我國公司制改革面臨的深層次問題與解決方案(1995~2013)

我國公司制改革面臨的深層次問題與解決方案(1995~2013)

一公司制改革的深層次問題：國有股股東行為不合理1995年以來，隨著現(xiàn)代企業(yè)制度試點工作的逐步推開，國有大中型企業(yè)的公司化改造在改革產(chǎn)權(quán)制度、實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多主體多元化，規(guī)范法人治理結(jié)構(gòu)、形成有效制衡機制等方面都取得了一定的進展。但是，主要從企業(yè)產(chǎn)權(quán)層次上完成的公司制改造，并不能完成國有企業(yè)改革的全部任務(wù)。從改革實際情況看，試點企業(yè)的改制工作發(fā)展很不平衡，很多企業(yè)的公司化改制只是形成了公司制的“外殼”，而沒有形成公司制的實質(zhì)和內(nèi)涵。企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)變不明顯，企業(yè)經(jīng)營效率的提高沒有取得實質(zhì)性進展，原因是多方面的。改制前企業(yè)資源的不可流動性所造成的大量積淀因素，如企業(yè)冗員、不良資產(chǎn)與高額負債、“企業(yè)辦社會”等歷史遺留問題需要逐步消化。這些問題大多是在近20年市場化改革過程中積累起來的，不可能在短期內(nèi)消化。但這些問題不解決，公司制企業(yè)就不可能放開手腳在市場競爭中顯示其效率優(yōu)勢。然而還有另一類在改革中遇到的新問題，它涉及現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)的更深層。從現(xiàn)象上看，經(jīng)過公司制改造以后的國有企業(yè)仍然有兩個關(guān)鍵問題沒有解決，并且也沒有找到滿意的解決途徑。第一是通過有效的公司治理結(jié)構(gòu)調(diào)整好所有者與經(jīng)營者的責權(quán)利關(guān)系、規(guī)范好經(jīng)營者行為的問題。第二是利用市場機制實現(xiàn)國有資本的流動與重組，通過資本在企業(yè)間靈活的進入與退出提高國有資本的保值與增殖能力，強化國有資本的市場競爭力。第一個問題要靠完善公司治理結(jié)構(gòu)解決，但公司治理結(jié)構(gòu)怎樣才能完善？改革按目前的思路發(fā)展，公司治理結(jié)構(gòu)能不能完善？改制企業(yè)的公司法人治理結(jié)構(gòu)，仍然是按照舊模式、老辦法建立的，即董事長、總經(jīng)理均由上級黨委首先決定，由行政部門任命，頂多在股東會或董事會上走走形式、過過場，企業(yè)經(jīng)營者的“官員”身份始終未能真正轉(zhuǎn)變。改制企業(yè)的股東會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層，本來應該是權(quán)責既十分明確又能相互制約和制衡的，有制約和制衡才能形成有機的整體，并各負其責地工作。可是我們在公司制改造過程中，普遍推廣的卻是董事長、總經(jīng)理“一肩挑”的做法，企業(yè)領(lǐng)導層的矛盾固然減少了，但公司治理的制衡機制始終不能真正建立?，F(xiàn)代企業(yè)制度對經(jīng)理階層有一套包括工資、獎金、股權(quán)、期權(quán)在內(nèi)的行之有效的激勵機制，但這些機制在公司制企業(yè)中的推行困難重重，企業(yè)家的收入與其經(jīng)營績效很難真正掛鉤，更不用說與資本所有者分享企業(yè)剩余了。現(xiàn)代企業(yè)制度下所有者對經(jīng)營者的監(jiān)控與約束機制包括了企業(yè)內(nèi)部（通過公司股東會）和企業(yè)外部（包括法制約束與市場約束）兩個層面，但目前我國改制后的國有企業(yè)，這兩個層面的約束機制都不健全。我們的企業(yè)經(jīng)營者享有制度規(guī)定的權(quán)力不算多，但實際擁有的權(quán)力相當大，由于事前監(jiān)督機制的薄弱，“企業(yè)家”濫用權(quán)力惡性事件時有發(fā)生，經(jīng)營者“機會主義行為”造成的國有資產(chǎn)損失更是巨大。與此同時，企業(yè)管理者仍然在埋怨政府放權(quán)不夠、干預過多。