chǎng)，能夠解決一級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性不足的問題。開展住房抵押貸款證券化同樣需要專門的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作，以有效配置社會(huì)閑散資金。一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)的有序規(guī)范發(fā)展將構(gòu)成我國健全有效的住房體系，其中又離不開專門金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。眾所周知，作為住房公積金的管理機(jī)構(gòu)，公積金管理中心并不具備金融機(jī)構(gòu)的職能，公積金貸款的發(fā)放與日常管理都是通過受委托銀行進(jìn)行的，建立自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的政策性住房銀行可以有效避免受委托銀行業(yè)務(wù)辦理中的效率損失。（二）政策性住房銀行是彌補(bǔ)公積金缺陷的有力途徑隨著我國住房商品市場(chǎng)的不斷擴(kuò)大與發(fā)展，住房金融業(yè)務(wù)的規(guī)模與數(shù)量也必將不斷擴(kuò)大，這將導(dǎo)致現(xiàn)存住房公積金制度的缺陷進(jìn)一步放大，資金配置不公平等問題也會(huì)逐漸增多，“積土成山，風(fēng)雨興焉；積水成淵，蛟龍生焉”，積少成多的社會(huì)問題應(yīng)當(dāng)在合適的時(shí)機(jī)加以解決，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可控范圍內(nèi)。為維持住房金融市場(chǎng)的秩序，提高資金的運(yùn)營效率，應(yīng)由政府出手干預(yù)市場(chǎng)，為中低收入人群提供住房融資，以改變房地產(chǎn)市場(chǎng)資金配置的無序和不公平現(xiàn)象，形成國家主導(dǎo)金融，再由金融主導(dǎo)市場(chǎng)的良性局面。政策性住房銀行應(yīng)當(dāng)以住房公積金管理中心為依托，實(shí)現(xiàn)公積金業(yè)務(wù)的辦理，并受中國人民銀行的監(jiān)管（見圖9）。一方面，全國各地住房公積金管理中心已基本形成了經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)，以其為依托可節(jié)省相關(guān)的成本支出；另一方面，住房公積金管理中心對(duì)住房業(yè)務(wù)較為熟悉，有助于快速完成政策性住房銀行體系的建立。政策性住房銀行通過吸儲(chǔ)、放貸、開發(fā)金融產(chǎn)品等完成住房公積金管理中心的市場(chǎng)化之路。圖9政策性住房的銀行制度設(shè)計(jì)（三）政策性住房貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)有利于促進(jìn)政策性住房金融機(jī)構(gòu)的多樣化各國政策性住房金融往往表現(xiàn)為專業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)、非專業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)、住房融資擔(dān)保和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等多種形式，這說明完善的政策性住房金融機(jī)構(gòu)不僅包括政策性住房銀行的各分支機(jī)構(gòu)，還應(yīng)將其他具有政策性的住房金融機(jī)構(gòu)納入該金融體系，由政府成立住房貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)，如美國聯(lián)邦住房管理局、法國政策性住房購置擔(dān)?；饡?huì)等。政策性住房貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)主要為本國居民購房貸款提供風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保或保險(xiǎn)，一方面可提升中低收入者購房貸款的舉債能力，另一方面可以從外部防范住房貸款風(fēng)險(xiǎn)。以組建全國性住房貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)為突破口，我國可以在構(gòu)筑全國統(tǒng)一有效的政策性住房信貸風(fēng)險(xiǎn)防范與控制體系的同時(shí)，解決住房公積金資金使用率低下和監(jiān)管不力等一系列問題，對(duì)鞏固、發(fā)展和完善以住房公積金制度為中心的政策性住房金融體系、發(fā)揮住房公積金制度在住房保障體系中的作用，具有深遠(yuǎn)意義。四住房金融機(jī)構(gòu)在房地產(chǎn)發(fā)展中的作用和影響（一）為居民購買基本住房以及改善居住條件提供資金支持住房金融分為商業(yè)性住房金融和政策性住房金融。一方面，商業(yè)性住房金融機(jī)構(gòu)以利潤最大化為目的，目標(biāo)定位于支付能力較高的中高收入群體。中低收入家庭由于收入水平較低、信用風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，很難從商業(yè)性住房金融得到足夠的住房信貸支持；另一方面，政策性住房金融出于公平公正的考慮，將目標(biāo)定位于中低收入群體，拓展了商業(yè)性住房金融的目標(biāo)領(lǐng)域，是我國住房金融市場(chǎng)中不可或缺的一環(huán)。鑒于低收入家庭住房融資難的問題依然比較嚴(yán)重，住房公積金制度的住房保障功能尚未完全發(fā)揮。成立政策性住房金融機(jī)構(gòu)則使居民（尤其是中低收入者）購買基本住房并改善居住條件成為可能。政策性住房金融機(jī)構(gòu)在提供便捷、低利率、長時(shí)期的融資方面具有較強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，能夠提供更多樣化的金融創(chuàng)新產(chǎn)品，例如可通過資產(chǎn)證券化或發(fā)行長期債券籌資，向銀行購買住房貸款，激勵(lì)銀行提供更多的住房按揭貸款，使購房者獲得更大范圍、更有利的住房信貸支持。（二）為企業(yè)保障房和商品房開發(fā)提供低資金成本融資渠道“十二五”規(guī)劃提出，5年期間建設(shè)城鎮(zhèn)保障性住房和棚戶區(qū)改造住房3600萬套（戶），將城鎮(zhèn)保障性住房覆蓋率提高到20%，基本解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難問題。但商業(yè)銀行將信貸資金投入保障房建設(shè)多出于硬性指標(biāo)安排和社會(huì)責(zé)任，保障房建設(shè)的特點(diǎn)令其面臨巨大的資金挑戰(zhàn)。而政策性住房金融機(jī)構(gòu)由于不以利潤最大化為目的，通過為企業(yè)保障房開發(fā)資金提供更低成本的融資渠道，促進(jìn)保障房建設(shè)的開發(fā)建設(shè)，使房屋供給數(shù)量穩(wěn)步增加，最終改變因供需關(guān)系失衡導(dǎo)致的房價(jià)高企局面，間接推動(dòng)商品房的開發(fā)建設(shè)。政策性住房金融機(jī)構(gòu)將有效擴(kuò)大政策性金融供給，提供大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，進(jìn)一步彌補(bǔ)住宅金融空白，為我國住房體系的完善提供保障。（三）步入市場(chǎng)化、規(guī)范化的運(yùn)作軌道，有利于房地產(chǎn)行業(yè)長期發(fā)展近幾年房地產(chǎn)調(diào)控政策主要以抑制需求、限制開發(fā)融資為主，雖然取得了一些效果，但房屋供求不平衡的深層次矛盾始終沒有得到解決。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)看，城市化和工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，大多數(shù)國家經(jīng)歷過住房短缺，而在住房短缺時(shí)期，由政府組建政策性金融機(jī)構(gòu)，直接負(fù)責(zé)低收入保障性住房建設(shè)，是比較成功的普遍做法。如美國、德國、日