看來，公司制改造雖然從法律上構(gòu)造了企業(yè)獨立的法人財產(chǎn)權(quán)，但是由所有者與經(jīng)營者共同訂立的公司合約并沒有處理好企業(yè)的“剩余權(quán)”分享問題，雙方當事人都沒有找準自己在企業(yè)中的適當位置。第二個問題要靠資本市場的發(fā)育完善來解決，但目前資本市場發(fā)育的最大障礙就是國有資產(chǎn)的流動性和可交易性太弱。資本市場的發(fā)育最終靠足夠數(shù)量的資本在市場上的交易與流動，需要全體投資者的積極參與。在絕大多數(shù)國有資本不能流動、國家股東不積極參與交易的情況下，中國的資本市場不可能發(fā)育成熟。國有資本的總量太大，目前仍然占全部社會資本的50%左右，如此巨大數(shù)量的資本為一個產(chǎn)權(quán)主體所有，資本市場的流動性必然受到限制。為改變現(xiàn)狀，國有資本的產(chǎn)權(quán)主體應當實現(xiàn)多元化。但是改革在實際操作中卻回避產(chǎn)權(quán)多元化與企業(yè)制度創(chuàng)新，公司制改革試點時，有39%以上的試點企業(yè)仍然是國有獨資公司，其余大半由國家股東擁有絕對控股權(quán)。這意味著，改制前政府對企業(yè)的行政管轄序列沒有因為改制而被“打亂”，名義上行政隸屬關(guān)系已經(jīng)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)權(quán)約束關(guān)系，但實際的管理權(quán)限由于有國有獨資或國家絕對控股權(quán)的存在而未受到?jīng)_擊。要維持這種管理權(quán)限，產(chǎn)權(quán)主體就不能多元化，資本的交易與流動就必須受到限制。看來，公司制改革雖然從產(chǎn)權(quán)上區(qū)分了現(xiàn)實營運中資本與虛擬資本，使得資本在兩層次上的運動有可能分開進行，從而有利于提高國有資本的流動性，但事實上，由于作為國有股權(quán)代理人的政府機構(gòu)沒有完全從企業(yè)現(xiàn)實營運中資本的管理中退出，也不愿意完全放棄傳統(tǒng)權(quán)力，從而使得虛擬資本層次上的股權(quán)流動受到嚴格限制。這不僅影響國有資產(chǎn)的調(diào)整與重組，而且特別表現(xiàn)為我國股市“上市公司國有股不得上市”的特殊風景。以上兩個問題產(chǎn)生于同一根源，那就是國有股股東行為的不合理，其體制根源在于國有產(chǎn)權(quán)的政府代理。政府是一個與任何市場主體都具有不同行為特征的特殊主體。其行為的特殊性產(chǎn)生于其凌駕于社會之上、獨一無二、無所不在的特殊地位，以及法律賦予的強制性權(quán)力。所有這些決定了政府在企業(yè)管理中與眾不同的相對優(yōu)勢與相對劣勢。一方面，政府的地位和權(quán)力使得它能夠超然于市場之外，更多考慮社會目標，做許多市場不能做的事情，在市場失效的地方發(fā)揮其補充與糾偏作用；另一方面，政府的特殊性使得它無論對內(nèi)還是對外都較少受競爭規(guī)律的制約，較少受資金預算的約束，極少受組織解體的威脅。但同時受到一系列特殊的行為限制，其承諾能力有限，并且受制于就業(yè)壓力與公平壓力。正是這些行為約束的差異性，使得政府擁有的企業(yè)相對于民營企業(yè)效率較低，在市場運作中缺乏靈活性。[1]公司制改革方向的確定，在很大程度上就是因為人們相信，它將有利于政企分開改革目標的實現(xiàn)。但是改革的實踐表明，困難比原先想象的要大。原先以為公司制改造通過所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，能夠解決國有企業(yè)政企不分的弊端。而事實是，隨著國有大中型企業(yè)的公司化改造全面推開，原本意義上統(tǒng)一的生產(chǎn)資料國家所有權(quán)，從法理上分解為公司法人財產(chǎn)權(quán)與國有股權(quán)，即現(xiàn)實營運中資本與虛擬資本兩個層次上的兩種財產(chǎn)權(quán)。因此，對于財產(chǎn)的管理也需要在兩個層次上通過兩個管理體系、運用兩種管理方式進行。公司制改革只是完成了企業(yè)經(jīng)營權(quán)，即現(xiàn)實營運中資本管理權(quán)與政府行政權(quán)力的分離（完成得并不徹底），卻沒有完成資本所有權(quán)，也即虛擬資本管理權(quán)與政府權(quán)力的分離。這種資本所有權(quán)甚至比原先的現(xiàn)實營運中資本更不適合政府管理，它具有更為明確的贏利目的，高度的競爭性、流動性，甚至投機性，特別是隨著資本市場的發(fā)育完善，它越來越要求管理分工的專業(yè)化，兼業(yè)的管理者為了提高資本營運效率，越來越多地將股權(quán)交給專業(yè)的基金管理公司。政府機構(gòu)與政府官員不僅不適于直接充當企業(yè)經(jīng)營代理人，而且也不適于充當競爭性領(lǐng)域國有股權(quán)的經(jīng)營管理者。由政府充當股權(quán)管理者的國有資本，至少在競爭性領(lǐng)域注定是低效率的。國家股權(quán)需要由營利性的非政府系列的股權(quán)代理機構(gòu)來管理與運作。在這方面，國有經(jīng)濟的改革任務(wù)還遠沒有完成。當然，并不是所有企業(yè)的國有股權(quán)管理都與政府職能相沖突。一般地說，市場壟斷程度較高的行業(yè)、資本密集并且規(guī)模巨大的企業(yè)，以及公益性目標重要程度較高的部門，市場資源配置功能失效的程度也高，對政府利用其特殊地位與特殊權(quán)力彌補市場缺陷的需求也高。即使在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家，這些領(lǐng)域的企業(yè)也大多是國有公營的。企業(yè)采取公司制的組織形式，其國有股權(quán)自然由特定的政府機構(gòu)代理行使。由于市場在這些領(lǐng)域需要政府的介入與干預，國有股權(quán)的政府代理不僅不成為問題，而且還是政府發(fā)揮其相對制度優(yōu)勢的前提條件。在這些需要政府參與直接生產(chǎn)的經(jīng)濟領(lǐng)域，國有企業(yè)的改革目標應當是“國有官營”：政府機構(gòu)運用其對企業(yè)的控股權(quán)，直接介入企業(yè)的重大微觀決策，規(guī)定企業(yè)包括社會目標在內(nèi)的多重經(jīng)營目標，選擇與任免企業(yè)主要干部，審核與批準企業(yè)的經(jīng)營方針與經(jīng)營戰(zhàn)略，決定企業(yè)的工資標準與價格水平，等等?？梢悦鞔_地說，政企分開的目標對這類企業(yè)來說十分有限。當然在這一領(lǐng)域與一般競爭性領(lǐng)域之間并沒有清晰的界線，無論從哪個標準看，“程度”的變化都是“漸變”的。這就是人們在公共生產(chǎn)與私人生產(chǎn)的適當范圍上難以達成一致的原因，這也部分地解釋了為什么同為發(fā)達市場經(jīng)濟國家，美國、日本的公營經(jīng)濟范圍會與法國、奧地利的公營經(jīng)濟范圍有著巨大的差異。但是，無論如何，改革對于一般競爭性領(lǐng)域的國有經(jīng)濟應當采取完全不同的策略。基本的出發(fā)點是，只要人們希望國有經(jīng)濟在這個領(lǐng)域通過平等競爭得到長期發(fā)展，政企分開的改革目標就必須貫徹到底。政府不僅應當從企業(yè)的經(jīng)營管理中完全退出，而且也應當從公司的股份資本管理中退出。國有資本在這一領(lǐng)域的企業(yè)中不應當尋求控股地位，股權(quán)分散化應該是基本投資策略。更重要的是，股份資本的管理權(quán)不應當再由政府機構(gòu)行使，組建非政府的營利性企業(yè)組織，按照資本市場的經(jīng)營準則，從事純粹的虛擬資本運作，應當成為這一領(lǐng)域國有經(jīng)濟改革的核心任務(wù)。正是根據(jù)這一改革要求，我們把競爭性領(lǐng)域國有經(jīng)濟的改革目標稱作“國有民營”。盡管進一步改革的思路尚不明確，人們對實踐中出現(xiàn)的矛盾與問題還是有預感的。幾乎與公司制改革普遍推開的同時，關(guān)于組建國有股權(quán)代表機構(gòu)的試驗就已經(jīng)開始進行。各地、各部門近年來出現(xiàn)的許多國有控股公司就是這類試驗的產(chǎn)物。人們試圖將公司制的基本法律框架進一步推演到國有股權(quán)管理層次，以解決股權(quán)管理的企業(yè)化問題。但是，一個基本的理論難題擺在試驗者面前：國有控股公司在承擔了政府對企業(yè)國有股權(quán)的經(jīng)營管理職能之后，它本身又產(chǎn)生出新的公司股權(quán)管理問題。這是一個可以不斷延長的鏈條，而無論鏈條有多長，在它的盡頭，政府仍然不可能撒手。理論家們早就注意到公司制改革的這一尷尬，并且解釋道：國有控股公司至少可以在政府與企業(yè)間形成“隔離帶”，從而淡化政府對企業(yè)的干預。一部分國際經(jīng)驗，如法國、新加坡等國的國有控股公司成功運作的經(jīng)驗，似乎也證實了這一理論構(gòu)想的合理性。二國有資產(chǎn)管理體制改革：仍在原地繞圈子改革實踐中各地的國有資產(chǎn)管理體制存在著不同的模式。（一）三層授權(quán)經(jīng)營模式上海、深圳兩地積極推進國有資產(chǎn)管理體制改革，初步形成了國有資產(chǎn)管理委員會，國有控股公司和國有控股、參股公司“三個層次”的國有資產(chǎn)管理體制。我們將其簡稱為“三層授權(quán)經(jīng)營模式”。1.上海做法上海對國有資產(chǎn)管理確定了三個層次的框架：第一層次是上海市國有資產(chǎn)管理委員會，由市委、市政府主要領(lǐng)導同志負責；第二層次是在原主管局基礎(chǔ)上組建的國有控股公司，以及授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的企業(yè)集團母公司、部分國有資產(chǎn)存量較大的區(qū)縣國有資產(chǎn)管理部門，這個層次大體包括了這三類國有資產(chǎn)運營主體；第三層次是市國有資產(chǎn)運營機構(gòu)將其運營的國有資產(chǎn)按不同份額分別投入到各種類型的企業(yè)后形成的國有獨資公司、控股公司和參股公司，形成企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)。為便于加強對國有控股公司的管理，市國資委和各控股（集團）公司還采取了建立資產(chǎn)責任體系，確定國有資產(chǎn)保值、增值目標和理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，量化資產(chǎn)數(shù)量等措施，加強了國有資產(chǎn)的管理，清晰而又有效地控制了國有資產(chǎn)的總量和流向。2.深圳做法深圳采用“三層次”的管理模式：市國有資產(chǎn)管理委員會是第一層次，其成員有市體改辦、財政局、國土局等部門，由市長擔任市國資委主任。市國資委的主要職能是貫徹執(zhí)行國有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)，依法監(jiān)督，確定國有控股公司的領(lǐng)導人選。市級國有控股公司是第二層次，代表國家對授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)行使資產(chǎn)收益、重大決策、選擇管理者三項權(quán)能，是體現(xiàn)出資者權(quán)利的特殊企業(yè)法人和授權(quán)投資機構(gòu)；履行《公司法》和其他行政法規(guī)規(guī)定的義務(wù)，具體從事國有產(chǎn)權(quán)經(jīng)營和資本運作，不行使行業(yè)和行政管理職能；負責國有資產(chǎn)保值增值。由于不同于上海市的歷史沿革和體制現(xiàn)狀，在深圳市，只有按產(chǎn)業(yè)劃分的3家國有控股公司。國有企業(yè)、國有參股和控股企業(yè)是第三層次，它們是獨立的企業(yè)法人。比較上海與深圳的做法，可以說二者各有優(yōu)劣。深圳模式由于不受舊體制企業(yè)主管部門的限制，一開始就采取了行業(yè)范圍較寬的管理體制，控股公司不承擔行業(yè)管理職能，資產(chǎn)管理的職能更加明確，“受控企業(yè)”的經(jīng)營自主權(quán)更有保障，因而更接近市場經(jīng)濟的要求。但相應地，控股公司缺乏自己的經(jīng)營目標，其職能更像是一個資產(chǎn)監(jiān)管部門而不是一個獨立經(jīng)營的企業(yè)。由于信息不對稱，它對受控公司的資產(chǎn)約束能力較弱。在當前國有資本市場退出機制尚未健全的情況下，控制權(quán)較弱的控股公司在某種程度上反而成了受控企業(yè)的“人質(zhì)”。盡管深圳的國有企業(yè)上市公司較多，但其國有股權(quán)并非都掌握在國有控股公司手中，而且在“國有股不得上市”的規(guī)定下，國家股東也沒有有效的退出手段來維護自己的資產(chǎn)權(quán)益；對于多數(shù)非上市公司來說，問題則更為嚴重；更有一些新成立的“國有企業(yè)”，實際上由國有控股公司擔保貸款發(fā)展與維持，控股公司作為“人質(zhì)”的性質(zhì)更為直觀?？傮w上看深圳模式的產(chǎn)權(quán)約束力較弱，國有企業(yè)經(jīng)理人員因此而經(jīng)受忠誠度的考驗。上海模式的情形恰好相反。由于依托原企業(yè)主管部門，控股公司的控制能力較強，產(chǎn)權(quán)約束因此也更有保障。但相應地，公司較多深入受控企業(yè)的微觀決策，特別在戰(zhàn)略調(diào)整、資產(chǎn)重組中發(fā)揮著主導作用。事實上，上海的國有控股公司本身就相當于一個獨立的生產(chǎn)經(jīng)營實體，至少是一個兼顧資本運作與生產(chǎn)經(jīng)營兩個層次的混合控股公司，它把許多市場的資源配置功能“內(nèi)部化”了。也許這應當理解為上海模式的一大優(yōu)點，因為企業(yè)的規(guī)模經(jīng)營始終是我國產(chǎn)業(yè)組織調(diào)整的重點。但是，上海模式也有缺陷，我們把它歸納為三個“尚未分離”：一是競爭性領(lǐng)域的企業(yè)管理模式與非競爭性領(lǐng)域的企業(yè)管理模式尚未分離，不論行業(yè)之間還是企業(yè)之間的市場壟斷程度有多大差別，管理模式基本上沒有差別；二是政府的行政和管理職能與資產(chǎn)管理職能尚未分離，突出表現(xiàn)為控股公司仍然承擔著行業(yè)管理職能；三是控股公司的虛擬資本管理職能與現(xiàn)實營運中資本管理職能尚未分離，事實上控股公司并沒有也不可能把管理的重心轉(zhuǎn)移到虛擬資本的運作上。（二）“一體兩翼”模式1998年前，除少數(shù)采取“三層授權(quán)經(jīng)營模式”的城市外，全國大部分省區(qū)市，包括中央政府的國有資產(chǎn)管理體制，基本上都是“一體兩翼”的模式[2]，即以財政部門為主體，以國有資產(chǎn)管理局和稅務(wù)局為“兩翼”的國有資產(chǎn)管理模式。這是1994年國務(wù)院機構(gòu)定編，將國家國有資產(chǎn)管理局由作為國務(wù)院直屬變財政部下屬局的直接結(jié)果。但從中也可以看出對國有資產(chǎn)管理體制改革目標認識上的分歧。選擇何種模式，在很大程度上與該地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展水平和國有資產(chǎn)的相對集中程度有關(guān)。由于上海、深圳等城市市場經(jīng)濟的發(fā)展水平較高，國有資產(chǎn)相對比較集中，由經(jīng)營企業(yè)向經(jīng)營資本的觀念轉(zhuǎn)變較快，國有資產(chǎn)管理體制改革過程中的困難和阻力相對較小。其他地區(qū)則因市場經(jīng)濟的發(fā)展水平相對較低，國有資產(chǎn)的集中度不高，國有企業(yè)地域上又比較分散，國有資產(chǎn)管理體制改革必然存在一定的障礙，“一體兩翼”模式由于操作上難度較小而被普遍采用。盡管這一模式中資產(chǎn)管理的主體仍然是政府機構(gòu)，但由于原企業(yè)主管部門的退出，企業(yè)自主權(quán)進一步在制度上得以確立。從這個意義上說，它甚至比深圳模式還要徹底。但是，這個模式的缺陷更明顯。它完全無視公司制改造后國有資產(chǎn)在現(xiàn)實營運中資本與虛擬資本兩個層次上的分離，忽視了國有股權(quán)的經(jīng)營管理問題。國有資產(chǎn)管理局當然不能充當國有股權(quán)的經(jīng)營管理者，于是一些地區(qū)在上市公司的改制中，采取了讓上市公司經(jīng)營者（經(jīng)營者組建的集團公司）充當股東代表的“簡易措施”。在本文作者看來，這已經(jīng)近乎于國家股東自我放棄股東權(quán)益了。（三）分權(quán)代理模式1998年，伴隨著國務(wù)院機構(gòu)改革中國家國有資產(chǎn)管理局的撤并，在我國國有資產(chǎn)管理體制改革的進程中，展示出一種不同于以往實踐的模式。將國有資產(chǎn)的出資者所有權(quán)分由不同的政府部門行使，取消專司國有資產(chǎn)所有權(quán)代理職能的機構(gòu)；由作為社會經(jīng)濟管理部門的財政部（地方財政廳局）兼司國有資本基礎(chǔ)管理職能；由同樣作為社會經(jīng)濟管理部門的經(jīng)貿(mào)委行使對國有企業(yè)的監(jiān)督職能；由人事部和大型企業(yè)工委負責國有企業(yè)的監(jiān)管職能；由人事部和大型企業(yè)工委負責國有企業(yè)主要經(jīng)營者的任免與考核；由新設(shè)立的稽查特派員公署派出稽查特派員，負責對國有企業(yè)進行財務(wù)檢查和監(jiān)督，因而我們把這種模式稱為“分權(quán)代理模式?！痹诜謾?quán)代理模式中，直接由有關(guān)政府機構(gòu)分別管理國有企業(yè)的資產(chǎn)和主要經(jīng)營者，直接對企業(yè)的經(jīng)濟活動進行監(jiān)督，不設(shè)立獨立的國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)。這似乎是對計劃經(jīng)濟下企業(yè)管理模式的復歸，但我們以為，把它看作對“一體兩翼”模式下國有股股東代表缺位的彌補，也許更加符合事實。它加強了國有資產(chǎn)的監(jiān)管力度，但對于推進企業(yè)經(jīng)營機制的市場化、推進國有資產(chǎn)的資本化，卻至少可以說是毫無進展。國有資產(chǎn)管理體制改革的最終目的就是要實現(xiàn)政企分開，但是，“一體兩翼”模式及分權(quán)代理模式顯然難以滿足這一要求。只要政府依然作為國有資本產(chǎn)權(quán)代理人，它就必然要按照自己的行事方式行使所有者賦予的權(quán)利。我們可以要求國有企業(yè)實行“政企分開”，但有權(quán)做出政企分開決定的正是政府。上海、深圳的做法試圖在政府機關(guān)和國有企業(yè)之間設(shè)立一種“隔離帶”。這種“隔離帶”具有一身二任的特色，對上（政府機關(guān)）是行政性關(guān)系，對下（國有企業(yè)）是經(jīng)濟性關(guān)系。這種尷尬的兩重性角色，引起了改革中角色定位的一系列難題。一個基本問題是，國有控股公司本身的唯一股東必然是某級政府機構(gòu)，它決定公司的“企業(yè)目標”、干部人選，從根本上影響公司的“經(jīng)營行為”。這些與生俱來的政府“基因”，在控股公司對受控企業(yè)的產(chǎn)權(quán)管理中又怎么可能清除干凈呢？我們不敢說難題注定是不能解決的，但一直到今天，改革在這些問題上仍然一籌莫展。三競爭性領(lǐng)域國有經(jīng)濟的出路：社會信托投資理論研究和實證分析均表明，政府作為國有資本的產(chǎn)權(quán)代理人，不可能真正實現(xiàn)政企分開，企業(yè)的經(jīng)營行為很難適應市場競爭的基本要求。國有經(jīng)濟雖然在非競爭性領(lǐng)域擁有相對優(yōu)勢，但它在競爭性領(lǐng)域的劣勢難以克服。于是，一個尖銳的問題擺在面前，競爭性領(lǐng)域國有經(jīng)濟能夠長期存在嗎？從長遠看它的出路何在？時下流行的解決方案是：國有經(jīng)濟從競爭性領(lǐng)域完全退出。當然，從操作層面看，競爭性領(lǐng)域的概念還有不明確之處，現(xiàn)實經(jīng)濟中的競爭與壟斷不存在絕對界限；從美國模式到法國模式，人們對競爭性領(lǐng)域的界定會有很大的分歧，因而對國有經(jīng)濟的適用范圍也會有不同認識。但從經(jīng)濟學的效率原則看，這個方案的提出，邏輯上似乎無可挑剔。筆者根據(jù)對市場經(jīng)濟條件下公有制歷史作用的理解，根據(jù)對我國趕超戰(zhàn)略關(guān)鍵性環(huán)節(jié)的認識，根據(jù)對公有制實現(xiàn)形式多樣化，特別是全民所有制產(chǎn)權(quán)代理結(jié)構(gòu)多樣化可能性的研究，認為按照經(jīng)濟學的效率原則，上述解決方案的合理性值得懷疑。首先，我們的目標是以公有制為主體的社會主義市場經(jīng)濟，一個針對全體人民的“中性化資本”的存在，對于提高社會范圍內(nèi)勞動平等實現(xiàn)程度，對于滿足公平與效率相統(tǒng)一的社會要求，具有無可替代的積極作用。如果國有資本能夠在市場平等競爭中保持自身長期發(fā)展，這將有助于克服市場經(jīng)濟自發(fā)作用必然產(chǎn)生的財富分配不均等，它將是具有世界歷史意義的重大制度創(chuàng)新。沒有它，我們所說的社會主義充其量只能是北歐式社會主義的仿制品，那么，我們還能避免類似于“瑞典病”那樣的低效率嗎？其次，經(jīng)過50年的積累，我們擁有一個大約60000億元資產(chǎn)的國有經(jīng)濟，目前仍占全部社會經(jīng)營性資產(chǎn)的一半以上。其中競爭性領(lǐng)域的國有資產(chǎn)應當在3萬億～5萬億元（視劃分標準的不同而有所差別）。如此巨額的國有資本要從競爭性領(lǐng)域退出，它對中國大陸本來就資本短缺的市場供求將會形成什么樣的沖擊？國有資本一旦完全卸去在競爭性領(lǐng)域的投資責任，中國經(jīng)濟在今后幾十年內(nèi)還能不能保持高速增長態(tài)勢？作為一個在世界經(jīng)濟一體化大背景下奮力趕超的發(fā)展中大國，我們其實并沒有多少退路。競爭性領(lǐng)域的國有資本在可以預見的將來，比重肯定會有所下降，但其絕對數(shù)額甚至相對份額，都仍將十分龐大的。只有努力尋求改善國有資本管理、提高國有資本效率的途徑，才是更為現(xiàn)實的選擇，這豈是一個“退”字便能了結(jié)之事。最后，國有制和國有產(chǎn)權(quán)的政府代理不是一回事，因此，政府機構(gòu)在競爭性領(lǐng)域的低效率，與國有資本的低效率也不是一回事。全民所有制產(chǎn)權(quán)代理結(jié)構(gòu)多樣化的可能性，已經(jīng)為20世紀社會主義的理論與實踐所證明。國有股權(quán)管理機構(gòu)的非政府化、國有產(chǎn)權(quán)最終代理人的非政府化，理論上肯定有解，實踐中我們也應該充分利用現(xiàn)代經(jīng)濟在財產(chǎn)形式與經(jīng)營機制等方面的創(chuàng)新成果，開闊思路，大膽試驗。要抓住現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)中國有股權(quán)代表機構(gòu)滯后這個環(huán)節(jié)，鍥而不舍，努力攻關(guān)，淡化政府機構(gòu)在國有股權(quán)管理中的作用，直至使政府基本解除競爭性領(lǐng)域的資本管理職責。我們建議的解決方案是：利用信托財產(chǎn)制度，建立社會信托投資基金，依靠專家理財，實現(xiàn)國有股權(quán)的非政府管理和虛擬資本的專業(yè)化經(jīng)營。我們設(shè)想的解決方案需要一種以國家為委托人，以特殊的信托投資公司為受托人，而以真正意義上的全體人民為受益人的新型信托投資關(guān)系，我們把它稱作“社會信托投資”。由于代表國家簽訂信托合約的政府機構(gòu)不再把自己設(shè)定為受益人，這種信托契約與一般的信托投資契約具有根本區(qū)別，它不再是投資者的“自益信托”，而具有了“他益信托”，甚至公益信托的性質(zhì)。當然，這是一種非常特殊的公益信托，其設(shè)立具有明確的營利性目的，而與以往任何形式的公益信托相區(qū)別。但信托基金的營利性又不能最終體現(xiàn)為經(jīng)營利潤在全體受益人之間的分配，“全體人民”是一個主體不確定概念，無法據(jù)此確定利潤分配方案。作為基金委托人的各級政府由于不再是基金的受益人，也不能從基金經(jīng)營中收取利潤?；鸬慕?jīng)營利潤事實上只能用于基金的自我增值與滾動發(fā)展，這必須在最初的信托契約中明確規(guī)定。這種信托契約的公益性表現(xiàn)在：①信托財產(chǎn)的贏利和增值與任何個人或集團的特殊利益無關(guān)，因而具有“絕對的公益性”，其本身的存在有利于增進社會公平。②基金的投資與運作促進經(jīng)濟發(fā)展與社會繁榮，這是以經(jīng)濟趕超為重要社會目標的發(fā)展中國家最重要的公益事業(yè)之一。[3]由于這種特殊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，社會信托投資基金受益權(quán)事實上不可能上市流通。原因是，一方面，基金的受益權(quán)一旦上市流通，為社會公眾或各類企業(yè)法人購買，其公有性質(zhì)就會發(fā)生變化，它與公眾投資基金的區(qū)別就完全消失；另一方面，基金上市回收的現(xiàn)金沒有流出的管道。由全民構(gòu)成的信托受益人不可能分配這些現(xiàn)金，國家及各級政府機構(gòu)雖然是委托人，但按照信托合約已經(jīng)不再是信托財產(chǎn)的所有人，因此失去了收回基金兌現(xiàn)款的法律依據(jù)。[4]正是這種不能上市流通的信托基金，能夠滿足淡化政府機構(gòu)國有股權(quán)管理職能的要求。一方面，在這種為特殊目的設(shè)計的產(chǎn)權(quán)關(guān)系中，政府機構(gòu)不再是全民資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)代理人，政府既不是實際擁有財產(chǎn)處置權(quán)的名義所有者代表，又不是直接享有財產(chǎn)運作實際利益的信托受益人。政府機構(gòu)與財產(chǎn)的所有權(quán)完全脫鉤了，因此也不再承擔財產(chǎn)管理的主要責任。當然，社會信托投資關(guān)系是在政府推動下建立的，信托契約特別是信托目標的設(shè)定仍然由政府主導。政府作為委托人始終是重要的“信托關(guān)系人”，擁有一般信托關(guān)系中委托人所擁有的監(jiān)督權(quán)、異議權(quán)和出于維護信托關(guān)系目的的多項請求權(quán)。[5]但基本的財產(chǎn)管理職能已經(jīng)淡化，政府以及行政上隸屬于政府的各種掛牌公司，不再擁有競爭性領(lǐng)域企業(yè)資本包括虛擬資本的最終所有權(quán)。另一方面，國有經(jīng)濟的全民所有制性質(zhì)并沒有從根本上改變，社會信托財產(chǎn)的最終產(chǎn)權(quán)主體仍然是一國范圍內(nèi)的全體人民。按照現(xiàn)代法學理論的觀點，他們擁有信托財產(chǎn)的受益權(quán)，因而也就擁有實際所有權(quán)。當然，全民所有制的產(chǎn)權(quán)代理結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，傳統(tǒng)國有經(jīng)濟中當然的產(chǎn)權(quán)代理人——國家政府機構(gòu)“退居二線”，民間的專業(yè)性資產(chǎn)管理組織則走向前臺。也許應當給這種新型全民所有的產(chǎn)權(quán)制度起一個更加恰當?shù)拿Q，把它叫作“社會所有制”。但正如細心的讀者已經(jīng)注意到的那樣，它與南斯拉夫勞動自治經(jīng)濟中的社會所有制有著完全不同的含義。為了強調(diào)這種新型產(chǎn)權(quán)制度與原本意義上的國有制終極所有者的同一性，作者將之稱作實行社會信托代理的國有制。相信只要明確基本含義，概念更替與否并不重要。由于這種信托基金不能上市流通，也就不存在基金受益權(quán)市場價格變動的壓力，社會信托投資基金在經(jīng)營中將更多地傾向于對上市公司的長期投資，而較少短期炒作的沖動。與此相關(guān)聯(lián)，基金對單個上市公司的投資份額相對于一般證券投資基金會更大些，基金組合的分散化程度也可能會較小些?；鹂傮w上將會成為上市公司比一般證券投資基金更大的并且更為長期更為穩(wěn)定的股票持有者。也許這正是中國股市發(fā)展賦予社會信托投資基金的重要使命。由于這一持股方式上的差異，社會信托基金管理公司的組織結(jié)構(gòu)與經(jīng)營策略，也會與一般的基金管理公司有明顯的差別。為了在部分選定的上市公司長期持股，行使大股東的“公益社員權(quán)”，即參與公司決策，我們的基金管理公司需要有自己的“策略投資部”，制訂基金的策略投資計劃，并且對基金控股與大量參股的上市公司進行監(jiān)管，包括派遣代表董事督導公司重大決策，選擇公司監(jiān)事會成員，監(jiān)督公司財務(wù)，等等。進一步拓展這一思路，非上市公司的國有股權(quán)也可以通過相同的產(chǎn)權(quán)安排交由社會信托投資基金管理公司管理。當然，不同的信托投資基金可以有不同的資產(chǎn)組合與不同的經(jīng)營方針，一些社會信托投資公司專門從事股票及其他有價證券管理，他們所管理的投資基金可以稱作社會信托證券投資基金。另一些社會信托投資公司則同時參與上市公司與非上市公司兩種股權(quán)的管理，除從事有價證券的市場交易外，還要花更多力氣在各類公司的長期股權(quán)投資管理上，其“策略投資部”的職權(quán)更大，可以把這類社會信托投資基金稱作社會信托產(chǎn)業(yè)投資基金?？?/p>